我國地方政府債務(wù)研究

我國地方政府債務(wù)研究組長：謝志文組員：肖山秀王小飛黃博林章際標(biāo)汪宗仁Evaluation

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Ltd.主要內(nèi)容地方政府債務(wù)含義界定與分類我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解我國地方政府債務(wù)現(xiàn)階段情況我國地方政府債務(wù)債務(wù)案例分析地方政府債務(wù)債務(wù)與地方政府融資平臺(tái)完善我國地方政府債務(wù)的機(jī)制建設(shè)與政策建議Evaluation

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Ltd.一、地方政府債務(wù)含義界定與分類（一）地方政府債務(wù)含義根據(jù)債的法E律va定lu義at，io債n

o是nl指y.按照合同的ed

with

A約sp定os或e.依Sl據(jù)id法es律f的or規(guī).N定ET，3在.5當(dāng)Cl事ie人nt之P間rofi產(chǎn)Co生py的ri特gh定t

的20權(quán)04利-2和01義1

A務(wù)sp關(guān)os系e

，Pt享y

L有td權(quán).利的人是債權(quán)人，負(fù)有義務(wù)的人是債務(wù)人，所以，債務(wù)是指在債的關(guān)系中乙方（債務(wù)人）按約定的條件向另一方（債權(quán)人）承擔(dān)為或不為一定行為的義務(wù)。（二）地方政府債務(wù)范圍的界定地方政府的債務(wù)收入地方政府E擔(dān)va保lu的at債io務(wù)n

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Profi3．C地op方y(tǒng)r政ig府ht的20欠04款-2和01掛1

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Ltd.4．準(zhǔn)地方政府債務(wù)5．地方國有企業(yè)難以償還的債務(wù)和某些金融風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁地方政府債務(wù)概念界定的三點(diǎn)含義一是地方政府債務(wù)不僅僅是指地方政府通過發(fā)行具有一定票面價(jià)值的債券所形成的債務(wù)。二是地方政府債務(wù)除了包括地方政府通Evaluation

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Profi過Co信py用ri手gh段t

取20得04的-2財(cái)01政1

A收sp入os（e

含Pt發(fā)y

L債td和.借款收入）之外，還應(yīng)當(dāng)包括地方政府的某些欠款，即一些應(yīng)付未付的款項(xiàng)。三是地方政府債務(wù)應(yīng)包括地方政府擔(dān)保的部分債務(wù)。（三）地方政府債務(wù)的分類1．根據(jù)債務(wù)發(fā)生是否需要特定的條件，可以將地方政府債務(wù)分為直接債E務(wù)v和al間u接at債i務(wù)on

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wit2h．A根s據(jù)po債s務(wù)e.的S發(fā)li生d是es否f屬o于r

法.N定E義T

務(wù)3.，5可C以li將e地n地t方P政ro府fi債務(wù)Co分p為y為r顯ig性h債t務(wù)20和0隱4-性2債01務(wù)1

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Ltd.3．根據(jù)債務(wù)的表現(xiàn)形式，可以將地方政府債務(wù)分為赤字性債務(wù)和融資性債務(wù)二、我國地方政府債務(wù)的形成機(jī)理中央與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等[1]地方政府職能“越位”和“缺位”導(dǎo)致Evaluation

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Ltd.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[2]債務(wù)使用、管理效率低下導(dǎo)致的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[2]2.1、中央與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等表現(xiàn)在：中央政府財(cái)權(quán)大事權(quán)小，而地方政府財(cái)財(cái)權(quán)與事權(quán)在中央政府與地方政府之間劃分的不對(duì)等，是地方政E府va性lu債a務(wù)ti形on成o的nl根y本.原因。具體ed

wit權(quán)h

A小s事po權(quán)se大.S。lides

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Ltd.2.1、中央與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等首先，政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配使得地方政府承擔(dān)了更多的支出，收入?yún)s明顯不足。為了保證支出，各地方E政va府lu大at量i使on用o預(yù)nl算y.外、制度外ed

with資A金sp和o各se類.S借li款d。es[3]f同o時(shí)r.，N各ET地3方.5政C府li在en舉t債Profi籌資Co時(shí)p，yr缺ig乏ht債2務(wù)0風(fēng)04險(xiǎn)-2意01識(shí)1，As總p認(rèn)os為e有Pt上y級(jí)Lt政d.府為債務(wù)兜底，不一定需要自己償還：這是各地方政府草率借債的一個(gè)重要原因；2.1、中央與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等其次，轉(zhuǎn)移支付在公共服務(wù)均等化上確實(shí)發(fā)揮了不小的作用，E但va均lu等a化ti轉(zhuǎn)on移o支nl付y的.規(guī)模明顯收入和轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力，仍然無法維持正常運(yùn)ed

wit偏h

A小s，po使se得.S部l分id欠es發(fā)f達(dá)or地.區(qū)N即ET使3運(yùn).5用C了li預(yù)en算t內(nèi)Profi作，C只op能yr通ig過h各t

