淺析我國城鎮(zhèn)最低生活保障制度覆蓋率

-2-淺析我國城鎮(zhèn)最低生活保障制度覆蓋率目錄7091_WPSOffice_Level1摘要 22608_WPSOffice_Level1引言 322202_WPSOffice_Level1一、基本概念 42608_WPSOffice_Level2（一）最低生活保障制度 422202_WPSOffice_Level2（二）城鎮(zhèn)低保覆蓋率 423242_WPSOffice_Level1二、我國城鎮(zhèn)低保覆蓋率發(fā)展特征 523242_WPSOffice_Level2（一）整體變動特征:先增后降，且降低時間早 515490_WPSOffice_Level2（二）群體結(jié)構(gòu)特征:救助群體以失業(yè)人員為主 73287_WPSOffice_Level2（三）區(qū)域之間特征:東部與其他地區(qū)差異顯著 1115490_WPSOffice_Level1三、對我國城鎮(zhèn)低保提出的政策建議 1515821_WPSOffice_Level2（一）合理提高低保制度的覆蓋范圍 1532183_WPSOffice_Level2（二）建立低保人口基本信息的數(shù)據(jù)庫 1523429_WPSOffice_Level2（三）建立合理明確的低保退出機制 1626542_WPSOffice_Level2（四）強化治本脫貧的“發(fā)展型”救助理念 166122_WPSOffice_Level2（五）優(yōu)化中央與地方的財政責(zé)任分配 163287_WPSOffice_Level1結(jié)論 1815821_WPSOffice_Level1參考文獻(xiàn) 1932183_WPSOffice_Level1致謝 20淺析我國城鎮(zhèn)最低生活保障制度覆蓋率摘要在中國特色社會主義建設(shè)邁入新時代、決勝全面建成小康社會的背景下，解決我國貧困人口問題，維護困難人群的基本生活需求尤為重要。最低生活保障制度作為我國社會救助體系中最主要、基礎(chǔ)的保障項目，其在緩解貧困、保障貧困人群生存權(quán)利的作用毋庸置疑。然而，在我國低保標(biāo)準(zhǔn)提高、政府財政投入增加，社會政策擴張的格局下，城鎮(zhèn)低保的人數(shù)與覆蓋率并沒有隨之?dāng)U大。強化社會風(fēng)險的識別和有效控制，合理提高城鎮(zhèn)低保重點關(guān)注不具備勞動能力的弱勢群體(兒童、老年人)，非正規(guī)部門就；建立低保人口基本信息的數(shù)據(jù)庫，從技術(shù)的設(shè)計上回應(yīng)城鎮(zhèn)低保制度的覆蓋面，為我國科學(xué)化確定低保目標(biāo)群體提供數(shù)據(jù)參考;優(yōu)化中央與地方的財政責(zé)任分配，為城鎮(zhèn)低保制度全覆蓋營造穩(wěn)定的制度環(huán)境;建立合理明確的低保退出機制，規(guī)范動態(tài)管理中的退出程序;強化治本脫貧的“發(fā)展型”救助理念，幫助受助者過上獨立、有尊嚴(yán)的生活。關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)最低生活保障制度;覆蓋率;特征及影響因素引言最低生活保障制度(以下簡稱“低?！?作為我國社會救助體系中最主要、基礎(chǔ)的保障項目，其在緩解貧困、保障貧困人群生存權(quán)利的作用毋庸置疑。城鎮(zhèn)低保制度在1993年上海市率先開始探索并發(fā)展至今，己經(jīng)有25年的歷史。起初，低保制度是為了解決在市場經(jīng)濟體制改革下尤其是國有企業(yè)改革造成的大批職工面臨結(jié)構(gòu)性失業(yè)的困境。隨著社會的發(fā)展，我國低保制度也在發(fā)生適應(yīng)性改變，從維護社會穩(wěn)定和經(jīng)濟平穩(wěn)運行到切實保障和改善民生，維護困難群眾基本生活權(quán)益，愈發(fā)強調(diào)其在社會保障中的兜底作用，逐漸成為各級政府全力推行的一項反貧困的民生工程和制度安排。在我國低保標(biāo)準(zhǔn)提高、政府財政投入增加，社會政策擴張的格局下，低保的覆蓋率并沒有隨之?dāng)U大。近年來，無論是低保規(guī)模還是低保覆蓋率均呈現(xiàn)逐年持續(xù)下降的趨勢，如城鎮(zhèn)低保覆蓋人數(shù)在2009年達(dá)到高峰值2347.7萬人，到2017年下降至1264.1萬人，年均減少135.5萬人;基于戶籍人口的城鎮(zhèn)低保覆蓋率自2003年起連續(xù)降低，2003年城鎮(zhèn)低保覆蓋率為6.0%，到2017年為2.2%，年均減少0.3個百分點。