城市房屋拆遷存在的問題與法律思考

城市房屋拆遷存在的問題與法律思考摘要隨著我國新型城鎮(zhèn)化進程的加快，城市規(guī)模不斷擴大，因而政府在城鎮(zhèn)化過程中對土地征收，對公民個人房屋的拆遷也隨之增加。政府對土地征收和房屋拆遷，直接導(dǎo)致了公民土地權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利和居住權(quán)等利益的改變，從而引發(fā)了大量的、各種不同形式的社會矛盾。因此，如何依法化解和控制這些社會矛盾是當(dāng)今法治社會亟需解決的難題。當(dāng)前，法律是控制和化解各種社會矛盾的依據(jù)。因此，如何運用法律制度對城鎮(zhèn)化過程中涉及的土地征收與房屋拆遷行為進行規(guī)制，如何建立與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的城鎮(zhèn)化過程中土地征收與房屋拆遷制度，如何運用法律規(guī)范來平衡城鎮(zhèn)化過程中土地征收與房屋拆遷各主體之間的利益分配，就顯得特別重要。關(guān)鍵詞：城市化；房屋拆遷；法律；土地征收目錄1緒論 緒論1.1研究背景及意義城鎮(zhèn)化過程中土地征收與房屋拆遷事關(guān)人民群眾的切身利益，事關(guān)涉事主體合法的所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、收益權(quán)等基本權(quán)利依法得到保障，事關(guān)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。為此，嚴(yán)格城鎮(zhèn)化過程中土地征收與房屋拆遷的依法管理，妥善處理城市發(fā)展與土地征收和房屋拆遷的關(guān)系，依法維護群眾的合法權(quán)益，是今后我國城市建設(shè)發(fā)展最重要、最現(xiàn)實和亟需解決的問題。研究城鎮(zhèn)化過程中土地征收與房屋拆遷矛盾的法律控制問題，弄清城鎮(zhèn)化過程中土地征收和房屋拆遷的法律性質(zhì)、權(quán)利主體角色特征及矛盾生成的法理因素,針對城鎮(zhèn)化過程中土地征收和房屋拆遷法律控制存在的缺失與問題，有針對性地提出適合我國國情的城鎮(zhèn)化過程中土地征收與房屋拆遷矛盾的法律控制措施，具有十分重要的現(xiàn)實意義。一是有利于維護城鎮(zhèn)化過程中土地征收和房屋拆遷相關(guān)人合法權(quán)益。城市化進程中的土地征收與房屋拆遷是一項涉及面廣、利益相互交織、法律關(guān)系較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其適用的法律法規(guī)、決策的程序、補償標(biāo)準(zhǔn)的確定、拆遷方案的實施等每一個環(huán)節(jié)都直接關(guān)系到國家、集體、個人的利益是否受到平等保護，關(guān)系到全社會的和諧穩(wěn)定。因為，城鎮(zhèn)化過程中土地征收和房屋拆遷可直接導(dǎo)致土地的性質(zhì)發(fā)生變化、使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移、附著物等私有財產(chǎn)權(quán)滅失，這些變化引發(fā)的矛盾日益增多。研究此問題，可以弄清其問題產(chǎn)生的根源，用法律手段保障各方利益。二是有利于規(guī)范城鎮(zhèn)化過程中土地征收與房屋拆遷行為。征收和拆遷矛盾，實際上是相關(guān)利益主體的利益的博弈，通過對這一問題的研究，可以為依法保障城鎮(zhèn)化過程中土地征收與房屋拆遷各主體的合法權(quán)益提供法律方面的理論支撐。三是有利于進一步完善城鎮(zhèn)化過程中土地征收和房屋拆遷法律規(guī)制，真正做有法可依、有法可循、用法必公、執(zhí)法必嚴(yán)。