種20借04貸-2方0式11融A資sp：os均e等Pt化y轉(zhuǎn)L移td.支付水平不足也是造成部分地方政府債務(wù)壓力的原因。[4]2.2、地方政府職能“越位”和“缺位”導(dǎo)致的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)府，使得各地方政府擁有了謀取經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)為了與分權(quán)讓利的改革相適應(yīng)，中央將部分計(jì)劃、財(cái)政、金融E等va方lu面a的ti權(quán)on限o下nl放y給.了地方政ed

wit力h

A，s出po于se各.S自l利id益es考f慮or，.必N然ET會(huì)3利.5用C自li身en權(quán)t力Profi追求C經(jīng)op濟(jì)yr的ig高h(yuǎn)速t

增20長04，-2將0大11量A資sp金os投e向Pt那y些L能td.夠帶來高收益的項(xiàng)目，而其中部分項(xiàng)目是具有競爭性、盈利性的，是理應(yīng)由市場主體參與的。[5]2.2、地方政府職能“越位”和“缺位”導(dǎo)致的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)如此便形成了這樣一種局面，政府該退出的領(lǐng)域沒有退出，越位現(xiàn)象嚴(yán)重；政府該發(fā)揮作用的領(lǐng)域仍要予以E保va證lu，a盡ti量on彌o補(bǔ)nl缺y位.。越位與ed

wit缺h

A位s的po存se在.S便l使id得es各f地or方.政N府ET理3應(yīng).5負(fù)C擔(dān)li的en財(cái)t政Profi支出C沒op有yr減ig少h，t

同20時(shí)04又-2增0加11了A新sp的os支e出Pt重y點(diǎn)L，td.使得地方政府財(cái)政壓力不斷加大，不得不通過各種途徑籌集資金，增加了地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。2.3、債務(wù)使用、管理效率低下導(dǎo)致的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中使用，降低了資金集中使用時(shí)獲益的可能性從現(xiàn)實(shí)來看，地方政府大量債務(wù)資金、項(xiàng)目融資的管理仍較為E分va散lu，a各ti自on為o陣nl，y資.金無法集ed

wit，h

A這s便po影se響.S了l債id務(wù)es資f金or的.使N用ET效3率.5；C同li時(shí)en缺t乏Profi集中C管op理yr的ig債h務(wù)t

資20金04也-2使0得11從A整sp體os上e控Pt制y風(fēng)L險(xiǎn)td.較為困難。參考文獻(xiàn)：林建設(shè)，中國地方政府債務(wù)問題研究[D]，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)博士論文，2011.李桂芹，小論我國地方政府債務(wù)問題的成因和治理途徑[J]，財(cái)政金融，2011.[3]郭琳、樊麗明，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析，財(cái)政研究[J]2001，(5).[5]周黎安，中國各地區(qū)金融發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長（1997-2000）[M]，清華大學(xué)出版社.Evaluation

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w[i4t]陳h尉A剛s，po對(duì)s防e范.與S化li解d我e國s地f方o政r府.債N務(wù)E風(fēng)T險(xiǎn)3的.探5索C，l改i革en與t戰(zhàn)Profi略[J]C，o20p0y6，r(i8g).ht

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Ltd.三、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（一）地方政府債務(wù)的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)1．地方政府債務(wù)的總量風(fēng)險(xiǎn)Evaluation

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Profi2C．op地yr方ig政ht府2債00務(wù)4-的20結(jié)11構(gòu)As風(fēng)po險(xiǎn)se

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Ltd.外債償還壓力逐年增大財(cái)政赤字與歷史掛賬不堪重負(fù)地方政府擔(dān)保債務(wù)隱患巨大縣級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重隱性債務(wù)不容忽視地方政府債務(wù)的利率與匯率風(fēng)險(xiǎn)地方政府債務(wù)的效率風(fēng)險(xiǎn)使用，最大限度地發(fā)揮債務(wù)資金的效益，而且由于任何舉債都要面臨償債風(fēng)險(xiǎn)，所以在舉債前通盤考慮項(xiàng)目效益、償還能力和地方財(cái)政的承受能力，以確保適度舉債是地方政府債務(wù)管理的重要目標(biāo)之一。首先，從債務(wù)的使用效率來看，債務(wù)資金作為一種有償性資金E，va是lu需at要i到o到n期o還n還l本y.付息的。ed

