預(yù)算管理一體化實施對行政單位的影響分析

目前各級財政預(yù)算管理系統(tǒng)框架已基本搭建完成。但部門預(yù)算、國庫集中支付以及政府采購等各項預(yù)算管理工作仍分頭推進(jìn)，各類信息系統(tǒng)分散開發(fā)，系統(tǒng)間信息數(shù)據(jù)未實現(xiàn)互聯(lián)互通，中央和地方預(yù)算管理不銜接，與現(xiàn)代預(yù)算制度目標(biāo)還存在差距。預(yù)算管理一體化就是以全局性、系統(tǒng)性思維整合梳理預(yù)算管理流程，建立各級預(yù)算管理統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并將管理規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)，以信息化手段推進(jìn)預(yù)算管理現(xiàn)代化，構(gòu)建“制度+技術(shù)”的管理機(jī)制，全面提高各級預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、信息化和科學(xué)化管理水平。2020年財政部發(fā)布《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》（財辦〔2020〕13號），為各地預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)提供了基本的制度依據(jù)?！兑?guī)范》明確規(guī)定的管理流程、管理規(guī)則和管理要素，各地必須嚴(yán)格執(zhí)行，才能實現(xiàn)上下級業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)和數(shù)據(jù)共享等建設(shè)目標(biāo)，是以“一盤棋”思維做出的規(guī)范要求；《規(guī)范》中普適性的要素，各地可以結(jié)合實際情況細(xì)化明確，以滿足各地不同的管理需要，充分發(fā)揮地方財政職能。一、實施預(yù)算管理一體化的重要意義政府部門預(yù)算體現(xiàn)著國家政策、各級政府活動的范圍和方向[1]。關(guān)系著財政資源的可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系著國家治理的基礎(chǔ)和支柱，是社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)的堅實保障，更是社會公眾關(guān)心關(guān)注的重點問題。（一）預(yù)算管理一體化實施有助于建立全國預(yù)算數(shù)據(jù)的集中管理和大數(shù)據(jù)分析機(jī)制，掌握各地、各領(lǐng)域財政投入產(chǎn)出情況，更好以“一盤棋”思維精準(zhǔn)實施全局性的經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策。（二）預(yù)算管理一體化實施有助于全面規(guī)范預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算約束，提高財政部門貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署的執(zhí)行力，加強(qiáng)對各類公共資源的統(tǒng)籌管理和盤活使用，增強(qiáng)國家財政應(yīng)對復(fù)雜經(jīng)濟(jì)形勢的能力。（三）預(yù)算管理一體化實施有助于實現(xiàn)預(yù)算資金從安排源頭到使用末端全過程跟蹤管理，強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)，規(guī)范財政秩序，確保承載國家宏觀調(diào)控職能的資金精準(zhǔn)高效發(fā)揮作用。二、預(yù)算管理一體化實施情況以H省為例，2021年開始試點開展預(yù)算管理一體化工作，使用博思公司開發(fā)的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。目前已融入工作發(fā)揮作用的有預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、單位核算、政府采購四個系統(tǒng)。四個系統(tǒng)分賬號分別登錄進(jìn)入，數(shù)據(jù)可相互對接，即從預(yù)算編制系統(tǒng)錄入預(yù)算，預(yù)算批復(fù)后下達(dá)到預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)，執(zhí)行系統(tǒng)完成報銷支付，單位核算系統(tǒng)可根據(jù)支付單據(jù)直接生成機(jī)制憑證，完成單位財務(wù)核算后可生成會計報表。