1.2國內(nèi)外研究現(xiàn)狀中國學(xué)者張逢太認(rèn)為，拆遷人的地位和權(quán)限應(yīng)該不相同，他認(rèn)為，拆遷補償安置活動中，各級政府應(yīng)該扮演獨特和唯一的拆遷人。中國學(xué)者王文寶（2011）從城市房屋拆遷中政府角色失靈的角度來分析。在他看來，中國城市房屋拆遷管理中存在的政府失靈現(xiàn)象，譬如政府職能的“錯位”、“越位”、“缺位”等導(dǎo)致政府“失靈”現(xiàn)象。由此提出規(guī)范房屋拆遷中政府失靈的矯治對策，政府不應(yīng)過度介入城市商業(yè)性拆遷領(lǐng)域，強化政府行為監(jiān)督與懲罰機制，改善目前政府的角色定位，以使城市房屋拆遷達(dá)到公平、合理、透明、實效的效果。從另一角度來看，越南學(xué)者主要對拆遷過程中被拆遷群體的日常生活受到影響而發(fā)生的社會問題進行研究。譬如，阮光榮（2011）調(diào)研被拆遷戶的弱勢群體（簡稱弱拆），在胡志明市城市的改造和更新過程中對“弱拆”若干方面的影響，比如：工作、就業(yè)和生活水平等方面。他還認(rèn)為城市房屋拆遷中，弱勢群體是很容易受傷的群體，因此應(yīng)該更加慎重的考慮對“弱拆”產(chǎn)生的各方面的影響。阮紅山（2009）通過考察峴港市近些年來的拆遷情況，把拆遷前與拆遷后的群體進行對照以便觀察其生活水平的變遷。越南相關(guān)政策規(guī)定群體拆遷后的生活水平必須跟拆遷前的生活水平一樣高或者提高。但其研究指出，實際情況是，以峴港市為例拆遷后的被拆遷人群生活水平并不如以前高和穩(wěn)定。所以這項研究提供若干對策以便提高被拆遷群體的生活水平。中國學(xué)者陳丹對拆遷安置房所存在的問題做了一定的總結(jié)，他認(rèn)為目前主要存在的問題包括:建造標(biāo)準(zhǔn)偏低；社會重視不夠；規(guī)劃與管理相對滯后；安置房土地供應(yīng)方式優(yōu)惠幅度較小導(dǎo)致開發(fā)商控制成本，犧牲質(zhì)量；公共設(shè)施不配套；安置房開發(fā)企業(yè)素質(zhì)低；戶型設(shè)計不合理等一系列問題。這其實也是被拆遷人對安置住房抵制的主要原因。1.3研究內(nèi)容本研究課題基于法社會學(xué)的視角，圍繞控制城鎮(zhèn)化過程中土地征收及房屋拆遷矛盾主線，從以下幾個方面進行了分析論述：第一部分，緒論。對城鎮(zhèn)化過程中土地征收和房屋拆遷矛盾的研究背景、研究意義、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀、研究內(nèi)容進行了簡要的概括。第二部分，對城鎮(zhèn)化過程中土地征收和房屋拆遷釋義及相關(guān)的法律法規(guī)進行簡要概述的基礎(chǔ)上，就城鎮(zhèn)化過程中土地征收和房屋拆遷的法律性質(zhì)進行了簡要分析。第三部分，從法學(xué)的角度對城鎮(zhèn)化過程中土地征收與房屋拆遷矛盾的表現(xiàn)特征、矛盾生成因素進行分析。分別從資源稀缺、利益泛化、自由取舍權(quán)大等方面對城鎮(zhèn)化過程中土地征收和房屋拆遷矛盾的生成因素進行了剖析。第四部分，就我國城鎮(zhèn)化過程中土地征收與房屋拆遷矛盾法律控制存在的法律規(guī)制不完善、征收拆遷程序虛置、權(quán)利保障不對稱等問題進行探討。第五部分，從完善城鎮(zhèn)化過程中土地征收和房屋拆遷立法約束、合理配置城鎮(zhèn)化過程中土地征收與房屋拆遷利益、規(guī)范政府土地征收和房屋拆遷行為、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化過程中土地征收與房屋拆遷司法救濟模式等方面提出了具體的對策建議。第六部分，對本研究課題進行了簡要小結(jié)。