一、基本概念（一）最低生活保障制度學(xué)術(shù)界對于我國低保制度的界定大同小異，唐鈞(2005)認(rèn)為，最低生活保障制度，即“根據(jù)目前能夠維持最起碼生活水平的消費需求，設(shè)立一個最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)公民的收入水平低于其設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)而生活出現(xiàn)困難時，每一個公民都有權(quán)利通過法定程序得到政府提供的現(xiàn)金救助和實物救助”。劉喜堂(2010)認(rèn)為低保制度是一種基于收入調(diào)查的現(xiàn)金救助制度，凡是家庭人均收入低于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的，均有從政府獲取現(xiàn)金或?qū)嵨锞戎臋?quán)利。綜合學(xué)者觀點，本文將我國低保制度理解為在國家、省(區(qū)市)、地方政府分層治理模式下，根據(jù)當(dāng)?shù)卣O(shè)定的低保線與貧困者家庭人均收入的差額進行補助，并通過經(jīng)濟情況調(diào)查的方式確定救助對象，以滿足貧困者基本生活需求的一項救助制度。城鎮(zhèn)低保覆蓋率早在2006年黨的十六屆六中全會就提出建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的目標(biāo)。對于公民而言，不論身份地位、性別年齡、職業(yè)職位，其在陷入生活困境時都有權(quán)利來獲取最低生活的保障。對于貧困人口實行低保救助全覆蓋，是我國城鎮(zhèn)低保制度追求的目標(biāo)之一。評價低保政策實施效果的指標(biāo)主要有目標(biāo)瞄準(zhǔn)效率、低保救助標(biāo)準(zhǔn)、低保救助公眾滿意度、低保救助開支規(guī)模、低保覆蓋率等。覆蓋率，作為反映社會政策實施水平的指標(biāo)之一，它不僅能夠直接反映出政策覆蓋面的充足程度，而且可以從個人層面直觀地反映出享受社會政策人口的基本特征，對社會政策的推行具有指導(dǎo)意義。因此在推進低保救助全覆蓋的進程中，本文采用“低保覆蓋率”指標(biāo)，來反映低保實際救助規(guī)模的變化以及與總?cè)丝诘年P(guān)系，從人口數(shù)量角度直觀呈現(xiàn)低保政策的實施效果，試圖為社會救助的改革方向提供借鑒意義。目前我國城鎮(zhèn)低保覆蓋率呈持續(xù)下降的趨勢，作為“兜底”的社會救助制度，如若覆蓋率一直下降，社會弱勢群體得不到相應(yīng)的救助幫扶，長此以往勢必弱化社會救助“最后一張安全網(wǎng)”的作用，因此降低覆蓋率不應(yīng)該作為政府執(zhí)行低保政策的主要目標(biāo)。作為社會救助制度的核心，低保救助應(yīng)保持適度的覆蓋面，使得貧困群體得以分享經(jīng)濟發(fā)展的勞動成果，保障其基本生活的需要。我國最低生活保障制度受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響。由于戶籍制度造成的城鄉(xiāng)制度分割使得城鎮(zhèn)和農(nóng)村低保制度不僅在建立時間、發(fā)展過程及項目績效方面存在顯著差異，而且城鄉(xiāng)低保之間互相割裂，農(nóng)村戶籍人口不能申領(lǐng)城鎮(zhèn)低保，反之亦然。改革開放后，大量農(nóng)村人口進城打工，其中不少人成為在城鎮(zhèn)長期工作生活的事實城鎮(zhèn)移民，但囿于戶籍制度，他們并未獲得當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶籍，因而被定義為常住外來人口，納入常住人口統(tǒng)計口徑。同時，他們不能申請城鎮(zhèn)低保。這種人口統(tǒng)計和福利權(quán)利的雙重割裂對低保覆蓋率的計算帶來明顯的影響。由此，引入基于常住人口的覆蓋率和基于戶籍人口的覆蓋率兩項指標(biāo)。其中基于常住人口的覆蓋率是指享受低保待遇的人口數(shù)占常住人口數(shù)的比重，基于戶籍人口的覆蓋率是指享受低保待遇的人口數(shù)占當(dāng)?shù)貞艏丝跀?shù)的比重。這兩個指標(biāo)具有不同的政策含義。