農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中的公平與效率沖突

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中的公平與效率沖突

中小學(xué)的分配是打破以往的分配結(jié)構(gòu)，以行政部門為依據(jù)，實(shí)行學(xué)校制度，在一個(gè)地區(qū)分為不同的學(xué)區(qū)，并在不同的行政部門開(kāi)辦學(xué)校。這只是中小學(xué)布局調(diào)整的內(nèi)涵之一,另一個(gè)內(nèi)涵是學(xué)校合并,即是將一些生源很少的學(xué)校的部分年級(jí)合并到其它學(xué)校,部分校點(diǎn)撤掉。合并后的學(xué)校擴(kuò)大了辦學(xué)規(guī)模,將分散的教育資源集中起來(lái),學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量將會(huì)比合并前有所提升。這樣布局調(diào)整政策實(shí)際上有一個(gè)不言自明的價(jià)值預(yù)設(shè):通過(guò)布局調(diào)整而實(shí)現(xiàn)學(xué)校規(guī)模擴(kuò)大,有利于提高學(xué)校的辦學(xué)效率。這次布局調(diào)整基本上主要指向農(nóng)村(1),因?yàn)槟壳皬奈覈?guó)中小學(xué)校生源情況來(lái)看,農(nóng)村中小學(xué)不僅面臨由于生源地出生人口減少而造成的生源不足,還存在生源流失問(wèn)題,大量的學(xué)生隨外出打工的父母到移入地就學(xué),或者因擇校而去縣、市中小學(xué)就讀。而縣、市中小學(xué)則人滿為患,許多縣、市中小學(xué)班額都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)家規(guī)定的每班45人限度,多的可達(dá)到90人以上。然而由于農(nóng)村情況千差萬(wàn)別,農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整不可避免地涉及到公平問(wèn)題。按照政策設(shè)計(jì)者的初衷,通過(guò)學(xué)校布局調(diào)整可以將教育機(jī)會(huì)公平與提高辦學(xué)效率兼而得之教育機(jī)會(huì)公平的含義被放大到不僅包括入學(xué)機(jī)會(huì),而且含有享受高質(zhì)量教育的機(jī)會(huì),政策設(shè)計(jì)者相信通過(guò)將過(guò)小的學(xué)校合并到另外的合適的學(xué)校,擴(kuò)大學(xué)校規(guī)模,集中起來(lái)的師資力量和辦學(xué)經(jīng)費(fèi)可用于增加學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施方面的投資,比如實(shí)驗(yàn)儀器、圖書資料等的建設(shè)。而且政策設(shè)計(jì)者們還設(shè)計(jì)通過(guò)建立學(xué)生宿舍,來(lái)保證不使學(xué)生入學(xué)機(jī)會(huì)受到影響。但在實(shí)際調(diào)整過(guò)程中,還是會(huì)有些學(xué)生的受教育機(jī)會(huì)因此被剝奪,此外,有些事先沒(méi)有想到的公平也受到傷害。(2)由此,在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中地方政府不可避免地會(huì)遇到公平與效率的沖突。地方政府是否注意到這個(gè)二難問(wèn)題,是他們能否謹(jǐn)慎處理農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的關(guān)鍵。筆者通過(guò)使用政策執(zhí)行的模糊———沖突模型理論,來(lái)分析在中小學(xué)布局調(diào)整中地方政府在處理二者關(guān)系時(shí)所采取的執(zhí)行策略。一、模糊性的政策環(huán)境模糊———沖突模型是由理查德(馬特蘭德(RichardE.Matland)提出的,他將過(guò)去關(guān)于政策執(zhí)行的研究成果分為自上而下流派和自下而上流派并在這兩種流派的基礎(chǔ)上構(gòu)建了模糊———沖突模型。馬特蘭德提出政策執(zhí)行方式的選擇取決于對(duì)政策特性的準(zhǔn)確分析。他用兩種變量來(lái)描述政策特性:政策的模糊性和沖突性。一個(gè)政策的執(zhí)行選擇何種方式取決于一個(gè)政策的模糊程度及其內(nèi)在的沖突程度。政策的模糊性可以依據(jù)其來(lái)源分為政策目標(biāo)的模糊性和政策手段的模糊性。一般情況下,人們總是以為政策目標(biāo)的模糊性可能會(huì)導(dǎo)致人們對(duì)政策的錯(cuò)誤理解和難以理解,所以政策設(shè)計(jì)者總是力圖使政策目標(biāo)明晰。