從權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化看晚清政治

從權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化看晚清政治

從道教和唐朝開始，清朝的統(tǒng)治危機(jī)不斷加深。在應(yīng)對(duì)危機(jī)的過程中，統(tǒng)治階級(jí)發(fā)生了權(quán)力的重新分配，使權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了新的變化。以皇權(quán)為核心的中央權(quán)力體系逐漸取代了以省長(zhǎng)為核心的地方權(quán)力體系。這一新的權(quán)力結(jié)構(gòu)不但直接影響著發(fā)生在近代中國(guó)的一系列社會(huì)政治運(yùn)動(dòng),而且它在客觀上削弱了中國(guó)對(duì)外國(guó)資本主義入侵的抵御力量,是民族危機(jī)步步加深的一個(gè)重要因素。本文圍繞權(quán)力結(jié)構(gòu)變化的條件、督撫職權(quán)膨脹的表現(xiàn)及諸般特征以及與晚清政治的關(guān)系等問題,試圖從權(quán)力結(jié)構(gòu)角度,探討中國(guó)近代史的一些問題。一、道、咸以來(lái)的統(tǒng)治危機(jī)西方政治學(xué)家在論及政治權(quán)力的變化時(shí)曾深刻地指出:“政治權(quán)力在絕對(duì)意義上的穩(wěn)定,在現(xiàn)實(shí)生活中是不存在的。穩(wěn)定與均衡始終是相對(duì)的,經(jīng)常存在著要打破穩(wěn)定與均衡的動(dòng)力的變革因素。當(dāng)這些因素在政治過程的均衡條件變得不能控制時(shí),就會(huì)發(fā)生政治權(quán)力的變革。”這一論斷無(wú)疑是正確的。咸豐以后發(fā)生的統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部(這里指中央與地方)的權(quán)力變換說明了這一點(diǎn)。在中國(guó)封建時(shí)代,專制主義中央集權(quán)是建筑在自然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的。而自然經(jīng)濟(jì)以其具有封閉和分散的特征,故在一般情況下又極易成為分裂割據(jù)的一般經(jīng)濟(jì)條件。這就是中國(guó)封建時(shí)代“分久必合、合久必分”的根源所在。歷代統(tǒng)治者為強(qiáng)化專制主義中央集權(quán)“宵肝瀝膽”,度過漫漫長(zhǎng)夜,所謂“文武相制”“重文輕武”、所謂“重內(nèi)輕外”“中外相維系”等等治策也確曾在一定時(shí)間里給統(tǒng)治者帶來(lái)過成功,但多者百年、少者十?dāng)?shù)年,皇冠易人、王朝易姓,無(wú)情的歷史又每每給統(tǒng)治者以嘲弄。道理很簡(jiǎn)單:建立在自然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的專制主義中央集權(quán),因其根基不牢,只有在一定條件下才能維持下去。縱觀中國(guó)歷史,這種一定條件主要有三:一是沒有大的社會(huì)振蕩;二是軍隊(duì)牢牢掌握在中央(主要是皇帝)手中;三是有供大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)開銷的巨大財(cái)力。