民國時(shí)期的新型文書檔案工作

民國時(shí)期的新型文書檔案工作

辛亥革命后，中國出現(xiàn)了2000多年來不同的政治體制，開始向中國介紹西方的社會政治思想。文書檔案工作作為與政治體制及行政管理工作的伴生物天然與之相關(guān)、相隨。由此建立的新型文書與檔案工作制度也注定是與傳統(tǒng)異質(zhì)的,中國文書檔案工作的近代化轉(zhuǎn)型也正由此肇端。一、“公文程式”的確立1912年1月1日,孫中山先生宣誓就任南京臨時(shí)政府臨時(shí)大總統(tǒng)。他在西元紀(jì)年的年首而非中國傳統(tǒng)農(nóng)歷的新年宣誓就職頗有象征意義,它向世人預(yù)告了一系列不同于中國歷代王朝更迭引起的變革即將發(fā)生。新政權(quán)在成立之初便陸續(xù)制定并頒發(fā)了一系列法令。制定頒布法令、傳達(dá)貫徹政策,機(jī)關(guān)上下聯(lián)系、下級請示報(bào)告,以及與外國列強(qiáng)的外交往來等都需要使用一套有別于封建王朝體制的合適的公文系統(tǒng)。政府進(jìn)入共和時(shí)代后,其工作要體現(xiàn)“主權(quán)在民”、“自由、平等、博愛”的原則,以表征其有別于舊王朝的歷史進(jìn)步性。顯然,封建時(shí)代流傳下來的文種、文書撰寫方式、公文處理辦法是不能符合這種要求的。故而,在新政權(quán)建立之初,文書工作的改革便提上了議事日程。另一方面,文書工作制度及方式(廣義)是行政管理體制及組織制度的組成部分,對文書工作方式的革新是行政改革的內(nèi)在要求。但在現(xiàn)實(shí)中,政府的文書工作改革更多地體現(xiàn)了前者,即現(xiàn)實(shí)使用的迫切要求。南京臨時(shí)政府內(nèi)務(wù)部于1912年1月26日發(fā)布的《頒發(fā)公文程式咨各部文》稱:“現(xiàn)今臨時(shí)政府業(yè)已成立,所有行用公文程式,亟應(yīng)規(guī)定,以期劃一,而利推行。茲據(jù)法制院呈擬公文程式四條,詳加察閱,尚屬可行,合就令行貴總長,即希分別咨行,令京外一體遵照辦理,并發(fā)公文程式”。且“相應(yīng)備文,咨行京中各部,通令所屬,以后行用公文,其程式應(yīng)一律遵照辦理”。其所附“公文程式”第二條中規(guī)定“行用公文分為五種”,實(shí)為七式:甲、上級公署、職員,行用于下級公署、職員,曰令;公署、職員行用于人民者,曰令或諭。乙、同級公署、職員,互相行用者曰咨。丙、下級公署、職員行用于上級公署、職員,及人民行用于公署、職員者曰呈。丁、公署、職員公告一般人民者曰示,但經(jīng)參議員議決之法規(guī)應(yīng)由大總統(tǒng)宣布者曰公布。戊、委任職員及授賞徽章之狀書曰狀。內(nèi)務(wù)部《頒發(fā)公文程式咨各部文》還規(guī)定:“凡公文皆須蓋印簽名,并署年月日,但人民行用于公署、職員之呈文,得免其蓋印?！碑?dāng)時(shí),許多人對新的公文程式,特別是上級對下級行文也要簽名很不理解。對此,孫中山明確指出:“公文程式必須蓋印署名者,所以示負(fù)擔(dān)責(zé)任,分晰權(quán)限之至意。行政階級既有上下之分,即有命令服從之別,此公文格式所以有咨、呈、令等之區(qū)分。然負(fù)責(zé)任、分權(quán)限之精意,初不因行政之階級而生歧異之點(diǎn),亦不致以對于下級官署公文署名遂損上官之尊嚴(yán)也?！睆?qiáng)調(diào)新政權(quán)性質(zhì)在公文制度上對于公署、職員的內(nèi)在要求。臨時(shí)政府還下令取消行文抬頭制度和避諱。2月27日的《南京臨時(shí)政府公報(bào)》發(fā)布了內(nèi)務(wù)部咨文,文后附有“公文用折及封套式樣”,并規(guī)定“文式勿論何項(xiàng)公文不限頁數(shù),隨文而止”;“行文除首尾職名人名及敘事中應(yīng)行另提勿論外,其敘事終了處,即緊接此諭、此咨等字樣。”