第四章-國際環(huán)境法的內(nèi)國法化

第四章國際環(huán)境法的內(nèi)國法化一、前言環(huán)境保護規(guī)范之對象不限于人民，只要有可能造成環(huán)境污染之行為者，無論公權力機關還是私人機構，皆得為規(guī)制之對象。因此，環(huán)境保護不限于對私人行為的直接控制或間接誘導措施，進一步而言，國家必須透過對環(huán)境政策之落實來實踐環(huán)境保護之作為，這些政策包括中央政府層級及地方政府層面。然而，在臺灣憲法體制中上不存在一個廣泛而完整之環(huán)境憲法的概念。因此，在論及環(huán)境基本權之概念時，一方面涉及環(huán)境污染者基本權利保障的問題，另一方面也涉及因環(huán)境污染而受侵害者的基本權利保障。行政院永續(xù)會所一定通過之行動計書中要求“配合國際環(huán)保公約，推動配套法令制度”也就是國際環(huán)境法內(nèi)國法化的要求。臺灣在外交局限的狀況下，無法直接參與國際環(huán)境相關公約、協(xié)定、條約、議定書等的制定，亦無法直接簽字、批準、加入這些國際文件，所以在法制層面上唯有借國際環(huán)境法內(nèi)國法化的作為，引進國際社會中主流環(huán)境規(guī)范。臺灣既為一法制地區(qū)，且有性質(zhì)屬大陸法系的法律體制（包含行政法的層面），故在進行國際環(huán)境法內(nèi)國法化之過程中，亦必須照顧到本身的法律體制。本研究系站在國家作為環(huán)境保護主體之地位，來觀察研析國際環(huán)境法內(nèi)國法化的課題。本章將探討國內(nèi)環(huán)境法律體系內(nèi)涵的基本要素、國家在法律上之作為、與國家基于給付行政之作用所為的環(huán)境保護義務，并由法制明年與環(huán)境政策面提出落實環(huán)境保護之法制作為建議。二、國內(nèi)環(huán)境法律體系內(nèi)涵的基本要素國際環(huán)境法內(nèi)國法化之目的其實包含兩個層面，一為引進國際社會環(huán)境法制之主流思維，以強化國內(nèi)的環(huán)境保護。二為減少國家作為一個環(huán)境主體所造成對國際環(huán)境的侵害，而使國家不會成為國際社會中的“過街老鼠”。換言之，作為國際社會的一員，國家其實有責任與義務加強國內(nèi)環(huán)境的保護與控制，并減少跨越國家管線范圍界限的環(huán)境破壞，譬如對跨境之空氣污染、水或海洋環(huán)境污染及越境有毒、物質(zhì)之傳輸?shù)臏p少與控制。再者，國內(nèi)環(huán)境法律體所規(guī)范之對象不僅是一般自然人或私人企、法人體的環(huán)境行為，亦三、國際環(huán)境文件內(nèi)國法化的途徑臺灣由于國際情勢之現(xiàn)實，無法參與大多數(shù)國際環(huán)境組織或會議，相對地，也就減低了臺灣參與制定、簽署、批準或加入國際環(huán)境文件（internationalinstrumentsonenvironment）的機會。因此，在國際與國內(nèi)環(huán)境規(guī)范的互相關系上，便很少有機會透過諸如國會決議的內(nèi)國法化程序加以探討和研析，并凸顯國際法與國內(nèi)法間的相互關系。國際法與國內(nèi)法體系間的關系有一元論與二元論之分。一元論者對“法律”采單一之認知，并認為國際法與國內(nèi)法形成同一法律秩序的兩個部分；而二元論這則認為，國際法與國內(nèi)法是兩個不同且相互獨立的法律系統(tǒng)或法律秩序。此外，國際法之一般規(guī)則是“一個國家不能以其國內(nèi)法之規(guī)則或不足對以國家法為基礎的主張加以抗辯”，反映在1969年5月23日制定的“維也納條約法公約”第27條則為“一當事國不得援引其國內(nèi)法規(guī)定為理由而不履行條約”。換言之，國際法是認為，國家不能訴諸于其國內(nèi)法或程序來作為不遵守國際義務之理由。國家被要求誠信的履行其國際義務，但他們同時可以自由的決定在其國內(nèi)法律體系下此種義務的行使方式。同理，作為國家的一般責任（ageneralduty）,國家應使其國內(nèi)法與其再國際法之下的義務相一致。但是，國家法將達成這一結果的方法留給國家的國內(nèi)管轄權，這些方法即一般用以描述國際法內(nèi)國法化的各種用語，譬如，納入（incorporation）、采認(adopotion）轉(zhuǎn)化（transfermation）或吸納（reception）。國家有自由決定如何最佳的將其國際義務轉(zhuǎn)化（translateinto）至其國內(nèi)法，以及決定這些國際義務在國內(nèi)的法律位階（譬如憲法、法律、法規(guī)、命令等），唯各個不同的國家法律體系中欠缺實踐上的一致性。