2城鎮(zhèn)化過程中土地征收和房屋拆遷釋義及法律性質(zhì)2.1城鎮(zhèn)化過程中土地征收和房屋拆遷釋義在我國，土地的性質(zhì)分國有土地和集體土地兩種屬性，且相關(guān)法律對城鎮(zhèn)化過程中土地征收與集體土地征收遵循的基本原則、適用法律有極大的不同和區(qū)別，所以本文所涉內(nèi)容限定在城鎮(zhèn)化過程中土地征收與房屋拆遷的范圍。關(guān)于城鎮(zhèn)化過程中土地征收的含義，從20世紀(jì)90年代開始，我國學(xué)界就結(jié)合土地征收與房屋拆遷實際從不同角度進行了較為準(zhǔn)確的詮釋。王利明教授將征收解釋為國家為公共目的強制取得自然人和法人的財產(chǎn)的行為。也就是說政府為公共利益之需依法改變原有的權(quán)利關(guān)系、法律關(guān)系，通過強制力對公民的私有財產(chǎn)收歸國有的行為。不論是行政法學(xué)界還是民法學(xué)界的研究結(jié)論及我國既有的法律制度，都十分明確將城市土地征收解釋為政府為了公共利益之目的，按照法律規(guī)定將公民個人或法人單位擁有的土地使用權(quán)收回，對被征收土地上的附著物給予貨幣或?qū)嵨镅a償后重新利用的行為。按照2011年國務(wù)院頒行的《征收條例》規(guī)定，土地及房屋征收包含征收、補償、拆遷、安置四個最關(guān)鍵的義涵，即政府為了公共利益需要依照相關(guān)法律和一定程序作出剝奪原權(quán)利人國有土地使用權(quán)及其依附房屋所有權(quán)的決定，并同時給予權(quán)利人所喪失利益按市場價值給予一定補償和重新安置的行為。也就是說征收主體為了公共利益依法將事實上已出讓的國有土地使用權(quán)重新收回進行公共設(shè)施建設(shè)或改作他用，同時將土地上國家、集體或個人所有的附著物一并進行征收和給予補償?shù)男袨?。所謂“城市房屋拆遷”，根據(jù)《征收條例》規(guī)定，就是因公益需要和城市建設(shè)規(guī)劃要求將原土地合法使用者及附著的房屋所有者通過補償后暫時或永久遷移到其它地方進行安置，并拆除由政府所回收土地上原有建筑物或其他地上物的行為。從法律適用角度分析，城鎮(zhèn)化過程中土地征收與房屋拆遷適用法律規(guī)制的性質(zhì)完全不同，土地征收是政府依法實施的行政行為，房屋拆遷的部分行為應(yīng)該屬于民事行為。從法律效力上講，城鎮(zhèn)化過程中土地征收行為的法律效力是被征收土地的原使用權(quán)人的權(quán)利他移及土地上房屋和其他附著物的所有權(quán)隨之滅失，經(jīng)過補償安置后實施拆遷時土地使用權(quán)與房屋及附屬物的所有權(quán)已經(jīng)不屬于被征收被拆遷人所有，拆除房屋行為與被拆遷人已經(jīng)沒有法律上的利害關(guān)系。由此可見，土地征收與房屋拆遷是一對連體雙胞胎，相互關(guān)聯(lián)，無征收就無拆遷，有征收就必然有拆遷，其邏輯關(guān)系是政府為公共利益依法收回原已出讓的城市土地使用權(quán)，按照城市建設(shè)規(guī)劃要求和政府批準(zhǔn)的用地文件對該范圍內(nèi)的單位和居民所受損失予以補償并重新安置后，依法拆除建設(shè)用地范圍內(nèi)的房屋和附著物。2.2城鎮(zhèn)化過程中土地征收和房屋拆遷法律性質(zhì)城鎮(zhèn)化的過程是一個系統(tǒng)性過程，在城鎮(zhèn)化過程中將面臨一系列法律問題，主要有：（1）圍繞土地征收、房屋拆遷所引發(fā)的一系列法律問題土地征收和房屋拆遷系列法律問題，是城鎮(zhèn)化進程中需要面對的首要法律問題。城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，必然會出現(xiàn)一大批土地被征收、房屋被拆遷，農(nóng)民對土地享有的合法權(quán)益和物權(quán)，如何得到合理、合法保護，是一項必須要面對的現(xiàn)實問題。