道咸以來(lái),尤其是太平天國(guó)農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)的迅猛發(fā)展,使清中央集權(quán)體制面臨困境,維系中央集權(quán)的諸條件正在消失。軍隊(duì),是維持統(tǒng)治秩序的主要工具。作為清朝的經(jīng)制額兵,作為清入關(guān)混一天下立下頭功的八旗勁旅以及在爾后的歷次戰(zhàn)爭(zhēng)中屢顯“兵威”的綠營(yíng)兵,早在乾隆末年就均已渡過它的黃金時(shí)代而步入垂暮之年。白蓮教起義波及八省、延續(xù)七年之久,除了它占著有利的山區(qū)地勢(shì)之外,更能證明的是清朝軍隊(duì)的腐朽和無(wú)戰(zhàn)斗力。素以武功自翊的“十全老人”乾隆傾全力仍不能平,他在彌留之際,拉著乃子嘉慶的手:“頻望西南,似有遺憾”,乃子雖不辱父命,但直到嘉慶五年才把起義鎮(zhèn)壓下去,這實(shí)際上已預(yù)示清朝面臨的最大危機(jī)即將來(lái)臨。清軍在數(shù)量上以絕對(duì)優(yōu)勢(shì)但仍在中英鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)中以失敗告終的結(jié)局再次向統(tǒng)治者敲響了警鐘。財(cái)政,是清政府的生命源泉。假如說半死不活的軍隊(duì)還有偌大兵額作虛架子以掩人耳目,那么,在財(cái)政上清朝統(tǒng)治者是騙不了自己的。道光三十年戶部卓秉恬密陳:“入款有減無(wú)增,出款有增無(wú)減,是以各省封存正雜等項(xiàng),漸致通融抵墊,而解部之款,日少一日?！毕特S初年情況更慘:咸豐三年六月止,戶部銀庫(kù)正項(xiàng)待支銀僅存二十二萬(wàn)七千余兩,七月份應(yīng)發(fā)兵餉,“尚多不敷”。激烈的社會(huì)振蕩及兵潰、餉竭的困境在威脅著清朝的統(tǒng)治,不改弦更張,不實(shí)行權(quán)力的再分配,就無(wú)法挽救即將崩潰的統(tǒng)治。同時(shí),還必須看到:道、咸以來(lái)的統(tǒng)治危機(jī)與歷史上以往任何時(shí)期的統(tǒng)治危機(jī)不同,這就是外國(guó)資本主義的入侵使這種危機(jī)不斷加深,帶有連續(xù)性的特征和朝著縱深方向發(fā)展的趨勢(shì)。一方面,世界資本主義力量在增長(zhǎng),它的擴(kuò)張本能和侵略屬性使全世界的前資本主義社會(huì)國(guó)家都不能幸免其劫掠之難;另一方面,清朝的封建統(tǒng)治一天比一天腐爛,:它的抵御功能日甚一日地喪失,這就使外國(guó)資本主義入侵所引起的社會(huì)矛盾不斷激化。清朝統(tǒng)治者遇到了以往歷代統(tǒng)治者都未曾遇到的社會(huì)振蕩——資本主義沖擊下的振蕩。這說明什么?它說明權(quán)力結(jié)構(gòu)一旦出現(xiàn)新的變化就難以恢復(fù)到原來(lái)的狀況,換言之,中央集權(quán)體制一旦被打破,就難以恢復(fù),地方督撫的權(quán)力一旦膨脹起來(lái),就會(huì)繼續(xù)發(fā)展乃至取中央而代之。二、兵權(quán)的基本如何實(shí)現(xiàn)咸豐以前,清朝的權(quán)力高度集中于中央。地方督撫的權(quán)力表面上看既多且繁,但實(shí)際權(quán)力不大。而且,總督主軍政,巡撫掌民事,互不統(tǒng)屬又多牽制,而以布、按二司分割巡撫權(quán)力,以提鎮(zhèn)武職牽制總督權(quán)力。因此地方督撫的權(quán)力不但分散,,而且被極大弱化。