由此破除了沿襲數(shù)千年之久的、等級色彩極其濃重的抬頭和避諱制度。為了摒棄辦文中的推諉、拖延作風(fēng),保證公文快速、有效辦理,孫中山提出“公務(wù)以敏迅為歸,事權(quán)以分任為主”的辦文原則,要求各部、局的“相互咨商之件,統(tǒng)應(yīng)直接辦理,以期簡當(dāng),而明事權(quán)。”臨時(shí)大總統(tǒng)的令文發(fā)出之后,財(cái)政部便制定了《辦事通則》,具體規(guī)定了各司廳的辦文程序,有“掛號(即今登記——筆者)”、“呈閱”、“辦稿”、“繕?！薄ⅰ鞍l(fā)送”、“歸檔”等環(huán)節(jié)。此外,臨時(shí)政府還發(fā)文重申了其它辦文制度,如通行公文制度等。(1)臨時(shí)政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置時(shí),開始在若干部門設(shè)立了新型的秘書工作機(jī)構(gòu),其中包括文書部門。如在總統(tǒng)府設(shè)立秘書處(亦即中央政府的秘書處),內(nèi)設(shè)文牘一科。此時(shí)的臨時(shí)參議院也設(shè)有秘書機(jī)構(gòu)。在南京臨時(shí)政府時(shí)期,由于政權(quán)新立,形成的文書數(shù)量較少,而且革命者的關(guān)注點(diǎn)在于革命形勢的發(fā)展趨勢和新政權(quán)主體框架的構(gòu)建,專門的檔案部門尚未建立,寓于秘書機(jī)構(gòu)中。由于南京臨時(shí)政府只存在了短短三個(gè)月,新型文書工作方式并未深入開展。究其實(shí)效,恐怕難盡如人意。而在地方,許多“新政權(quán)”被剪掉辮子的舊官僚把持,檔案工作基本原封不動,維持原狀,沿襲舊制。(2)由此而知,許多地方上的文書工作也并未革新。民國初期出現(xiàn)的新型文書工作方式,遠(yuǎn)不是當(dāng)時(shí)各級行政機(jī)關(guān)使用的主流方式。而它的歷史意義主要在于開創(chuàng)了一種新的工作理念和方法,指出了文書檔案工作的未來道路及趨勢。二、設(shè)置相應(yīng)的文書處理機(jī)構(gòu)和檔案孫中山辭去臨時(shí)大總統(tǒng)之職后,袁世凱迫使臨時(shí)政府和參議院遷往北京。在遷往北京不久的臨時(shí)政府中,革命黨人仍占多數(shù),這使南京臨時(shí)政府時(shí)期的許多政策得以延續(xù)。1912年11月6日,北京政府頒發(fā)了第一個(gè)由臨時(shí)大總統(tǒng)頒布的《公文程式令》,是之前《頒發(fā)公文程式咨各部文》的延續(xù),但也作了修改和補(bǔ)充。需要指出的是,從1913年10月袁世凱當(dāng)選正式大總統(tǒng),到1914年5月1日袁記約法公布,袁世凱完成了總統(tǒng)獨(dú)裁體制,中華民國的共和體制已經(jīng)名存實(shí)亡。從實(shí)際情況看,除了一些可有可無的咨詢機(jī)構(gòu)以外,袁世凱控制了多數(shù)機(jī)構(gòu)的實(shí)權(quán),其權(quán)限與皇帝無異。(3)由于袁世凱的倒行逆施,被捆綁在北京政府的車輪上的政府文書工作隨之向封建王朝倒退。1914年5月初,袁世凱廢除《臨時(shí)約法》,公布被稱為“袁記約法”的《中華民國約法》,改責(zé)任內(nèi)閣制為總統(tǒng)制,無限擴(kuò)大自己的權(quán)力。月底,北京政府第二次公布了公文程式令。為了突出大總統(tǒng)特殊地位,頒布了包括《大總統(tǒng)公文程式令》在內(nèi)的(另兩個(gè)為《大總統(tǒng)府政事堂公文程式令》、《大總統(tǒng)公布官署公文程式令》)三個(gè)公文程式令。它們將公文辟為三類十八種,名目繁多,且多有重疊。將等級區(qū)分作為文種設(shè)置關(guān)鍵要素,突出大總統(tǒng)的特殊地位,增設(shè)大總統(tǒng)的專用文種。