（2）圍繞工程建設(shè)項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、采購和招投標(biāo)等所產(chǎn)生的一系列法律問題城鎮(zhèn)化肯定不能是一味地增加城鎮(zhèn)數(shù)量、擴大城鎮(zhèn)范圍，一味的圈地建房，但城鎮(zhèn)化的進程，一定是在伴隨著城鎮(zhèn)各種配套工程項目不斷建設(shè)的過程。只要有工程建設(shè)項目存在，勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、采購和招投標(biāo)等系列法律問題，在所難免。（3）圍繞勞動、就業(yè)與社會保障所形成的一系列法律問題城鎮(zhèn)化過程，伴隨著農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)遷徙的過程中，大量非農(nóng)業(yè)人口的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、子女教育、居住條件等大量的社會問題將更加突出。（4）圍繞城鎮(zhèn)化項目建設(shè)過程所發(fā)生的投融資等一系列法律問題城鎮(zhèn)化建設(shè)也是一項龐大工程，資金需求量大。純粹靠政府資金，難以完成城鎮(zhèn)化建設(shè)。建設(shè)過程中，需要大量的社會資金、民間資金甚至境外資金參與，融資租賃、BT、BOT、公私合營等融資方式都將在一定范圍內(nèi)存在并且有廣闊的前景。（5）圍繞城鎮(zhèn)化建設(shè)所帶來的環(huán)境與資源保護等一系列法律問題城鎮(zhèn)化建設(shè)不能以犧牲環(huán)境和資源為代價，社會發(fā)展的經(jīng)驗與教訓(xùn)表明，如果在發(fā)展初期忽視了環(huán)境與資源保護，給社會帶來的后果可能是災(zāi)難性的，發(fā)展后期所付的數(shù)倍甚至數(shù)十倍、百倍的代價都難以彌補。環(huán)境與資源的保護，必須與城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)劃配套、同時進行，甚至優(yōu)先考慮。3當(dāng)前城鎮(zhèn)化過程中土地征收和房屋拆遷沖突法律控制存在的問題3.1法定程序執(zhí)行不嚴(yán)基于城鎮(zhèn)化過程中土地征收和房屋拆遷行為的公開公平公正考量，《征收條例》就征收——補償——拆遷這幾個事關(guān)被征收被拆遷人切身利益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)設(shè)置了論證、審核、公告、聽證、救濟等程序，其目的是讓被征收被拆遷權(quán)利人全面了解相關(guān)信息，維護其合法權(quán)益。然而，上述土地征收和房屋拆遷的制度設(shè)計在實際操作過程中卻表面形式多于實質(zhì)內(nèi)容，有的程序甚至形同虛設(shè)。比如在土地征收和房屋拆遷論證環(huán)節(jié)，政府往往在沒有邀請公眾代表、專家進行深入調(diào)查、縝密分析、科學(xué)論證的情況下，只是就國土資源、房屋管理、城市建設(shè)等管理部門提出的征收和拆遷方案簡單審議一下就形成決定。又如聽證是征收和拆遷實施責(zé)任主體為相關(guān)權(quán)利人提供深度參與互動的重要平臺，權(quán)利相關(guān)方面對面尋求實現(xiàn)政府征收和拆遷意圖和被征收被拆遷人利益訴求的最佳結(jié)合點，可有效防止相關(guān)權(quán)利人因?qū)φ魇蘸筒疬w意見分歧嚴(yán)重而引發(fā)的矛盾沖突。然而，土地征收和房屋拆遷相關(guān)法律規(guī)定的征收與拆遷聽證程序僅就被征收被拆遷調(diào)查實物數(shù)量、補償標(biāo)準(zhǔn)和安置方式進行說明，卻沒有賦予代表被征收被拆遷人參與聽證的權(quán)利人在不妨礙“公共利益”前提下可以否決征收與拆遷的實體權(quán)利，這樣的聽證程序如同虛設(shè)。