《中國房地產(chǎn)法》關于土地使用權的法律保護

《中國房地產(chǎn)法》關于土地使用權的法律保護

依法取得的國有土地使用權為了防止計劃變更給相關各方造成利益損失，《公共服務和城市發(fā)展法》建立了補償制度，規(guī)定必須依法修改計劃。為當事人的合法權益造成損失的，應當依法進行賠償。為保護土地物權的穩(wěn)定性和產(chǎn)權人的權益,《城市房地產(chǎn)管理法》第19條規(guī)定:國家對土地使用者依法取得的土地使用權,在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回;在特殊情況下,根據(jù)社會公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,并根據(jù)土地使用者使用土地的實際年限和開發(fā)土地的實際情況給予相應的補償。《物權法》第148條規(guī)定:建設用地使用權期間屆滿前,因公共利益需要提前收回該土地的,應當給予補償。根據(jù)上述法律精神,2008年文本對出讓期間城市規(guī)劃的調(diào)整和提前收回建設用地使用權進行了明確。文本第19條規(guī)定,在使用期限內(nèi),政府保留對出讓合同項下宗地的規(guī)劃調(diào)整權,使用期限內(nèi)該宗地建筑物、構筑物及其附屬設施改建、翻建、重建,或者期限屆滿申請續(xù)期時,必須按屆時有效的規(guī)劃執(zhí)行。第21條規(guī)定,對受讓人依法使用的國有建設用地使用權,在合同約定的使用年限屆滿前,出讓人不得收回;在特殊情況下,根據(jù)社會公共利益需要提前收回國有建設用地使用權的,出讓人應當依照法定程序報批,并根據(jù)收回時地上建筑物、構筑物及其附屬設施的價值和剩余年期國有建設用地使用權的評估市場價格,及經(jīng)評估認定的直接損失給予土地使用者補償。出讓土地以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的方式進行資源再配置和要素合理流動,從55號令到《城市房地產(chǎn)管理法》再到《物權法》,法律保障是十分明確的。1990年發(fā)布實施的《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(國務院55號令)第3章、第4章、第5章,對依法取得的出讓土地使用權的轉(zhuǎn)讓、出租和抵押,分別進行了具體規(guī)定。主要內(nèi)容有:出讓土地使用權轉(zhuǎn)讓、出租、抵押,應當簽訂轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押合同;出讓土地使用權轉(zhuǎn)讓時,出讓合同和登記文件中所載明的權利、義務隨之轉(zhuǎn)移,其地上建筑物、其他附著物所有權隨之轉(zhuǎn)讓;土地使用權抵押時,其地上建筑物、其他附著物所有權隨之抵押。1995年實施的《城市房地產(chǎn)管理法》第38條規(guī)定:以出讓方式取得土地使用權的,轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時,應當符合兩個條件,一是按照出讓合同約定已經(jīng)支付全部土地使用權出讓金,并取得土地使用權證書,二是按照出讓合同約定進行投資開發(fā),屬于房屋建設工程的,完成開發(fā)投資總額的25%以上,屬于成片開發(fā)土地的,形成工業(yè)用地或者其他建設用地條件。第47條規(guī)定:以出讓方式取得的土地使用權,可以設定抵押權。2007年實施的《物權法》有關條文規(guī)定,建設用地使用權人有權將建設用地使用權轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押。根據(jù)上述法律規(guī)定,在2008年合同文本的第21條至24條中,對建設用地使用權轉(zhuǎn)讓、出租或者抵押作了明確約定?