但有些情況下政策目標(biāo)卻需要具有模糊性,比如,當(dāng)一項(xiàng)具有創(chuàng)新性的政策在最初通過(guò)階段就需要用模糊性的語(yǔ)言來(lái)爭(zhēng)取最多的支持者,因?yàn)槟：钥梢允古c政策相關(guān)的參與者可以從不同的角度來(lái)理解政策。即使清晰的政策目標(biāo)也還是會(huì)有某些方面的模糊,所以模糊是政策內(nèi)在的特性,是不可避免的。所以,用政策的模糊性來(lái)表示政策的特性,要比用明晰性更能準(zhǔn)確表達(dá)政策的特性。目標(biāo)的模糊性是指政策所要達(dá)到的結(jié)果是否有確定的衡量標(biāo)準(zhǔn)。手段的模糊性則是難以找到達(dá)到政策目標(biāo)的合適的技術(shù)方法。政策的沖突性可以表現(xiàn)在政策執(zhí)行過(guò)程的各個(gè)階段,當(dāng)不同的政策參與者對(duì)一項(xiàng)政策宣稱的目標(biāo)表示出不一致時(shí),沖突可能產(chǎn)生,而即使目標(biāo)一致,在執(zhí)行過(guò)程中也會(huì)因?yàn)槭侄紊系臓?zhēng)執(zhí)而產(chǎn)生沖突。較低程度的沖突有利于找到解決問(wèn)題的方法,較高程度的沖突就會(huì)成為政策執(zhí)行的阻力,表現(xiàn)出一定程度的破壞性。會(huì)使參與者各自采用有利于自己利益的方式尋求補(bǔ)償,如要求附加報(bào)酬、互投贊成票等討價(jià)還價(jià)的方式。這種討價(jià)還價(jià)過(guò)程由于過(guò)份注意達(dá)到手段的一致,而導(dǎo)致政策失敗。模糊———沖突模型是一種權(quán)變模型,在這一模型中,依據(jù)一項(xiàng)政策的模糊和沖突程度確立了四種執(zhí)行的觀點(diǎn)。用模糊———沖突矩陣表示如下:上圖每個(gè)單元格中列出了執(zhí)行過(guò)程的類型以及決定這一類型的執(zhí)行結(jié)果的主要原理。根據(jù)政策的模糊程度和沖突程度政策執(zhí)行過(guò)程可以被區(qū)分為四種類型:行政執(zhí)行、政治執(zhí)行、試驗(yàn)性執(zhí)行和象征性執(zhí)行。當(dāng)政策模糊程度低、沖突程度低時(shí)宜采用行政執(zhí)行模式,執(zhí)行結(jié)果由資源決定。如果有充分的資源,那么想要的結(jié)果事實(shí)上是可以保證的。在不同事務(wù)當(dāng)中,資源狀況不同。模糊程度低、沖突程度高時(shí)采用政治執(zhí)行模式,執(zhí)行結(jié)果由權(quán)力決定。這種模式適用于這樣一些情況:一個(gè)政策參與者或者一個(gè)政策參與者聯(lián)盟擁有足夠權(quán)力將其意志強(qiáng)加于其他參與者身上。當(dāng)不存在一個(gè)擁有足夠權(quán)力的參與者或者參與者集團(tuán)時(shí),各方則求諸于討價(jià)還價(jià)來(lái)達(dá)成一致。模糊程度高沖突程度低時(shí)采用試驗(yàn)性執(zhí)行模式這時(shí)結(jié)果在很大程度上取決于哪些參與者是積極的并牽涉最深。指導(dǎo)這一執(zhí)行模式的主要原理是情境狀況支配著執(zhí)行過(guò)程,即是說(shuō)地方微觀執(zhí)行環(huán)境中的資源與參與者最終決定著執(zhí)行的結(jié)果。模糊程度高、沖突程度高時(shí)采用象征性執(zhí)行模式,高度的模糊性導(dǎo)致結(jié)果因地而異,而高度的沖突性構(gòu)建了解決問(wèn)題的方法,這一執(zhí)行模式的主要原理就是結(jié)果由地方層面的聯(lián)盟力量決定,因?yàn)榈胤綄用嬲莆罩捎媒鉀Q問(wèn)題資源。二、中小學(xué)調(diào)整政策的模糊性1.模糊性的政策表達(dá)(1)目標(biāo)與手段的模糊性國(guó)務(wù)院在《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中提出關(guān)于中小學(xué)布局調(diào)整的政策。在《決定》中明確規(guī)定:“因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局。按照小學(xué)就近入學(xué)、初中相對(duì)集中、優(yōu)化教育資源配置的原則,合理規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局。農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)要在方便學(xué)生就近入學(xué)的前提下適當(dāng)合并,在交通不便的地區(qū)仍需保留必要的教學(xué)點(diǎn),防止因布局調(diào)整造成學(xué)生輟學(xué)。