一套基本完整的預(yù)算管理流程已初具雛形，系統(tǒng)運行以來，預(yù)算執(zhí)行限制和約束有了強(qiáng)化趨勢，具體表現(xiàn)舉例如下。（一）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控和預(yù)警預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)“預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控”模塊，通過對重點經(jīng)費、重點科目設(shè)置相應(yīng)監(jiān)控規(guī)則，錄入支付申請時如觸發(fā)監(jiān)控規(guī)則，支付會被監(jiān)控，需財政部門或主管部門審核通過后才能進(jìn)入下一流程。（二）采購預(yù)算“應(yīng)采盡采，應(yīng)編盡編”要求落實更加嚴(yán)格編制政府采購預(yù)算的支出，資金支付申請需匹配政府采購合同，根據(jù)政府采購合同信息生成支付信息。（三）會計核算標(biāo)準(zhǔn)要求更加明確統(tǒng)一各單位會計核算模塊可根據(jù)支付單據(jù)生成機(jī)制憑證，機(jī)制憑證包括財務(wù)會計憑證和預(yù)算會計憑證，預(yù)算會計憑證可根據(jù)預(yù)算指標(biāo)自動帶出輔助核算信息，包括資金性質(zhì)、功能分類、經(jīng)濟(jì)分類、項目名稱等，核算規(guī)則要求的信息要素必須完整才能保存記賬憑證，因此核算數(shù)據(jù)反映的信息更加標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一；若存在固定資產(chǎn)、預(yù)付賬款等導(dǎo)致財務(wù)會計和預(yù)算會計收支差異的，系統(tǒng)會自動跳出差異提示，制單人需對差異項原因、金額進(jìn)行選項標(biāo)記，等等。站在財政預(yù)算單位財務(wù)人的角度，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)預(yù)警提示和監(jiān)控限制產(chǎn)生時，腦海中馬上就會浮現(xiàn)相應(yīng)的制度規(guī)定，都是老生常談的預(yù)算管理要求，現(xiàn)在則是以信息系統(tǒng)控制來強(qiáng)化執(zhí)行。在以往工作中預(yù)算政策法規(guī)的執(zhí)行主要靠人去把握，對財務(wù)人員的知識儲備和政策研究深度有著非常高的要求。特別是對于規(guī)模較小的單位來說，財務(wù)人員往往身兼數(shù)職，同時承擔(dān)著資金收付、政府采購、資產(chǎn)管理等多項工作，對口財政部門多個業(yè)務(wù)科室，人力有限，稍有不慎就會發(fā)生違反預(yù)算法規(guī)的行為。有的單位知曉自身存在預(yù)算執(zhí)行偏離的行為，但因涉及資金量小，調(diào)整程序復(fù)雜，且預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)沒有相應(yīng)的控制機(jī)制，預(yù)算偏移依然可以操作執(zhí)行，單位在考慮執(zhí)行效率的情況下，未嚴(yán)格履行法定程序就直接執(zhí)行了。而要外部監(jiān)督發(fā)揮作用，要到檢查巡察階段才能發(fā)現(xiàn)問題，屬于典型的事后監(jiān)督。預(yù)算管理一體化在預(yù)算執(zhí)行階段直接以系統(tǒng)約束，對財務(wù)人員來說是智能助手，在人沒有考慮全面準(zhǔn)確的地方系統(tǒng)已先一步提示，糾正執(zhí)行，實現(xiàn)了執(zhí)行過程中的實時監(jiān)督；另外，系統(tǒng)強(qiáng)制約束，偏離預(yù)算無法執(zhí)行，若調(diào)整預(yù)算就必須履行法定程序，由財政部門對預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整后才能執(zhí)行。強(qiáng)制性約束，工作隨意性降低，是用系統(tǒng)控制倒逼單位規(guī)范預(yù)算編報和執(zhí)行，提高預(yù)算的精準(zhǔn)性、嚴(yán)肅性。三、實施預(yù)算管理一體化對行政單位的影響（一）對預(yù)算管理科學(xué)化水平提出更高要求在預(yù)算管理一體化下，預(yù)算支出均以項目形式納入項目庫，管理時效覆蓋項目全生命周期，管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范統(tǒng)一，預(yù)算指標(biāo)變化情況動態(tài)精準(zhǔn)，在執(zhí)行過程中能通過預(yù)算指標(biāo)實現(xiàn)有效控制[2]。