；竞x是:第一,受讓人按照出讓合同約定支付全部國有建設用地使用權出讓價款,領取國有土地使用證后,有權將依法取得的國有建設用地使用權全部或部分轉(zhuǎn)讓、出租、抵押;第二,國有建設用地使用權全部或部分轉(zhuǎn)讓后,出讓合同和土地登記文件中載明的權利、義務隨之轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)移后的國有建設用地使用權使用年限,為原出讓合同約定的使用年限減去已經(jīng)使用年限后的剩余年限;第三,國有建設用地使用權轉(zhuǎn)讓、抵押的,轉(zhuǎn)讓、抵押雙方應持本合同和相應的轉(zhuǎn)讓、抵押合同及國有土地使用證,到國土資源管理部門申請辦理土地變更登記。土地使用權的反復性國有建設用地使用權出讓年限屆滿,對土地如何處理,既關系到社會公共利益,也關系到土地所有者和土地使用者的權益。所以,年限屆滿時對土地的處理需要區(qū)別對待。首先,要分析屆滿時的建設項目性質(zhì)、用地者需求、城市規(guī)劃和涉及的相關法律。一般來說,建設項目可以分為住宅項目和非住宅項目。從用地者需求看,土地使用年限屆滿,有需要繼續(xù)使用土地提出續(xù)期申請的,也有未提出續(xù)期申請的。根據(jù)屆時有效的城市規(guī)劃,年限屆滿時,宗地上的建設項目有的符合城市規(guī)劃、可以繼續(xù)辦理用地手續(xù),也有的不符合規(guī)劃不得續(xù)期。因此,政府對于提出續(xù)期申請的處理有兩種方式,一種是因公共利益需要,政府必須收回土地,另一種是可以續(xù)期,為用地者辦理用地手續(xù)。其次,建設用地使用權出讓年限屆滿時如何處理,相關法律規(guī)定不盡一致。1990年實施的國務院55號令第40條規(guī)定:出讓年限屆滿,出讓方有權無償收回土地使用權,地上建筑物及附著物所有權也由出讓方無償取得。該項規(guī)定最大的問題在于,其未考慮收回土地使用權時受讓方的房屋所有權問題。而《城市房地產(chǎn)管理法》則在第21條規(guī)定:土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿,土地使用者需要繼續(xù)使用土地的,應當至遲于屆滿前一年申請續(xù)期,除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的,應當予以批準。經(jīng)批準準予續(xù)期的,應當重新簽訂土地使用權出讓合同,依照規(guī)定支付土地使用權出讓金。土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿,土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依前款規(guī)定未獲批準的,土地使用權由國家無償收回。按照《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定,可以將期限屆滿的情形分為兩大類:土地使用者申請續(xù)期和未申請續(xù)期。而申請續(xù)期的情況分又為兩大類:準予續(xù)期和續(xù)期未獲批準。準予續(xù)期的,重新簽訂出讓合同,繳納土地出讓價款,辦理土地登記,這種情形不涉及對土地使用者的補償問題。未申請續(xù)期或申請續(xù)期未獲批準的,收回建設用地使用權。但這種情形下,對土地使用者如何補償,《城市房地產(chǎn)管理法》沒有提及?！段餀喾ā穼ㄔO用地使用權期限屆滿續(xù)期作了明確,第149條第一款規(guī)定:住宅建設用地使用權期間屆滿的,自動續(xù)期。第二款規(guī)定:非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續(xù)期,依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)的歸屬,有約定的,按照約定;沒有約定或者約定不明確的,依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權法》,結(jié)合《合同法》的基本原理,2008年文本第25條規(guī)定:非因公共利益需要,合同約定的使用年限屆滿,土地使用者提出續(xù)期申請的,出讓人應當予以批準。住宅建設用地使用權期限屆滿,自動續(xù)期。