前者側(cè)重從福利權(quán)利角度度量低保的廣泛程度，后者側(cè)重從項目實際運行角度度量低保的成效。二、我國城鎮(zhèn)低保覆蓋率發(fā)展特征先農(nóng)村后城鎮(zhèn)，是我國社會政策改革路徑的慣有規(guī)律。作為貧困人口數(shù)量更多、程度更深的農(nóng)村，平均生活水平遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)，對低保救助的需求更為迫切。而我國最低社會保障制度卻是先在城鎮(zhèn)拉開序幕，本文認(rèn)為其背后的行為邏輯與最初的救助功能定位有關(guān)。20世紀(jì)90年代，國有企業(yè)改革造成了大量工人面臨結(jié)構(gòu)性失業(yè)風(fēng)險，脫離單位的城鎮(zhèn)下崗職工無法再享受“單位”下的社會保障，也無法依托社會、政府謀求福利，其基本生活權(quán)益得不到滿足，城鎮(zhèn)貧富差距拉大，對當(dāng)時社會救助制度提出了極大挑戰(zhàn)。在此背景下“選擇性救助下崗失業(yè)群體、維護社會穩(wěn)定”乃當(dāng)務(wù)之急。伴隨著我國低保制度完善發(fā)展，救助對象由“下崗失業(yè)群體”向“更普遍的社會貧困人群”轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)低保制度也呈現(xiàn)特有的發(fā)展規(guī)律。本文以城鎮(zhèn)低保覆蓋率為切入，看我國低保制度在整體、群體構(gòu)成、各個區(qū)域中的差異變化。整體變動特征:先增后降，且降低時間早1993-1997年為城鎮(zhèn)低保制度通過試點探索階段，此階段低保救助的資金主要由地方政府和企業(yè)承擔(dān)。1993年上海市下發(fā)《關(guān)于本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線的通知》，拉開了我國社會救助改革的序幕。到1995年底，廈門市、蘭州市、大連市等12個地方政府建立城鎮(zhèn)低保制度。隨后，在國家和各級民政部門的推動下，建立城鎮(zhèn)低保制度的地方政府越來越多，到1997年8月底，共有206個地方政府建立起城鎮(zhèn)低保制度。1997-1999年為城鎮(zhèn)低保制度的全面推廣階段。1997國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于在全國建立城市最低生活保障制度的通知》，正式確立了我國低保制度。中央到地方各級政府及民政部門的通力合作，推動低保制度在全國范圍內(nèi)的實施。從1997到1999年，城鎮(zhèn)低保人數(shù)由87.9萬人增加至265.9萬人，基于戶籍人口的城鎮(zhèn)低保覆蓋率由0.3%上升至0.9%。1999-2002年為城鎮(zhèn)低保制度的提標(biāo)擴面階段。此階段強化了中央政府對低保制度的資金供給責(zé)任，中央財政開始對低保制度傾斜。2001年《關(guān)于進一步加強城市居民最低生活保障的通知》的下發(fā)，明確提出了擴大低保覆蓋面，實現(xiàn)“應(yīng)保盡保”的目標(biāo)。在2002年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進一步安排好困難群眾生產(chǎn)和生活的通知》，提出千方百計做好城鎮(zhèn)低保工作，在財政投入、資金撥付等方面做了具體的規(guī)定，認(rèn)真落實政策的執(zhí)行情況，確保困難人員的生產(chǎn)生活是否得以解決。我國城鎮(zhèn)最低生活保障制度在這一階段快速發(fā)展，從下圖看出，此階段我國城鎮(zhèn)低保覆蓋率爆發(fā)式增長，2002年我國享受城鎮(zhèn)低保人數(shù)為2064.7萬人，基于戶籍人口的城鎮(zhèn)低保覆蓋率為6.0%。1996-2017年我國城鎮(zhèn)低保人數(shù)及覆蓋率2003年后我國城鎮(zhèn)低保制度步入規(guī)范管理階段。2003年后我國陸續(xù)出臺了相關(guān)政策文件，探索低保制度的規(guī)范化、法制化發(fā)展之路，如2004年民政部下發(fā)《關(guān)于進一步加強和規(guī)范城市居民最低生活保障工作的通知》，2004年《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范低保管理工作的緊急通知》，2008年《全國基層低保規(guī)范化建設(shè)暫行評估標(biāo)準(zhǔn)》等。