尤其是目前各個地方的土地征收和房屋拆遷，絕大多數(shù)都是在沒有公開征求民眾意見，被征收被拆遷人沒有充分獲得征收與拆遷相關(guān)信息的情況下的政府單方行為。即使政府征收拆遷部門公開了相關(guān)信息并組織了聽證會，但聽證公開透明的范圍不夠?qū)挿?，參與聽證的公眾不具有廣泛的代表性，不管對征收與拆遷認(rèn)不認(rèn)同接不接受，其最終結(jié)果只能是服從。再如《征收條例》規(guī)定的土地征收和房屋拆遷前必須將涉及被征收被拆遷人切身利益的詳細(xì)情況進行告知，讓公眾了解政府征收與拆遷的法律依據(jù)、補償標(biāo)準(zhǔn)與安置方式，弄清征收拆遷實施的具體方案，甄別確認(rèn)被征收被拆遷實物數(shù)量的準(zhǔn)確性，便于在確認(rèn)過程中不發(fā)生矛盾糾紛。3.2權(quán)利保障不對稱由于現(xiàn)有法律對涉及土地使用權(quán)、用益權(quán)和房屋所有權(quán)如何保護和規(guī)制不完善，過分強調(diào)政府在土地征收與房屋拆遷的主導(dǎo)地位，忽視土地使用權(quán)人和房屋所有權(quán)人權(quán)利的保護，其結(jié)果是造成土地使用權(quán)、用益權(quán)和房屋所有權(quán)的保障力度不夠。特別重視物權(quán)取得程序規(guī)定，忽略其財產(chǎn)保障內(nèi)容的明晰；重視政府權(quán)力的規(guī)定，忽視征收補償拆遷責(zé)任主體侵害被征收被拆遷人權(quán)利的明確限制；重視物權(quán)人法律責(zé)任義務(wù)的界定，忽視征收拆遷行為主體法律責(zé)任的明確。不可避免地出現(xiàn)權(quán)利保障不對稱的現(xiàn)象。于是乎為了城市的繁榮和發(fā)展，更為了所謂的顯性政績，在面對城鎮(zhèn)化過程中土地征收和房屋拆遷的問題上，只要能增加政府的收益，不管是否為決大多數(shù)權(quán)利人所認(rèn)同所接受，一些地方政府就會以公共利益需要為名強力加以推動。正如著名法學(xué)家江平教授所說的那樣，征收拆遷矛盾沖突的根源是私權(quán)和公權(quán)界限不清。于是，按領(lǐng)導(dǎo)批示的“條子工程”、先發(fā)證后補手續(xù)的“綠色通道”工程、以政府會議紀(jì)要或文件要求實施的“重點工程”不斷出現(xiàn)，這不但違反了法定程序，也是土地征收和房屋拆遷公權(quán)力與私權(quán)力不對稱的具體表現(xiàn)，是公權(quán)力侵犯私權(quán)利的行為。更有甚者，一些地方政府為了提高土地征收和房屋拆遷效率，習(xí)慣將征收與拆遷任務(wù)分解到政府各部門去完成，而相關(guān)部門根據(jù)任務(wù)情況再選擇抽調(diào)本單位與被征收被拆遷人有直接或間接的隸屬、親屬和利害關(guān)系的工作人員在規(guī)定的時間內(nèi)放棄原單位的工作，專門從事征收和拆遷動員說服工作，直到被征收被拆遷人搬離為止，這種征收和拆遷方法是典型的公權(quán)運行界限不清、借助公權(quán)力介入私權(quán)的具體表現(xiàn)。媒體經(jīng)常披露一些地方城市大拆大建案例就是最有說服力的明證。概言之，不管是法律規(guī)制的不完善，還是征收拆遷程序的虛置以及權(quán)利保障的不對稱等問題的存在，其直接或間接后果是導(dǎo)致城鎮(zhèn)化過程中土地征收和房屋拆遷矛盾沖突的發(fā)生。