在袁世凱的授意、暗示下,1915年底,一些前清遺老和奉承者開始直接使用“奏折”向大總統(tǒng)袁世凱陳報(bào)事項(xiàng),并呼袁氏為“皇帝”。從12月1日起,諸如“伏乞皇帝圣鑒訓(xùn)示”等奏折用語開始在政府公報(bào)上刊出。(4)12月31日,政事堂發(fā)布申令,更改紀(jì)元,將1916年改為“中華帝國洪憲元年”,規(guī)定一切公文須以此紀(jì)年署明日期,政事堂所屬收文處相應(yīng)被改稱為“奏事處”。到了“洪憲元年”,隨著袁世凱稱帝,臣僚們都以奏折“伏乞皇帝圣鑒訓(xùn)示”,并且“不甚惶悚待命之至”,封建時(shí)代的各式公文文種及其體制悉數(shù)復(fù)活。然而不久袁世凱即死去,公文程式大部分改回第一個(gè)《公文程式》的狀態(tài)。1916年7月29日,黎元洪以大總統(tǒng)身份頒布了北京政府的第三個(gè)《公文程式》,這個(gè)規(guī)定一直沿用到1928年北京政府覆滅。值得注意的是,黎氏《公文程式》的第一條給公文下了一個(gè)“語詞定義”:“凡處理公事之文件名曰公文”。這一句看是十分平常的話,實(shí)為“公文”一詞的首次語詞定義,也是“公文”一詞規(guī)范使用的第一代身份證。它雖然并沒有明確揭示出公文的本質(zhì)特性,但是在中國公文發(fā)展史上具有開創(chuàng)性意義。(5)北京政府從中央到地方各級官署都設(shè)置了文書處理機(jī)構(gòu)。在中央,由于政體和國家機(jī)構(gòu)的更迭頻繁,文書檔案機(jī)構(gòu)的名稱也頗為多變。但就其內(nèi)核來說則大同小異,如大總統(tǒng)府設(shè)秘書廳、國務(wù)院設(shè)秘書廳、各部院設(shè)總務(wù)廳(承政廳)。相對來說,在政局動蕩、軍閥連年混戰(zhàn)的情況下,地方的省、道、縣三級政府的秘書機(jī)構(gòu)較為穩(wěn)定。北京政府的檔案工作始于對前清檔案的接管。政府各部門相應(yīng)對口接管了與清朝中央職能相似部門的檔案,但接管范圍只限于顯要部門,如國務(wù)院秘書廳接管了清內(nèi)閣承宣廳的檔案,銓敘局接管了敘官局的檔案,蒙藏事務(wù)局接管了理藩部的檔案。而對那些職掌社會文化事業(yè)的機(jī)構(gòu)所存留的檔案卻不聞不問,無人管理。在北京政府建立初期,相當(dāng)數(shù)量的專職檔案管理機(jī)構(gòu)——近代形態(tài)的機(jī)關(guān)檔案室開始出現(xiàn),隨之而來的是機(jī)關(guān)檔案管理工作規(guī)章制度的成文化。較有代表性的是外交部總務(wù)廳之下負(fù)責(zé)專門清理、保存檔案文件的檔案房,內(nèi)務(wù)部設(shè)有檔案科,司法部設(shè)有文件保管室?！斑@些機(jī)構(gòu)為近代國家機(jī)關(guān)檔案室的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)”(6)。同時(shí),一些檔案機(jī)構(gòu)制定了若干初具規(guī)模的檔案管理框架的規(guī)章制度。從這些規(guī)章制度的內(nèi)容來看,于文書歸檔、立卷到檔案查閱、利用各環(huán)節(jié)都有所涉及?？傮w說來,此時(shí)存在著新舊兩種檔案管理方法。一種是沿襲了清代編纂檔冊的基礎(chǔ)上對檔案的整理、保管和利用,簡稱“編檔法”。外交部、蒙藏院便是采用這種方法。在這種管理方式中,其最大的特點(diǎn)是“檔案”不是檔案原件,而是經(jīng)過編輯纂修的二次文獻(xiàn)。這是清人檔案管理中最重要的管理理念?！熬帣n”一詞,突出體現(xiàn)了“檔案”形成的人為因素,即經(jīng)人手編緝纂修的文字材料才是真正的檔案。另一種檔案管理方法則徑直摒棄了“編檔”的傳統(tǒng)理念及做法,“開始實(shí)施了一套較為系統(tǒng)的近代管理方法”(7)。把檔案管理的對象直接作用于原件上。此類檔案管理的模式與方法以司法部為代表。