數(shù)據(jù)顯示，自2003年起城鎮(zhèn)低保覆蓋率連續(xù)降低，早于城鎮(zhèn)低保人數(shù)連續(xù)減少的發(fā)生時間。城鎮(zhèn)低保人數(shù)自2009年起連續(xù)減少。城鎮(zhèn)低保人數(shù)從1996年的84.9萬增加至2009年的2347.7萬，13年連續(xù)增長了2262.8萬人，平均每年增加174.1萬人;此后逐年降低，2017年降至1264.0萬，8年連續(xù)減少了1083.7萬人，年均減少135.5萬人。城鎮(zhèn)低保覆蓋率降低的發(fā)生時間早于低保人數(shù)減低的發(fā)生時間，從圖4-1可以看出，在2003年至2009年間，城鎮(zhèn)低保人數(shù)變化幅度不大，作為分母的常住人口、戶籍人口的增長速度快于作為分子的城鎮(zhèn)低保人口的減少速度，就會出現(xiàn)低保覆蓋率早于與低保人數(shù)下降的現(xiàn)象。同時，城鎮(zhèn)低保人數(shù)與覆蓋率早于全國城鄉(xiāng)低保人數(shù)和覆蓋率的降低時間（2011年），說明農(nóng)村低保人數(shù)與覆蓋率的減少時間晚于城鎮(zhèn)。基于常住人口的城鎮(zhèn)低保覆蓋率低于基于戶籍人口的覆蓋率。由于低保申領(lǐng)的戶籍限制，城鎮(zhèn)化進程中流向城鎮(zhèn)的大量農(nóng)村戶籍人口，并沒有申領(lǐng)城鎮(zhèn)低保的資格，因而導(dǎo)致不同口徑的城鄉(xiāng)低保覆蓋率呈現(xiàn)較大的差異。在城鎮(zhèn)，基于常住人口和基于戶籍人口的低保覆蓋率分別從2000年的0.9%和1.25%上升至2003年的4.3%和6.0%，分別年均提高1.1個和1.6個百分點，此后兩者均呈現(xiàn)穩(wěn)步下降，2017年兩者分別為1.5%和2.2%，分別年均減少0.2個和0.3個百分點。城鎮(zhèn)低保覆蓋率變化幅度小于全國城鄉(xiāng)低保覆蓋率變化幅度?；诔Ｗ∪丝诤突趹艏丝诘牡捅８采w率分別從2000年的0.9%和1.3%上升至2003年的4.3%和6.0%，分別年均提高1.1個和1.6個百分點，此后兩者均呈現(xiàn)穩(wěn)步下降，2017年兩者分別為1.6%和2.2%，分別年均減少0.2個和0.3個百分點。全國城鄉(xiāng)低保覆蓋率從2000年的0.6%上升至2011年的5.6%，平均每年提高0.5個百分點，此后逐年下降，到2017年降為3.8%，平均每年回落0.3個百分點。（二）群體結(jié)構(gòu)特征:救助群體以失業(yè)人員為主上世紀(jì)90年代我國低保關(guān)注的群體是市場轉(zhuǎn)型時期造成的下崗工人等群體。隨著社會經(jīng)濟的變革與社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，我國貧困的類型也在不斷地發(fā)生變化，新的貧困群體的出現(xiàn)以及救助需求的日益豐富，對我國城鎮(zhèn)低保救助對象的分類提出了更高的要求。我國城鎮(zhèn)低保秉承“應(yīng)保盡?！钡脑瓌t，其覆蓋面也隨之?dāng)U大。從數(shù)據(jù)資料上看，我國城鎮(zhèn)低保制度自2002年開始公布低保覆蓋群體的構(gòu)成情況，分為在職人員、退休人員、下崗人員、失業(yè)人員、“三無”人員、其他人員，2007年啟用新的分類標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國城鎮(zhèn)低保覆蓋人數(shù)類別較為廣泛，按照性質(zhì)分為女性、殘疾人、“三無人員”；按照年齡分為老年人、成年人、未成年人；按照就業(yè)情況分為在職人員、靈活就業(yè)人員、登記失業(yè)人員、未登記失業(yè)人員等。無論其身份、年齡、工作狀態(tài)，均能夠享受基本物質(zhì)生活保障。張時飛、唐鈞（2009）根據(jù)當(dāng)下實行的分類救助標(biāo)準(zhǔn)，將受助者大致分為四類:其一，“三無”人員；其二，有特殊困難的受助者，如70歲以上的老年人、16歲以下的未成年人(包括在受義務(wù)教育階段年齡超過16歲的在讀學(xué)生)、患有重度殘疾、重(大)疾病等受助者;其三，軍烈屬家庭等政策照顧對象;其四，處在勞動年齡階段的尚具有勞動能力受助者。從年齡上看，老年人、成年人、未成年人的絕對數(shù)量均隨著時間變化呈普遍縮減的態(tài)勢。