道光時(shí)梅曾亮曾形象地說:“竊念國(guó)家熾昌熙洽,無(wú)雞鳴狗吠之警,一百七十年于今。東西南北方制十余萬(wàn)里,手足動(dòng)靜,視中國(guó)之頭目,大小督撫開府持節(jié)之吏,畏懼凜凜,殿陛若咫尺。其符檄下所屬吏,遞相役使,書吏一紙揉制若子孫,非從中復(fù)者,雖小吏毫發(fā)事,無(wú)所奉行。事權(quán)之一,綱紀(jì)之肅,推校往古無(wú)有倫比。”他的話把中央集權(quán)的高度強(qiáng)化與地方督撫等無(wú)有實(shí)權(quán)的狀況描繪得夠生動(dòng)了,但是,咸豐以后,以皇權(quán)為核心的中央集權(quán)體制發(fā)生了逆轉(zhuǎn),督撫的權(quán)力不但得到強(qiáng)化,而且得到集中乃至惡性膨脹,形成了以督撫為核心的地方分權(quán)體制。限于篇幅,我們不可能對(duì)督撫的每一權(quán)力的膨脹及過程都加以論述,這里就督撫的軍、政、財(cái)權(quán)的集中及膨脹加以討論。督撫軍權(quán)的膨脹主要表現(xiàn)為三個(gè)方面:一是督撫擁有半屬地方半屬私人的軍隊(duì)。湘軍無(wú)疑是私人武裝。其盛時(shí)曾國(guó)藩說:“長(zhǎng)江三千里幾無(wú)一船不張鄙人之旗幟”,湘軍后被裁撤,代之而起的淮軍仍屬私人武裝。同治七年,曾國(guó)藩由兩江調(diào)督直隸,清廷令其改革軍制,改革后的練軍雖納入國(guó)家經(jīng)制額兵之中,但兵將相結(jié),調(diào)遣指揮權(quán)操于將帥,是以湘軍制為典型的帶有半獨(dú)立性質(zhì)的地方武裝。其它各省如山東、山西、河南、湖南等也仿此制編練軍隊(duì)。甲午戰(zhàn)后,改革軍制的呼聲日烈。光緒二十一年,袁世凱編成陸軍,其選拔將帥權(quán)操于袁一人之手,時(shí)稱“淮軍余孽”,是半私人性質(zhì)的軍隊(duì)。袁以后出任直督,編練北洋軍。北洋軍在名義上屬中央所有,但實(shí)權(quán)操于袁之手。這一時(shí)期,署兩江督張之洞在南京編練自強(qiáng)軍”,廣東等省督撫也編練新軍。這些地方新軍都是督撫自行籌餉督練,性質(zhì)屬地方“所有,控制權(quán)操于督撫之手。二是督撫不再向中央?yún)R報(bào)本省兵額。清制規(guī)定:每年年終,督撫例將本省兵額實(shí)缺等情報(bào)中央兵部。咸豐后督撫將帥多不遵此制。這一方面是因?yàn)橹醒胴?cái)政拮據(jù),兵額多少與撥餉無(wú)關(guān),而督撫可自行籌餉,故不必如以往那樣多報(bào)兵額以飽私欲,另一方面即是督撫有意隱瞞自己的武裝,以作為擴(kuò)充一己勢(shì)力的后盾。同治元年起,朝廷多次責(zé)飭督撫申報(bào)本省兵額,但督撫視此為具文。這種情況一直沿續(xù)到清亡止。三是中央調(diào)遣軍隊(duì)權(quán)失靈。咸豐以前,中央調(diào)遣軍隊(duì),各省督撫朝奉廷旨,夕撥軍營(yíng),從不敢怠慢。咸豐以后情況發(fā)生變化。督撫視軍隊(duì)為私有,即使嚴(yán)旨嚴(yán)追,督撫也無(wú)動(dòng)于衷。其調(diào)兵遣將,多以私人關(guān)系為之,原因如康有為所論“以督撫專政之故”。至清末,“一兵、一卒、一餉、一糈。朝廷皆拱手而待之督撫”。⑩督撫的軍事權(quán)出現(xiàn)了惡性膨脹。其影響深遠(yuǎn),下文論及。其次是督撫行政人事權(quán)的膨脹。最初,由于軍務(wù)緊要,督撫用人不拘常例,漸也成為固習(xí)。