多層治理模式的內(nèi)涵與功能

多層治理模式的內(nèi)涵與功能

一、．地方政府在區(qū)域合作中存在著“趨利避害”的主觀博弈由于中國地域面積大、區(qū)位優(yōu)勢(shì)相似、資源利用不平等，形成了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的“多元”結(jié)構(gòu)。有的省區(qū)富可敵國，有的省區(qū)尚處于溫飽階段，有的則位居其中，通過區(qū)域合作，建立區(qū)域間協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制，是解決我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的重要途徑之一。中央在“十一五”規(guī)劃中明確指出，鼓勵(lì)和支持各地區(qū)開展形式多樣的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作和技術(shù)、人才合作，形成以東帶西、東中西共同發(fā)展的格局。但是，就目前實(shí)際情況而言，我國區(qū)域合作進(jìn)展并不順利，僅有的少數(shù)幾個(gè)區(qū)域合作組織大多是形式重于內(nèi)容，實(shí)際上還是“各自為政”，距離真正意義上的合作還存在著很大的差距，導(dǎo)致我國區(qū)域合作面臨著重重困境。首先，區(qū)域合作中存在著“集體行動(dòng)”困境。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧爾森（Olson.Mancur）在其《集體行動(dòng)的邏輯》中認(rèn)為，在集體行動(dòng)中，盡管成員的行為目標(biāo)具有一致性，但他們之間的利益沖突也不容忽視。因?yàn)樵谝粋€(gè)較大集體中，利益沖突帶給合作的破壞力往往大于利益一致帶給合作的凝聚力。原因有三個(gè)方面：其一是在區(qū)域合作中，可以預(yù)見的收益對(duì)于合作者來說是模糊的、籠統(tǒng)的。這種具有不確定性的遠(yuǎn)期收益，缺乏足夠的吸引力使地方政府自愿地支付一定的成本來參與合作；其二是缺乏合理的“選擇性激勵(lì)手段”。無論是“中心-外圍”理論，還是“軸心-輻條”理論均表明，市場(chǎng)機(jī)制不但不足以改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡現(xiàn)象，反而會(huì)強(qiáng)化這種不均衡。不均衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)區(qū)域合作構(gòu)成了較大的威脅。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，意味著不同的利益訴求，意味著合作利益分配和成本分?jǐn)傄彩遣痪獾?。在缺乏合理的“選擇性激勵(lì)手段”的情況下，合作利益分配和成本分?jǐn)偟牟痪鈺?huì)使一部分合作者失去合作的興趣和動(dòng)力。第三，缺乏一套完整的具有約束力、自動(dòng)實(shí)施（self-enforcing）的制度。目前我國區(qū)域合作主要采取非制度化的協(xié)調(diào)機(jī)制，參與合作的地方政府間的協(xié)議往往缺乏法律效力和穩(wěn)定性。這種非正式制度的協(xié)調(diào)機(jī)制一般采取集體協(xié)商的形式，沒有固定的、正式的談判機(jī)制，一旦涉及到實(shí)質(zhì)性的利益時(shí)，就會(huì)因?yàn)榉制缣蠖鵁o法合作。其次，區(qū)域合作中存在著“囚徒博弈”困境?！氨緛韰^(qū)域合作應(yīng)該是有利于避免有限資源的浪費(fèi)和無序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、有利于優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)而實(shí)現(xiàn)更高收益，但是各地區(qū)的個(gè)體理性按市場(chǎng)法則所得到的結(jié)果卻并不是經(jīng)濟(jì)的，有時(shí)會(huì)發(fā)生類似‘囚徒困境’的情況”。