在學理上，國際法在國內(nèi)法中如何產(chǎn)生效力，有些是實證派學者主張轉(zhuǎn)換論（transfermationtheory或質(zhì)變論），他們認為國際法的發(fā)源在于條約與慣例，而國內(nèi)法的淵源則在于國內(nèi)立法和判例，所以國際法規(guī)則不能直接或依其本身的效力，被國內(nèi)法院適用，除非經(jīng)由國內(nèi)法將其采納，或者說具有國家“同意性質(zhì)”的國際法規(guī)則的本質(zhì)轉(zhuǎn)變成為具有“命令性質(zhì)”的國內(nèi)立法機關所通過的法律。此種轉(zhuǎn)變不僅是形式上的要件，也是實質(zhì)的要件。相對于轉(zhuǎn)換論，授權論（delegationtheory）者則認為，國際法授權各國憲法自行規(guī)定國際文件之效力在何條件下及于國內(nèi)，國家為此目的所采納的程序或方法僅是締約程序的延續(xù)，其中并無轉(zhuǎn)換可言，也不是產(chǎn)生新的國內(nèi)法規(guī)則，僅僅是一個造法行為的延續(xù)。目前，臺灣所面臨的局面是幾乎根本沒有事前參與國際環(huán)境法規(guī)的制定，或事后加以批準、加入的機會，更別說國際環(huán)境保護法規(guī)是否可在政府表示同意之下對于國內(nèi)適用的問題。因此，作為一個不被世界多數(shù)國家承認為“國家”的國際社會成員，又該如何將符合臺灣利益之國際環(huán)境法規(guī)納入國內(nèi)法規(guī)范，方是本文所關切問題。至于國際法在國內(nèi)法的效力方面，無論是轉(zhuǎn)換論還是授權論均認為國際法在經(jīng)過一定的國內(nèi)程序可適用于國內(nèi)。國內(nèi)法可大分為憲法與法律兩個層次，而法律中又分為具有上位指導與法源地位的基本法與一般功能性法律兩個層面。所以，在探討國際法內(nèi)國法化的作為中，可以考慮到區(qū)分為憲法、基本法與功能性立法三個層面。（一）憲法層面：國際文件欲對國家內(nèi)部發(fā)生實際效力，必須內(nèi)化進入一國既有的法律規(guī)范體系，以取得滲入公共事務領域之地位。在探討法規(guī)范體系時，最根本的切入點應為憲法。憲法費國際法之內(nèi)國法化，無論在程序還是實質(zhì)上均沒有太明確之規(guī)范，唯一涉及條約者，亦只有憲法第十三章“基本國策”第二節(jié)【外交】第141條中涉及“外交，應……尊重條約及聯(lián)合國憲章”；以及憲法第五章【行政】第58條行政院會議應議決條約與法律案如認為有確難行時，得經(jīng)總統(tǒng)制核可，提議立法院復議，第六章【立法】第63條立法院有議決法律案與條約案之權，使得臺灣行政部門對外所簽訂條約得經(jīng)由一般立法程序，由行政院會議決提請立法院審議并決議之。換言之，臺灣行政部門對外簽署之條約可經(jīng)由類似國內(nèi)立法之程序而經(jīng)“國家最高立法機關”之同意而完成“批準”之手續(xù)，并對外正式承諾而受該條約之約束。國腳既然受國家所正式承諾制國際條約的約束，邏輯上，該國際條約即應取得國內(nèi)法之效力，而對人民法院適用。但是經(jīng)國家最高立法機關所批準之條約是否當然取得國內(nèi)法之地位，而產(chǎn)生對人民法院之約束，尚有其他問題存在，諸如，條約是否具有自我履行之功能，或條約是否優(yōu)先于國內(nèi)立法等。然，如前所述，臺灣目前最大的困難即在于無法對外締結或加入具全球格局之國際環(huán)境公約等國際條約。所以，籍憲法所規(guī)定之條約批準程序而使得國際環(huán)境條約適用于國內(nèi)，仍有困難。除國際條約內(nèi)國法化的議題外，憲法對環(huán)境議題的規(guī)定基本上有兩種情形，一為，基本權利；二為，政策宣示。臺灣憲法關于環(huán)境之規(guī)范見于憲法增修條文第十條第2項：經(jīng)濟及科學技術發(fā)展，應與環(huán)境及生態(tài)保護兼容并需。就內(nèi)容觀之，本項文字書政策宣示，應無疑議。若就環(huán)境行政實務面而論，此一宣示性之憲法規(guī)定，很難對立法者、行政部門或法院產(chǎn)生實質(zhì)的最高法律約束力，而僅具國家政策宣示及憲法教育之“軟性”功能。再者，臺灣憲法基于權利分立之基本精神，將國家機關水平的分為行政、立法、司法、考試及監(jiān)察等五個機關，又基于均權制度之基本精神，垂直地將中央與地方給予分權之設計。論及環(huán)境保護之國家機關權限劃分，首應由中央與地方分權體系著手。但縱觀憲法第十章中央與地方之權限所有規(guī)定，我們無法從憲法文本中找到直接而明確的證據(jù)可證明憲法已對國家環(huán)境保護權限劃分有所規(guī)范，僅能由憲法第107條第13款、第108條第3、10、18、20款及第110條第11款等條款中，尋求規(guī)范環(huán)境保護權限劃分的間接而薄弱不明的證據(jù)。因此，當中央與地方因環(huán)境保護相關事宜發(fā)生爭議時，應由立法院解決之。故而，臺灣環(huán)境立法權與執(zhí)行權之分配取決于立法院之立法行為，易形