wi?t其h

A次s，po就se債.S務(wù)l的i的d管es理f效or率.而NE言T

，3.一5

種Cl高ie效nt的P債rofi務(wù)管C理op制yr度ig不h僅t僅2可0以0以4促-2進(jìn)01債1務(wù)As資po金s的e

P合t理y

L有t效d.（二）地方政府債務(wù)的外在風(fēng)險(xiǎn)1．增加稅費(fèi)或進(jìn)一步加重債務(wù)負(fù)擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)3．影響宏觀經(jīng)濟(jì)效果的風(fēng)險(xiǎn)Evaluation

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Profi2．C向op上yr級(jí)ig政ht府20轉(zhuǎn)04嫁-2債01務(wù)1

的As風(fēng)po險(xiǎn)se

Pty

Ltd.四、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解（一）盡快轉(zhuǎn)變地方政府的經(jīng)濟(jì)職能，減輕地方政E府va的lu財(cái)at政io支n

o出nl壓y.力和債務(wù)融ed

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A資sp壓os力e.Slides

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Profi（Co二py）ri進(jìn)gh一t

步20完04善-2分01稅1

A制sp，os分e

清Pt各y

L級(jí)td政.府的償債責(zé)任，為規(guī)范地方政府舉債行為創(chuàng)造條件（三）加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的制度建設(shè)，積極防范與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)1．建立健全統(tǒng)一的地方政府債務(wù)管理體制2．建立起地方政府債務(wù)相應(yīng)的管理與風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制其次，實(shí)行嚴(yán)格規(guī)范的債務(wù)投資決策機(jī)制3．建立地方公債制度，規(guī)范地方政府債務(wù)融資能力Evaluation

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with首A先s，p建o立s地e地.方S政l府i債de務(wù)s信f息o公r開.披N露E制T度3.5

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Profi第三C，o建p立y健r健i全g地h方t政2府0擔(dān)04保-機(jī)2制0，11減輕As潛p在o的s債e務(wù)P風(fēng)t險(xiǎn)y

Ltd.第四，要建立地方財(cái)政償債機(jī)制第五，要制定與地方政府債務(wù)管理相關(guān)的各項(xiàng)法律法規(guī)第六，盡快建立地方政府債務(wù)的預(yù)警機(jī)制（四）開辟新的地方政府融資渠道，進(jìn)一步緩解債務(wù)融資壓力2．股票融資3．ABS方式。ABS是英文Assert-Backed-Security的縮寫1．BOT方式。BOT是建設(shè)——運(yùn)營——轉(zhuǎn)讓（Build-OpeErvaatleu-aTrtainosnfeorn）ly的.英文縮寫ed

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Ltd.五、我國地方政府債務(wù)現(xiàn)階段情況根據(jù)央行的數(shù)據(jù)，截至2009年5月末，全國地方政府的負(fù)債已經(jīng)超過5萬億元，目前我國地方投融資平臺(tái)負(fù)債超過6萬億元，Evalu其a中t地io方n債務(wù)on總l余y額.在4萬億元以上，ed

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f約o相r當(dāng).于NGEDTP的31.6.55%C，l財(cái)i政e收n入t的ProfiCopyright

20048-0.220%，11地方A財(cái)sp政o收s入e17P4.t6y%，L地t方d.政府負(fù)債中85%來源于銀行信貸。我國地方政府面臨著嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。依照2009年以前的據(jù)，2001年一般預(yù)算赤字縣有731個(gè)；2004年，我國地方政府債務(wù)至少在1E00v0a0億lu元ation

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w以it上h，A其s中p，o地s方e基.S層l政i府d(e鄉(xiāng)s鎮(zhèn)f政or

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Profi府)負(fù)債總C額op在y22r0i0億g元ht左右2，00鄉(xiāng)4鎮(zhèn)-2011

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Ltd.平均負(fù)債達(dá)400萬元。根據(jù)各方面的預(yù)測，到2011年末，地方融資平臺(tái)負(fù)債將會(huì)高達(dá)12萬億元，而地方政府債務(wù)總額將至15萬億元。六、地方政府債務(wù)案例分析以貴州比較E有va代lu表at性io的n

o遵nl義y.市ed

wit和h

A銅sp仁os地e.區(qū)Sl作id為e樣s

f本or,.分NE別T

對(duì)3.經(jīng)5

C濟(jì)lient

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Ltd.相對(duì)發(fā)達(dá)和相對(duì)落后的地方政府債務(wù)的情況進(jìn)行對(duì)比。Evaluation

