中國非農(nóng)小額信貸和農(nóng)村金融國際研討會(huì)綜述

中國非農(nóng)小額信貸和農(nóng)村金融國際研討會(huì)綜述

如何進(jìn)一步發(fā)展和完善農(nóng)村金融市場(chǎng)？農(nóng)村信用合作社改革試點(diǎn)能否在產(chǎn)權(quán)、治理結(jié)構(gòu)、管理體制等問題上取得突破？小型貸款能否實(shí)現(xiàn)減貧和可持續(xù)發(fā)展的雙贏？福特基金會(huì)支持這些重要問題。浙大外貿(mào)易易推廣合作中心（卡）和澳大利亞維多利亞大學(xué)戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)研究中心（澳大利亞）于2006年5月21日在浙大中學(xué)舉辦了“中國非小型貸款與農(nóng)村金融研討會(huì)”。大會(huì)圍繞農(nóng)村金融市場(chǎng)、農(nóng)村信用合作社改革、非政府小額信貸和民間金融四個(gè)議題展開了深入討論。本次研討會(huì)具有兩個(gè)特點(diǎn):一是在研討主題上注重非正規(guī)金融(非政府小額信貸和民間金融)對(duì)中國農(nóng)村金融改革和發(fā)展所具有的重要意義;二是在研討方式上注重理論研究與經(jīng)驗(yàn)交流相結(jié)合。與會(huì)代表不僅有專業(yè)研究人員,還有小額信貸的實(shí)踐者、投資人,以及國際金融機(jī)構(gòu)、政府部門、人民銀行和銀監(jiān)會(huì)的官員。研討采取主題發(fā)言、評(píng)論和自由討論三種方式。現(xiàn)將相關(guān)議題的主要觀點(diǎn)綜述如下。一、金融體系構(gòu)建的功能定位農(nóng)村金融改革是整個(gè)金融體制改革的重要組成部分,農(nóng)村金融體系的不完善嚴(yán)重制約著“三農(nóng)”問題的解決。農(nóng)村金融改革迄今最大的動(dòng)作就是撤并農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)、構(gòu)建所謂合理分工的農(nóng)村金融體系,而忽略了農(nóng)村金融體系到底應(yīng)該承擔(dān)何種功能等基本問題。農(nóng)村金融體系的基本功能是滿足有利于農(nóng)戶增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長的金融需求。圍繞如何有效滿足農(nóng)村金融需求這一基本問題,本次研討會(huì)著重探討了信貸需求、信貸約束、競(jìng)爭(zhēng)與監(jiān)管三個(gè)深層次問題。1.農(nóng)村金融發(fā)展的未來農(nóng)村金融改革沒有取得較大進(jìn)展的一個(gè)重要原因就是農(nóng)戶和小企業(yè)主的信貸需求沒有得到應(yīng)有的重視。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其所引起的農(nóng)民對(duì)金融產(chǎn)品和服務(wù)需求的變化將對(duì)中國農(nóng)村金融的未來發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。貧困地區(qū)信貸需求的規(guī)模和結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的快速變化已經(jīng)發(fā)生了改變。實(shí)證研究表明,貧困地區(qū)非農(nóng)工資性收入(主要是外出打工)的增加在某種程度上降低了農(nóng)戶的信貸需求;與此同時(shí),消費(fèi)性貸款需求卻隨著教育、醫(yī)療和建房費(fèi)用的快速增加而增長。2.缺乏抵押的農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)農(nóng)戶、農(nóng)村中小企業(yè)貸款難本質(zhì)上是一個(gè)信貸約束問題,其根源不僅在于政府管制、農(nóng)村信用合作社內(nèi)部產(chǎn)權(quán)和治理結(jié)構(gòu)以及舊體制遺留下來的各種歷史問題,還在于農(nóng)村信貸市場(chǎng)的內(nèi)在固有矛盾和現(xiàn)實(shí)約束條件。信貸配給理論表明,即使沒有外生性的限制條件,在信息不對(duì)稱的情況下,缺乏抵押的農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)仍然會(huì)被正規(guī)金融機(jī)構(gòu)拒之門外。農(nóng)村信貸市場(chǎng)是否存在信貸約束?實(shí)證檢驗(yàn)在這方面進(jìn)行了有益的嘗試。通過考察自我雇傭的差別,可以看出,在給定信貸供給條件下農(nóng)村信貸市場(chǎng)存在流動(dòng)性約束。此外,對(duì)貧困農(nóng)戶獲得銀行貸款的影響因素的分析表明,缺乏人力資本和社會(huì)資本的貧困家庭獲得銀行貸款的概率更低,貧困農(nóng)戶面臨著更加嚴(yán)重的信貸約束。