其主要表現(xiàn)有二:一是保舉奏調(diào),為所欲為。曾國(guó)藩督四省軍務(wù),轄內(nèi)督撫多為其保奏(或劾罷)。曾國(guó)藩也深知“四方多故,疆臣既有征伐之權(quán),不可更分黜陟之柄,風(fēng)氣一開,流弊甚長(zhǎng)”的道理。但行政人事權(quán)的下移仍不可遏止。王闿運(yùn)說:“湘軍日強(qiáng),巡撫亦日益發(fā)舒,體日益尊,至庭見提鎮(zhèn),易置兩司,兵餉皆自?！?。同治七年閩撫王凱泰疏言:“軍興后保案層疊,名器極濫,捷徑良多”。這種狀況光緒時(shí)仍然如故。光緒八年太仆少卿言:“軍興之時(shí),用人不拘常格,自可從權(quán)?，F(xiàn)在軍務(wù)肅清已久,而外省請(qǐng)調(diào)京員,習(xí)為固然”。督撫奏調(diào)保舉,為所欲為,形成了外重內(nèi)輕的局面。二是督撫侵奪布按提鎮(zhèn)之權(quán)。布按提鎮(zhèn)在舊制上是分割督撫權(quán)力的文武大員,雖屬督撫統(tǒng)率,但事權(quán)獨(dú)立,督撫不可侵奪。咸豐以后,督撫將布按提鎮(zhèn)之權(quán)侵為己有已視為固然。湖南巡撫駱秉章委署湘鄉(xiāng)知縣,不經(jīng)布政使文格,文格無(wú)可奈何。14湖南按察使倉(cāng)景恬以不堪巡撫揮世臨之侵權(quán),引病歸里。山西按察使陳湜以無(wú)權(quán)憤而辭職,曾國(guó)藩以書相勸說:“司道位高而無(wú)權(quán),處《易》三四之地,縱不多兇,亦頗多懼,本難時(shí)措咸宜”,讓他“似宜姑忍以待時(shí),反求以自責(zé)”,16更說明這種狀況帶有相當(dāng)?shù)钠毡樾?。再次是督撫?cái)政權(quán)的膨脹,這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是督撫私征餉項(xiàng),并不報(bào)銷,實(shí)現(xiàn)了兵餉合一制。咸豐以前,國(guó)家有大兵役,戶部撥餉、兵部撥兵,兵餉權(quán)相分離。咸豐初年,欽差大臣及領(lǐng)兵大臣雖可就地籌餉,但無(wú)疆寄之權(quán)而不得施展。只有既為將帥又為督撫才能有所作為。薛福成《敘疆臣建樹之基》言之頗詳,指出:“督撫建樹之基,在得一行省為之用,而其績(jī)效所就之大小,尤視所憑之地以為準(zhǔn)焉”。督撫私征餉項(xiàng)多不報(bào)銷,即有報(bào)銷也多走形式。清軍破天京不久,戶部尚書倭仁提出“制變因時(shí)”,建議將同治三年以前所有軍務(wù)未報(bào)銷之案,“免其造冊(cè)報(bào)銷”,只須“開具簡(jiǎn)明清單”。他的建議為清廷采納,這無(wú)疑使侵冒中飽、任意支銷取得合法地位。18這種現(xiàn)象光緒時(shí)仍然存在。二是督撫專擅財(cái)政,不將收支題奏。清制,地方收支,督撫須照定例題奏,戶部通過審核,或準(zhǔn)或駁。咸豐后督撫專擅財(cái)政,或少奏少題,或不奏不題。曾國(guó)藩督兩江時(shí),寫信給江西巡撫毓科,言“銀項(xiàng)應(yīng)奏應(yīng)題者,須倍加慎重,以少奏為是?；蜿斜帚曄刃屑母搴潭ㄍ?再行拜發(fā),或稱江浙向以全力供給向帥、和帥大營(yíng),今江西以全力供曾某大營(yíng)云云,或可少免于大農(nóng)之駁詰”。19可見包括曾國(guó)藩在內(nèi),督撫間互相包庇、弄虛作假。三是建立以督撫為首領(lǐng)的地方財(cái)政體系。