在區(qū)域合作過程中，地方政府具有兩種角色———地方管理者和區(qū)域合作的參與者，不過，他們所扮演的這兩種不同角色是有根本區(qū)別的：在其轄區(qū)內(nèi)，地方政府是轄區(qū)內(nèi)公共利益的代表；在參與區(qū)域合作的過程中，地方政府又是本轄區(qū)內(nèi)公民利益的代表。也就是說，地方政府具有“經(jīng)濟(jì)人”特質(zhì)。因此，在信息不對(duì)稱的情況下，地方政府在區(qū)域合作中的博弈的原則是“趨利避害”；博弈策略是“先利己而無論利他”。地方政府的這種理性的微觀抉擇必然會(huì)導(dǎo)致非理性的宏觀結(jié)果。第三，區(qū)域合作中存在著“公地悲劇”困境。美國科學(xué)家格雷特·哈丁說：“在信奉公用地自由化的社會(huì)中，每一個(gè)人都被鎖在一個(gè)迫使他在有限的范圍內(nèi)無節(jié)制地增加牲畜的制度中，毀滅是所有人都奔向的目的地”對(duì)于區(qū)域合作來說，許多資源如水資源、大氣資源等的使用均不具備排他性，即便某一地區(qū)實(shí)施對(duì)自然資源保護(hù)性措施，該地區(qū)卻無法保證和促使相鄰地區(qū)也采取同樣的保護(hù)性措施，更不能阻止別的地區(qū)分享實(shí)施該措施所帶來的收益。另外，如果某地區(qū)自覺地限制對(duì)特定的自然資源的使用量而受到損失時(shí)，不僅無法得到合理的補(bǔ)償，相反，該地區(qū)還會(huì)給那些不限制使用資源的地區(qū)帶來額外的收益。這些都會(huì)導(dǎo)致區(qū)域合作中“公地悲劇”的發(fā)生。雖然導(dǎo)致我國區(qū)域合作中出現(xiàn)種種困境的原因是多樣的，但是我們認(rèn)為，缺乏順暢的協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)該是其中的原因之一。鑒于此，本文將在吸收現(xiàn)有文獻(xiàn)精髓的基礎(chǔ)上，試圖從多層治理（Multi-levelgovernance）的角度，借鑒歐洲聯(lián)盟的成功經(jīng)驗(yàn)，探索一種具有普遍性的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制，并嘗試以我國“長(zhǎng)三角”為例構(gòu)建一個(gè)區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制。二、歐洲聯(lián)盟治理模式的理論背景多層治理理論是在經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化高速發(fā)展的時(shí)代背景下，以歐洲過去分合的歷史和當(dāng)代歐洲一體化的發(fā)展實(shí)踐為依據(jù)提出來的，從治理模式的角度揭示歐洲聯(lián)盟內(nèi)部國家間如何協(xié)調(diào)利益沖突，以至形成一個(gè)運(yùn)作有序的共同發(fā)展整體的理論。1.多層治理的概念及其特征多層治理的思想源于治理理論，在某種程度上可以把多層治理看作是治理理論在國際合作或區(qū)域合作中的運(yùn)用。在政治學(xué)領(lǐng)域，治理定義為“一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)”。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，治理被定義為：“內(nèi)生于一個(gè)有共同利益的群體的正式或非正式的制度安排，通過這些制度安排，形成群體的正式或非正式組織，實(shí)現(xiàn)組織主體的集體活動(dòng)，設(shè)定并實(shí)現(xiàn)組織的功能和目標(biāo)”。從上述治理的定義中我們可以發(fā)現(xiàn)，治理主體間的協(xié)調(diào)主要局限于橫向協(xié)調(diào)，而缺乏縱向協(xié)調(diào)。歐盟的多層治理模式則是兼有橫向和縱向的雙維度的治理模式，因此，多層治理理論除了具有一般治理思想的基本內(nèi)涵外，還具有自己特定的內(nèi)涵。