如圖所示，2007-2016年我國城鎮(zhèn)低保人數(shù)均在減少，到2016年老年人減少至254.5萬人，成年人減少至947.2萬人，未成年人減少至278.2萬人;在人群的構(gòu)成比例中，成年人占比相對較高，享受城鎮(zhèn)低保的成年人在60%左右，未成年人所占比例約為25%，老年人約15%左右。成年人的分布上，其中登記失業(yè)人員、靈活就業(yè)人員、未登記失業(yè)人員所占比例較高;在職人員占比較少。2007-2016年我國城鎮(zhèn)低保人群變化數(shù)據(jù)來源:根據(jù)民政部、國家統(tǒng)計局門戶網(wǎng)站相關(guān)數(shù)據(jù)整理。老年人享受城鎮(zhèn)低保的比例呈上升趨勢。如下表數(shù)據(jù)顯示，在城鎮(zhèn)低保的享受人群中，不管享受低保人數(shù)的增加或是減少，老年人在城鎮(zhèn)低保人群中的占比隨著時間變化均呈現(xiàn)上升趨勢。2007年老年人在低保享受人群中占比13.1%，至2016年上升至17.2%。在享受低保的人群中，男性稍多于女性，女性一般占比為40%左右?！叭裏o”人員占比2%-4%，殘疾人占比7%-10%“三無”人員和殘疾人的救助面有待擴展。失業(yè)人員依然是享受城鎮(zhèn)最低生活保障待遇的主體。在2002-2006年我國個省(市、區(qū))城鎮(zhèn)低保人群構(gòu)成中，下崗人員與失業(yè)人員是主要保障的對其中失業(yè)人員的人數(shù)從2002年的358.3萬人增加至2006年的420.8萬人，增加幅度明顯。2007年之后，在新的分類標(biāo)準(zhǔn)中，先前的下崗人員并入失業(yè)員，且失業(yè)人員分為登記失業(yè)、未登記失業(yè)兩類。在2007-2016年我國31個省(市、區(qū))城鎮(zhèn)低保人群構(gòu)成比重中，仍可以看出這10年間失業(yè)人數(shù)占城鎮(zhèn)低?？?cè)藬?shù)的40%-50%。靈活就業(yè)人員的貧困問題也較為突出。2007-2013年我國31個省(市、區(qū))城鎮(zhèn)低保人群構(gòu)成中，靈活就業(yè)人數(shù)呈現(xiàn)持續(xù)增加的狀態(tài)，人數(shù)在2012年之后甚至超過了登記失業(yè)人員、未登記失業(yè)人員，從絕對數(shù)量上看，享受低保的靈活就業(yè)人員人數(shù)從2007年的343.8萬人上升至2013年的459.8萬人;從比重上看，享受低保的靈活就業(yè)人員占城鎮(zhèn)低?？?cè)藬?shù)從2007年的15.1%，上升至2014年的22.7%}2014年之后，其人數(shù)占比開始下降。在職人員享受低保的人數(shù)下降幅度最為明顯。從2002-2016年我國31個省(市、區(qū))城鎮(zhèn)低保人群變化中可以看出，在職人員一直處于下降態(tài)勢，絕對人數(shù)從2002年的186.8萬人，下降至2016年的22.8萬人，2016年出現(xiàn)最大下降幅度，其享受低保人數(shù)比上一年下降了27.9%o“三無”人員由2007年的125.8萬人，下降至2016年的35.8萬人，“三無”人員最大下降幅度出現(xiàn)在2012年，降了20.0%;登記失業(yè)人數(shù)也一直處于下降態(tài)勢，由2007年的5627.2萬人，下降至2016年的253.9萬人，2012年我國31個省(市、區(qū))登記失業(yè)人數(shù)下降了15.8%。（三）區(qū)域之間特征:東部與其他地區(qū)差異顯著在區(qū)域方面，城鎮(zhèn)低保制度的發(fā)展受到區(qū)域社會經(jīng)濟情況的影響。我國東中西部、東北地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r存在顯著的區(qū)域差異，加上中央根據(jù)各省市區(qū)不同的財政能力給予不同的低保資金支持，因而導(dǎo)致四大區(qū)域在城鄉(xiāng)低保規(guī)模和覆蓋率存在明顯的差別。一般來說，經(jīng)濟發(fā)展水平越低，貧困人口比重越大，低保覆蓋率越大。數(shù)據(jù)顯示，無論戶籍人口覆蓋率還是常住人口覆蓋率，其由低到高依次為東部地區(qū)、中部地區(qū)、東北地區(qū)、西部地區(qū)，且東部地區(qū)相對遠(yuǎn)低于其他地區(qū)。