第26條規(guī)定,因社會公共利益需要,申請續(xù)期未獲批準的,國有建設用地使用權由出讓人無償收回,宗地上的建筑物、構筑物及其附屬設施由出讓人收回,補償方式由土地使用者和出讓人雙方約定,或者給予土地使用者相應補償,或者由出讓人無償收回。第27條的基本含義是,土地使用者沒有申請續(xù)期的,國有建設用地使用權及宗地上的建筑物、構筑物及其附屬設施,由出讓人無償收回。土地征收結(jié)算《城市房地產(chǎn)管理法》第15條規(guī)定:未按照出讓合同約定支付土地使用權出讓金的,土地管理部門有權解除合同,并可以請求違約賠償?！秶鴦赵恨k公廳關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》規(guī)定,土地出讓合同、征地協(xié)議等應約定對土地使用者不按時足額繳納土地出讓收入的,按日加收違約金額1‰的違約金。根據(jù)上述法律政策規(guī)定,2008年文本第30條約定,受讓人應當按照本合同約定,按時支付國有建設用地使用權出讓價款。受讓人不能按時支付國有建設用地使用權出讓價款的,自滯納之日起,向出讓人繳納違約金。延期付款超過60日,經(jīng)出讓人催交后仍不能支付國有建設用地使用權出讓價款的,出讓人有權解除合同,受讓人無權要求返還定金,出讓人并可請求受讓人賠償損失。多元繼續(xù)履行本合同并請求返還土地的申請對于受讓人在開發(fā)利用土地過程中,因自身原因終止該項目投資建設的情形,2008年文本第31條根據(jù)受讓人提出申請的時間,設置了兩種具體的處理方式。一種情況是,如果受讓人在本合同約定的開工建設日期屆滿一年前不少于60日向出讓人提出退地的,受讓人應當向出讓人提出申請終止履行本合同并請求退還土地的申請;出讓人報經(jīng)原批準宗地出讓方案的市縣人民政府審批該申請后,扣除定金,退還受讓人已支付的國有建設用地使用權出讓價款,收回國有建設用地使用權。對該宗地范圍內(nèi)已建的建筑物、構筑物及其附屬設施,明確出讓人可不予補償,出讓人還可要求受讓人清除已建建筑物、構筑物及其附屬設施,恢復場地平整;但出讓人愿意繼續(xù)利用該宗地范圍內(nèi)已建的建筑物、構筑物及其附屬設施的,應給予受讓人一定補償。另一種情況是,如果受讓人在合同約定的開工建設日期超過一年但未滿二年,并在屆滿二年前不少于60日向出讓人提出申請,此時,根據(jù)閑置土地的相關政策規(guī)定,受讓人已造成了土地閑置,因此,在辦理退地手續(xù)時,不僅要扣除定金,受讓人還要依法繳納閑置費,剩余的已付出讓價款退還受讓人。對于閑置土地的處置,法律適用追究違約和罰閑置土地是一個法定概念。1999年,國土資源部發(fā)布的《閑置土地處置辦法》對閑置土地的認定進行了明確規(guī)定。該辦法規(guī)定:閑置土地,是指土地使用者依法取得土地使用權后,未經(jīng)原批準用地的人民政府同意,超過規(guī)定的期限未動工開發(fā)建設的建設用地。具有下列情形之一的,也可以認定為閑置土地:(一)國有土地有償使用合同或者建設用地批準書未規(guī)定動工開發(fā)建設日期,自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設用地批準書頒發(fā)之日起滿1年未動工開發(fā)建設的;(二)已動工開發(fā)建設但開發(fā)建設的面積占應動工開發(fā)建設總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25%、且未經(jīng)批準中止開發(fā)建設連續(xù)滿1年的;(三)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。閑置土地要依法處置。無論是征收土地閑置費還是收回國有土地使用權,首先是依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》、《閑置土地處置辦法》的規(guī)定而進行,其次才能由國土資源管理部門作為出讓方追究其違約責任?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第25條明確規(guī)定:以出讓方式取得土地使用權進行房地產(chǎn)開發(fā)的,必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限開發(fā)土地。