論我國科技人才的法律制度創(chuàng)新

論我國科技人才的法律制度創(chuàng)新

0全球科技人力資源的開發(fā)與利用科技的發(fā)展使各國之間的競爭更加突出?？萍既瞬诺拈_發(fā)和應(yīng)用已經(jīng)成為世界各國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的戰(zhàn)略關(guān)鍵。如何合理有效地配置科技人力資源,促進(jìn)人才流動,實(shí)現(xiàn)人才資源的最佳配置,對發(fā)展國家的各項(xiàng)事業(yè)都十分有利,對增強(qiáng)國家的競爭力更是舉足輕重。1現(xiàn)階段，中國科技人才流動趨勢分析1.1地方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)資料顯示,我國科技人才流動存在明顯的不合理的現(xiàn)象:(1)區(qū)域間的布局不合理。東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)憑借其經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力、優(yōu)厚待遇和較多的對外交流機(jī)會,容易獲得國外科技信息等優(yōu)勢成為科技人才聚集區(qū),又由于人才的聚集,使許多大的科研項(xiàng)目落戶這一地區(qū),使得科技人才更多地向這一地區(qū)流動。導(dǎo)致中西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)缺乏科技人才,而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)人才“過?！?、人才浪費(fèi)的現(xiàn)象。(2)行業(yè)和部門的布局不合理。雖然R&D人員在企業(yè)所占比例較大,這也是近一兩年的變化。但從總量看,科技人才相對集中于政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位、高等院校,工業(yè)企業(yè)占有率較其它發(fā)達(dá)國家相比仍較低,中小企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)科技人才人數(shù)一直不高,而農(nóng)業(yè)人才占有率更低。不僅如此,科技人才在流動過程中也產(chǎn)生了一些無序的局面。(1)人事糾紛加劇。由于觀念、人力資源配置機(jī)制、政策以及戶籍、人事管理制度的體制性問題,流動人才與原有單位之間的各種人事糾紛成了妨礙有序高效流動的障礙。(2)知識產(chǎn)權(quán)爭議增多。由于科技人才流動造成科技成果的轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)讓和泄密等問題日漸增多,利用人才流動來竊取專利技術(shù)、企業(yè)秘密及由此產(chǎn)生的爭議不斷,在一定程度上限制了人才流動。(3)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差距加大。經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū),科技人才紛紛流失,既走了人,又帶走了技術(shù)成果。更由于有的地區(qū)和單位四處“挖”人才,使一些科研項(xiàng)目被迫中止。落后地區(qū)的人才缺乏,資源得不到合理的開發(fā),在經(jīng)濟(jì)上必然造成與發(fā)達(dá)地區(qū)越來越大的差距,難以實(shí)現(xiàn)“共同富?！钡暮陚ツ繕?biāo)。1.2高技能人才國外流動平衡,人才流動出國隨著知識經(jīng)濟(jì)時代的到來,各國相繼出臺爭奪科技人才的國家戰(zhàn)略。美國1990年開始執(zhí)行的HIB短期工作簽證被看作世界“人才大流動時代”的開端。這一政策使得國外科技人才大量流入美國。HIB簽證的政策動向,極大地影響了各發(fā)達(dá)國家。歐洲各國、澳大利亞等也先后出臺相關(guān)政策,大量吸引信息技術(shù)人才,人才流動呈現(xiàn)短期移居超過長期移民的趨勢。高技術(shù)人才呈全方位流動趨勢。從資料2可知,我國在出國留學(xué)潮勢頭不減的同時,留學(xué)人員回國的勢頭也呈高漲態(tài)勢。流動速度加快。