多層治理最初是蓋里·馬克斯(GaryMarks)于1993年在對(duì)歐洲共同體的結(jié)構(gòu)政策進(jìn)行分析時(shí)提出的，隨后經(jīng)過馬克斯本人和里斯貝特·胡奇(LiesbetHooghe)、貝阿特·科勒—科赫(BeateKohler-Koch)、彼特斯和皮埃爾(G.B.PetersandJ.Pierre)、艾德伽·葛蘭德(EdgarGrande)、弗里茨·沙普夫(FritzW.Scharpf)等多位學(xué)者的發(fā)展，該理論日臻完善。他們把多層治理定義為：“多層級(jí)治理是在以地域劃分的不同層級(jí)上，相互獨(dú)立而又相互依存的諸多行為體之間所形成的通過持續(xù)協(xié)商、審議和執(zhí)行等方式作出有約束力的決策的過程，這些行為體中沒有一個(gè)擁有專斷的決策能力，它們之間也不存在固定的政治等級(jí)關(guān)系”。從定義中我們可以發(fā)現(xiàn)多層治理具有以下特征：第一，參與行為主體的多元性和決策主體的多層級(jí)性。在多層治理這一治理模式構(gòu)架下，有多種行為體共同參與。在多種行為體共同參與的情況下，決策權(quán)限由不同層面的行為體共享，而不是由成員國政府壟斷，治理的進(jìn)程也不再排外性地由國家來引導(dǎo)。從決策權(quán)分布的領(lǐng)域來看，歐洲治理并非僅僅局限于國家政府或某個(gè)超國家機(jī)構(gòu)手中，而是散布于以地域?yàn)榻绲牟煌瑢蛹?jí)之中，超國家行為體、國家政府、區(qū)域行為體(如地方各州政府)以及擁有執(zhí)行權(quán)力的代理機(jī)構(gòu)等都可以成為決策主體，直接參與決策。盡管不同層面的行為體、影響力和決策方式不盡相同，但是各個(gè)層面之間并不是彼此分離，而是在功能上相互補(bǔ)充、在職權(quán)上交叉重疊、在行動(dòng)上相互依賴、在目標(biāo)上協(xié)調(diào)一致的，由此形成了一種新的集體決策模式。第二，各個(gè)行為體之間的關(guān)系是非等級(jí)的。也就是說，超國家機(jī)構(gòu)并不凌駕于成員國之上，并且成員國、次國家政府與超國家機(jī)構(gòu)之間不存在隸屬關(guān)系。雖然像歐洲中央銀行、歐洲法院這樣的超國家機(jī)構(gòu)在其政策管轄范圍內(nèi)具有特定權(quán)限，但這種權(quán)限的效力范圍畢竟是十分有限的，同時(shí)，各成員國對(duì)歐盟決策的影響是通過集體決策機(jī)制體現(xiàn)出來的。在此過程中，單個(gè)成員國對(duì)決策的控制能力正在逐漸下降。此外，歐洲一體化的發(fā)展模糊了國內(nèi)與國際的界限，許多歐盟成員國甚至直接將歐盟政治看作是國內(nèi)政治而不是單純的外交政策。盡管如此，歐洲政治和國內(nèi)政治不是相互隸屬的關(guān)系。各成員國政府既不能壟斷歐盟政治，也不能壟斷國內(nèi)各政黨和利益集團(tuán)等非國家行為體與歐盟政治的聯(lián)系。也就是說，多層治理強(qiáng)調(diào)權(quán)力非集中的、開放的運(yùn)用。第三，多層級(jí)治理體系具有動(dòng)態(tài)性。我們不能準(zhǔn)確界定各層級(jí)在歐洲治理中的功能，因?yàn)樗鼤?huì)隨著時(shí)間和政策領(lǐng)域的不同而變化。也就是說，多層級(jí)治理的參與主體和層級(jí)會(huì)因?yàn)樗鼈兯媾R的政策任務(wù)和治理形式的不同而有所變化。在不同層級(jí)進(jìn)行協(xié)商時(shí)，多層級(jí)治理體系采用的是非多數(shù)同意(non-majoritarian)的談判協(xié)商體系。由于體系具有非等級(jí)特性，不同等級(jí)的行為體之間顯然缺乏實(shí)行多數(shù)表決機(jī)制的條件，而一個(gè)非多數(shù)同意表決機(jī)制有助于多層治理形成一個(gè)靈活的、動(dòng)態(tài)的協(xié)商體系。2.“多層治理”范式的適宜—多層治理：一種新的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制傳統(tǒng)意義上的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制主要有市場(chǎng)機(jī)制、治理和等級(jí)制（政府）三種。其中市場(chǎng)機(jī)制是最為常見的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制，也最為自由主義倡導(dǎo)者所推崇。