微觀金融試圖通過產(chǎn)品、組織制度創(chuàng)新來緩解貧困農(nóng)戶的信貸約束,近年來成為理論界和實(shí)踐者關(guān)注的焦點(diǎn)。但是,現(xiàn)有的金融產(chǎn)品和組織制度(例如社區(qū)發(fā)展基金、扶貧貼息貸款以及NGO小額信貸)仍不能很好地滿足窮人的信貸需求。以扶貧貼息貸款和社區(qū)發(fā)展基金為例,扶貧貼息貸款的現(xiàn)狀是總量停滯、到戶貸款比例小、貧困戶受益少和不良貸款居高不下;而社區(qū)發(fā)展基金的總體形勢(shì)是萎縮、大戶和管理層控制較為突出以及貧困戶受益機(jī)會(huì)較少。3.金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)控制能力農(nóng)村金融領(lǐng)域諸多問題的深層次原因是缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。只有充分競(jìng)爭(zhēng)才能有效擴(kuò)大金融服務(wù),滿足農(nóng)村融資需求。完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制應(yīng)該采取“有進(jìn)有退”的策略:新設(shè)機(jī)構(gòu)的工作重點(diǎn)是培育“只貸不存”的小額貸款組織和社區(qū)性資金互助合作組織;而市場(chǎng)退出主要采取兼并重組的辦法,關(guān)閉撤銷救助無望的少數(shù)機(jī)構(gòu),讓其完全退出。但是,也有學(xué)者指出,農(nóng)村信用社在多數(shù)情況下實(shí)行的內(nèi)部兼并沒有對(duì)強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)提供任何激勵(lì)。在促進(jìn)金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí),加強(qiáng)和完善金融監(jiān)管顯得越來越重要。審慎監(jiān)管的重點(diǎn)是金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)控制能力。過去,銀監(jiān)會(huì)在資本管制方面對(duì)城市商業(yè)銀行的監(jiān)管很薄弱,有些金融機(jī)構(gòu)在凈資產(chǎn)為負(fù)時(shí)還在運(yùn)營;現(xiàn)在則要求所有這樣的銀行增資擴(kuò)股,增加資本金。此外,目前的監(jiān)管從根本上來說仍缺乏必要的獨(dú)立性,相關(guān)法律最大的缺陷是沒有給銀監(jiān)會(huì)足夠的授權(quán)和保護(hù)。二、該試點(diǎn)的特點(diǎn)農(nóng)村信用合作社改革一直是中國農(nóng)村金融研究的重點(diǎn)所在,本次研討會(huì)也不例外。與前幾次改革不同,近期農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)的特點(diǎn)是:首先,不再強(qiáng)調(diào)合作制,而是強(qiáng)調(diào)股份制和股份合作制,注重農(nóng)村信用社資本金充足率等問題。其次,提出了“花錢買機(jī)制”的方案。再次,將過去由中央政府推動(dòng)改為由省級(jí)政府推動(dòng),允許各地按照各自的實(shí)際情況和需要因地制宜制定改革方案。這方面的討論主要集中在對(duì)農(nóng)村信用社近期改革的評(píng)價(jià)上。1.虛假盈利問題改革后農(nóng)村信用社不斷增加的盈利主要來自各項(xiàng)優(yōu)惠政策。同時(shí),全行業(yè)扭虧為盈的假象部分是由轉(zhuǎn)貸行為所產(chǎn)生的虛假盈利造成的。農(nóng)村信用社資本金充足率能夠在短時(shí)間內(nèi)大幅提高基本上是地方政府采取行政措施的結(jié)果。2.農(nóng)村市場(chǎng)信用改革沒有解決內(nèi)部人控制農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)制度和治理結(jié)構(gòu)基本上沒有發(fā)生本質(zhì)性的改變。對(duì)第一批試點(diǎn)的8省49縣(市)信用社聯(lián)社和第二批試點(diǎn)的23個(gè)縣(市)信用社聯(lián)社進(jìn)行的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn),農(nóng)村信用社改革沒有解決內(nèi)部人控制問題。農(nóng)村信用社從產(chǎn)權(quán)到管理實(shí)際上都集中在聯(lián)社主任手里,內(nèi)部人控制嚴(yán)重。3.特性的省社工模式中央部門監(jiān)管、省級(jí)政府管理、農(nóng)村信用社自主經(jīng)營“三位一體”的管理體制可以說是基于目前情況和現(xiàn)有認(rèn)識(shí)水平的最佳選擇。但是,將農(nóng)村信用社的管理責(zé)任交給省政府的做法卻遭到了尖銳的批評(píng)。