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Ltd.從表2可以看出，銅仁地區(qū)鄉(xiāng)、村兩級(jí)債務(wù)其次是金融機(jī)構(gòu)貸款，最后是向單位和個(gè)人的借款。銅仁地區(qū)大量鄉(xiāng)村債務(wù)形成的主要原因是鄉(xiāng)村政府事權(quán)和財(cái)權(quán)不統(tǒng)一。的收入來源中最主Ev要a的l是ua各t種io應(yīng)n付o未nl付y款.項(xiàng)，ed

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Ltd.通過對(duì)比可以看出，中國地方政府債務(wù)有以下特點(diǎn)：1.債務(wù)種類繁多、規(guī)模龐大、縣鄉(xiāng)債務(wù)比重大；Evaluation

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Profi2C.o政py府ri債g務(wù)ht規(guī)2模00及4-類2型01與1

經(jīng)As濟(jì)po發(fā)s展e

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Ltd.水平相關(guān)程度高,且差異較大；3.政府債務(wù)來源和用途也與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高度相關(guān)。七、地方政府融資平臺(tái)與地方政府債務(wù)近年來，地方政府融資平臺(tái)數(shù)量急劇增加，地方政府融資平臺(tái)公司舉債規(guī)模迅Evaluation

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Profi速Co膨py脹ri。g地ht方2政00府4-融2資01平1

臺(tái)As功po能s定e

P位ty

Ltd.不清晰、運(yùn)作不規(guī)范導(dǎo)致了融資平臺(tái)大規(guī)模舉借債務(wù)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難以得到有效控制。平臺(tái)融資規(guī)模過大對(duì)財(cái)政運(yùn)行造成一定壓力。﹝一﹞、地方政府投融資平臺(tái)概念地方政府融資平臺(tái)是由地方政府出資設(shè)立，并授權(quán)其向市E場v融al資u，at從i事on公only.ed

共wi基t礎(chǔ)h

設(shè)As施p的os投e融.S資l、id建e設(shè)s開fo發(fā)r和.經(jīng)N營ET

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Profi管理等活C動(dòng)o，py借r助ig政h府t信20用0并4-以2經(jīng)01營1收Aspose

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Ltd.入、公共收費(fèi)和財(cái)政收入等為還款來源和保障的企（事）業(yè)法人機(jī)構(gòu)。境等方面，發(fā)揮了重要的籌資作用。﹝二﹞、地方融資平臺(tái)主要作用地方融資平臺(tái)是由地方政府發(fā)起建立的，主要作用舉債融Ev資a，l為uation

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w地i方th經(jīng)濟(jì)As和p社o會(huì)s發(fā)e展.展S籌l集i資d金es，各for

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Profi地政府融C資o平p臺(tái)y建r立i立g后h，t在2加0快0城4-2011

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Ltd.市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善居民生活環(huán)﹝三﹞、地方政府地方融資平臺(tái)的現(xiàn)狀從2008年底以來，地方政府投融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展Ev的a趨lu勢a，ti2o00n9年on5l月y末.，edw總it資h產(chǎn)A近s9p萬os億e元.S，l負(fù)id債e已s上fo升r至.5N.2E6T萬3億.元5

（Cl絕ient

Profi大部分為Co銀p行y貸ri款g）ht，2平0均04資-產(chǎn)20負(fù)1債1

率As約p6o0s%，e

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Ltd.平均資產(chǎn)利潤率不到1.3%，特別是縣級(jí)平臺(tái)幾乎沒有盈利。由于地方政府投融資平臺(tái)的不完善，地方政府往往通過多個(gè)融資平臺(tái)Evaluation

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w公i司th從A多s家po銀s行e.獲S得li信d貸e資s

金fo，r形.成NET

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Profi多頭舉債C，op一y旦ri投g融ht資平20臺(tái)0的4-項(xiàng)2目01投1

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Ltd.資收益不能覆蓋成本，這些“隱性債務(wù)”就必然顯性化，給地方政府的財(cái)政造成巨大壓力。Evaluation