學(xué)校布局調(diào)整要與危房改造、規(guī)范學(xué)制、城鎮(zhèn)化發(fā)展、移民搬遷等統(tǒng)籌規(guī)劃。調(diào)整后的校舍等資產(chǎn)要保證用于發(fā)展教育事業(yè)。在有需要又有條件的地方,可舉辦寄宿制學(xué)校?！睆纳鲜觥稕Q定》中關(guān)于農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的規(guī)定來(lái)看,在表達(dá)政策目標(biāo)時(shí)用語(yǔ)含糊。比如,“就近入學(xué)”、“相對(duì)集中”、“合理規(guī)劃”、“在需要又有條件的地方,可舉辦寄宿制學(xué)?！钡茸盅?都采用了含糊的表達(dá)方式,?！稕Q定》中對(duì)于布局調(diào)整的手段也作了規(guī)定,即“農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)要在方便學(xué)生就近入學(xué)的前提下適當(dāng)合并,在交通不便的地區(qū)仍需保留必要的教學(xué)點(diǎn)?！钡诒磉_(dá)中仍不免含糊。從中央政府來(lái)講采用模糊的表述方式是一種策略上的選擇。因?yàn)槟繕?biāo)模糊性對(duì)于這項(xiàng)政策來(lái)講,是必須的。中國(guó)實(shí)在太大,各地的情況大不一樣,含有模糊性的政策才可能被各地方政府所接受;同時(shí),模糊的政策目標(biāo)與手段給地方政府留下余地,使得地方政府發(fā)揮積極性。農(nóng)村義務(wù)教育階段實(shí)行的是“以縣為主”的管理體制,“縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)制定本地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展規(guī)劃,組織實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育;從實(shí)際出發(fā),因地制宜,逐步調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局。”實(shí)際上,通過(guò)這樣的政策表述中央政府掩蓋了其中可能遇到的公平問(wèn)題,從而把農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整可能遇到的公平與效率的矛盾與沖突下移到縣級(jí)政府,這使得在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中,縣級(jí)政府是政策執(zhí)行的主要參與者,有著很大的自由裁量權(quán),但同時(shí),地方政府也必須直面可能遇到的沖突。(2)結(jié)果衡量的模糊性布局調(diào)整中地方政府用以說(shuō)服群眾的承諾是布局調(diào)整可以改善學(xué)校辦學(xué)條件,提高教學(xué)質(zhì)量,同時(shí)提高學(xué)校的辦學(xué)效率。但如何衡量布局調(diào)整后學(xué)校的辦學(xué)水平和教學(xué)質(zhì)量,其結(jié)果是否真正如地方政府官員所承諾的那樣?辦學(xué)效率是否提高了實(shí)際上學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量和教學(xué)水平是非常難以準(zhǔn)確衡量的。通常衡量辦學(xué)水平和教學(xué)質(zhì)量的是學(xué)生的考試分?jǐn)?shù)和學(xué)校在所有學(xué)校中的排名,這是一種非常模糊的評(píng)估辦法。辦學(xué)效率的評(píng)價(jià)相對(duì)清晰些。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上衡量效率可以有兩種方法,一種是針對(duì)可以準(zhǔn)確計(jì)量投入產(chǎn)出的行業(yè),則使用投入———產(chǎn)出比來(lái)計(jì)算,而針對(duì)難以準(zhǔn)確計(jì)量產(chǎn)出的行業(yè),則使用模糊的方法來(lái)計(jì)算,即:相同的投入可以較大的產(chǎn)出,或者同樣的產(chǎn)出可以有較少的投入。學(xué)校即是這樣一種行業(yè),學(xué)校財(cái)力投入可以得到準(zhǔn)確的計(jì)算,可是產(chǎn)出卻無(wú)法計(jì)算。過(guò)去一直把學(xué)生作為學(xué)校的產(chǎn)出來(lái)計(jì)算,這種計(jì)算方法實(shí)質(zhì)上是假定學(xué)生通過(guò)學(xué)校學(xué)習(xí)可以獲得同樣的知識(shí)和能力,這樣通過(guò)計(jì)算畢業(yè)學(xué)生數(shù)就可以“準(zhǔn)確”計(jì)算出學(xué)校產(chǎn)出。