第七講古立克的一體化行政思想

第七講古立克的一體化行政思想2023/11/16第七講古立克的一體化行政思想一、古利克生平與著述1、出身：1892生于美國一傳教士之家，幼時生活于日本，深受父母“致力于人類進步”之努力的影響。2、教育與求學(xué)：神學(xué)政治學(xué)法學(xué)第七講古立克的一體化行政思想3、任職經(jīng)歷：A、大學(xué)教授：1931-1942，哥倫比亞大學(xué)市政學(xué)與公共行政學(xué)教授；B、漫長的公共服務(wù)經(jīng)歷：在紐約和聯(lián)邦多個政府部門工作過：紐約市：紐約市政研究局局長；公務(wù)員培訓(xùn)學(xué)校校長，后來改名為美國公共行政研究所（也有譯為公共行政學(xué)院）的所長；公共行政學(xué)院董事會主席；紐約市憲章修訂委員會委員；紐約市城市規(guī)劃委員會主席；紐約市第一任市府主管（城市行政官）……）聯(lián)邦：總統(tǒng)行政管理委員會委員，戰(zhàn)爭部與財政部顧問；商業(yè)部人口調(diào)查咨詢委員會委員；白宮行政事務(wù)助理；國家資源計劃委員會戰(zhàn)后項目協(xié)調(diào)員；國外救濟與復(fù)興行動辦公室總部參謀；聯(lián)合國救濟與復(fù)興署秘書處代理秘書長；社會科學(xué)研究理事會屬下公務(wù)員人事咨詢委員會主席。古利克工作經(jīng)歷第七講古立克的一體化行政思想4、主要關(guān)注的問題與成就（1）公共服務(wù)（行政）研究：紐約市政研究局的工作：政府調(diào)查：公共服務(wù)培訓(xùn)學(xué)校；（2）學(xué)術(shù)著述：1935-1937：與與厄威克合著：《行政科學(xué)論文集》；其中自己撰寫兩篇：《組織理論評論》，《科學(xué)，價值觀與公共行政》；其它相關(guān)文章：陸續(xù)發(fā)表在《美國國家公共行政研究所》刊物及其它刊物上；（3）出色的公共服務(wù)工作：致力于將公共管理的思想、原則應(yīng)用于公共服務(wù)實踐。古利克主要成就第七講古立克的一體化行政思想二、古立克的主要行政思想第七講古立克的一體化行政思想古利克主要思想：（一）、對政府在社會中角色的界定；（二）、一體化行政組織思想；（三）、提出管理七職能論：POSDCORB（四）、探討了政治行政兩分法，行政的科學(xué)性等問題（五）其它關(guān)注的問題與觀點對古立克主要觀點的歸納第七講古立克的一體化行政思想（一）、對政府在社會中角色的界定1、關(guān)于政府存在的必要性：“政府是任性、堅強且自私的人們能夠協(xié)作共生的手段”；當(dāng)基于自身利益且由市場所支配的私人行為被證明是不適當(dāng)?shù)臅r候，政府活動的必要性就產(chǎn)生了。2、關(guān)于政府工作的目的：對過度的自由行為施加必要的控制；提供（公私）合作的社區(qū)服務(wù)；表現(xiàn)對弱者的公平的人類同情心（促進社會公平）；3、關(guān)于政府的工作方式：不應(yīng)單方面發(fā)揮作用，而應(yīng)與私人部門合作，尤其是在制定計劃上；政府制定的計劃指標(biāo)不能絕對化，要留有余地，有彈性。古立克的主要行政思想第七講古立克的一體化行政思想4、主張限制政府的作用，防止政府膨脹：政府機構(gòu)的日益膨脹是多種因素造成的；市場失敗會導(dǎo)致政府增長；熱心公益者、政府官僚、政治家也致力于推動預(yù)算增長；應(yīng)該限制國家（政府）的作用未來變化無常，政府同樣不能確切地了解未來；政府中的領(lǐng)導(dǎo)者可能缺乏智慧、經(jīng)驗、知識和高尚品質(zhì)；缺乏行政技能與方法；綜合行動要涉及到眾多變量；行政集權(quán)體制缺乏開發(fā)新思想和新方案的有序方法；但是政府的作用不應(yīng)受到固定限制。