例如,省聯(lián)社模式不符合現(xiàn)代公司治理最基本的原則,即權(quán)利與責(zé)任對(duì)等、努力程度與激勵(lì)對(duì)等以及收益與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)等;省聯(lián)社模式無法真正分清中央與地方的責(zé)任;同時(shí),這種模式也為地方政府干預(yù)農(nóng)村信用社提供了理由。4.關(guān)于農(nóng)村市場(chǎng)管理的改革建議關(guān)于信用社支持“三農(nóng)”問題,有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,作為當(dāng)?shù)匚ㄒ坏恼?guī)金融機(jī)構(gòu),農(nóng)村信用社應(yīng)該承擔(dān)支持“三農(nóng)”的重任。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,將農(nóng)村信用社作為金融支農(nóng)的工具將產(chǎn)生嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),在公共財(cái)政未發(fā)揮應(yīng)有作用的情況下,把農(nóng)村信用社作為支持“三農(nóng)”的工具將會(huì)降低信用社的運(yùn)行效率。但是,以蘇北地區(qū)為例的實(shí)證研究表明,承擔(dān)支農(nóng)性任務(wù)并沒有造成經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村信用社效率的下降。針對(duì)農(nóng)村信用社目前存在的問題,與會(huì)代表分別從改革方向、宏觀政策、加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)定位等方面提出了相應(yīng)的解決思路。農(nóng)村信用社改革取向的核心是將支持“三農(nóng)”與自身商業(yè)化經(jīng)營結(jié)合起來。在農(nóng)村信用社改革中一直存在合作制和股份制之爭(zhēng),但合作制仍然是一種重要的制度形式。從宏觀政策上講,人民銀行應(yīng)該利用此次專項(xiàng)再貸款和專項(xiàng)中央銀行票據(jù)的兌付,真正解決農(nóng)村信用社因政府干預(yù)和自身經(jīng)營造成的不良貸款這一難題。此外,已有的農(nóng)村信用社改革措施片面強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)制度及其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等因素,卻忽略了市場(chǎng)約束和競(jìng)爭(zhēng)對(duì)塑造有活力的市場(chǎng)主體的必要性。因此,需要打破農(nóng)村信用社分支機(jī)構(gòu)設(shè)立和經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍上的地域限制,促進(jìn)農(nóng)村信用社之間的競(jìng)爭(zhēng)、兼并,強(qiáng)化市場(chǎng)約束。但是,也要看到,農(nóng)村信用社的服務(wù)對(duì)象應(yīng)該是農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè),多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村信用社如果想步農(nóng)業(yè)銀行的后塵退出農(nóng)村、進(jìn)入城市同商業(yè)銀行競(jìng)爭(zhēng),是不太可能成功的。三、非規(guī)制小、金融協(xié)作小總結(jié)10年來中國非政府小額信貸的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)是本次研討會(huì)的主要議題之一。這一領(lǐng)域的探討主要集中在發(fā)展現(xiàn)狀、存在的問題和解決思路三個(gè)方面。據(jù)調(diào)查,目前,中國縣級(jí)的小額信貸項(xiàng)目有200多個(gè)。從地理區(qū)域來看,項(xiàng)目首先分布在西南和西北,其次分布在華中和華北的國定和省定貧困縣,這種布局體現(xiàn)了小額信貸機(jī)構(gòu)的扶貧目標(biāo)。從項(xiàng)目/機(jī)構(gòu)的資金來源來看,90%是外資,以國際機(jī)構(gòu)(國際組織和慈善機(jī)構(gòu))的資助為主?？傮w來講,中國絕大多數(shù)小額信貸都是項(xiàng)目型的,還沒有出現(xiàn)完全獨(dú)立運(yùn)作的、規(guī)模比較大的、能夠在財(cái)務(wù)上可持續(xù)的小額信貸機(jī)構(gòu)。中國引入和開展小額信貸項(xiàng)目的初衷是希望解決扶貧資金到戶難、還貸難和機(jī)構(gòu)難以持續(xù)三個(gè)難題。