他們認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)制通過“無形之手”（invisiblehand）可以對(duì)資源進(jìn)行有效配置。但是外部性、壟斷、公共產(chǎn)品和信息不對(duì)稱的存在，表明了市場(chǎng)機(jī)制作用的局限性，人們也逐漸意識(shí)到僅憑市場(chǎng)并不能確保資源配置的效率和社會(huì)福利的改進(jìn)。自從馬克思和凱恩斯以來，政府計(jì)劃的調(diào)節(jié)作用日益受到重視，人們對(duì)政府在矯正“市場(chǎng)失靈”方面給予了厚望。但是，政治腐敗、權(quán)力尋租和低效率現(xiàn)象，在一定程度上使得政府由人們所期望的“援助之手”（helpinghand）變成了“掠奪之手”（grabbinghand）。鑒于存在著市場(chǎng)和政府雙失靈現(xiàn)象，越來越多的人期待著以治理機(jī)制來更有效地協(xié)調(diào)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的事務(wù)，但是正如鮑勃·杰索普所說的那樣：“雖然以治理機(jī)制對(duì)付市場(chǎng)或國家協(xié)調(diào)存在的失敗，我們?nèi)圆粦?yīng)當(dāng)忽視一種可能：以治理取代市場(chǎng)或等級(jí)統(tǒng)治有時(shí)也會(huì)是失敗的”，這是因?yàn)椤爸卫硖娲袌?chǎng)并不能消除影響資本主義順利運(yùn)行的深層次障礙，原因是治理沒有用非資本主義原則取代市場(chǎng)原則”。杰索普還認(rèn)為治理機(jī)制與現(xiàn)行政治體制之間存在著兼容問題，治理機(jī)制與政府機(jī)制在一定程度上是可以相互替代的，其協(xié)調(diào)效果往往取決于人們對(duì)政府的評(píng)價(jià)。另外，治理機(jī)制本身也存在著諸如治理對(duì)象界定不清等問題。如此種種原因?qū)е铝恕爸卫硎ъ`”。在上述幾種區(qū)域合作協(xié)調(diào)模式中，雖然它們各有優(yōu)缺點(diǎn)，但是人們對(duì)治理協(xié)調(diào)機(jī)制卻偏愛有加，因?yàn)槿藗兂３ⅰ爸卫硎ъ`”的大多數(shù)原因歸咎于市場(chǎng)和政府的作用。或許正是對(duì)治理協(xié)調(diào)機(jī)制的偏愛，促使人們繼續(xù)完善和修正治理協(xié)調(diào)機(jī)制的不足和薄弱之處。對(duì)于歐洲聯(lián)盟這個(gè)高層次的區(qū)域合作，有關(guān)專家學(xué)者雖然從各個(gè)角度，運(yùn)用各種理論（如政府間主義、超國家主義、功能主義和聯(lián)邦主義等）對(duì)此進(jìn)行解釋，但是均未獲得一個(gè)完全令人信服的結(jié)果。不過自從蓋里·馬克斯于1993年提出多層治理理論以來，這一理論不僅在大多數(shù)學(xué)者中間引起了巨大反響，而且還被歐盟的官方機(jī)構(gòu)所認(rèn)可和采納，成為歐盟的官方語言。這種現(xiàn)象標(biāo)明，多層治理已經(jīng)成為了區(qū)域合作的一種新的協(xié)調(diào)機(jī)制?；谏鲜龇治?，可以認(rèn)為，“多層治理”作為區(qū)域合作的一種新的協(xié)調(diào)機(jī)制，承載了超越傳統(tǒng)意義上的治理的內(nèi)涵，它在本質(zhì)上是一個(gè)意圖解構(gòu)和軟化政府的概念，即針對(duì)僵硬的國家機(jī)器和官僚組織進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的改造?！岸鄬又卫怼碑?dāng)中“超越傳統(tǒng)意義上的治理”的內(nèi)涵，為我們討論區(qū)域合作構(gòu)建一套靈活的協(xié)調(diào)機(jī)制安排提供一個(gè)理論平臺(tái)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作伴隨著越來越多的人、貨物和資本在區(qū)域間流動(dòng)和交易，如何發(fā)展“沒有政府的治理”來協(xié)調(diào)不同國家、不同區(qū)域、不同行為體間的利益關(guān)系、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作成為重要的命題?！