如何保障大型公共活動有序和安全

如何保障大型公共活動有序和安全

一、進行公共危機防范的社會因素近年來，我國一線主管部門（應(yīng)急、公共安全、消防等）制定了有效的工作制度和大型公共活動的工作方法，學(xué)術(shù)界也進行了理論概括。他們的觀點主要包括：第一，溝溝理論強調(diào)了中心區(qū)域的安全，通過周邊地區(qū)的“過濾式”防御，實現(xiàn)了中心區(qū)域的雙重防御。其次，輿論抑制理論鼓勵使用媒體、網(wǎng)絡(luò)、信號、公眾傳播等形式展示安全能力，遏制人為風(fēng)險，降低公共危機的可能性。第三，復(fù)合結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為政府不是提供安全服務(wù)的唯一主體。建立政府、公民和第三部門組織的復(fù)合管理模式，良好的合作機制可以最大限度地減少危機的蔓延和傳播。第四，基于科技力量理論，認(rèn)為消防、公共安全和武裝力量是安全對策的核心，技術(shù)裝備水平和安全對策的水平?jīng)Q定了安全對策的水平。5、網(wǎng)絡(luò)管理理論按照“誰負責(zé)、誰負責(zé)、誰使用、誰負責(zé)”的原則將活動劃分為小區(qū)域（即網(wǎng)格），相關(guān)部門負責(zé)安全管理，將安全控制系統(tǒng)落實到每個角落，消除安全管理的角和真空。當(dāng)然也不乏學(xué)者歸功于立法保障、組織有力、道德激勵和技術(shù)創(chuàng)新等因素。現(xiàn)有的管理經(jīng)驗雖然對預(yù)防、處置和監(jiān)控皆有涉及,但多為介紹做法和成效,研究顯得分散,呈現(xiàn)出條塊分割狀態(tài),缺乏從整體層面系統(tǒng)地研究大型公共活動的安全管理理論,實踐中也未形成完整的安全管理體系。本文嘗試從風(fēng)險的角度切入這一主題,探討大型公共活動中公共危機的演變邏輯和控制機制,形成完整的分析架構(gòu)并提出系統(tǒng)的管理對策與路徑。二、風(fēng)險的基本特征在大型活動中,所謂的公共安全主要是指參與者的安全,這是核心問題與主要矛盾。在這種思路中,公共活動中的個人和人群是風(fēng)險的承受者,所謂危機事件其實就是風(fēng)險因素作用于人群之后,引發(fā)社會系統(tǒng)正常運行秩序紊亂,偏離系統(tǒng)目標(biāo)的不確定性后果。大型公共活動安全風(fēng)險的核心和主要矛盾在于人數(shù)眾多和人員集聚。這個主要矛盾使得個體在大型活動中的受傷害性較普通狀態(tài)下顯著提高,由此會衍生出各種問題,風(fēng)險源潛伏在組織系統(tǒng)中。雖然是風(fēng)險是潛在的,一旦受人為或組織系統(tǒng)環(huán)境的催化和激活作用,可能性就會轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實性,從而爆發(fā)公共危機。因此,當(dāng)單一或復(fù)合的風(fēng)險源直接或相互交錯作用對個體或團體造成傷害時,由于大型公共活動是一個高度有機的統(tǒng)一體,危機便迅速從點擴散到面,沖擊組織系統(tǒng)的穩(wěn)定性,破壞公共秩序,并造成災(zāi)難性影響,甚至是社會系統(tǒng)崩潰。這就是社會風(fēng)險的基本演變邏輯。可見,公共秩序失控是社會風(fēng)險演變成危機的關(guān)鍵所在。不同性質(zhì)的風(fēng)險發(fā)展路徑不同,對公共秩序的影響程度也不同。