古利克對政府在社會中角色的界定第七講古立克的一體化行政思想5、重新劃分和配置政府內(nèi)部職能主張應(yīng)由政府（行政）系統(tǒng)來制定計劃公眾處理不了復(fù)雜問題；立法機關(guān)缺乏中心責(zé)任焦點，不能以一種有效而連貫的方式發(fā)揮作用；理想政府系統(tǒng)的職責(zé)分工模式：行政首長在參謀系統(tǒng)支持下負責(zé)制訂計劃；立法機關(guān)負責(zé)接受或否決政策建議；行政部門負責(zé)貫徹落實已被采納的政策計劃；公眾通過參加政黨和壓力集團行使一般性的監(jiān)督控制職能；即：行政負責(zé)政策規(guī)劃和執(zhí)行；立法負責(zé)政策采納與否決。古利克對政府在社會中角色的界定第七講古立克的一體化行政思想6、重新界定美國聯(lián)邦系統(tǒng)的各項職責(zé)：主張聯(lián)邦政府大量新職權(quán)；也主張責(zé)任適當(dāng)分散。古利克對政府在社會中角色的界定第七講古立克的一體化行政思想（二）、古立克的一體化行政組織思想1、主張行政改革，在政府中采用類似企業(yè)管理的方法，形成一體化組織A、政府管理與企業(yè)管理有共性：同屬管理科學(xué)，同樣涉及到人員管理、計劃、協(xié)調(diào)、激勵等問題。因此，政府應(yīng)向企業(yè)管理學(xué)習(xí)；B、應(yīng)對行政體制的基本結(jié)構(gòu)和運行過程進行大膽改革（重新界定各部職能，明確關(guān)系，明確分工，專業(yè)化和理性化）；C、提出11條行政改革的原則D、總之：行政部門應(yīng)該融合成一個整體，組建堅強、能干的行政領(lǐng)導(dǎo)班子，并配備一位有職有權(quán)、能夠監(jiān)督行政全過程的行政首長，即形成一個一體化的行政組織。第七講古立克的一體化行政思想2、形成一體化組織的途徑A、分工與整合（botttom-up原則)：分工的必要性：因為人的差異性與知識技能的有限性；整合（分組歸類）：即對已經(jīng)分工化的單元任何進行分組歸類，目的在于總體協(xié)調(diào)；如何整合：四種途徑或依據(jù)（4P：目的purpose、工序process、人員persons,與地點place）；（此后來發(fā)展為進行組織設(shè)時部門劃分的重要依據(jù)）強調(diào)“同一性（一致性）原則”，按該原則對各單項活動進行分類和歸并；B、控制與協(xié)調(diào)（top-down原則）：建立一個權(quán)威結(jié)構(gòu)（即層級結(jié)構(gòu)）：樹立一個唯一的，全面的指揮權(quán)威；保證每一件工作都有人監(jiān)督（有效的監(jiān)控幅度是有限的）；確定由總體任務(wù)分配下來的各單位的具體任務(wù)；突出組織目的（保持思想或目的的單一性）利用思想進行協(xié)調(diào)，培訓(xùn)組織成員帶著同一目標(biāo)而共同奮斗的欲望和意愿手段：說服、個人協(xié)商談判、明確地陳述目標(biāo)；古立克的一體化行政組織思想第七講古立克的一體化行政思想（三）提出管理七職能論：POSDCORBA、計劃：指為了實現(xiàn)組織所設(shè)定的目標(biāo)而制定出所要做的事情的綱要，以及如何做的方法；B、組織：為了實現(xiàn)所設(shè)定的目標(biāo)，就必須建立權(quán)力的正式機構(gòu)和組織體系，以便對各個工作部門加以安排、規(guī)定和協(xié)調(diào)；C、人事：包括有關(guān)職工的選擇與訓(xùn)練、培養(yǎng)和適當(dāng)安排等方面的職能；D、指揮：指包括以下各項的一種連續(xù)工作：作出決策；以各種指示和命令指決策具體化；作為領(lǐng)導(dǎo)者對下屬進行領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和激勵。E、協(xié)調(diào)：即為了使組織各部門之間工作和諧而步調(diào)協(xié)同，共同實現(xiàn)組織目標(biāo)，而使工作的各個部門互相聯(lián)系起來的活動（即前述的整合）；F、報告：指必須使那些經(jīng)理人員應(yīng)對其負責(zé)的人得到有關(guān)正在進行的情況的報告，并使自己及其下屬通過記錄、調(diào)查和檢查而得到有關(guān)情報；G、預(yù)算：包括所有的財務(wù)計劃、會計和控制形式出現(xiàn)的預(yù)算。