以2013年為例，東部地區(qū)戶籍人口和常住人口城鎮(zhèn)低保覆蓋率分別為1.3%和0.8%，分別比中部地區(qū)低5.1個和3.0個百分點;比西部地區(qū)低5.5個和4.0個百分點，比東北地區(qū)低4.8個和4.1個百分點。由于人口遷流的總體態(tài)勢是由中西部地區(qū)流向東部地區(qū)，從農(nóng)村地區(qū)流向城鎮(zhèn)地區(qū)的遷流，因而對不同地區(qū)、不同口徑的城鄉(xiāng)低保覆蓋率產(chǎn)生不同的影響?？傮w而言，由于人口凈流入，基于常住人口的城鎮(zhèn)低保覆蓋率低于基于戶籍人口的城鎮(zhèn)低保覆蓋率;由于人口凈流出，基于常住人口的農(nóng)村低保覆蓋率均高于基于戶籍人口的農(nóng)村低保覆蓋率。我國各區(qū)域城鎮(zhèn)低保人數(shù)自2011年起連續(xù)6年出現(xiàn)負(fù)增長，最大下降幅度均達(dá)到10%以上。總體來看，中國四大經(jīng)濟區(qū)域的城鎮(zhèn)低保人數(shù)從2011年起連續(xù)6年出現(xiàn)負(fù)增長趨勢。東部地區(qū)城鎮(zhèn)低保人數(shù)自2010年持續(xù)減少，2012年減少了12.1%，是東部地區(qū)12年來最大下降幅度;中部地區(qū)城鎮(zhèn)低保人數(shù)自2010年持續(xù)減少，2010-2013年減少幅度較小，2014-2016年減少幅度變大，2016年比上一年下降了17.9%，這是12年來四大經(jīng)濟區(qū)域的最大下降幅度;西部地區(qū)城鎮(zhèn)低保人數(shù)在2005-2010年持續(xù)增加，在2011-2016年持續(xù)減少，2016年下降幅度(12.2%最大;東北地區(qū)城鎮(zhèn)低保人數(shù)在2005-2016年中有10年創(chuàng)下增長率負(fù)值記錄，2012年下降幅度(12.4%最大。為了進一步探究城鎮(zhèn)低保覆蓋率的變化情況，本文引入省級層面的相關(guān)數(shù)據(jù)。2004年與2014年我國31個省(市、區(qū))基于戶籍人口的城鎮(zhèn)低保覆蓋率變化形態(tài)較為一致。除了甘肅省覆蓋率有微小的上升之外，基本上各省市的城鎮(zhèn)低保覆蓋率均有不同程度的下降。其中，下降幅度超過1倍的省市有5個，依次為重慶市(66.4%）、上海市(60.6%）、北京市(56.5%）、陜西省(55.4%）、山東省(53.1%)。2004年基于戶籍人口的城鎮(zhèn)低保覆蓋率總體為5.6%，省級層面有5個省市基于戶籍人口的城鎮(zhèn)低保覆蓋率超過了10%，由高到低依次為青海省(13.6%)、吉林省(11.3%）、甘肅省(10.3%)、西藏自治區(qū)（10.2%），主要集西部地區(qū)、東北地區(qū)；有8個省市的基于戶籍人口城鎮(zhèn)低保覆蓋率低于4%，全部集中在東部地區(qū)，其中浙江省的覆蓋率僅為（0.7%）。2014年我國基于戶籍人口的城鎮(zhèn)低保覆蓋率下降至3.7%。省級層面上，覆蓋率超過10%的僅有1個省市，為中部地區(qū)的甘肅??；有14個省市覆蓋率低于4%，其中有4個省市覆蓋率低于1%，分別是北京市、江蘇省、浙江省、廣東省。在低保人員的流動性方面，享受城鎮(zhèn)低保新增人數(shù)與退出人數(shù)均隨著時間變化均在減少，整體來看各區(qū)域新增人數(shù)的增加量為退出人數(shù)的一半左右。東部地區(qū)退出人數(shù)與新增人數(shù)相對較少，中部、西部地區(qū)的新增與退出人數(shù)較多。從差值上看，2014-2016年東部地區(qū)城鎮(zhèn)低保的退出人數(shù)與新增人數(shù)的差值相對較小，中部、西部地區(qū)城鎮(zhèn)低保的退出與新增人數(shù)的差值相對較大，尤其是西區(qū)地區(qū)，流動性較為明顯。西部地區(qū)出現(xiàn)新增人數(shù)高于退出人數(shù)的省份相對較多。本文將2014-2016年各個地區(qū)、省份的城鎮(zhèn)低保新增人數(shù)與退出人數(shù)進行對比發(fā)現(xiàn)，2014年城鎮(zhèn)低保新增人數(shù)大于退出人數(shù)的有7個省(市、區(qū))，分別是山東省、江西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、四川省、西藏自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)；2015年城鎮(zhèn)低保新增人數(shù)大于退出人數(shù)的有5個省(市、區(qū))，分別是浙江省、江西省、重慶市、甘肅省、新疆維吾爾自治區(qū);2016年城鎮(zhèn)低保新增人數(shù)大于退出人數(shù)的有5個省份，分別是浙江省、廣東省、貴州省、青海省、寧夏回族自治區(qū)。