國內(nèi)三個(gè)最大也可能是最成功的小額信貸機(jī)構(gòu)——中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所小額信貸項(xiàng)目“扶貧社”、主管UNDP項(xiàng)目的商務(wù)部交流中心和中國扶貧基金會(huì)小額信貸部的代表分別向與會(huì)代表介紹了各自項(xiàng)目實(shí)施的具體情況。他們認(rèn)為,小額信貸的基本原則,特別是孟加拉鄉(xiāng)村銀行模式,通過調(diào)整之后可以解決中國信貸扶貧長期實(shí)踐中的扶貧資金到戶難和還貸難的問題。在適當(dāng)?shù)恼摺⒗?、治理結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品設(shè)計(jì)條件下,針對(duì)低端客戶的小額信貸能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。中國非政府小額信貸目前存在的主要問題有:1.從宏觀環(huán)境來說,不利于小額信貸運(yùn)行的法律法規(guī)是阻礙非政府小額信貸發(fā)展的外在原因。長期以來,小額信貸主要被當(dāng)作一種扶貧手段而不是一種產(chǎn)業(yè)或行業(yè),金融法規(guī)禁止包括非政府組織在內(nèi)的非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)提供任何類型的金融服務(wù),只有部分小額信貸項(xiàng)目/機(jī)構(gòu)得到了人民銀行的允許進(jìn)行試點(diǎn)。非政府小額信貸的不合法地位極大地阻礙了機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。2.從管理體制來說,對(duì)小額信貸的雙重行政管理是其發(fā)展的重大障礙。上述三家非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上相似:在北京設(shè)立總部,在地方與當(dāng)?shù)卣?主要是縣級(jí)政府)聯(lián)系設(shè)立工作辦公室,縣級(jí)機(jī)構(gòu)一般要接受總部和地方的雙重領(lǐng)導(dǎo)【注文1】。無論是北京總部還是地方縣級(jí)機(jī)構(gòu)都必須接受主管部門的領(lǐng)導(dǎo)。作為一種政府領(lǐng)導(dǎo)下的民間社團(tuán),小額信貸機(jī)構(gòu)不僅需要與中央政府保持一致,而且在很大程度上受當(dāng)?shù)卣目刂?。目?把這些小額信貸機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化為完全獨(dú)立機(jī)構(gòu)的可能性很小,主要原因是地方政府在人員和資金上控制住了小額信貸。3.從機(jī)構(gòu)自身來說,產(chǎn)權(quán)不清晰和治理結(jié)構(gòu)不完善被認(rèn)為是阻礙小額信貸發(fā)展的“瓶頸”。產(chǎn)權(quán)不明晰直接與資金性質(zhì)相關(guān)。非政府小額信貸項(xiàng)目/機(jī)構(gòu)的資金有三種來源:一是捐助資金,二是軟貸款,三是商業(yè)資金。中國非政府小額信貸機(jī)構(gòu)的資金主要由前兩種構(gòu)成,屬于社會(huì)公益資金。嚴(yán)格意義上的公益資金沒有明確的產(chǎn)權(quán)所有者,在NGO框架內(nèi)沒有人對(duì)這些資金負(fù)責(zé)。在治理結(jié)構(gòu)方面,盡管大多數(shù)小額信貸機(jī)構(gòu)都建立了決策機(jī)構(gòu)(“三會(huì)”)和監(jiān)察機(jī)構(gòu),但大多流于形式,基本沒有發(fā)揮正常作用。較普遍的現(xiàn)象是將行政管理方式直接套用到小額信貸的經(jīng)營管理中,理事長由當(dāng)?shù)卣賳T(副縣長或婦聯(lián)主任)擔(dān)任,秘書長由國家工作人員擔(dān)任。目前,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)信貸員的管理和控制比較到位,但對(duì)縣(市)級(jí)項(xiàng)目(機(jī)構(gòu))負(fù)責(zé)還沒有找到較好的激勵(lì)措施和控制手段。在缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制的情況下,決策權(quán)和控制權(quán)集中在一兩個(gè)人手中。一些非政府小額信貸機(jī)構(gòu)在治理結(jié)構(gòu)上帶有明顯的農(nóng)村信用合作社的特征,出現(xiàn)典型的內(nèi)部人控制現(xiàn)象。4.從運(yùn)作模式來看,小額信貸的一些金融產(chǎn)品、組織制度安排并不適合目前中國廣大貧困地區(qū)的農(nóng)戶。小額信貸無法通過市場(chǎng)方式自動(dòng)瞄準(zhǔn)最貧困農(nóng)戶,這種瞄準(zhǔn)需要特殊的工具以及支付相應(yīng)的成本。