岸鄬又卫怼狈妒竭m宜于協(xié)調(diào)區(qū)域合作中的矛盾，而采取政府或者市場(chǎng)機(jī)制來協(xié)調(diào)將面臨諸多困難。在這種情況下，“多層治理”便是特別適宜的協(xié)調(diào)方式。它們的典型邏輯是進(jìn)行談判和協(xié)商，謀求通過談判和協(xié)商實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)。目前，有的學(xué)者將多層治理理論廣泛應(yīng)用于歐洲一體化、新型民主模式的形成等方面的研究，并形成了一個(gè)以多層治理理論為支持系統(tǒng)的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制的建構(gòu)過程，相對(duì)而言，本文所謂的“多層治理”主要是針對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中，政策形成、運(yùn)用及資源配置跨越行政區(qū)劃邊界的問題而提出的，是一種區(qū)域合作層面的多層治理。引入這一概念旨在強(qiáng)調(diào)：區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作要打破行政區(qū)劃的約束，突破不同行政區(qū)劃的政府各自為政的“囚徒困境”；建立一種“軟化”行政區(qū)劃政府的“超政府”合作管理組織協(xié)調(diào)機(jī)制。在這方面，歐盟一體化就是應(yīng)用多層治理協(xié)調(diào)機(jī)制的一個(gè)成功范例。三、歐洲聯(lián)盟：多層管理的成功例子1.多層互動(dòng)決策模式當(dāng)今世界區(qū)域合作的成功范例莫過于歐洲聯(lián)盟。在縱向上，歐盟區(qū)域合作的組織體系形成了超國家、國家、跨境區(qū)域、地方等多個(gè)等級(jí)層次，實(shí)現(xiàn)了各個(gè)層次的權(quán)利平衡和利益表達(dá)機(jī)制的暢通。在橫向上，歐盟的區(qū)域協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)名目繁多，在整個(gè)區(qū)域合作政策的制定、執(zhí)行和反饋過程中擔(dān)當(dāng)著重要的角色，日益彰顯出公共部門、私營(yíng)機(jī)構(gòu)與第三部門的“合力”作用。在這些組織群體中，區(qū)域協(xié)會(huì)、銀行、利益團(tuán)體、政策聯(lián)盟、政黨、公共輿論等成為協(xié)調(diào)區(qū)域合作利益沖突的幾股重要的力量?？偨Y(jié)歐盟區(qū)域合作經(jīng)驗(yàn)，有利于我們?cè)趨^(qū)域合作中引進(jìn)和構(gòu)建多層治理協(xié)調(diào)機(jī)制。第一，決策過程的多層次性兼顧了各方的利益，有效地破解了區(qū)域合作中存在的“集體行動(dòng)”困境。從國際關(guān)系理論“政府間主義”的視角來看，歐洲聯(lián)盟呈現(xiàn)出一種“政府間”國際組織的特征，這一國際組織是為了實(shí)現(xiàn)成員國之間共同的特定目標(biāo)而成立的，其行動(dòng)的合法性來源于成員國之間共同達(dá)成的協(xié)議和政策。歐盟政策的創(chuàng)議和形成過程都有多層行為體的參與和介入，協(xié)議和政策的形成采取相互調(diào)整模式。在這一模式中，各層級(jí)和各個(gè)成員間沒有共同行動(dòng)的義務(wù)，每個(gè)層級(jí)和成員都根據(jù)自身的情況自主地支配自己的行為。然而，每個(gè)層級(jí)和成員的政策選擇都是在判斷其他層級(jí)和成員的行為后作出的，各層級(jí)和成員的政策也會(huì)因其他層級(jí)和成員政策的調(diào)整而不斷調(diào)整，并最終達(dá)成各方都能接受的政策。這種多層互動(dòng)決策模式兼顧了各方各層級(jí)的利益，使得每個(gè)層級(jí)和成員的利益在集體行動(dòng)中均能得到保障。第二，完善而嚴(yán)密的多層協(xié)商制度保證了信息的通達(dá)，有效地破解了區(qū)域合作中存在的“囚徒博弈”困境。