與此同時,2005年各類來華留學(xué)人數(shù)為14.1萬人,首次超過各類出國留學(xué)人數(shù)11.9萬人;流向美國的科技人才的增長勢頭正在減退,我國留學(xué)人員流向歐洲的人數(shù)不斷增加。除了留學(xué)生流向別國的變化外,20世紀(jì)后期以來,跨國公司蜂擁進(jìn)入我國,國內(nèi)政府部門、國有企業(yè)、大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)中的高技能人才流向跨國公司,甚至再流出國外。時過境遷,隨著我國國力的強(qiáng)盛和國內(nèi)一批龍頭企業(yè)的興起和發(fā)展,出現(xiàn)了高級科技人才從跨國公司向國內(nèi)民族企業(yè)回流的景象。雖然近一兩年國內(nèi)外科技人才跨國流動呈現(xiàn)一些新現(xiàn)象,但總體來說,外流現(xiàn)象仍是嚴(yán)重的,我國吸引人才能力羸弱不可輕視。2促進(jìn)科學(xué)研究和科技人才的合理流動需要創(chuàng)新法律制度2.1科技人才流動,尤其是服務(wù)貿(mào)易科技的進(jìn)步,既要提高科學(xué)技術(shù)水平,又要優(yōu)化科技資源結(jié)構(gòu),而結(jié)構(gòu)的優(yōu)化主要是通過科技人才的合理流動來實(shí)現(xiàn)的。國內(nèi)不同地區(qū)、不同行業(yè)以及國際間科技人才的流動已成大勢所趨,但科技人才過度流動、無序流動或非理性流動卻有著嚴(yán)重的危害性,它是關(guān)乎國家經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的大事,不能隨意自流;而且WTO服務(wù)貿(mào)易協(xié)定也正式明確了人的移動是服務(wù)貿(mào)易的一種形式,科技人才流動已不單屬于科技領(lǐng)域的問題,它已被提升到服務(wù)貿(mào)易重要一環(huán)的角度來認(rèn)識了,加之全球日益擴(kuò)大的自由貿(mào)易圈活動,科技人才流動日益帶上濃重的競爭戰(zhàn)略色彩。不失時機(jī)地掌握這場競爭的主動權(quán),促進(jìn)科技人才合理、有序的流動是我國人才戰(zhàn)略的當(dāng)務(wù)之急。2.2外國的研究培養(yǎng)科技人才自二戰(zhàn)結(jié)束后,美國政府根據(jù)國內(nèi)和國際形勢的變化,對移民政策進(jìn)行了多次調(diào)整和改革,試圖通過對移民法的不斷修正來吸引他們所需要的科技人才。其中,最重要的是1952年、1965年和1990年的移民法,強(qiáng)化“技術(shù)移民”優(yōu)先的政策;以政治避難為名,制定難民法案,千方百計地吸納發(fā)展中國家的留學(xué)生、訪問學(xué)者、教授和專業(yè)技術(shù)人員永久居留美國;設(shè)立教育交換局等機(jī)構(gòu),制定吸引外國留學(xué)生的政策,留學(xué)生政策具有一定的連續(xù)性,并設(shè)立多種資助外國留學(xué)生的資金。2001年美國出臺《加強(qiáng)21世紀(jì)美國競爭力法》,核心宗旨是計劃在3年內(nèi),每年從國外引進(jìn)19.5萬名科技人才。美國通過制度創(chuàng)新,已經(jīng)吸納國外科技人才近百萬,服務(wù)于美國經(jīng)濟(jì)。在全美從事科學(xué)核工程項(xiàng)目的工作人員中有72%出生在發(fā)展中國家,僅在硅谷地區(qū)供職的中國科技人才就已超過10萬人。一些非移民國家,如德國2003年生效的新移民法,該法案認(rèn)為引進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)人才將有利于德國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,并為技術(shù)移民來德工作提供了更多的便利。計劃每年允許5萬名外國人移居德國,其中每年接納2萬經(jīng)濟(jì)和科技方面的尖端人才,每年吸收到德接受職業(yè)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)的年輕外籍人1萬人,另2萬個移民名額用于勞動力緊缺的行業(yè)。日本則通過制定《技術(shù)士法》、《基礎(chǔ)科學(xué)特別研究員制度》、修正的《出入境管理法》和《工程師研修制度》、《科學(xué)技術(shù)基本法》以便大量吸引外國科技人才,加大吸引外國科學(xué)家到日本工作或合作研究,計劃使科研人員中外籍人士的比例達(dá)到30%?？