因此項目庫管理在預(yù)算管理中處于基礎(chǔ)性地位，從前期的項目謀劃儲備，到預(yù)算具體編制時的“實、準(zhǔn)、細(xì)”，都決定著預(yù)算管理的質(zhì)量和水平。在預(yù)算謀劃和編制階段就需要管理層將思想觀念轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋戎\事再排錢”，以思想認(rèn)識的提高來提升預(yù)算管理水平。在資金支付方面，預(yù)算管理一體化的控制機(jī)制是以“預(yù)算指標(biāo)直接控制資金支付”：預(yù)算指標(biāo)下達(dá)后，預(yù)算單位申請支付資金，必須按照預(yù)算指標(biāo)辦理，系統(tǒng)對預(yù)算指標(biāo)控制要素涉及的相關(guān)信息進(jìn)行校驗，更加具體地將資金支付與預(yù)算指標(biāo)相銜接，實現(xiàn)了以預(yù)算指標(biāo)控制資金支付[3]。以政府采購為例，預(yù)算管理一體化的資金支付模塊與政府采購模塊，通過預(yù)算指標(biāo)關(guān)聯(lián)。預(yù)算批復(fù)時，同步批復(fù)政府采購預(yù)算，政府采購預(yù)算下達(dá)指標(biāo)時帶有采購標(biāo)識，帶有采購標(biāo)識的預(yù)算指標(biāo)會傳送至政府采購模塊[5]。采購模塊有采購預(yù)算指標(biāo)，才能申請政府采購計劃、錄入政府采購合同。政府采購合同錄入備案完畢后，傳輸?shù)劫Y金支付模塊，帶有采購標(biāo)識的預(yù)算指標(biāo)才能生成支付單據(jù)。無預(yù)算不支出，無采購預(yù)算不采購，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)就是這樣通過預(yù)算指標(biāo)控制采購活動。上述控制事項要想順暢有序地運行，必須打好預(yù)算基礎(chǔ)。若預(yù)算不精準(zhǔn)、不科學(xué)，預(yù)算執(zhí)行就會受到束縛，執(zhí)行效率低下，因此對于預(yù)算編制的精準(zhǔn)性要求更高，對單位、部門預(yù)算的整體科學(xué)化水平要求更高。單位領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)人員對于政策的把握、預(yù)算執(zhí)行預(yù)測需要更加精準(zhǔn)，思想轉(zhuǎn)變需要更加深入，學(xué)習(xí)鉆研需要更加透徹。同時，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)將單位實有賬戶資金納入管理，對該類賬戶資金的收入、支出和余額情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控和分析，填補(bǔ)了實有賬戶資金信息財政部門無法實時掌握的工作空白，真正實現(xiàn)了全部收入納入預(yù)算管理，單位實有賬戶資金更加公開透明，財政部門統(tǒng)籌力度更大。（二）提高財政預(yù)算執(zhí)行效率預(yù)算管理一體化實施后，國庫集中支付系統(tǒng)取消了原先財政直接支付和財政授權(quán)支付的區(qū)分，以預(yù)算指標(biāo)控制資金支付，統(tǒng)一資金支付流程。預(yù)算單位通過預(yù)算管理一體化系統(tǒng)提出的資金支付申請，系統(tǒng)會按照預(yù)設(shè)的校驗規(guī)則對數(shù)據(jù)信息進(jìn)行檢查驗證，減少人工干預(yù)、提高資金審核效率，校驗通過后，發(fā)送至代理銀行辦理支付，預(yù)算單位、財政、銀行等國庫集中支付業(yè)務(wù)部門工作原則上可以實現(xiàn)全程電子化[3]。資金支付環(huán)節(jié)精簡，且系統(tǒng)反映的項目執(zhí)行信息也更加準(zhǔn)確，要素更加全面，工作量減輕，工作效率提高[3]。在國庫集中支付的要素內(nèi)容方面，《規(guī)范》對申請內(nèi)容做出了規(guī)定，統(tǒng)一了數(shù)據(jù)格式。要素設(shè)置也是盡可能地全面提煉各級財政和單位的使用管理需求，尋求最大公約數(shù)，統(tǒng)一全國要素口徑，設(shè)置統(tǒng)一編碼，保證數(shù)據(jù)傳輸。H省現(xiàn)在運行的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，財政部門隨時可根據(jù)工作需要，新增各類報表并設(shè)置相應(yīng)的數(shù)據(jù)提取規(guī)則，嵌入到信息系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)提取、利用。