3.3法律規(guī)制不完善由土地征收和房屋拆遷法律規(guī)制相互沖突引發(fā)矛盾沖突的典型案例是2016年初發(fā)生的溫州市土地使用權(quán)期限為20年的房屋到期后續(xù)期是否應(yīng)補繳土地出讓金的問題，其直接的誘因是《房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定與《物權(quán)法》有關(guān)規(guī)定沒有做到無縫銜接，甚至相互矛盾引起的。按照《房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，土地使用權(quán)到期，原土地使用權(quán)人需繼續(xù)使用土地經(jīng)申請批準(zhǔn)后，需同土地所有權(quán)人重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同并按規(guī)定繳納出讓金，而《物權(quán)法》第149條明確規(guī)定，住宅用地使用權(quán)到期后自動續(xù)期，沒有任何附加條件。上述兩部法律對同一問題的規(guī)定完全不一致的問題，從立法時間先后和位階高低來看，《物權(quán)法》頒布施行時間（2007年3月）晚于《房地產(chǎn)管理法》頒布施行時間（1994年7月），且《物權(quán)法》由全國人大立法，《房地產(chǎn)管理法》由全國人大常委會立法，很明顯兩部法律無論是出臺與施行時間還是法律位階上，《物權(quán)法》的效力比《房地產(chǎn)管理法》高得多。依據(jù)《立法法》規(guī)定的原則，當(dāng)不同的法律對同一問題的一些具體規(guī)定不一致時，應(yīng)該以制定時間較近和位階高的法律規(guī)定作為處理的最高依據(jù)，然而浙江溫州卻沒有選擇立法位階高的法律規(guī)定作為依據(jù)，轉(zhuǎn)而選擇立法位階較低的法律規(guī)定處置土地使用權(quán)到期的問題，這種隨意適用法律依據(jù)的行為是不妥當(dāng)?shù)?。像上述兩部法律對同一問題的規(guī)定沒有做到無縫銜接甚至相互矛盾情況的存在，必然給土地征收和房屋拆遷矛盾糾紛案件的行政裁決或法院的受案帶來一定程度上的困擾。又如，《物權(quán)法》第39條規(guī)定所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，而《征收條例》對被征收被拆遷權(quán)利人土地使用權(quán)、土地增值收益權(quán)如何保障、如何補償沒有明確的規(guī)定，導(dǎo)致征收拆遷不同的權(quán)利主體在對待占有、使用、收益和處分選擇法律適用時分各取所需。4城鎮(zhèn)化過程中土地征收和房屋拆遷矛盾法律控制4.1規(guī)范土地征收和房屋拆遷行為基于法律對社會行為特有的控制功能，作為社會行為特殊組成部分的政府行為，不可能游離于社會行為規(guī)則之外，同樣受法律的控制和約束。規(guī)范政府行為本質(zhì)就是在控制行政權(quán)運行軌跡和范圍的同時，加強對政府保護公眾合法權(quán)益責(zé)任履行的監(jiān)督。從這個意義上講，“于法有據(jù)”和“保護民利”是政府行為規(guī)范的兩個重要支點，缺一不可?！坝诜ㄓ袚?jù)”要求政府的行為必須在法律規(guī)制設(shè)定的范圍內(nèi)運行，必須有充足的法律依據(jù)，無法律依據(jù)的就是“政府不良行為”，超越職權(quán)的政府行為更是違法行為?！氨Ｗo民利”要求政府的行為不能與民爭利，更不能損害民利，而是最大限度保護公民的合法權(quán)利不受損害和侵犯。對政府行為實施法律控制，主要是發(fā)揮法律對行為的規(guī)范功能，將人民的共同意志上升為法律規(guī)則，以此指引、預(yù)測和評價政府行為，同時對不法的政府行為進行矯治。土地征收和房屋拆遷是一項涉法性、利益性、公眾性都很強的行為，如何對政府征收和拆遷行為實施有效控制，使其符合人們建立政府的初衷。規(guī)范政府行為是城鎮(zhèn)化過程中土地征收和房屋拆遷矛盾控制的關(guān)鍵。