歐盟在協(xié)調(diào)各方利益時(shí)，為了確保各行為體的意見及利益訴求及時(shí)準(zhǔn)確地在參與者之間進(jìn)行傳遞，他們采用了公開協(xié)調(diào)方式。這種協(xié)調(diào)方式最早應(yīng)用于《阿姆斯特丹條約》中有關(guān)就業(yè)問題的條款的制定。其主要做法是：首先在綜合考慮各方利益要求的基礎(chǔ)上，確定一個(gè)共同的政策目標(biāo)，并將這一共同目標(biāo)以“國家行動(dòng)計(jì)劃”的形式加以確定，然后由委員會(huì)組織評(píng)估各國的行動(dòng)結(jié)果并由理事會(huì)向各國傳達(dá)，再根據(jù)成員國的客觀要求確定執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各國行為起指示和約束作用。通過制定具體目標(biāo)和適應(yīng)不同國家地區(qū)差異的措施，將指導(dǎo)路線轉(zhuǎn)化為國家或地區(qū)政策。最后由監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)成員國的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)、定期評(píng)估并組織成員國之間相互學(xué)習(xí)。公開協(xié)調(diào)方法是一項(xiàng)更加具有分散性和多元性的治理協(xié)調(diào)機(jī)制。由于成員國在不同政策領(lǐng)域采取不同措施，而在歐洲層次上進(jìn)行一致的政策協(xié)調(diào)，從而使得各種分散的政策能夠有效銜接，避免隨經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展而帶來的政策摩擦；同時(shí)，它還能拓展成員國的活動(dòng)空間、增進(jìn)它們之間的密切合作，并使成員國各自的國內(nèi)政策有機(jī)結(jié)合起來?？傊槙车男畔贤C(jī)制，避免了區(qū)域合作過程中“囚徒博弈”困境的出現(xiàn)。第三，完善的法律制度框架約束了成員行為的隨意性，有效地破解了區(qū)域合作中存在的“公地悲劇”困境。相關(guān)的政策制度不僅是行為主體制定的，而且還對(duì)行為主體的行為構(gòu)成制約。在歐洲一體化的漸進(jìn)性發(fā)展過程中逐漸形成了一整套歐盟法律體系，多層治理的法律保障體現(xiàn)在歐盟法律對(duì)超國家機(jī)構(gòu)和主權(quán)國家在歐盟治理中權(quán)力分配(立法、行政和司法)的界定，以及歐盟法律在歐盟整體層次、成員國國家層次和地方政府層次的適用性。歐盟法律的直接效力和優(yōu)先性原則保證了歐盟超國家機(jī)制的行為能力，歐洲法院是歐盟多層治理法律保障的實(shí)施主體。國家層次和次國家層次是歐盟政策執(zhí)行的主要行為體，但要受歐盟委員會(huì)和歐洲法院的監(jiān)督，歐盟層次的治理也受制于成員國層次的約束，從而形成了一種新型的行政權(quán)力制衡關(guān)系。歐盟多層治理的法律保障機(jī)制為歐盟的制度表述和制度實(shí)踐的統(tǒng)一提供了基礎(chǔ)，有效地約束了行為體決策和行動(dòng)的隨意性，并成為推動(dòng)歐盟多層治理發(fā)展的重要前提。2.．建立協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化法治保障第一，在區(qū)域合作中需要廣泛的參與。目前我國的區(qū)域合作大多限于政府層面，居民和企業(yè)只能在政府間達(dá)成的協(xié)議框架內(nèi)被動(dòng)參與。其實(shí)政府并沒有足夠的力量來獲取全部居民和企業(yè)的真實(shí)信息，也就是說，在區(qū)域合作中居民和企業(yè)的利益僅僅通過政府是無法得以充分表達(dá)的。實(shí)際上，居民和企業(yè)不僅僅和政府一樣是區(qū)域合作的重要的參與者，在某種意義上說，居民和企業(yè)才是區(qū)域合作邏輯起點(diǎn)和微觀基礎(chǔ)，政府只是他們公共利益的代表。另外，居民和企業(yè)通過主動(dòng)參與區(qū)域合作的方式表達(dá)他們的利益訴求，也改變了以往過去那種區(qū)域合作政策“自上而下”單一通道。因此，在區(qū)域合作中，拓展居民和企業(yè)的參與范圍，充分體現(xiàn)他們的利益，將會(huì)提高區(qū)域合作的效果。