根據(jù)風(fēng)險演變邏輯的特征以及風(fēng)險的具體指向,大型公共活動中的風(fēng)險可以分成四類,即人身風(fēng)險、健康風(fēng)險、財產(chǎn)風(fēng)險和情緒風(fēng)險。第一,人身風(fēng)險。指對參與活動的人的生命安全構(gòu)成直接威脅的風(fēng)險。包括恐怖主義活動、投毒、大面積踩踏事件、火災(zāi)事故(線路短路,操作不當(dāng),煙花)、公共建筑質(zhì)量問題(看臺倒塌)、交通擁擠事故(出口,公路,鐵路,航空)、地震、極端惡劣氣候等。人身風(fēng)險源隱蔽性強,它對公共秩序的影響是直接和迅速的,呈現(xiàn)出“閃電式”特征。一旦發(fā)生險情,公共秩序馬上混亂,造成嚴(yán)重的人員傷亡事件。人身風(fēng)險可控性差,應(yīng)采取措施積極應(yīng)對,減少危害性。第二,健康風(fēng)險。指對人的健康狀況不利的風(fēng)險。包括流行性疾病、食品衛(wèi)生、有害物質(zhì)泄露。健康風(fēng)險往往先從局部爆發(fā),它對公共秩序的影響需要一個傳播過程,顯現(xiàn)出“鋪蓋式”特征。在人數(shù)眾多情況下,險情傳播速度非常快,嚴(yán)重時會造成大面積人員死亡,相對不易控制,因此往往需要重視前期的預(yù)防和監(jiān)控工作,并做好應(yīng)急準(zhǔn)備積極應(yīng)對。第三,情緒風(fēng)險。指由于人們的心理素質(zhì)、道德水平、評價標(biāo)準(zhǔn)參差不齊,受外部環(huán)境因素刺激,容易產(chǎn)生情緒波動,從而引起現(xiàn)場的失控。如通訊安全(衛(wèi)星電視,互聯(lián)網(wǎng),電話,傳真,黑客)、謠言、不信任、恐慌、等待產(chǎn)生的焦慮、不安和憤怒心理,從而產(chǎn)生人員騷亂。情緒風(fēng)險的特點是潛伏性,它轉(zhuǎn)化成危機的速度是緩慢的,呈現(xiàn)出“積聚式”特征。然而風(fēng)險積累到臨界點,危機一觸即發(fā),沖擊公共秩序,后果是非常嚴(yán)重。它不容易控制,及時防治是重點。第四,財產(chǎn)風(fēng)險。指影響人的固有財產(chǎn)安全的風(fēng)險。包括搶劫、偷竊、詐騙、制假販假等。財產(chǎn)風(fēng)險影響范圍相對比較小,對區(qū)域公共秩序造成不良影響,呈現(xiàn)出“散點式”特征。它造成直接財產(chǎn)損失,若事態(tài)嚴(yán)重沒有及時處理,容易誘發(fā)其他風(fēng)險,危及公共秩序,有損區(qū)域治安水平及政府形象。盡管四類風(fēng)險的發(fā)展路徑簡繁不一,但不可低估他們的獨立作用大小,且這四類風(fēng)險形成一個有機整體,對公共秩序產(chǎn)生重要影響。一方面,它們都可以獨立作為風(fēng)險源,直接作用于公共秩序。例如,在參觀展覽會時因排隊等待時間過長容易出現(xiàn)厭煩、抱怨和憤怒心理,人群可能出現(xiàn)非理智和沖動行為,不遵守規(guī)則沖擊會展,情緒風(fēng)險直接破壞公共秩序。另一方面,它們之間又相互聯(lián)系,風(fēng)險間往往會相互誘發(fā),形成事件鏈,既可互為因果關(guān)系,又可形成并列關(guān)系,容易造成嚴(yán)重的失控后果,使得安全管理的難度加大。例如,恐怖襲擊直接構(gòu)成人身風(fēng)險和財產(chǎn)風(fēng)險,進一步講,它又會觸發(fā)情緒風(fēng)險,引起人們恐慌心理,人流突然轉(zhuǎn)向,形成不規(guī)則變化的異向流和異質(zhì)流,會造成傷亡更大的擁擠踩踏事故。