超出出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的,可以征收相當于土地使用權出讓金20%以下的土地閑置費;滿兩年未動工開發(fā)的,可以無償收回土地使用權。但是,因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)延遲的除外?！堕e置土地處置辦法》第4條也規(guī)定:在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi),以出讓等有償使用方式取得土地使用權進行房地產(chǎn)開發(fā)的土地,超出出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的,可以征收相當于土地使用權出讓金20%以下的土地閑置費;滿兩年未動工開發(fā)的,可以無償收回土地使用權;但是,因不可抗力或政府、政府有關部門的行為,以及動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)延遲的除外?！秶鴦赵宏P于促進節(jié)約集約用地的通知》進一步明確,土地閑置滿兩年、依法應當無償收回的,堅決無償收回,重新安排使用;不符合法定收回條件的,也應采取改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備等途徑及時處置、充分利用。土地閑置滿一年不滿兩年的,按出讓或劃撥土地價款的20%征收土地閑置費?？梢钥闯?閑置土地不僅包括出讓土地,也包括劃撥土地。無論是閑置土地的認定,還是對閑置土地的處理,均有明確而詳細的法律政策規(guī)定。需要明確的是,第一,對出讓土地來說,認定閑置土地的標準之一,是出讓合同約定的動工開發(fā)建設日期或合同生效日期。第二,受讓人應按合同約定開工時間開發(fā)建設,受讓人未按約定日期開工的,無論延期時間長短,均屬于違約。而只有超過一年未動工的,才屬于閑置。也就是說,閑置行為也是合同違約行為。第三,根據(jù)上述法律政策規(guī)定,閑置土地首先是一種違法行為,其次才是違約行為。對于受讓人的違法行為,要依行政處罰法的相關規(guī)定進行處罰;對于受讓人的違約行為,要依照合同法的有關規(guī)定,追究違約責任。對于既是違法行為又是違約行為,根據(jù)從重處理的原則,只追究違法責任或違約責任。具體來說,對于出讓土地,非不可抗力原因或非政府原因造成的閑置土地,超出出讓合同約定的動工開發(fā)日期閑置滿一年不滿兩年的,按出讓土地價款的20%征收土地閑置費,滿兩年未動工開發(fā)的,可以無償收回土地使用權。為此,2008年文本第32條規(guī)定,受讓人造成土地閑置,閑置滿一年不滿兩年的,應依法繳納土地閑置費;土地閑置滿兩年且未開工建設的,出讓人有權無償收回國有建設用地使用權。這些要求與法律政策規(guī)定是銜接和一致的。須合同遲延履行為促進土地及時開發(fā)利用,2008年文本要求出讓合同中明確填寫出讓宗地的開工時間和竣工時間。不能按期開工的,受讓人要提出申請,出讓人同意延建的,重新約定開工時間,竣工時間相應順延。因此,受讓人未能按照本合同約定日期或同意延建所另行約定日期開工的,屬于合同遲延履行,是違約行為?！逗贤ā返?14條規(guī)定:當事人可以約定一方違約時應當根據(jù)違約情況向?qū)Ψ街Ц兑欢〝?shù)額的違約金。就國有建設用地使用權出讓來說,受讓宗地的建設項目遲延開工和遲延竣工,均屬于違約,受讓人應按出讓價款的一定比例支付違約金并繼續(xù)履行開工和竣工義務,違約金比例依據(jù)出讓價款由出讓人和受讓人雙方約定。為此,2008年文本第33條規(guī)定,受讓人未能按照本合同約定日期或同意延建所另行約定日期開工或竣工的,每延期一日,應按國有建設用地使用權出讓價款總額的一定比例向出讓人支付違約金,出讓人有權要求受讓人繼續(xù)履約。規(guī)劃部門不得干預或高于規(guī)劃確定的容積和建筑密度宗地建筑容積率和建筑密度等,是宗地出讓的規(guī)劃條件,由政府規(guī)劃管理部門出具。