第二，建立區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制。區(qū)域合作的參與者既掌握不同的資源和權(quán)利，也受到不同的約束，他們之間便形成了各種各樣的關(guān)系。這些關(guān)系中既包括一致利益，也有利益沖突，建立協(xié)調(diào)機(jī)制便成為必要了。由于區(qū)域合作參與者之間所存在的持續(xù)、復(fù)雜的利益關(guān)系，產(chǎn)生于合作的終極目標(biāo)，合作目標(biāo)又是經(jīng)過所有參與者共同認(rèn)可的。因此，當(dāng)參與者之間出現(xiàn)利益沖突時(shí)，不應(yīng)通過頻繁地修改總體目標(biāo)來協(xié)調(diào)利益沖突，而應(yīng)通過設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)制來時(shí)時(shí)協(xié)調(diào)這種沖突。第三，建立健全法律法規(guī)?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為一種有效運(yùn)作體制的條件是法治，而法治則是通過其兩個(gè)經(jīng)濟(jì)作用來為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供制度保障的。法治的第一個(gè)經(jīng)濟(jì)作用是約束政府，約束的是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的任意干預(yù)。法治的第二個(gè)經(jīng)濟(jì)作用是約束經(jīng)濟(jì)人行為，其中包括產(chǎn)權(quán)界定和保護(hù)、合同和法律的執(zhí)行、公平裁判、維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等。法治的這兩個(gè)作用在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作問題上不僅存在，而且它還增加了一些特別的內(nèi)涵，即約束參與合作的地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)合作的任意干預(yù)、約束參與者行為、減少甚至杜絕合作成員“搭便車”的行為，以及合作組織機(jī)構(gòu)偏離公平原則的權(quán)力運(yùn)用行為。因此，法治是確保區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作穩(wěn)固與發(fā)展的基礎(chǔ)。四、長(zhǎng)三角“多層次治理”視角的構(gòu)建受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，我國各省區(qū)市間經(jīng)濟(jì)發(fā)展各成體系，缺乏必要的聯(lián)系。改革開放后，隨著全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的飛速發(fā)展，我國逐漸融入到國際社會(huì)中，區(qū)域合作也有了一定的發(fā)展，但是與歐盟相比還有很大的差距。雖然歐盟經(jīng)驗(yàn)并不能完全套用到我國區(qū)域合作中，但是如果把我國的每個(gè)省（直轄市、自治區(qū)）看作一個(gè)利益主體的話，我們完全可以借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)來加強(qiáng)我國的區(qū)域合作。本文將以我國經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的“長(zhǎng)三角”為例來說明如何構(gòu)建“多層治理”視角下的區(qū)域合作。長(zhǎng)三角地區(qū)地跨東、中部?jī)纱蠼?jīng)濟(jì)板塊，是全國經(jīng)濟(jì)最活躍的地區(qū)之一，但是卻長(zhǎng)期面臨著“整而未合”（聯(lián)合早報(bào)網(wǎng)訊，2007-12-02）的尷尬境地。