這種現(xiàn)場公共秩序混亂并不是政府應(yīng)急管理所能輕易糾正的。概括來講,以公共秩序為核心的風(fēng)險邏輯有四種情況:事件A→事件B;事件(A、B、C···)→事件X;事件A→事件B→事件C→···;事件A→事件(X、Y、Z···)。這四種情況反映出兩種不同類型的風(fēng)險演進線路:第一種是單線演進式,表現(xiàn)為單一事件和風(fēng)險激活逐一、依次發(fā)生,形成單一方向線性連續(xù)的鏈條。如事件A→事件B;事件A→事件B→事件C→···。第二種是復(fù)合演進式,表現(xiàn)為單一事件和風(fēng)險以多樣化的演進方式形成發(fā)散式或多個事件和風(fēng)險同時激活形成聚焦式的復(fù)合鏈條。如事件(A、B、C···)→事件X;事件A→事件(X、Y、Z···)。應(yīng)對第二類風(fēng)險相對復(fù)雜,單純地切斷某個風(fēng)險鏈,并不能完全控制好風(fēng)險演進。因此,要認(rèn)真排查風(fēng)險源及演化方式,厘清因果風(fēng)險源和并列風(fēng)險源,首因風(fēng)險源和誘因風(fēng)險源,對其可能的演進鏈條加以各個控制。構(gòu)建以公共秩序為核心的風(fēng)險演化邏輯,克服了傳統(tǒng)大型公共活動安全管理研究重風(fēng)險源管理、輕演變過程把握的弊端,有助于理順風(fēng)險與危機之間的關(guān)系。它不僅關(guān)注風(fēng)險的產(chǎn)生方式,也注重對風(fēng)險的演變邏輯規(guī)律性研究,為科學(xué)有效應(yīng)對大型公共活動的風(fēng)險管理提供系統(tǒng)的分析框架。三、風(fēng)險的演化過程以公共秩序為核心的風(fēng)險演變規(guī)律表明,公共危機的主要誘因在于人員集聚所帶來的公共秩序失控的四類風(fēng)險。風(fēng)險管理就是要逐漸控制風(fēng)險源的潛伏、激活和相互誘發(fā),并能夠在激活時,迅速處置阻止其進一步演化成危機,保障風(fēng)險的良好管控與逐步消退,從而恢復(fù)公共秩序的正常運轉(zhuǎn)。因此,風(fēng)險的演化周期可以分為潛伏期、激活期和衰退期三個階段。為了實現(xiàn)對大型公共活動的安全管理,根據(jù)四類風(fēng)險所對應(yīng)的三個階段特征,需要建立起統(tǒng)一的指揮平臺,構(gòu)建大型公共活動的綜合風(fēng)險管理系統(tǒng)。(一)設(shè)立風(fēng)險識別、資源分配、過濾機制等多維度風(fēng)險,并強化風(fēng)險防范意識潛伏期是指風(fēng)險源處于潛伏狀態(tài),尚未具備破壞公共秩序的條件和能力。如果在這個階段能有效控制風(fēng)險,就能有效防止危機的生成。因此,必須構(gòu)建以動態(tài)的評估機制為核心的控制系統(tǒng),旨在不斷查找風(fēng)險和隱患,并制定相應(yīng)的對策和方法,盡量阻斷或延緩風(fēng)險的演化。首先是評估機制,它是潛伏期的核心環(huán)節(jié),決定著安保資源的具體分配,既是風(fēng)險管理的源頭,又貫穿于風(fēng)險管理的整個脈絡(luò)。評估機制應(yīng)當(dāng)包括目標(biāo)界定、收集信息、風(fēng)險識別、環(huán)境分析、預(yù)測未來、方案抉擇和資源分配七個流程。