中部地區(qū)新增人數(shù)高于退出人數(shù)的省份情況，僅有一個江西省，出現(xiàn)在014,2015年。東北地區(qū)并未出現(xiàn)城鎮(zhèn)低保新增人數(shù)高于退出人數(shù)的情況。若從經(jīng)濟發(fā)展水平的角度來探尋其普遍規(guī)律，西部地區(qū)的發(fā)生情況多于其他地區(qū)，但是通過東部、中部、東北地區(qū)的對比來看，城鎮(zhèn)新增人數(shù)與退出人數(shù)的關(guān)系并不在于經(jīng)濟發(fā)展水平，其本身具有特殊性。如前文所述，從全國的城鎮(zhèn)低保群體構(gòu)成比例來看，失業(yè)人員依然是救助的主要對象。本文進一步探索城鎮(zhèn)低保群體中失業(yè)人員在我國四大區(qū)域、各個省份中的變化規(guī)律。2007年、2016年我國31個省(市、區(qū))失業(yè)人員占城鎮(zhèn)低保人數(shù)的比重如圖4-4所示，從四大區(qū)域來看，相對于2007年情況，2016年城鎮(zhèn)低?？?cè)藬?shù)中失業(yè)人員的比重下降的有中部地區(qū)、西部地區(qū)，比重上升的有東部地區(qū)、東北地區(qū)。從各省份看，東部地區(qū)的失業(yè)人員比重呈上升趨勢，主要是由于上海市、海南省的比重大幅上升，帶動了整體的變化方向。上海市的失業(yè)人員占比由2007年的47.4%上升至2016年的67.5%;海南省由2007年的34.2%上升至2016年的60.7%。東北地區(qū)吉林省、遼寧省、黑龍江省的失業(yè)人員比重均呈上升趨勢，一定程度上反映出東北三省的勞動力技能單一，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型面臨巨大壓力的困境。在2007年與2016年間，城鎮(zhèn)低保群體中失業(yè)人員占比增加的前五個省(市、區(qū))依次為海南省、上海市、吉林省、遼寧省、新疆維吾爾自治區(qū)；城鎮(zhèn)低保群體中失業(yè)人員占比降低的前五個省(市、區(qū))依次為云南省、湖北省、陜西省、山東省、江西省。為更精確地探索在職人員下降速度的變化情況，本文進一步分析了四大區(qū)域、各省份下城鎮(zhèn)低保人群的絕對人數(shù)、增長率發(fā)展情況。2008-2016年下降速度超過30%以上的地區(qū)中，東北地區(qū)的下降速度較快，黑龍江、遼寧有2年下降在30%以上，吉林有3年下降率在30%以上，最高下降幅度在2014年，其在職人員比上一年下降了97.9%。西部地區(qū)下降幅度超過30%的省份較多，其中內(nèi)蒙古、重慶、寧夏有3年的下降幅度超過了30%。在2008-2016年間，在職人員下降幅度未超過30%的省份、直轄市或自治區(qū)的有北京市、天津市、江蘇省、廣東省、江西省、湖南省、西藏自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)。對我國城鎮(zhèn)低保提出的政策建議（一）合理提高低保制度的覆蓋范圍由“事后救助”到“主動預(yù)防”，強化社會風(fēng)險的識別和有效控制，合理提高城鎮(zhèn)低保覆蓋面。我國己經(jīng)邁入全面建設(shè)小康社會的決勝期，堅決打好“防范和化解重大風(fēng)險”的攻堅戰(zhàn)，在目前漏保、錯保問題依舊嚴(yán)峻的形勢下，合理提高低保的覆蓋范圍是保障貧困人群基本權(quán)益，緩解貧困問題的有效措施。為此建議提高低保標(biāo)準(zhǔn)，確保低保標(biāo)準(zhǔn)增幅高于居民家庭的人均可支配收入增幅；針對同的家庭結(jié)構(gòu)、性別、年齡、健康情況、就業(yè)等情況分門別類的設(shè)置低保線，更加合理地為低保對象提供更有針對性的服務(wù)。同時在低保救助中應(yīng)更加注重潛在社會風(fēng)險的識別，我國城鎮(zhèn)低保需要重點關(guān)注不具備勞動能力的弱勢群體(兒童、老年人)、以及非正規(guī)部門就業(yè)的群體。建立低保人口基本信息的數(shù)據(jù)庫擴大或改善城鎮(zhèn)低保制度的覆蓋面也可以從技術(shù)的設(shè)計上進行回應(yīng)。