第三章行政組織

第三章行政組織一、行政組織概述（一）行政組織的概念行政組織是依據(jù)憲法和法律組建的國家行政機關體系。我國的行政組織包括中央政府、地方政府和基層政府三個層次。中央政府——國務院，下設部、委、辦等職能部門。地方政府——省、自治區(qū)、直轄市政府；計劃單列市政府、設區(qū)的市政府；縣政府和縣級市政府；自治州政府、盟政府、旗政府,下設職能部門?；鶎诱l(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，不設職能部門，配備相關11/27/20232（二）行政組織的特點1．政治性（階級性）2．公共性（社會性）3．權威性4．法制性5．系統(tǒng)性

11/27/20233（三）行政組織的基本構成要素1.組織目標（Aim）（1）目標的明確性一切沒有明確目標的行政組織都是沒必要的（2）目標的層次性總目標、分目標；近期目標和長遠目標等2.機構設置：（Orgnization）根據(jù)目標和職能要求設置機構3.職位設置：（Position)根據(jù)職能和機構設置進行職位確定，劃分權責體系11/27/202344.人員構成(Staff)結構合理的行政人員，不同的年齡、性別、氣質；5.規(guī)章制度（Rule）對行政組織成員具有普遍的約束力的規(guī)則體系；6.物質基礎（Material)適量的行政經費，保證行政工作的日常開支；7.價值觀念(ValueJugement)對行政組織的共同感受、一致態(tài)度，認同感；11/27/20235（四）構建行政組織的基本原則1．完整統(tǒng)一原則政府職能是完整統(tǒng)一的行政權力是完整統(tǒng)一的政府機構設置是完整統(tǒng)一的11/27/20236（四）構建行政組織的基本原則2．管理幅度與層次相適應的原則

在管理對象和內容不變的情況下，管理幅度和層次成反比。管理幅度與事務的難易程度成反比管理幅度同管理者的能力及管理手段的先進程度成正比管理幅度與下屬人員的能力成正比管理層次與組織效率成反比11/27/20237（四）構建行政組織的基本原則3．精簡高效原則機構設置要精簡人員編制要精干辦事程序要簡化

11/27/20238（四）構建行政組織的基本原則4．權責一致原則

設計合理的職位體系權責相稱的制約機制獎懲分明的激勵機制

11/27/20239（四）構建行政組織的基本原則5．依法設置原則政府機構設置程序要依照有關法律法規(guī)進行。有關政府機構的各項規(guī)范要由法律法規(guī)來確定。

11/27/202310（五）管理幅度和管理層次管理幅度1、含義一名主管人員所能直接領導下級人員或部門的數(shù)量和范圍2、決定管理幅度寬窄的因素（1）管理者和被管理者的性格、知識、專業(yè)、技能、精力、經驗、性別、年齡、作風等；（2）組織的正式或非正式規(guī)定，如規(guī)章、制度、規(guī)劃、計劃、程序；如人際關系、工作氛圍等；（3）社會的總體發(fā)展水平、社會對組織的需求，家族意志等；11/27/202311管理層次1、含義以人類勞動的垂直分工和權力的等級屬性為劃分依據(jù)，形成組織的縱向等級結構和層級數(shù)目；2、行政組織管理層次的劃分無統(tǒng)一規(guī)定，大多可以劃分為上中下三級或高、中、低、基層四級；前者如部、局、處三級制，后者如國務院、省、縣、鄉(xiāng)四級；11/27/202312（三）管理幅度和層次的關系在其他情況相同的條件下，兩者呈反比關系；11/27/202313（六）組織設計的一般程序1、明確組織的目標和任務2、將實施目標的各種手段構成有效的管理活動序列3、將各種管理活動構成合理的“職務”；4、將各種合理的“職務”構成每個人所占有的“職位”11/27/202314（六）組織設計的一般程序5、將各種“職位”分組成“工作部門”或“行政單位”6、將各種“工作部門”或“行政單位”按橫向水平和縱向的順序，構成完成的“組織結構”；7、規(guī)范組織運行的程序，建立規(guī)章制度；11/27/202315（七）行政組織的種類1、首腦機關中央或地方政府統(tǒng)轄全局的領導機關，行政組織的中樞系統(tǒng)2、職能機關隸屬于首腦機關、執(zhí)掌某一特定業(yè)務、負責實際實施的機關；大部分行政機關都是職能機關；如國務院所屬的各部、委、辦及直屬總局，地方政府所屬各廳、局、處、科等；起承上啟下的作用；11/27/2023164、咨詢機關（BrainPower）智囊機關或參謀機關，由專家學者或具有豐富經驗自身官員組成不是執(zhí)行機構，也不是秘書班子，只是研究咨詢、協(xié)調政策；政府機關的“外腦”；5、派出機關不是一級政府的行政機關，是委派機關權力的延伸；如地區(qū)行署3、幕僚機關：輔助或辦公各級政府的辦公廳（室）無特定專業(yè)性，直接聽從行政首長的指揮對各職能部門無指揮和監(jiān)督的權力，但可以在授權的情況下享有事實上的權力，直接參與政策制定11/27/202317二、行政組織的結構與編制(一)行政組織的結構方式