必須規(guī)范政府的征收與拆遷行為，依法保護征收拆遷權(quán)利人的合法權(quán)益，切實做到依法拆遷、文明拆遷、和諧拆遷，杜絕“非法拆遷”、“野蠻拆遷”、“暴力拆遷”，不折不扣地地將土地征收房屋拆遷工作納入法制化、規(guī)范化的軌道。要規(guī)范政府的征收拆遷行為，重點應(yīng)從公開決策、強化監(jiān)督等方面著力。4.2公平合理分配土地征收和房屋拆遷利益人生存和發(fā)展的動力在利益?！疤煜挛跷?，皆為利來；天下攘攘，皆為利往?！崩鎲栴}是一個關(guān)涉人類社會存在和發(fā)展的根本性問題。自從有人類社會存在以來，人們的活動就與自身的利益密切相關(guān)。馬克思曾經(jīng)指出：“人類奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”利益又是聚合社會力量的粘合劑，利益追求的不同，就有不同的社會力量。這些不同的社會力量在竭力實現(xiàn)各自利益的過程中，不可避免地會產(chǎn)生相互合作、相互制約，甚至相互沖突。而利益沖突作為人類社會實際生活中普遍存在的社會現(xiàn)象，每個人在生存的過程中都會以某種方式卷入到利益矛盾沖突之中。社會存在利益沖突、存在利益集團之間的相互博弈，這就需要法律適用等方式進行解決，從而使社會處于一種平衡狀態(tài)。法律在利益分配、各種矛盾調(diào)整和利益沖突消弭中起著至關(guān)重要的作用，法律適用的過程就是解決利益爭端的過程。人們常說，法是社會關(guān)系的調(diào)整器。而社會關(guān)系的核心內(nèi)容是利益，法的每個命令都決定著一種利益沖突；法起源于對利益關(guān)系的調(diào)整機制；法的最高任務(wù)是平衡利益。作為利益整合的工具，法負(fù)載著根植于一定利益格局的價值偏好與選擇，并將其外化為一定的權(quán)利、權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任模式，進而能動地實現(xiàn)利益沖突的偏向性保護及利益結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)平衡。合理分配利益是土地征收和房屋拆遷矛盾控制的核心。20世紀(jì)美國著名法學(xué)家羅斯科?龐德在《通過法律的社會控制——法律的任務(wù)》一書中分析的那樣，利益是權(quán)利構(gòu)成的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)，社會矛盾的根源和社會發(fā)展的動力都源于利益，謀求利益最大化是人類社會普遍存在的現(xiàn)象，法律的任務(wù)就是通過利益關(guān)系的確定、平衡和協(xié)調(diào)并認(rèn)可和保證合法的利益。在我國經(jīng)濟體制改革縱深推進，市場經(jīng)濟體制機制不斷完善的大背景下，由于人們的思想觀念、價值取向、目標(biāo)追求、行為模式千差萬別，不同群體為了利益可能是一種合作、互惠的關(guān)系，亦可能是一種竟?fàn)帯_突的關(guān)系。從理論上講，有社會群體存在就有利益追求行為。利益追求在任何社會都是客觀存在和被允許的，合法的利益會受到保護，如果人們的“求利”行為是正當(dāng)和合法的，那么這種行為就是制度化的、可控制的。正如按《憲法》規(guī)定的那樣，公民享有生存權(quán)最重要、最基本的就是個人財產(chǎn)權(quán)，包括土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和房屋所有權(quán)受法律的全面保護。反之，非法的利益將受到法律的限制或制裁。如果人們利用制度的缺陷或者不完全采用非“良性”的行為方式謀取利益，那么這種求利行為必然會導(dǎo)致不同個體之間利益關(guān)系的混亂，甚至出現(xiàn)因自利行為產(chǎn)生沖突或?qū)?