咸豐初,各省丁漕等款,督撫常以充本省軍需而奏留不解,為保證京餉來(lái)源不斷,咸豐三年對(duì)京餉撥解制實(shí)行變通,其內(nèi)容有二個(gè):一是由稅收入庫(kù)后各省報(bào)部候撥,改為稅收入庫(kù)前戶部向各省指撥;二是由戶部指撥各省留支留儲(chǔ)后之剩余部分,改為不管各省留支留儲(chǔ)外有無(wú)剩余,戶部均硬性定額指撥。這實(shí)際上意味著中央與地方進(jìn)行了財(cái)政收入的劃分,同時(shí)改變了中央集權(quán)財(cái)政體制下的“條條專政”,以后為保證包括各項(xiàng)稅收在內(nèi)的京餉、協(xié)餉等能按戶部定額起解,清政府以省為單位,實(shí)行一概責(zé)成各督撫籌款上解的辦法,這實(shí)際上等于承認(rèn)各省督撫對(duì)布政使、鹽運(yùn)使等官員財(cái)權(quán)的干預(yù),使這些官員完全降為自己的下屬,其所轄各庫(kù)也就降為地方庫(kù)。這就形成了以各省督撫為首領(lǐng)、以省為單位,各省包括藩、運(yùn)、糧、關(guān)等機(jī)構(gòu)和其它財(cái)政部門的“塊塊專政”的地方財(cái)政系統(tǒng)。20這都說明咸豐后督撫專擅地方財(cái)權(quán)甚至侵奪中央財(cái)權(quán)的現(xiàn)象是相當(dāng)嚴(yán)重的。尤其是對(duì)厘金的壟斷,如彭澤益先生所言:“成為當(dāng)時(shí)‘督撫權(quán)重’的財(cái)政經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)”。綜上所述,咸豐以后的督撫已成為集地方軍、政、財(cái)?shù)却髾?quán)于一身的實(shí)權(quán)者。督撫在權(quán)力集中及膨脹的過程中,由于情況復(fù)雜,表現(xiàn)出如下五個(gè)特征。第一,從總體上看,督撫的權(quán)力隨時(shí)間的推移而呈現(xiàn)出遞長(zhǎng)的趨勢(shì)。自咸豐朝開始至清亡的六十年間,這種趨勢(shì)是比較明顯的。此期間最高統(tǒng)治者雖曾幾次對(duì)督撫權(quán)力予以收奪(如同治中期及光、宣之交),但無(wú)法從根本上遏止督撫權(quán)力不斷增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。第二,權(quán)力的集中導(dǎo)致了總督與巡撫之間職權(quán)的趨同化。咸豐以前,國(guó)家定制:“以兵事歸總督,以民事歸巡撫?！?3總督與巡撫職權(quán)各有主掌。咸豐以后,各地農(nóng)民斗爭(zhēng)燃遍全國(guó),為強(qiáng)化封建國(guó)家的鎮(zhèn)壓職能,巡撫也治軍政。湖北巡撫胡林翼“軍政吏治”皆其主稿,總督官文“畫諾而已”,是比較突出的例子。同治初對(duì)巡撫治軍政的既成事實(shí)給以合法地位。25此后,總督與巡撫的職權(quán)已無(wú)區(qū)別。其同城督撫,一個(gè)掌權(quán),另一個(gè)實(shí)際是累贅。同治五年廣東巡撫郭嵩燾痛言“自頃數(shù)年則督撫之名實(shí)兩乖而巡撫乃尤為失職”。26反映了這一事實(shí)。督撫職權(quán)趨同化但仍督撫并置,目的在于使之互相水火,便于控制。第三,督撫作為統(tǒng)治階級(jí)中一個(gè)官僚層次,其權(quán)力的發(fā)展帶有很大不平衡性。在所有督撫缺中,直隸總督具有“首席總督”地位,權(quán)力最大。因其地處京畿,朝命所關(guān),故近代中國(guó)的諸多大政方案之實(shí)施,多以此為“試點(diǎn)”。