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Ltd.當(dāng)負(fù)債陸續(xù)進(jìn)入還本還息高峰時(shí)候,將對(duì)各級(jí)政府帶來較大財(cái)政壓力。從表1可以看出，遵義市市級(jí)顯性債務(wù)高達(dá)10億元，全市世界銀行Ev貸a款l、ua外t國io政n府o貸nl款y、.農(nóng)業(yè)綜ed

wit合h開A發(fā)s資po金s、e.國S債li項(xiàng)d目es資f金o在r

政.N府E債T務(wù)3.中5占C多l(xiāng)數(shù)ie，nt

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Ltd.原則性角度：1、市場原則—①市場原則，而非救助原則；②欠債的依據(jù)，還原到當(dāng)時(shí)來看，不能不認(rèn)賬。八、完善我國地方政府性債務(wù)的機(jī)制建設(shè)與政策建議府性債務(wù)的衡量標(biāo)準(zhǔn)需要正確區(qū)分的關(guān)系。其復(fù)雜性在于，一是上處于“動(dòng)態(tài)漂移”之中，債務(wù)屬性判斷的“時(shí)限性”較強(qiáng)，即

債務(wù)責(zé)任不能僅僅看債務(wù)清償時(shí)的政府干預(yù)邊界，更要看債務(wù)發(fā)

生時(shí)的政府職能范圍；二是因?yàn)樵谖覈鐣?huì)主義公有制基礎(chǔ)上存

在著大量經(jīng)營“私人產(chǎn)品”的、做為市場主體的地方國有企業(yè)。

這些企業(yè)與政府有著明確的產(chǎn)權(quán)紐帶但在“政企分開、政資分開”的原則下卻有著不同的“營運(yùn)范圍”，其負(fù)債大多數(shù)是作為市場

主體屬性的負(fù)債，應(yīng)該局限在其自有資產(chǎn)能夠承受的范圍之內(nèi)，

而不能以地方政府性債務(wù)的形式存在。（一）科學(xué)合理鑒定地方政府性債務(wù)概略地說，我國地方政府性債務(wù)的鑒定應(yīng)該體現(xiàn)了如下一些原Ev則a：luation

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with?A1s、po市s場e.經(jīng)Sl濟(jì)id原e則s

f。o在r社.會(huì)N主ET義市3.場5經(jīng)C濟(jì)l條i件e下n，t，地P方ro政fi因C為o我py國r目i前g正ht處于20經(jīng)0濟(jì)4轉(zhuǎn)-軌2時(shí)0時(shí)1期1，A政s府p與o市se場的Pt邊y界L劃t分d事.實(shí)替代的正義性——替代/均衡未來財(cái)政支出。一次投入，均衡使用。2、公共財(cái)政原則。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)下，公共財(cái)政原則要求政府主要負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品。當(dāng)然，廣交通等城市公用事業(yè)）。盡管公共產(chǎn)品的具體鑒定在不同的區(qū)域、不同的技術(shù)水平下是有明顯差異的，但在同一時(shí)期和同一領(lǐng)域卻是有著較為清晰的劃分原則的。只有地方政府為提供公共產(chǎn)品而產(chǎn)生的合理負(fù)債才能作為政府性債務(wù)計(jì)量。義的公共產(chǎn)品既包E括v純al公u共a產(chǎn)ti品o（n

如on國l防y.、義務(wù)教育ed

wit等h）As也p包o括se準(zhǔn).公Sl共i產(chǎn)de品s（f如or自.來N水ET、3污.水5處Cl理i、e公nt共Profi不同C的o社p會(huì)yr制i度gh、t不2同00的4管-2理0體11制A、s不po同s的e發(fā)Pt展y時(shí)L期t、d.價(jià)格規(guī)制——影響市場（銷售）融資。醫(yī)院對(duì)相關(guān)行業(yè)進(jìn)行最為必要的規(guī)制，如服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)3、政府規(guī)制原則。地方政府為了更好地滿足社會(huì)公眾需要和E改va進(jìn)lu民at生i，on在o必nl要y.的時(shí)候需要ed

with和A價(jià)sp格o規(guī)se制.S，li因d此es而f造or成.企NE事T業(yè)3.運(yùn)5營Cl主i體en的t

政Profi策性Co負(fù)p債yr部ig分ht也2需0要04納-2入01地1方As政p府os性e債Pt務(wù)y范Lt圍d.考量之內(nèi)?；谏鲜龅脑瓌t性判斷，我們針對(duì)我國目前的地方政府性債務(wù)的管理范圍和口徑提出如下改進(jìn)意見：1、按照公共財(cái)政原則逐步確立我國的公共企?務(wù)的屬性。3、在管理口徑上，要盡可能在地方政府性債務(wù)管理的范圍內(nèi)將地方政府債務(wù)與公共企業(yè)債務(wù)分別計(jì)量統(tǒng)計(jì)。4、在顯性的地方政府性債務(wù)加強(qiáng)管理的基礎(chǔ)上，逐漸考慮估算和計(jì)量政府的隱性負(fù)債。業(yè)制度并將其債E務(wù)va納lu入a地ti方on政o府nl性y.債務(wù)管理范ed

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