目標(biāo)界定就是要確定風(fēng)險評估的范圍,實現(xiàn)成本最低,安全系數(shù)最高;收集信息就是全面獲得評估對象和活動環(huán)境等相關(guān)信息;風(fēng)險識別就是在風(fēng)險源激活前分析和識別四類風(fēng)險的具體存在形式;環(huán)境分析就是對風(fēng)險的內(nèi)外部環(huán)境綜合評價,分析風(fēng)險源的激活條件及風(fēng)險源間的內(nèi)在聯(lián)系;預(yù)測未來就是對風(fēng)險的發(fā)生的可能性及發(fā)展路徑進行分析,預(yù)測其危害后果;方案抉擇就是根據(jù)危害最小化原則,對規(guī)避風(fēng)險、減弱風(fēng)險、轉(zhuǎn)移風(fēng)險還是承擔(dān)風(fēng)險做出選擇;資源分配就是對所選擇的方案加以具體化成計劃和措施,分配具體安保資源。最后形成評估報告,便于實施部門科學(xué)有效應(yīng)對風(fēng)險。其次是過濾機制,是指在大型公共活動的關(guān)聯(lián)環(huán)境中,對四類風(fēng)險源及其激活條件進行動態(tài)排查,以降低風(fēng)險的發(fā)生率。過濾機制應(yīng)當(dāng)建立“四維過濾模型”,從宏觀、微觀、價值和技術(shù)四個維度排查一切潛在風(fēng)險。宏觀層面來說,在活動周邊地區(qū)建立聯(lián)動安保的護城河,與中心活動區(qū)相照應(yīng)實現(xiàn)“過濾式”排查的雙重防范,如2010年上海世博會打造的“環(huán)滬護城河”安全屏障;微觀層面來說,需要在活動區(qū)各個點上進行全面的安檢和巡查,消除蓄意和無意的安全隱患,如出入口的嚴(yán)格安檢和活動場地公安、武警的值崗巡查;價值層面來說,通過傳媒、輿論等方式規(guī)范與激勵道德行為,引導(dǎo)公眾樹立正確的安全意識,擴大公眾的安保參與。再次是疏導(dǎo)機制,即在特定時間和空間內(nèi),通過硬性規(guī)定和軟性規(guī)則對人流進行疏散和引導(dǎo),合理調(diào)控人員數(shù)量分布。疏導(dǎo)機制要防止三個層面的集聚:(1)園區(qū)層面的集聚。即防止大規(guī)模人員在同一時間段內(nèi)迅速集聚到大型公共活動園區(qū),導(dǎo)致空間承載能力超負荷,不便管理,風(fēng)險加大?？刹扇』顒訒r間規(guī)定和票務(wù)引導(dǎo)等管理方式。(2)區(qū)域?qū)用娴募?。即防止大?guī)模人員進入園區(qū)后在同一時間內(nèi)集中在某片區(qū)域,影響園區(qū)暢通性,積聚風(fēng)險?？刹扇『侠硪?guī)劃、活動引導(dǎo)和路線變換等管理方式。比如上海世博會通過“活動引導(dǎo)”來平衡人流量,在人流較少的區(qū)域多安排精彩文藝活動吸引人員駐足,在人流較多的區(qū)域少安排精彩活動。(3)點上的集聚。即防止大規(guī)模人員在區(qū)域內(nèi)的某個點上迅速集聚,直接沖擊公共秩序穩(wěn)定性?？刹扇☆A(yù)警發(fā)布、限量參觀和信息提示等管理方式。(二)應(yīng)急救援機制激活期是指風(fēng)險源為主客觀因素所激發(fā)和顯性,開始向危機狀態(tài)演進,產(chǎn)生破壞公共秩序的能力。一旦大型公共活動處于這個階段,最核心的工作是快速阻斷風(fēng)險演化進程,控制現(xiàn)場秩序,盡快恢復(fù)常態(tài)。核心是預(yù)警機制,如果能在風(fēng)險激活的初期就及時向管理人員和公眾發(fā)出預(yù)警預(yù)報,則往往能起到較早介入、自我避險的作用。目前在建筑物特別是人群集中的公共場所中安裝煙霧警報器,就是一種預(yù)警裝置。