指構成行政組織各要素的排列組合方式，具體是指一個行政機關內部的機構設置及其相互關系的法定形式，主要包括行政組織內的部門劃分、層級確定、職權分解、人員配備等內容。11/27/2023181．直線式結構

以最高行政首長為中心，統(tǒng)一指揮，逐級控制。

缺點：缺乏專業(yè)化分工，首長責重事繁。只局限于在政務比較單一或程序化和管理層次比較低的單位中使用。優(yōu)點：事權集中，權責明確，指揮統(tǒng)一，便于控制。11/27/202319CentralizedOrganization(直線型)幾種常見的組織結構傳統(tǒng)的組織形式11/27/2023202．直線參謀式結構

在行政首長身邊配備參謀機構和輔助人員，減輕首長負擔。優(yōu)點：既能維持政令統(tǒng)一，行動迅速的特點，又能改變行政首長判斷不易、疲于應付的狀況，增加了決策的可靠性。缺點：不能從根本上克服直線式的弊端。11/27/202321直線——參謀型組織結構

適合中小組織傳統(tǒng)的組織形式3.411/27/2023223．直線職能式結構

在行政領導機關之下設置若干職能部門，行使某一專業(yè)范圍內的權責，下級行政組織既聽命于上級首長，又服從上級職能部門的領導。優(yōu)點：實行專業(yè)分工，減輕領導負擔，適應復雜的行政管理活動。缺點：易形成多頭領導，政出多門，導致管理混亂。11/27/2023234．矩陣式結構

為完成特定任務或突擊性任務，由有關職能部門組成綜合性機構，協(xié)調配合。優(yōu)點：加強了職能部門之間的溝通和聯(lián)系，相互取長補短，協(xié)同攻關；較為靈活，能較好應付快速變化和激烈競爭的組織環(huán)境。缺點：同時接受兩個方向的指令，意見不一致時，無所適從。成員容易產生臨時觀念。11/27/202324扁平的組織結構（FlatOrganization）人性的組織形式適合教學研究、制定政策的組織優(yōu)點：自尊心、成就感缺點：難以有效管制11/27/202325擴大工作范圍的組織結構

人性的組織形式11/27/202326彈性單位與編制的組織形式

權變的組織形式1.211/27/202327（二）行政組織的目標體系1．行政目標的含義和特點（1）行政目標的含義

行政目標又稱行政組織目標，是行政組織在一定時期內必須達到或期望達到的行政管理目的和指標,是行政組織活動的出發(fā)點和歸宿。（2）行政目標的特點公共性、模糊性、政策性、體系性11/27/2023282．行政目標的確定（1）從實際出發(fā)。上級的要求、主觀條件、外部環(huán)境因素構成了確定行政目標的基本依據(jù)，幾者不可偏廢。（2）控制行政目標的數(shù)量。常見的控制方法：去除法、分陣法、綜合法。（3）目標分解。按組織內部機構設置和組織層次，將目標任務分解落實到不同的機構，構架目標體系。11/27/2023293．行政目標的體系（1）行政目標的層次結構（三個層次）第一層次:總目標。反映行政組織基本功能的總體目標，明確規(guī)定行政組織最基本的活動方向。第二層次：職能目標。反映了組織內部機構的工作職能。從屬于總目標的規(guī)定。第三層次：工作目標。各目標主體在階段時間內所完成的各項具體工作、以及完成工作所應達到的程度要求。11/27/202330（2）行政目標的沖突。造成沖突的原因：一是下級子目標與整體目標的沖突；二是由于資源的稀缺性；三是個人目標與組織目標的沖突。(3)行政目標的協(xié)調分為決策前協(xié)調和決策時協(xié)調。協(xié)調行政目標時，要求把原則性和靈活性結合起來。11/27/202331（三）行政組織的部門結構同級政府相互之間和各級政府各部門之間構成的分工合作、并列的排列組合方式。