在會計核算方面，單位財務(wù)人員根據(jù)一體化系統(tǒng)集中支付單據(jù)直接生成機(jī)制憑證，生成的憑證預(yù)算項目信息完整全面，單位與單位之間，單位與財政部門之間信息管理口徑一致，且對預(yù)算項目明細(xì)賬的設(shè)置層次也進(jìn)行了統(tǒng)一，保證了會計核算結(jié)果反映口徑的一致性。統(tǒng)一的管理軟件還實現(xiàn)了單位會計信息的集中存放，信息可以實現(xiàn)共享，便于數(shù)據(jù)核對。比如部門決算真實性核查工作，傳統(tǒng)手段必須由財政部門組織核查人員到單位實地核查，比對決算報表和財務(wù)報表。而現(xiàn)在財政部門可以直接利用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中單位的財務(wù)核算信息，進(jìn)行數(shù)據(jù)核對，確保賬表相符，保證部門決算報告的真實性、準(zhǔn)確性。（三）對單位內(nèi)控管理提出更高要求預(yù)算管理一體化實行提高了行政事業(yè)單位財務(wù)會計信息的質(zhì)量，為單位管理和決策提供了更為全面的數(shù)據(jù)支撐，同時便于財政部門數(shù)據(jù)應(yīng)用與分析，更加合理有效地安排財政投入，但對行政事業(yè)單位管理工作提出了更高的要求。預(yù)算全生命周期管理一方面要求行政單位健全內(nèi)部控制管理制度，對預(yù)算從編制、下達(dá)、執(zhí)行、評價全流程環(huán)節(jié)都需要以制度規(guī)范；流程上崗位設(shè)置科學(xué)可控，權(quán)責(zé)清晰；且以監(jiān)督和獎懲機(jī)制保障制度執(zhí)行到位。另一方面需持續(xù)深化以預(yù)算管理為起點和核心的內(nèi)部控制理念，與時俱進(jìn)，提升管理水平。特別是行政主管部門，不僅要發(fā)揮本單位預(yù)算管理主體責(zé)任，還對下屬預(yù)算單位申請報送的資金支付有監(jiān)管責(zé)任。主管部門還可根據(jù)部門職能及管理需要提出建設(shè)性意見，增加適用本部門的校驗規(guī)則，以便強(qiáng)化管理[4]。因此對各主管部門的內(nèi)部控制管理水平、財務(wù)人員的專業(yè)水平等都提出了更高要求。（四）設(shè)備保障和人員配備需進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)操作方式和實際應(yīng)用上都發(fā)生了巨大變化，且為滿足后續(xù)信息數(shù)據(jù)利用的需要，運行初期基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)工作任務(wù)更重。系統(tǒng)變化和基礎(chǔ)信息采集工作，都需要財務(wù)人員付諸時間和精力去學(xué)習(xí)系統(tǒng)操作和功能應(yīng)用，搭建好系統(tǒng)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，使各地系統(tǒng)和數(shù)據(jù)能更加及時、高效、準(zhǔn)確地對接國家系統(tǒng)，實現(xiàn)信息利用一體化效果。各預(yù)算單位也需要根據(jù)預(yù)算管理一體化具體需要，做好軟硬件設(shè)備及人員配備，并加強(qiáng)對業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)學(xué)習(xí)。近年來，各單位正逐步推進(jìn)電子計算機(jī)、打印機(jī)等國產(chǎn)設(shè)備及軟件的應(yīng)用工作，但難以實現(xiàn)全覆蓋目標(biāo)，原因在于一些政務(wù)系統(tǒng)與國產(chǎn)設(shè)備及系統(tǒng)不兼容。常用的報稅、繳費等網(wǎng)上辦事大廳業(yè)務(wù)操作所需的插件及驅(qū)動程序，國產(chǎn)操作系統(tǒng)無法滿足。目前各省預(yù)算管理一體化軟件，運行基本上都需要windows系統(tǒng)，與國產(chǎn)操作系統(tǒng)也存在著兼容問題。站在長遠(yuǎn)發(fā)展角度，為適應(yīng)辦公設(shè)備及軟件國產(chǎn)化趨勢，單位設(shè)備更新、人員工作適應(yīng)都需做好預(yù)測。預(yù)算管理一體化在推進(jìn)工作中，涉及體制機(jī)制的改革、涉及管理觀念的轉(zhuǎn)變，會經(jīng)歷改革的陣痛期。預(yù)算信息系統(tǒng)更新迭代也是一個不斷修復(fù)漏洞，優(yōu)化升級的過程，且預(yù)算管理一體化系統(tǒng)由省級財政部門集中建設(shè)實施，在涉及流程調(diào)整、模塊優(yōu)化等方面牽一發(fā)而動全身，相對于傳統(tǒng)的小區(qū)域性系統(tǒng)來說調(diào)整的靈活性會降低。但道路曲折，前途光明，就如稅務(wù)系統(tǒng)從金稅一期，到如今試點運行的金稅四期，系統(tǒng)集成、整合功能不斷實現(xiàn)，智能化程