在簽訂國有建設用地使用權出讓合同時,這些條件應依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定寫入出讓合同。因此,受讓人出讓合同履行中,必須執(zhí)行容積率和建筑密度等規(guī)劃條件,不得突破。低于或高于規(guī)劃確定的容積率和建筑密度,首先是違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的違法行為,由規(guī)劃部門依法查處;其次也屬于合同違約行為,由出讓人依據(jù)合同法追究受讓人的違約責任。因此,2008年文本第35條規(guī)定,在土地開發(fā)利用中,對于受讓人違反規(guī)劃和出讓合同約定,使宗地建筑容積率、建筑密度等任何一項指標低于合同約定的最低標準的,出讓人可以按照實際差額部分占約定最低標準的比例,要求受讓人支付相當于同比例國有建設用地使用權出讓價款的違約金,并有權要求受讓人繼續(xù)履行本合同;建筑容積率、建筑密度等任何一項指標高于本合同約定最高標準的,出讓人有權收回高于約定的最高標準的面積部分,有權按照實際差額部分占約定標準的比例,要求受讓人支付相當于同比例國有建設用地使用權出讓價款的違約金。綠地等非生產(chǎn)性配套設施用地2008年發(fā)布實施的《工業(yè)項目建設用地控制指標》明確規(guī)定,工業(yè)建設項目所需行政辦公及生活服務設施用地面積不得超過工業(yè)項目總用地面積的7%。嚴禁在工業(yè)項目用地范圍內(nèi)建造成套住宅、專家樓、賓館、招待所和培訓中心等非生產(chǎn)性配套設施。工業(yè)企業(yè)內(nèi)部一般不得安排綠地。但因生產(chǎn)工藝等特殊要求需要安排一定比例綠地的,綠地率不得超過20%。因此,2008年合同文本第36條對此進行了明確,要各地應當將這些規(guī)定要求寫進出讓合同。工業(yè)建設項目的綠地率、企業(yè)內(nèi)部行政辦公及生活服務設施用地所占比例、企業(yè)內(nèi)部行政辦公及生活服務設施建筑面積等任何一項指標超過或突破控制指標的,既違反了國家政策,同時也屬于違約行為。對于合同違約行為,受讓人應當承擔違約責任,要向出讓人支付相當于宗地出讓價款一定比例的違約金,出讓人有權要求受讓人自行拆除相應的綠化和建筑設施。實際交付和提前交付土地的責任承擔國有建設用地使用權出讓合同由出讓人和受讓人共同簽訂,要求雙方共同履行合同。受讓人合同違約要承擔違約責任,出讓人違約同樣也要承擔違約責任,這是合同主體平等原則的基本要求。出讓人應當按照合同約定的時間和合同約定的土地條件交付土地。出讓人未按照合同約定按時交付土地、不能交付土地或交付的土地不符合合同約定的,均屬于違約,要承擔違約責任。為此,2008文本第37條規(guī)定,由于出讓人未按時提供出讓土地而致使受讓人本合同項下宗地占有延期的,每延期一日,出讓人應當按受讓人已經(jīng)支付的國有建設用地使用權出讓價款的一定比例向受讓人給付違約金。同時,土地使用年期自實際交付土地之日起算,所以,延期交付土地,使用年期也按延期后的時間起算。出讓人延期交付土地超過60日,經(jīng)受讓人催交后仍不能交付土地的,受讓人有權解除合同,出讓人應當雙倍返還定金,并退還對方已經(jīng)支付的國有建設用地使用權出讓價款,受讓人并可請求出讓人賠償損失。該文本第38也條規(guī)定,出讓人未能按期交付土地或交付的土地未能達到本合同約定的土地條件或單方改變土地使用條件的,受讓人有權要求出讓人按照規(guī)定的條件履行義務,并且賠償延誤履行而給受讓人造成的直接損失。從法院的規(guī)定,可以把二者結(jié)合起來,作為起訴請求合同實際履行過程中,卻由于種種原因,雙方發(fā)生爭議亦屬正常。對于合同履行所發(fā)生的爭議,《合同法》第128條規(guī)定:當事人可以通過和解或者調(diào)解解決合同爭議。當事人不愿和解、調(diào)解或者和解、調(diào)解不成的,可以根據(jù)仲裁協(xié)議向仲裁機構申請仲裁,也可以向人民法院起訴。特別需要說明的是,為了正確適用法律,最高民法院2000年10月30日發(fā)布實施的《民事案件案由定》(試行)和2008年2月發(fā)布實施的《新民事案案由規(guī)定》,均明確將國有土地出讓合同糾紛列入事案件案由中,要求根據(jù)民法通則、物