1．領導機關（首腦機關）各級人民政府、國務院(總理、副總理、國務委員)2．職能機關（執(zhí)行機構）公安局、教育局、民政局、3．輔助機關（辦公機構）辦公廳(室)、政研室、行管局4．派出機關(派出所、街道辦事處)11/27/202332（四）行政組織的編制管理1．行政組織編制管理的含義一個行政組織的職能范圍、機構設置、隸屬關系、規(guī)格級別、人員數(shù)額、人員結構和職位配置。編制管理：按照法律法規(guī)所規(guī)定的制度和程序，對行政組織的職能范圍、機構設置和人員配備等進行的管理。11/27/2023332．行政組織編制管理體制：統(tǒng)一領

導，分級管理。統(tǒng)一領導：機構編制工作的方針、政策的制定，各級機關、各部門的任務和職責的規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市和中央各部門的編制總額的確定，省、自治區(qū)、直轄市政府工作部門和中央各部、委司局一級機構的設置的審批由黨中央和國務院統(tǒng)一負責。分級管理：地方各級黨委和政府，根據(jù)國家的方針政策，統(tǒng)一領導和集中管理本地區(qū)編制總額，具體安排本地區(qū)的編制，審批下一級國家機關工作部門和本級各部門的內部機構。11/27/2023343．管理機關：黨中央、國務院設立中央機構編制委員會。

地方各級黨委和政府設機構編制委員會。

11/27/2023354．主要任務：

定職能、定機構、定人員編制

a.職能管理：

b.機構管理

c.人員編制管理：

即人員總額、人員結構、領導職數(shù)、職位配置

11/27/2023365、行政組織編制管理形式：條塊結合、以塊為主——地方行政組織的主要形式。條塊結合、以條為主——上級業(yè)務部門垂直領導的工作部門的管理形式，如鐵路、地質、氣象等部門。編制單列、條塊結合——公安、安全等部門。11/27/2023376．行政組織編制管理的方法（1）經濟手段。編制預算制度，核定人員和經費。（2）法制手段。通過編制管理法規(guī)、組織機構法規(guī)、人員編制法規(guī)、審批程序法規(guī)等使編制管理工作法制化。（3）行政手段。制定機構設置或調整的總體方案，規(guī)定行政機構設置的限額，具體審批機構的設置與調整。11/27/202338

7.編制管理的意義：建立高效行政組織體系的重要前提；防止官僚主義，有利于密切聯(lián)系政府與民眾關系；有助于節(jié)省國家財政開支。11/27/2023398.編制管理的基本原則：精簡原則（精簡機構和人員、合理定編定員）；統(tǒng)一原則（統(tǒng)一領導、統(tǒng)一職能目標、機構設置統(tǒng)一完整）編制立法原則11/27/2023401)全國行政層次劃分中央政府（國務院）省、自治區(qū)、直轄市政府省轄市政府（設區(qū)市政府）地區(qū)行署（省的派出機構）縣、自治縣、市轄區(qū)、縣級市政府鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府9.我國行政組織我國行政組織的層級劃分11/27/202341中央人民政府—國務院直轄市人民政府省人民政府自治區(qū)人民政府特別行政區(qū)政府地級市人民政府自治人民區(qū)政府地區(qū)行政公署市轄區(qū)人民政府縣級市人民政府縣人民政府自治縣人民政府我國地方政府的層級系統(tǒng)圖街道辦事處區(qū)公所鎮(zhèn)人民政府鄉(xiāng)人民政府民族鄉(xiāng)人民政府居民委員會村民委員會11/27/2023422)國務院機構層次劃分：部、委機構直屬機構、辦事機構司（局）（辦事機構不設司局）處（室）11/27/2023433)省、自治區(qū)、直轄市機構層次劃分：廳（局）處（室）科11/27/2023444)省轄地級市政府、地區(qū)行署的機構層次劃分處（局）科11/27/2023455)縣級政府的機構層次劃分科（局）股（科）全國行政區(qū)劃（2001年）11/27/202346國務院國務院組成部委國務院直屬機構國務院辦事機構國務院直屬事業(yè)單位國務院部委管理的國家局國務院議事協(xié)調機構和臨時機構設置

6)國務院機構設置及其組織體制國務院辦公廳11/27/2023476)國務院機構設置及其組織體制(1)國務院組成人員：總理、副總理、國務委員、部長、委員會主任、審計長、秘書長(2)任期：5年，總理、副總理、國務院委員連續(xù)任職不得超過兩屆(3)領導體制：總理負責制(4)會議制度：國務院實行全體會議、常務會議、總理辦公會議制度。