其次是救援機制,一方面是身體的救援,即迅速將傷員帶離風(fēng)險區(qū)域,進行醫(yī)療救護,減輕傷害、挽救生命。另一方面是心理的安撫,特別是對驚恐的人群進行心理干預(yù)和治療,防止恐慌激活新的風(fēng)險并引致危機。救援機制的保障有兩個:一個是專業(yè)的、全天候備勤的救援隊伍。在大型公共活動舉辦過程中,應(yīng)實行全時間值班,人員、裝備隨時保證在崗在位,接警后,最短時間之內(nèi)就能攜帶所有裝備出動,迅速地趕赴災(zāi)害事故現(xiàn)場,實施救援。其二是應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急救援預(yù)案應(yīng)該包括:對緊急情況及其后果進行預(yù)測、辨識、評價;應(yīng)急各方的職責(zé)分配;應(yīng)急救援行動的指揮與協(xié)調(diào);應(yīng)急救援中可用的人員、設(shè)備、設(shè)施、物資、經(jīng)費保障和其他資源,包括社會和外部援助資源等;在緊急情況或事故災(zāi)害發(fā)生時保護生命財產(chǎn)和環(huán)境安全的措施;現(xiàn)場恢復(fù)等內(nèi)容。再次是干預(yù)機制,一旦危機發(fā)生,迅速隔離風(fēng)險、阻斷風(fēng)險源、控制秩序、疏散人群,防止事態(tài)進一步惡化和擴大。干預(yù)的效果既取決于反應(yīng)的速度、前期準(zhǔn)備充分,也包括處于風(fēng)險中的社會成員的應(yīng)變能力、應(yīng)急心理和知識技能。最后是溝通機制,包括兩個方向:一是應(yīng)急體系中各部門之間的溝通,包括指揮中樞與各組成單位的信息和指令溝通,以及各組成單位之間的信息溝通。一是組織方與現(xiàn)場參與群體的溝通。前面一種溝通是雙向甚至多向的,是應(yīng)急指揮體系中各組成單位之間的信息交換,這是整個體系統(tǒng)一指揮的基本前提和保證。從這個意義上說,大型公共活動必須有不間斷備勤的指揮中樞,它要密切關(guān)注來自各個方面的信息,辨別各種變化,判斷是否存在風(fēng)險以及如何快速控制,發(fā)出明確的指令。而組織方與現(xiàn)場人群的溝通則更主要力圖控制秩序和情緒的理念和信息的不斷傳播和擴散,這種傳播的載體既可以是傳統(tǒng)的媒體、廣播,也可以是現(xiàn)代性的手機短信、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等。(三)修正風(fēng)險管理目標(biāo),恢復(fù)機制第一是監(jiān)控機制,主要包括風(fēng)險監(jiān)測、目標(biāo)檢驗、原因解釋和管理修正四個流程。風(fēng)險監(jiān)測是對風(fēng)險源的減弱情況和衰退路徑進行測量和跟蹤,驗證風(fēng)險管理的效度;目標(biāo)檢驗是將風(fēng)險檢測結(jié)果與管理目標(biāo)相比照,得出目標(biāo)的實現(xiàn)程度;原因解釋是調(diào)查和收集信息,分析說明風(fēng)險管理產(chǎn)生偏差的原因;管理修正是針對偏差原因,進一步提出實現(xiàn)預(yù)定風(fēng)險管理目標(biāo)的糾正方案,并加以施行。正是在這樣一個不斷循環(huán)的監(jiān)控流程中,大型公共活動的風(fēng)險管理得到不斷改進與完善,直到目標(biāo)檢驗結(jié)果與風(fēng)險管理目標(biāo)相符,最終結(jié)束公共秩序混亂的緊急狀態(tài)。第二是恢復(fù)機制,是在風(fēng)險源衰退到