但是,自從人力資本理論提出后,學(xué)校產(chǎn)出的到底是教學(xué)還是學(xué)生受到質(zhì)疑。人力資本提出教學(xué)才是學(xué)校的真正產(chǎn)出,但教學(xué)更缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),這實(shí)際上增加了學(xué)校評(píng)價(jià)的困難。因此,不論學(xué)校的產(chǎn)出是學(xué)生還是教學(xué),關(guān)于學(xué)校的辦學(xué)效率都只能采用模糊的統(tǒng)計(jì)方法來(lái)計(jì)算。從以上分析來(lái)看,學(xué)校布局調(diào)整政策在目標(biāo)、手段和最后結(jié)果的評(píng)價(jià)上都存在著較高的模糊性。2.各群體進(jìn)行統(tǒng)籌管理的責(zé)任沖突性是由不同的政策參與者的利益沖突導(dǎo)致的,當(dāng)不止一個(gè)參與者認(rèn)識(shí)到政策與自己利益相關(guān),而又達(dá)不成一致意見(jiàn)的時(shí)候沖突就會(huì)產(chǎn)生。農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整由于政策在目標(biāo)和手段上存在高模糊性,其沖突性相對(duì)就較低,這正是政策設(shè)計(jì)者的初衷。中央與地方政府間的不存在利益沖突。因?yàn)檗r(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行的是“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制,縣級(jí)政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起對(duì)本地教育發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)安排使用、校長(zhǎng)和教師人事等方面進(jìn)行統(tǒng)籌管理的責(zé)任。”布局調(diào)整中還涉及到另外兩個(gè)群體:教師群體和家長(zhǎng)群體。通過(guò)實(shí)際調(diào)查了解到,教師群體在布局調(diào)整中與政策目標(biāo)是一致的。布局調(diào)整涉及到的教師群體是那些將要被撤并的學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)上的教師,這些教師作為學(xué)術(shù)人員認(rèn)識(shí)到生源少、規(guī)模小對(duì)于學(xué)校辦學(xué)不利,希望能夠通過(guò)布局調(diào)整能夠改善學(xué)校辦學(xué)條件,提高教學(xué)質(zhì)量。另一方面,教學(xué)點(diǎn)大都在一些偏遠(yuǎn)的地方,教師人數(shù)少,有些還是一師校,從個(gè)人利益角度,大多數(shù)教師還是歡迎學(xué)校合并的,也不排除有些教師因有特殊的個(gè)人利益參與其中而不愿意合并。比如,有些學(xué)校或校點(diǎn)的教師,學(xué)校就設(shè)在家庭所在地,可以照顧到家庭,合到其它學(xué)校教師勢(shì)必要住?；蛸?gòu)買交通工具,增加交通成本和住宿成本。家長(zhǎng)是牽涉最深的一個(gè)群體。布局調(diào)整利害關(guān)系最深的是學(xué)生家長(zhǎng),正如我們?cè)谡{(diào)查中所獲知的,布局調(diào)整可能導(dǎo)致有些學(xué)生家庭開(kāi)支增加,安全隱患增大,由其是對(duì)于偏遠(yuǎn)山區(qū)經(jīng)濟(jì)條件困難的家庭所造成的影響更大。實(shí)踐證明,調(diào)整中阻力也大都來(lái)自這里。但家長(zhǎng)們對(duì)于布局調(diào)整都有一個(gè)理性認(rèn)識(shí),知道學(xué)校規(guī)模過(guò)小不利于正規(guī)辦學(xué),影響孩子在學(xué)校受教育的質(zhì)量,因此,如何處理家長(zhǎng)的顧慮是學(xué)校布局調(diào)整成功的關(guān)鍵。處理得好,沖突就會(huì)消失,處理不好,沖突就會(huì)升級(jí)。通過(guò)以上分析得知,縣級(jí)政府、學(xué)生家長(zhǎng)是這項(xiàng)政策的積極的參與者,教師群體在布局調(diào)整中的角色十分模糊,雖有部分教師在布局調(diào)整中也是實(shí)質(zhì)性的參與者,但是這些教師卻沒(méi)有表現(xiàn)出積極的參與,所以在布局調(diào)整中牽涉最深的是縣級(jí)政府和學(xué)生家長(zhǎng)。三、學(xué)校調(diào)整中地方政府的實(shí)施策略1.其他非主要變量上文分析表明,農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策特性是高模糊性、低沖突性。