注：常務會議由總理、副總理、國務委員、秘書長組成。11/27/2023487)地方各級人民政府的架構及其體制（1）地方各級人民政府組成：a.省、地級市設秘書長。秘書長是領導職務。b.鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上不設工作部門。（2）任期：省、市、縣(區(qū))：五年鄉(xiāng)鎮(zhèn)：三年正副行政首長均由人大選舉產生。11/27/2023497)地方各級人民政府的架構及其體制（3）地方各級人民政府實行首長負責制。即省長、市長、鎮(zhèn)長負責制。（4）地方政府工作部門與上級垂直管理部門、派出機構的關系：a.地方政府工作部門的設立增加減少合并，要由本級政府報請上級政府批準，并報本級人大常委會備案。b.實行中央業(yè)務主管部門垂直管理的機構有：中國人民銀行、海關、國家稅務c.實行省級政府垂直的有：地方稅務、工商管理、質量技術監(jiān)督管理

11/27/2023507)地方各級人民政府的架構及其體制（5）派出機構：

其不屬于一級行政機關，但它有權以自己的名義實施管理，并在管理效力上與派出它的政府或政府部門相同。

351三、行政組織改革（一）行政組織改革的必然性

a.經濟體制改革的需要

b.政治體制改革的需要

c.精簡機構和人員的需要

d.減輕財政負擔的需要

e.提高行政效率的需要

11/27/202352（二）行政組織改革的內容1.組織結構改革2.任務、技術改革3.組織人事改革

11/27/202353(三)行政組織改革的程序與方法1.組織內、外部環(huán)境的變化致使組織不適應，出現(xiàn)改革征兆。(組織管理學家西斯克歸納為四種)決策遲緩；組織溝通不暢；組織的主要功能得不到正常發(fā)揮；組織停滯不前。2.解凍階段。改革前的心理準備階段3.變革階段。4.再凍結階段。改革后的行為強化階段。

11/27/202354（四）我國行政組織改革概況1.改革歷程105100

8681797035322919491956196519811992199811/27/2023551.改革歷程1.1952—1956年的第一次政府機構改革2.1958—1959年第二次大規(guī)模的政府機構改革3.1961—1965年第三次較大規(guī)模的機構改革4.1982—1984年的第四次政府機構改革5.1988年的第五次政府機構改革6.1993年的第六次政府機構改革11/27/2023562.中國政府機構改革的過程及經驗教訓

我國政府機構改革采取漸進式。

（1）1982年改革：

a.提出干部的四化，

"革命化、知識化、專業(yè)化、年輕化"。

b.實行首長負責制，并將這一原則寫入憲法。11/27/2023572.中國政府機構改革的過程及經驗教訓

我國政府機構改革采取漸進式。

（2）1988年改革：

a.提出轉變政府職能的概念。

b.提出政企分開、黨政分開的原則。

11/27/2023582.中國政府機構改革的過程及經驗教訓

我國政府機構改革采取漸進式。

（3）1993年改革：

a.把適應社會主義市場經濟體制作為機構改革的目標。

b.強調了轉變職能的根本途徑是政企分開。

c.提出行政管理體制改革的概念。211/27/2023592.中國政府機構改革的過程及經驗教訓

我國政府機構改革采取漸進式。

4.1998年改革：

仍是過渡性方案

11/27/202360

3.1998年的第七次政府機構改革

第一，本次機構改革提出新的思路、目標和原則，體現(xiàn)了變革的深刻性和革命性。第二，政府的整體性調整和結構性調整。第三，將辦事高效、運轉協(xié)調和行為規(guī)范作為機構改革目標之一。第四，首次把政府對社會管理和公共服務提到議事日程。第五，大力裁減政府機關工作人員，提高行政效率。11/27/202361

4.2003年以來的政府機構改革（1）深化國有資產管理體制改革，設立國務院國有資產監(jiān)督管理委員會（簡稱國資委）。（2）完善宏觀調控體系，將國家計劃發(fā)展委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會（簡稱發(fā)展和改革委）。(3)商務部。11/27/202362

5.2008年政府機構改革改革后，除國務院辦公廳外，國務院組成部門設置27個。這次國務院改革涉及調整變動的機構共15個，正部級機構減少4個11/27/202363

5.2008年政府機構改革11/27/202364

5.2008年政府機構改革第一，首先強調通過制定行政管理體制規(guī)劃來推進行政改革。第二，這次行政體制改革提出大部制，按照職能統(tǒng)一大部制的改革思路推進改革。第三，要通過改革出現(xiàn)政府職能的轉變，理順關系。第四，這次改革的目標明確定位為建設服務型政府，首次把行政體制改革大目標定為建設服務型政府。和過去五次改革的四大區(qū)別411/27/202365

5.2008年政府機構改革第一次：