疾焓澜缟峡萍既瞬盘幱诹夹粤鲃?且吸引科技人才大量聚集的國家,重要的啟示在于它們都注重制度的構(gòu)建,尤其是法律制度的建置與創(chuàng)新,這為我國建立該領(lǐng)域的法律制度提供了良好的范例和可供借鑒的豐富資源。2.3創(chuàng)新科技人才流動的政策法規(guī)從1983年國務(wù)院下發(fā)的111號文件《國務(wù)院關(guān)于科技人才合理流動的若干規(guī)定》初始,相繼于1985年頒布了《關(guān)于促進(jìn)科技人才合理流動的通知》,1995年的《加快培育和發(fā)展我國人才市場的意見》,2001年人事部、國家工商行政管理總局聯(lián)合發(fā)布了新的《人才市場管理規(guī)定》,人事部又發(fā)布了《流動人員人事檔案管理暫行規(guī)定》,以及國家《關(guān)于國家科研計劃項(xiàng)目研究成果知識產(chǎn)權(quán)管理的若干規(guī)定》、《關(guān)于在國有高新技術(shù)企業(yè)開展股權(quán)激勵試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》等文件。根據(jù)1997年發(fā)布的《人事爭議處理暫行規(guī)定》,2000年人事部出臺了《人事爭議仲裁員管理辦法》。各省、市、自治區(qū)在立法保障方面也做了許多嘗試。上海、江蘇、四川、廣東、天津等省市先后出臺了《人才流動條例》、《引進(jìn)海外留學(xué)人員的規(guī)定》等法規(guī),明確地將人才流動納入了立法保障。有些地方性法規(guī)對推動科技人才流動做出創(chuàng)新規(guī)定,允許人才柔性流動。如北京2000年12月出臺的《中關(guān)村科技園區(qū)條例》規(guī)定等。1991年,政府研究機(jī)構(gòu)的科技活動人員、科學(xué)家工程師以及R&D人員占全國總量的比例分別為34.9%、30.9%和40.9%,至2005年分別下降到12.0%、12.5%和15.8%,而在企業(yè)中的占有率大幅增加,逐漸符合科技人才流動和配置的規(guī)律,制度創(chuàng)新初現(xiàn)成效。盡管制定了大量的與人才相關(guān)的政策和法律法規(guī),但是與新時期我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和實(shí)施人才強(qiáng)國戰(zhàn)略的要求相比,我國科技人才流動政策法規(guī)仍然很不完善。主要表現(xiàn)在以下幾個方面:(1)立法位階較低。目前我國科技人才政策法規(guī)體系以政策為主,法規(guī)、規(guī)章所占比重小。多數(shù)是國務(wù)院所屬部委制定的規(guī)章和地方性法規(guī);(2)法律法規(guī)體系不健全,立法缺位問題嚴(yán)重;(3)立法相對滯后,不適應(yīng)社會發(fā)展需要;內(nèi)容缺少嚴(yán)密性,缺乏可操作性;(4)配套制度不完備,形成制度障礙。這些在很大程度上不利于我國科技人才的合理流動?？萍既瞬帕鲃訉?shí)際上是科技人才個體追求其工作狀態(tài)效用最大化時的理性決策,只要科技人才在流動中所獲得的收益大于其為克服各種流動障礙所付出的成本時,人才才會考慮流動問題。據(jù)統(tǒng)計,國外科技人才流動率60%,而我國僅有10%?？萍既瞬乓鲃?但不是盲目無序的流動,它需要系統(tǒng)的法律體系加以引導(dǎo)、規(guī)范和促進(jìn)。如何彌補(bǔ)現(xiàn)有法律制度的不足,消除制度的障礙因素;如何抓住競爭戰(zhàn)略的契機(jī),建立完備的法律保障體系,并吸引國外科技人才,更需要創(chuàng)新法律意識。3中國科技人才流動法制的創(chuàng)新理念和措施3.1建立和完善我國科技人才法律體系(1)觀念創(chuàng)新。加強(qiáng)科技人才國際競爭戰(zhàn)略意識,認(rèn)清科技人才流動的必然趨勢,樹立建立健全科技人才流動的法律法規(guī)體系勢在必行的觀念。(2)建立穩(wěn)定、長遠(yuǎn)的原則。從人才國際競爭和人力資源利用全球化的長遠(yuǎn)考慮,修改現(xiàn)有法律中不利于科技人才長遠(yuǎn)發(fā)展的規(guī)定,加強(qiáng)配套法律措施的建立,形成一個有利于我國科技人才長期成長和開發(fā)利用的良好法律環(huán)境。(3)借鑒中求創(chuàng)新。