它既是清廷加強(qiáng)權(quán)力砝碼的一個(gè)托盤,又是中央嚴(yán)格控制(理論上講)的對(duì)象。且直督自同治九年例兼北洋大臣,統(tǒng)北洋水師,更非重臣而不能任。兩江總督是僅遜于直督的又一重缺,其軍事、經(jīng)濟(jì)地位都相當(dāng)重要。自同治十二年起,兩江總督例兼南洋大臣,其權(quán)力更非其它督撫所能望其項(xiàng)背。而云貴總督地位就差多了,較有才能者多不屑于此職。27巡撫權(quán)力的不平衡性也大略如此。第四,掌握軍事實(shí)力者終會(huì)取得督撫中的要缺且多久任。曾國(guó)藩先以在籍侍郎督辦團(tuán)練,后其湘軍成為當(dāng)時(shí)最有實(shí)力的武裝,不得已清廷任曾為兩江總督。袁世凱的發(fā)跡經(jīng)歷與曾國(guó)藩相去不遠(yuǎn)。這反映了清統(tǒng)治者既不愿打破地方軍、政二權(quán)分離的舊制,又唯恐握有軍事實(shí)力者不入其樊籬而成為離心力量的矛盾心理。同時(shí),咸豐以前督撫三年一遷轉(zhuǎn),狀況也大為改觀。如曾國(guó)藩督兩江凡十二年,曾死后劉坤一代之,前后為督十八年。其它如左宗棠督甘十五年,丁寶楨督四川十一年等不一而足。而最明顯的如李鴻章督直隸凡二十八年。第五,督撫滿漢比例發(fā)生了重大變化。以滿制漢是清統(tǒng)治者在國(guó)家機(jī)構(gòu)員缺設(shè)置上實(shí)行的統(tǒng)治策略之一,身為封疆大吏的督撫更是如此。道咸以前,從總體上看,總督滿遠(yuǎn)多于漢,巡撫滿漢大體相當(dāng)。咸豐以后情況發(fā)生了很大變化:漢人督撫比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過滿督撫人數(shù)。同治三年至九年間,滿漢總督的比例一直是二比十左右,巡撫則是一比十五左右。同治三年滿巡撫天下無(wú)一人。太平天國(guó)被鎮(zhèn)壓以后,清廷雖意在“抑漢”,但直到清亡止,漢人督撫比例仍占絕對(duì)多數(shù)。30由于督撫的權(quán)力日甚一日地集中、膨脹,而中央政府又不能從根本上對(duì)其控制,這就必然使各個(gè)督撫自成一統(tǒng),政權(quán)的結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)松散的分權(quán)狀態(tài)。三、沒有任何反映一般社會(huì)生活的地方政權(quán)內(nèi)部的分權(quán)既然咸豐后的督撫握有上述諸多的大權(quán),它就不能不對(duì)晚清的一系列改革大政的制訂及實(shí)施發(fā)生影響;既然督撫作為一個(gè)群體官僚階層而其內(nèi)部之間又復(fù)雜異常,它就不能不與晚清政治蒂帶相結(jié);既然地方政權(quán)的結(jié)構(gòu)是松散的分權(quán)狀態(tài),它就不能不在對(duì)外抵御資本主義入侵中國(guó)方面發(fā)揮或積極或消極的功能。要之,督撫與晚清政治的關(guān)系主要表現(xiàn)在下述四個(gè)方面。第三,天津督撫的決策權(quán)晚清政治的一個(gè)突出特點(diǎn)是:凡屬重大政策及改革方案的制訂,都必須有督撫要員參加或征得督撫的認(rèn)可。曾國(guó)藩督師四省后,“朝有大政,咨而后行”。31袁世凱督直隸也是“有奏必行”。32甚至朝廷有大政,必“由軍機(jī)處問諸北洋,才能作出決定”;梁?jiǎn)⒊Q天津督署為“中國(guó)第二政府”。33光緒時(shí)張觀準(zhǔn)奏稱:“廷臣條奏,欲部核三件,部臣每以情形難以遙度,仍請(qǐng)交督撫酌議?！