我國各地己經(jīng)陸續(xù)建立起居民家庭經(jīng)濟核對系統(tǒng)，側(cè)重于對低保申領(lǐng)者經(jīng)濟狀況的審；低保人口基本信息的數(shù)據(jù)庫，側(cè)重于對低保對象進行更加細(xì)化的分門別類。從我國城鎮(zhèn)低保制度層面，統(tǒng)籌建立我國低保所覆蓋群體的數(shù)據(jù)庫，完善性別、年齡、健康情況、從事行業(yè)與職業(yè)、目前工作狀態(tài)等自身的基本信息特征，以及家庭人數(shù)、家庭結(jié)構(gòu)等所在的家庭特征、致貧主因、受助時長等救助信息。根據(jù)數(shù)據(jù)庫信息的反饋，將面臨潛在貧困風(fēng)險較大的群體如農(nóng)民工、流動人口、留守兒童、空巢老人等通盤考慮，為我國科學(xué)化確定低保目標(biāo)群體提供數(shù)據(jù)參考，以此準(zhǔn)確掌握困難群體基礎(chǔ)信息、矯正救助政策精準(zhǔn)度、提高救助政策效能。（三）建立合理明確的低保退出機制中央政策中強調(diào)建立定期核查制度，但并沒有做出相應(yīng)的指導(dǎo)規(guī)章，低保受助者如何“退出”尚缺乏制度安排。在低保的實踐中，嚴(yán)厲打擊“關(guān)系?！?、“人情?！钡恼呔?，傳達(dá)到基層則變成減少低保人數(shù)的具體性指標(biāo)任務(wù)。低保退出在基層操作中出現(xiàn)工作人員粗略復(fù)審、鄰里投票、在有限的名額中受助者“輪流坐莊”等現(xiàn)象，呈現(xiàn)隨意性和不規(guī)范性，長此以往對我國政府的公信力造成影響。我國政府應(yīng)在實行低保的動態(tài)管理下，為受助者建立管理檔案，根據(jù)各類貧困群體的特點，制定科學(xué)合理長效性的貧困評估機制，明確低保退出的程序，使得每一位低保待遇享受者的退出有據(jù)可查、有據(jù)可依。（四）強化治本脫貧的“發(fā)展型”救助理念我國低保制度不僅僅是給予貧困人口基本的生活需要，也強調(diào)幫助人們過上獨立、有尊嚴(yán)的生活?，F(xiàn)階段我國低保的救助人群仍以失業(yè)人員為主，政府應(yīng)強化治本脫貧的“發(fā)展型”救助理念，將促進受助者就業(yè)作為戰(zhàn)略目標(biāo)，注重并充分挖掘個體的潛在能力，為“救助”與“就業(yè)”之間搭建順暢的通道，給有勞動能力的低保人員提供重返市場、發(fā)展自己的機會和環(huán)境?？蓞⒄諊獾慕?jīng)驗，為失業(yè)者提供就業(yè)服務(wù)和福利(welfare-to-work，以及在受助者就業(yè)后繼續(xù)給予支持的各種福利和服務(wù)(welfare-in-work(陳水生，2014)。目前我國多地己經(jīng)開展再就業(yè)指導(dǎo)與培訓(xùn)等社會支持，以及就業(yè)補貼等激勵機制，如何使之不流于形式，常態(tài)化、規(guī)范化開展應(yīng)是下一步重點關(guān)注的問題。優(yōu)化中央與地方的財政責(zé)任分配在現(xiàn)行財政分權(quán)體制下，我國城鎮(zhèn)低保的轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范性仍有欠缺，城鎮(zhèn)低保制度在財政分配時，明確劃分各級政府的財政責(zé)任，各級政府的財權(quán)與事權(quán)應(yīng)該對等。在財權(quán)上移的模式下，應(yīng)強化上級政府的事權(quán)責(zé)任，承擔(dān)建立我國城鎮(zhèn)低保，實行統(tǒng)籌管理的責(zé)任;地方政府應(yīng)該負(fù)責(zé)家計調(diào)查和待遇發(fā)放等具體性事權(quán)事務(wù)，為城鎮(zhèn)低保制度全覆蓋營造穩(wěn)定的制度環(huán)境。財政轉(zhuǎn)移支付在低保救助中應(yīng)控制在一定水平，并根據(jù)各地區(qū)的財政實力有所區(qū)別，更突出其導(dǎo)向性、規(guī)范性特征。如相對經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，中央政府應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付力度，減輕其在公共服務(wù)提供上的壓力，對于經(jīng)濟相對較好的東部地區(qū)，中央財政應(yīng)通過“以獎代補”等積極手段激勵地方政府在低保制度等社會