依據(jù)理查德(馬特蘭德的模糊———沖突模型,這一政策的執(zhí)行過(guò)程將是試驗(yàn)性執(zhí)行,指導(dǎo)這一政策執(zhí)行的原理是地方政府面臨的情境狀況,比如學(xué)校所在村莊對(duì)學(xué)校存在利害的認(rèn)識(shí)態(tài)度、村莊與外界交通狀況、村莊地理環(huán)境(要不要過(guò)河或穿越交通車輛較多的公路)、村民的經(jīng)濟(jì)狀況等,還有另外一些非主要變量,如村干部對(duì)學(xué)校撤并的理解等。這些變量的存在導(dǎo)致學(xué)校布局調(diào)整政策嚴(yán)重地依賴于各地的資源狀況,執(zhí)行結(jié)果因地而異。比如,在中部平原地區(qū),村莊人口較多,很多學(xué)校不需要進(jìn)行合并,需要合并的學(xué)校距離原校址交通也很便利,矛盾不像西部山區(qū)那樣突出。西部山區(qū)情況則要嚴(yán)重得多,下面以廣西省南丹縣為例來(lái)說(shuō)明:調(diào)整后南丹縣學(xué)?？倲?shù)為290所(包括完小和教學(xué)點(diǎn)在內(nèi)),在校生在200人以下的學(xué)校數(shù)為253所,占到學(xué)?？倲?shù)的87.2%,100人以下的學(xué)校數(shù)為202所,占到學(xué)?？倲?shù)的69.7%。全縣小學(xué)在校生總數(shù)為29651人,平均在校生數(shù)約為102人。達(dá)到這樣的學(xué)校規(guī)模已經(jīng)遇到了很大阻力,如果繼續(xù)擴(kuò)大規(guī)模,勢(shì)必引起激烈的沖突。而2003年河北省望都縣小學(xué)總數(shù)已由過(guò)去的147所調(diào)整為47所,校均在校生人數(shù)達(dá)到460多人。兩地的差異十分顯著。不同地區(qū)(縣市)間存在的差異對(duì)行政執(zhí)行并不會(huì)產(chǎn)生很大的影響,本級(jí)政府管轄區(qū)域內(nèi)的差異才是值得關(guān)注的重點(diǎn)。因此,即使是在一縣之內(nèi),或者一鄉(xiāng)之內(nèi)也不能采取一刀切的辦法,而是要依據(jù)具體的情況作具體處理。2.中心校長(zhǎng)的主體是鄉(xiāng)校尉正是因?yàn)檗r(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策的執(zhí)行情況對(duì)地方微觀環(huán)境的強(qiáng)烈依賴各地方政府在進(jìn)行布局調(diào)整時(shí)會(huì)采取不同的策略。但是,各地在執(zhí)行布局調(diào)整政策時(shí)有一個(gè)不約而同的選擇:縣級(jí)政府都把調(diào)整工作的實(shí)際執(zhí)行者下降到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí),并且主要依賴于鄉(xiāng)中心校校長(zhǎng)。這是因?yàn)?在政府與群眾之間,政府強(qiáng)勢(shì)地位常常導(dǎo)致群眾與之產(chǎn)生敬畏和疏遠(yuǎn)情緒而不合作,而中心校校長(zhǎng)的身份十分特殊,一方面他的身份是縣教育局行政派出人員,另一方面,他又是地方學(xué)校的校長(zhǎng),并且都是由過(guò)去的學(xué)校骨干中選拔出來(lái),代表著學(xué)術(shù)的力量。在村民中,正是中心校長(zhǎng)的學(xué)術(shù)身份更具有權(quán)威性,起著說(shuō)服學(xué)生家長(zhǎng)的作用。所以,雖然在理論上縣級(jí)政府是主要的責(zé)任者,但實(shí)際介入布局調(diào)整最深的行政力量卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和中心學(xué)校校長(zhǎng)。通過(guò)這樣的策略選擇縣級(jí)政府將可能的矛盾和沖突下放到更低層政府,從而可以降低矛盾和沖突的強(qiáng)度。3.權(quán)威的項(xiàng)目:參數(shù)的變化行政權(quán)力在布局調(diào)整當(dāng)中也會(huì)介入。當(dāng)中心學(xué)校校長(zhǎng)在說(shuō)服工作中遇到阻力時(shí),會(huì)逐級(jí)向上求助,直到縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)人。在權(quán)力的逐級(jí)遞升過(guò)程中,權(quán)威的壓力會(huì)逐漸增強(qiáng),如果利害關(guān)系不是十分突出的話,村民在權(quán)威面前會(huì)做出妥協(xié)。這時(shí),行政權(quán)力發(fā)揮作用,但在實(shí)際調(diào)查中得知,地方政府一般都不會(huì)在開(kāi)始時(shí)使用行政權(quán)力,而是采用輿論宣傳