古立克的一體化行政組織思想第七講古立克的一體化行政思想（四）、關(guān)于行政部門在政府中的作用——古利克（一種）對政治與行政關(guān)系的新理解1、拒絕政治/政策-行政二分法：給出政治的二種含義：一般地：通過統(tǒng)治者的控制來尋求私利和發(fā)展；真正地：指統(tǒng)治者用來實施控制的行動；二者的區(qū)別不在于行動本身而在于動機不同。認為行政必要要涉及到政治和政策過程：將一般意義的政治置于行政之外是行不通的；而將政治的一般方面控制在行政中，又將冒否認行政的真正政治功能的危險；所以：古典二分法是失敗的。第七講古立克的一體化行政思想2、根據(jù)與“政治/政策”的相關(guān)度不同區(qū)分政府系統(tǒng)中的四種角色類型A、政治家：通過監(jiān)控和調(diào)節(jié)專家、官僚和利益集團間的關(guān)系來保持整個系統(tǒng)的平衡；B、政治任命官：中介人，在專家和公眾之間作解釋以增進相互了解；C、行政官員：理解和協(xié)調(diào)政策并且向具體的行政工作機構(gòu)解釋和說明政策指令，忠誠于當(dāng)選官員的決策，不根據(jù)政策作最后決定；D、技術(shù)專家：只考慮技術(shù)問題；所有公共官員的行為是一張由“處理權(quán)限和行動構(gòu)成的無縫之網(wǎng)”，從當(dāng)選官員到技術(shù)專家，其處理權(quán)限是遞增減的。古利克對政治與行政關(guān)系的新理解第七講古立克的一體化行政思想3、關(guān)于科學(xué)與行政的關(guān)系：古利克關(guān)于行政的科學(xué)性問題之觀點（1）政治/政策-行政兩分法是早期行政學(xué)家們希望建立一門行政科學(xué)的依據(jù)：政治/政策：——價值界定（價值優(yōu)先性）：是為評估目的的合意性；行政：——價值中立，是事實界定，故可以科學(xué)地進行。第七講古立克的一體化行政思想（2）古立克拒絕二分法，但主張把科學(xué)方法應(yīng)用于行政問題：A、科學(xué)方法：實證測量，對現(xiàn)象進行理智考慮與分類，試驗探索來檢驗假說；目的在于：發(fā)現(xiàn)真理（一般性行政原則或永恒不變的行政規(guī)則），并將之應(yīng)用于實踐以解決實際行政問題；科學(xué)方法意味著：“以能力取代無知，以專業(yè)人員取代非專業(yè)人員，以專家取代雜而不精者，以日益加劇的分化和專門化取代華而不實，以訓(xùn)練有素的行政人員取代訓(xùn)練無素的新手”。B、主張行政科學(xué)乃是一個知識系統(tǒng)：“一個只要人們?yōu)榱斯餐繕?biāo)而有組織的在一起工作時便可以用來認識關(guān)系、預(yù)見結(jié)果和影響后果的知識體系”；也即：一個用來認識、預(yù)見和影響組織活動及其結(jié)果的知識系統(tǒng)。古利克關(guān)于行政的科學(xué)性問題之觀點第七講古立克的一體化行政思想（3）探討了行政的科學(xué)限度問題A、科學(xué)不能囊括全部行政活動，行政具有價值性；科學(xué)只涉及“變量和相互關(guān)系”的陳述，其適當(dāng)研究范圍是調(diào)查行動與后果之間的關(guān)系；其特有的價值是效率；因為行政也制定政策，它就無法完全價值中立，必然涉及到其他社會政治價值和社會價值界定問題。B、對科學(xué)的過份推崇（效率至上觀）會導(dǎo)致對“專家治國”的強調(diào)，從而出現(xiàn)“專家治理的危害”。C、應(yīng)將民主制與專家治理（科學(xué)）相結(jié)合，以民主來抑制專家政治的危害。培養(yǎng)和對立職業(yè)自律意識；不能由專家來采取最后行動；讓公眾作自身利益的最終裁判；專家、行政官員、與政治領(lǐng)導(dǎo)人、公眾更多更好地溝通。