一項(xiàng)實(shí)證研究表明,小額信貸的瞄準(zhǔn)目標(biāo)已從貧困戶向富裕戶偏移。其原因一方面是低收入農(nóng)戶的有效信貸需求不足;另一方面是信貸員和中心主任在機(jī)構(gòu)可持續(xù)性的壓力下,傾向于貸給有非農(nóng)經(jīng)營項(xiàng)目的農(nóng)戶。目標(biāo)偏離的更本質(zhì)原因是小額信貸的前提假設(shè)——信貸缺乏是貧困農(nóng)戶增加收入的障礙——受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn),因?yàn)樨毨У貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)表明,信貸不再像過去那樣是制約最貧困農(nóng)戶發(fā)展的關(guān)鍵因素。需要指出的是,分析影響農(nóng)戶參與小額信貸的因素和小額信貸的福利效應(yīng)在數(shù)據(jù)、方法和計(jì)量分析技術(shù)上還面臨著許多困難。農(nóng)戶信貸活動(dòng)的復(fù)雜性和單一的橫截面數(shù)據(jù)加大了解決內(nèi)生性、非觀測(cè)效應(yīng)和測(cè)量誤差等問題的難度。針對(duì)以上問題,與會(huì)代表從目標(biāo)定位、操作模式和具體運(yùn)行等方面提出了相應(yīng)的解決思路。一方面,最貧困農(nóng)戶的問題應(yīng)該由財(cái)政來解決,否則,小額信貸難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展;另一方面,有必要將小額信貸分成金融擴(kuò)展的小額信貸和扶貧的小額信貸,分別按商業(yè)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行成本最小標(biāo)準(zhǔn)來衡量它們貸款的運(yùn)行效果。有兩種操作模式:一種是通過吸引私人資本或商業(yè)資本來改善非政府小額信貸的治理結(jié)構(gòu),培育商業(yè)化的小額信貸機(jī)構(gòu);另一種是通過重組、聯(lián)合來建立獨(dú)立的、專業(yè)化的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)。考慮到項(xiàng)目過于分散不利于可持續(xù)發(fā)展,在偏遠(yuǎn)地區(qū)可將資金集中使用,形成規(guī)模比較大的項(xiàng)目。爭(zhēng)論激烈的是小額信貸吸儲(chǔ)問題。有學(xué)者認(rèn)為,吸儲(chǔ)是小額信貸擴(kuò)大覆蓋面和規(guī)模的關(guān)鍵;但也有學(xué)者以印度的銀行和自助小組(SelfHelpGroups,簡(jiǎn)稱SHG)的聯(lián)合模式為例,認(rèn)為依靠批發(fā)貸款而不是吸儲(chǔ)同樣也能有效地?cái)U(kuò)大規(guī)模。一些國際機(jī)構(gòu)對(duì)在中國推廣小額信貸表現(xiàn)出濃厚的興趣。世界銀行、亞洲開發(fā)銀行和世界銀行集團(tuán)國際金融公司等國際機(jī)構(gòu)正在籌劃幫助中國發(fā)展小額信貸項(xiàng)目。據(jù)介紹,世界銀行進(jìn)入中國小額信貸領(lǐng)域的工作重點(diǎn)是思考戰(zhàn)略問題,包括確定規(guī)則、推進(jìn)個(gè)體貸款模式在內(nèi)的多種模式等。國際金融公司的代表認(rèn)為民營資本對(duì)實(shí)現(xiàn)小額信貸的規(guī)模性和可持續(xù)性具有重要意義。德國技術(shù)合作公司正在幫助中國人民銀行總行在全國5省(區(qū))開展商業(yè)化、可持續(xù)的小額信貸試點(diǎn)。四、農(nóng)村金融研究的方向民間金融活動(dòng)近年來在中國廣大農(nóng)村地區(qū)十分活躍,事實(shí)上構(gòu)成了農(nóng)村金融市場(chǎng)的主體。在當(dāng)前正規(guī)金融部門供給不足的情況下,可以采取一定的政策措施鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間金融適度發(fā)展,形成對(duì)正規(guī)金融部門的有益補(bǔ)充。實(shí)際上,非政府小額信貸與民間金融存在補(bǔ)充(供給小于需求)和替代(供給大于需求)的關(guān)系。民間金融的組織資源非常豐富,小額信貸有必要利用民間金融在組織上的一些特點(diǎn),比如地緣、親緣及商緣,以確保貸款的安全。本次研討會(huì)主要探討了互助會(huì)(標(biāo)會(huì))這種特殊的民間金融組織。有學(xué)者將非正規(guī)金融涉及的經(jīng)濟(jì)因素與非經(jīng)濟(jì)因素結(jié)合起來,初步建立了一個(gè)“村莊信任”的分析框架。標(biāo)會(huì)實(shí)現(xiàn)了自由競(jìng)標(biāo)過程和程序、競(jìng)爭(zhēng)性利率決定、自愿性合作、大眾參與、信任等因素的有機(jī)結(jié)合。村莊共同體與區(qū)域性文化等因素降低了小規(guī)模、社區(qū)性