，其結(jié)果是必然受到法律的懲處。因此，構(gòu)建規(guī)范的利益獲取秩序非常重要。就城鎮(zhèn)化過程中土地征收和房屋拆遷來看，法律作為土地征收和房屋拆遷最權(quán)威的制度性工具，具有規(guī)范約束各權(quán)力主體行為的特殊功能，對征收補償拆遷利益主體的利益訴求行為指向明確，對超出法律規(guī)范的違法行為進行有效限制。完善的征地拆遷法律規(guī)制可以明確不同利益主體的權(quán)利范圍，調(diào)節(jié)不同主體之間的利益關(guān)系，規(guī)范約束不同主體的利益訴求行為，最大限度減少征地拆遷引起的利益沖突。具體地說，合理配置土地征收和房屋拆遷利益，應(yīng)循著保護合法權(quán)益、控制非法利益、暢通利益訴求渠道的路徑來前行。4.3完善土地征收和房屋拆遷法律制度基礎(chǔ)法律作為客觀存在的社會現(xiàn)象和社會秩序演進到一定階段的思想結(jié)晶，它必須順應(yīng)人類社會發(fā)展變化的客觀規(guī)律，反過來它又影響和推動社會的向前發(fā)展。誠如埃利希所指出的那樣，無論以前現(xiàn)在和未來法律發(fā)展的重心在于社會本身。法律完善和與時俱進的原動力在社會變遷。從法制實現(xiàn)其治理社會的功能來說，完備的法律體系不僅使全體公民在社會活動中有法可依，而且能夠運用法律的強制力保護自身的合法權(quán)益不受侵害，從而使所有社會成員都自覺在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)活動。同時，完備的法律也會使政府行為受到制約。針對前述城鎮(zhèn)化過程中土地征收和房屋拆遷法律規(guī)制存在的現(xiàn)實問題，一方面，土地征收和房屋拆遷立法的著力點在護權(quán)，另一方面，土地征收和房屋拆遷立法要因勢而變。因此，迫切需要通過立、改、廢、釋等方式進一步完善其框架體系。立就是對土地征收和房屋拆遷中普遍面臨的現(xiàn)實問題既無法可依、無法可循的法律空白進行新的立法，以適應(yīng)形勢發(fā)展的需要；改就是修改土地征收和房屋拆遷既有法律規(guī)章操作性不強、相互銜接不緊密和前后上下左右相互沖突的法律規(guī)定，以實現(xiàn)法律規(guī)制的相對統(tǒng)一，增強其普適性；廢就是廢除現(xiàn)有土地征收和房屋拆遷法律規(guī)定同當(dāng)前我國城市建設(shè)管理和客觀實際不相適應(yīng)的法律規(guī)章，以達(dá)到法律制度貼近實際；釋就是將土地征收和房屋拆遷法律規(guī)章中語義模糊不清、不便遵循的相關(guān)內(nèi)容進行闡釋，使法律的要義更為明確、更為具體，更具有可實施性和可操作性。5結(jié)論城鎮(zhèn)化過程中土地征收和房屋拆遷是我國經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下回避不了的客觀存在，其引發(fā)的矛盾沖突也是客觀存在和較為常見的社會問題，要根本解決這一難題，最好的辦法是運用法律手段與嚴(yán)格的程序以充分保障公民的基本權(quán)利，合理分配城鎮(zhèn)化過程中土地征收和房屋拆遷的利益，規(guī)范征收與拆遷行為，強化權(quán)利的法律救濟，真正使我國城鎮(zhèn)化過程中土地征收和房屋拆遷在法律規(guī)制的范圍內(nèi)實施，才能最大限度減少因此產(chǎn)生的矛盾沖突，才能實現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程中土地征收和房屋拆遷的和諧穩(wěn)定。本文是以我國當(dāng)前較為突出的城鎮(zhèn)化浪潮為大背景，用五個大板塊圍繞城鎮(zhèn)化過程中土地征收和房屋拆遷問題的法律控制研究這一題目，做出分析并提出一些解決方案。但毋庸置疑，本文也確實還存有一些缺陷與不足。參考文獻(xiàn)[1]程雪陽.