古利克關(guān)于行政的科學(xué)性問題之觀點第七講古立克的一體化行政思想（五）、古立克關(guān)注的其他行政理論與實踐問題1、關(guān)于公共財政與預(yù)算改革的思想行政機關(guān)應(yīng)增加管理財政事務(wù)的職責(zé)，立法機關(guān)則應(yīng)減少其在財政事務(wù)中的作用，以使行政擺脫立法機關(guān)的優(yōu)柔寡斷；計劃、預(yù)算應(yīng)運用可以用來進行檢查和評估的績效指標(biāo)（可操作性，量化）財政職能應(yīng)集中在州。第七講古立克的一體化行政思想2、古利克有關(guān)人事問題的看法：A、主張在公共部門建立一個“積極的專業(yè)服務(wù)機構(gòu)”，目的（好處）：把政治置于一個更高的問題層次上，避免把人事問題視為職位和特權(quán)問題；為民主政體提供必需的人才資源；B、提出一套可以擴大到政府所有高級職位的職業(yè)系統(tǒng)，五種類型的職業(yè)：無需技能的服務(wù)人員；技術(shù)和行業(yè)人員；辦公室工作人員；職業(yè)和專業(yè)人員；行政人員；C、該職位系統(tǒng)應(yīng)該：應(yīng)及早招收公共雇員，通過競爭性的考試招收職業(yè)人員，使之有一段學(xué)徒或試用期，應(yīng)嚴格監(jiān)督以免投機或偶然取勝者，淘汰不適合者；根據(jù)職務(wù)晉升；以優(yōu)厚薪水和退休津貼吸引、留住人才；建立保護性措施保護雇員以使共免遭任意解雇。古立克關(guān)注的其他行政理論與實踐問題第七講古立克的一體化行政思想3、有關(guān)市政問題的思考A、城市生活的重要作用“以民主方式為民眾提供了獲得最高文化教養(yǎng)的機會，通過學(xué)校教育培養(yǎng)人們的自主能力、自控能力和適應(yīng)社會變化的能力”。B、城市面臨的問題空間擁擠；少數(shù)民族、窮人去集；財政資源匱乏等；C、城市問題的原因：城市規(guī)模擴大；不良政治操作；不當(dāng)管理手段；D、城市問題的解決辦法設(shè)置一些目的有限的機構(gòu)；把零碎分散的活動上交給上一級政府部門，在地方一級設(shè)置多目標(biāo)的機構(gòu)；通過政府內(nèi)部部門間的合約來解決問題，在州政府一級設(shè)置一個地方事務(wù)局，等。最終的辦法是各級政府要共同行動。古立克關(guān)注的其他行政理論與實踐問題第七講古立克的一體化行政思想對古立克主要觀點和看法的歸納第一，當(dāng)私人行為證明不符合公共利益時，政府應(yīng)該介入發(fā)揮積極的、正面的作用；但只要有可能，政府與私人部門就應(yīng)該相互合作；第二，各級政府的行政系統(tǒng)應(yīng)該提出政策建議并執(zhí)行政策；立法系統(tǒng)則負責(zé)對前者的建議進行審查以決定是通過還是否決；第三，行政系統(tǒng)內(nèi)，行政首長應(yīng)有職有權(quán)。具體做法包括：實行有力的層級控制，加強參謀機構(gòu)的支持，合并行政科室，減少州和地方政府的民選官員數(shù)量等；第四，聯(lián)邦、州和地方就各自所承擔(dān)職責(zé)建立和發(fā)展合作關(guān)系，增強合作；尤其是聯(lián)邦應(yīng)承認州和地方問題具有全國性；第五，行政人員介入政治與政策事務(wù)在所難免。行政理論應(yīng)予以修正，以有助于他們在執(zhí)行各項行政職能時充分發(fā)揮專業(yè)知識；第六，要運用科學(xué)的方法揭示行政的總的原則，以便提高政府工作效率和效益。第七，行政組織的最高領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該在組織內(nèi)部通過權(quán)威的機構(gòu)和建立發(fā)展共同的目標(biāo)來對其行政分支組織進行內(nèi)部整合。第七講古立克的一體化行政思想三、古利克行政思想簡評第七講古立克的一體化行政思想1、古立克理論與思想的特點（1）一體化：主張建立起一種一體化的行政組織，以此作為行政改革的指導(dǎo)原則；（2）實踐性：其理論、原則和探討都直接用于指導(dǎo)實踐——美國行政改革以及他自身的公共服務(wù)實踐，其許多思想也來源于實踐；（3）規(guī)范性：其觀點基本上都是一種規(guī)