借鑒和吸收歐美等發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),并有所調(diào)整和創(chuàng)新,建立適應(yīng)我國國情的人才流動法律制度。(4)防止外流和吸引回流并重。特別要注意人才引進(jìn)與人才利用相結(jié)合,對已經(jīng)引進(jìn)的留學(xué)人才要妥善安置,做到人盡其才。(5)保障合法權(quán)益。既要保障科技人才的合法權(quán)益,也要注重保護(hù)國家、企業(yè)、單位的利益。(6)強(qiáng)調(diào)制度統(tǒng)一和地區(qū)傾斜相結(jié)合。給予經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)一定的優(yōu)惠措施,對流向調(diào)整予以制度支持。3.2單位管理方面(1)系統(tǒng)設(shè)置科技人才流動的基本法律制度,梳理相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章?？萍既瞬帕鲃由婕懊裆?、行政、科技、人事、經(jīng)濟(jì)、教育、文化、執(zhí)法等諸多方面的事項(xiàng)或問題,所以首先應(yīng)盡快制定有關(guān)科技人才流動的綜合性法律,彌補(bǔ)立法空白;就各部門的法規(guī)、規(guī)章加以調(diào)整和修改,使其相互協(xié)調(diào),并具有可操作性,建立健全更加符合國情、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展規(guī)律的法律法規(guī)體系。(2)注重知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。正確認(rèn)識和高度重視在科技人員流動中涉及到的知識產(chǎn)權(quán)問題?？萍既藛T可與其工作單位就該單位的技術(shù)秘密、職務(wù)技術(shù)成果的使用、轉(zhuǎn)讓等有關(guān)事項(xiàng)簽訂書面協(xié)議,約定科技人員可自行使用的范圍、方式、條件等具體問題;單位可在勞動聘用合同、知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利歸屬協(xié)議或技術(shù)保密協(xié)議中,與對本單位技術(shù)權(quán)益和經(jīng)濟(jì)利益有重要影響的有關(guān)行政管理人員、科技人員和其他相關(guān)人員協(xié)商,約定競業(yè)限制條款;在保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)的專項(xiàng)法律法規(guī)或相應(yīng)條款中要注重保障人才供求雙方的利益,既要肯定科技人才對創(chuàng)新性成果的所有權(quán),又要使企業(yè)研發(fā)投入能給企業(yè)帶來收益,可以考慮制訂有關(guān)科研成果由投入研發(fā)經(jīng)費(fèi)的企業(yè)和直接創(chuàng)造出成果的研發(fā)人員共同所有的條款,進(jìn)行雙方的權(quán)益協(xié)調(diào);對那些盜取企業(yè)專利、專有技術(shù)、商標(biāo),有損企業(yè)商譽(yù)等違法侵權(quán)行為,擅自披露國家科技秘密危及國家安全和利益的行為,應(yīng)追究其法律責(zé)任。(3)科技人才市場管理的立法。首先,要規(guī)范政府管理和調(diào)控人才市場的法律法規(guī),明確政府的職責(zé)和權(quán)力;其次,要完善關(guān)于人才中介組織行為的法律法規(guī),規(guī)范科技人才中介市場的秩序;要完善各級人才流動爭議仲裁機(jī)構(gòu)。人才配置市場化的各種機(jī)制規(guī)范化、制度化,才能有效地用市場這個手段來配置人才資源,保證流動人才的合法權(quán)益。(4)配套制度的完善。稅收制度和高科技人才流動密切相關(guān),制定研發(fā)投入可以部分或在一定時期全部抵扣企業(yè)所得稅的稅收制度,能夠鼓勵企業(yè)加大研發(fā)投入,促進(jìn)科研人員的合理流動;對科研成果的專利收入采取較低的稅率也有利于鼓勵科技人員進(jìn)行創(chuàng)新。戶籍和檔案制度也是和科技人才流動休戚相關(guān)的配套制度,在短期不能根本改變戶籍、人事檔案管理模式的情況下,推行改革,