如何形成一個(gè)協(xié)調(diào)有序的地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同增長(zhǎng)的機(jī)制，以合理利用資源，保持可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力呢？對(duì)這一問題的探討，不僅有助于改變長(zhǎng)三角“整而未合”的不利局面，而且對(duì)其他區(qū)域合作組織也有重要的示范作用。根據(jù)歐盟一體化的成功經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為區(qū)域合作的多層治理體系應(yīng)該包括：各級(jí)參與合作的地方政府及中央政府、區(qū)域合作組織機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的法律基礎(chǔ)設(shè)施等（見圖1）ㄢ1.以多中心、多層次協(xié)調(diào)的方式推進(jìn)區(qū)域合作歐盟經(jīng)驗(yàn)表明，中央政府、地方政府、區(qū)域協(xié)會(huì)、利益集團(tuán)、政策聯(lián)盟、居民和企業(yè)在多層治理協(xié)調(diào)機(jī)制中都發(fā)揮了無可替代的作用。因?yàn)榫湍壳叭蚪?jīng)濟(jì)形勢(shì)來說，區(qū)域合作已經(jīng)不是單純的政府行為，已經(jīng)不是緊緊依靠政府指令就能完成的事情，它需要多方共同參與、溝通和協(xié)調(diào)。我國是單一制國家，以往區(qū)域合作主要通過中央政府以及地方政府的協(xié)調(diào)方式進(jìn)行。在長(zhǎng)三角區(qū)域合作中，這種協(xié)調(diào)方式至今仍在發(fā)揮著相當(dāng)大的作用。但從區(qū)域公共管理的角度來看，治理紛繁雜蕪的公共事務(wù)尤其是區(qū)域性公共事務(wù)，沒有絕對(duì)的醫(yī)治百病的“靈丹妙藥”。因此，針對(duì)不同層次、不同類型的區(qū)域合作問題，必須借助于等級(jí)制、市場(chǎng)機(jī)制、自組織制等混合機(jī)制來對(duì)其進(jìn)行“多中心、多層次”治理，形成縱向政府間以及政府、企業(yè)、民間組織等通力合作的組織間網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。這種機(jī)制的形成可以通過設(shè)立合作機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)。2.以制定規(guī)范性法律法規(guī)為抓手，加強(qiáng)長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展歐盟在一體化的每個(gè)階段都制定相關(guān)法律，成員國依此實(shí)施了一致的對(duì)外政策，既加強(qiáng)了內(nèi)部的合作與交流，又使一體化不斷地向更高的形式發(fā)展。省區(qū)與省區(qū)之間或城市與城市之間的經(jīng)濟(jì)合作更應(yīng)如此。在國家宏觀的地區(qū)政策框架下，通過制定相應(yīng)的規(guī)范性法律法規(guī)，一方面有助于加強(qiáng)長(zhǎng)三角內(nèi)部合作的基礎(chǔ)和相互間的利益協(xié)調(diào)；另一方面，也有助于加強(qiáng)對(duì)外合作，尤其是推動(dòng)中國東中西部地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。需要指出的是，長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的法律法規(guī)著力于該地區(qū)的資源利用和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，而國家性地區(qū)政策主要著力于全國資源的利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)并根據(jù)不同地區(qū)特點(diǎn)尋求相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。規(guī)范長(zhǎng)三角地區(qū)合作的這一法律體系應(yīng)該包