边@說明實(shí)際上督撫有決策權(quán)。最明顯的事例如“立憲”“新政”。辛丑條約簽訂后,改革政治的呼聲日高,督撫如端方、錫良、瑞澂、張之洞、孫寶琦、袁世凱等尤主實(shí)行憲政。而頑固派孫家鼐等瘋狂攻擊憲政,甚至“設(shè)為疑似之詞,故作異同之論,或以立憲有妨君主大權(quán)為說,或以立憲利漢不利滿為言”,雙方爭(zhēng)持不下。慈禧征求袁世凱的意見,袁態(tài)度堅(jiān)決,言“官可不做,憲法不能不立”,“當(dāng)以死力爭(zhēng)”,光緒三十二年九月“預(yù)備立憲”的詔旨終于發(fā)布,這不能不說地方督撫起了相當(dāng)作用。等以“苦無(wú)大支越界”,還實(shí)行了清朝和清朝聯(lián)合,一般把學(xué)生打造成“清”字,最突出的即為人在晚清政治中,我們還看到督撫能夠影響或改變已經(jīng)確定了的重大決策。光緒二十六年五月,義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)迅猛發(fā)展,八國(guó)聯(lián)軍進(jìn)逼京畿。二十五日清廷發(fā)布對(duì)外宣戰(zhàn)詔書,同時(shí)諭令各省督撫率兵北上抗敵。但兩江總督劉坤一、湖廣總督張之洞、兩廣總督李鴻章等不但按兵不動(dòng),且互相串通與英國(guó)侵略者簽訂《東南保護(hù)約款》,公開對(duì)抗清朝中央政府。他們宣稱:凡五月二十五日以后的“宣戰(zhàn)”和“招撫”上諭都是“矯旨”,概不奉行。清廷令他們暫停償還洋債,他們聯(lián)合要求,迫使清廷收回成命。清廷令其速派軍隊(duì)助戰(zhàn),劉坤一借口“苦無(wú)大支勁旅可抽”,按兵不動(dòng);袁世凱雖派了少量部隊(duì),但一出山東就觀望不前。李鴻章、張之洞還儼然以超越于清政府之外的獨(dú)立立場(chǎng),徑直向列強(qiáng)政府發(fā)出與清廷相反的函電。這無(wú)異宣告自己脫離清政府而獨(dú)立。六月初,劉坤一、張之洞等會(huì)銜上奏,請(qǐng)慈禧“亟思變計(jì)”,聲稱如繼續(xù)對(duì)外作戰(zhàn)“全局瓦解,不可收拾”。很快,清廷收回成命,把槍口對(duì)準(zhǔn)了義和團(tuán)。清廷政策的這一轉(zhuǎn)變固然離不開統(tǒng)治者對(duì)外妥協(xié)投降這一整體路線,但督撫拒抗朝命,迫其變易,也是這一政策轉(zhuǎn)變的重要因素。初領(lǐng)地方督撫之權(quán),使改晚清的歷史表明:年輪每增加一次,督撫對(duì)中央的離心力就增強(qiáng)一分,這是對(duì)中央集權(quán)舊制的破壞,當(dāng)然為最高統(tǒng)治者所不容。故每當(dāng)重大的危機(jī)暫時(shí)緩解,中央就與督撫進(jìn)行權(quán)力較量。而中央和地方之間每一次斗爭(zhēng)都無(wú)異加劇了政局的動(dòng)蕩和不安。同治二年前后,湘軍攻下蘇杭,復(fù)江寧已指日可待,最高統(tǒng)治者對(duì)曾國(guó)藩督撫集團(tuán)實(shí)行削奪權(quán)力政策。38曾的幕僚趙烈文記曰:“同治改元至今(同治三年四月)東南大局日有起色,泄沓之流以為已安已治,故態(tài)復(fù)萌,以私亂公,愛憎是非,風(fēng)起泉涌。修往日之文法,以濟(jì)其予奪之權(quán)。數(shù)月之間,朝政一變。于是天下識(shí)時(shí)俊杰之士,皆結(jié)故舊、弛竿牘,揣摹迎合以固權(quán)勢(shì)而便興作,外之風(fēng)氣亦一變。”由于御史煽構(gòu)、親