1912年9月,司法部公布了本部門的《文件保存細(xì)則》,對檔案管理的各個(gè)環(huán)節(jié)都作了較為細(xì)致的規(guī)定。值得注意的是,文中把現(xiàn)代意義上的檔案仍稱為文件。這也許是受到清代檔案概念的影響,也說明當(dāng)時(shí)之人還未分清文件在歸檔之前與之后在功能和性質(zhì)上的區(qū)別。司法部《文件保存細(xì)則》規(guī)定,“文件編制方法”,即文書立卷,“以歷定之年為界限,按照各主務(wù)機(jī)關(guān)所定之種類,訂綴編制之”。對于會計(jì)文件的立卷作了特別規(guī)定:“關(guān)于會計(jì)文件,有必須依據(jù)會計(jì)年度時(shí)得以會計(jì)年度為限?！彼痉ú俊段募４婕?xì)則》還把檔案區(qū)分為三類:“凡文件可為將來引證之例規(guī)者,編為正輯,永遠(yuǎn)保存之”;“凡文件可備查考而無須永遠(yuǎn)保存者,編為要輯,保存七年”;“凡系例行文件而無關(guān)緊要者,編為雜輯,保存二年。”這實(shí)際是根據(jù)檔案的利用價(jià)值確定了檔案的保管期限。同時(shí),它還設(shè)計(jì)了多種檔案管理的登記簿,檔案保管機(jī)構(gòu)“總務(wù)廳第二科”須“備置文件領(lǐng)收簿”,“文件領(lǐng)收時(shí),應(yīng)照左列簿式詳記之?！睂邮盏臋n案應(yīng)分類登簿(“文件編存簿”),類別以部內(nèi)的組織機(jī)構(gòu)分,共七類。并且須登記種類、卷數(shù)、卷由、件數(shù)、附件、年月、柜號、格段、摘要等項(xiàng)。(8)按照檔案的來源(七類)和保管期限(三類)登記“文件檢索簿”,“分為二十一種”,并“須按照年別記載之”。這些都方便了檔案的檢索利用,“是近代檔案參考工具的開始”(9)。以上是北京政府時(shí)期兩種新型的檔案工作方式。雖然不是所有的部門都建立了專職的檔案管理機(jī)構(gòu),也沒有制定國家層面統(tǒng)一通行的檔案管理法規(guī),而且這種新型的檔案工作方式使用范圍有限,進(jìn)展緩慢,但它已經(jīng)涉及到近代檔案管理體制及基本內(nèi)容,在各主要環(huán)節(jié)都提出了不同于傳統(tǒng)的、較為科學(xué)的工作方法,是中國檔案管理體制近代化的開端。三、國民政府檔案機(jī)構(gòu)設(shè)置的特點(diǎn)1927年,北京政府仍然在艱難運(yùn)轉(zhuǎn),此時(shí),南方已經(jīng)建立了新的國民政府。次年,北京易名北平,成為國民政府的一個(gè)特別市。國民黨在南京建立的政權(quán),在形式上統(tǒng)一了全國,然而各地仍處在一片混亂之中。1927年8月,建立不久的南京國民政府公布了《公文程式條例》,它是對1925年廣州國民政府公布的《公文程式令》的修正。一年之后的1928年6月和11月,國民政府又分別公布了兩個(gè)《公文程式條例》,對各自前一次的公文程式作了小幅修改。此《公文程式條例》一直沿用至1942年,符合當(dāng)時(shí)的工作實(shí)際。中國近代公文文種及程式設(shè)計(jì)經(jīng)過南京臨時(shí)政府、北京政府時(shí)期兩個(gè)階段的演進(jìn),到了國民政府時(shí)期,公文種類結(jié)構(gòu)布局趨于合理、有效,用途漸趨穩(wěn)定、規(guī)范。國民政府在公文格式上作出了諸多革新。1929年1月,國民政府頒發(fā)《公文用紙式樣的訓(xùn)令》,附有《劃一公文用紙說明》,詳細(xì)規(guī)定了公文的印刷、裝訂格式。1930年5月,教育部公布了《劃一教育機(jī)關(guān)公文格式辦法》,規(guī)定“為免除誤解,便于閱覽起見”,公文“一律加用標(biāo)點(diǎn)”,并規(guī)定了14種標(biāo)點(diǎn)符號,要求在教育系統(tǒng)率先施行。為文書檔案工作的進(jìn)一步近代化、破除公文工作的神秘性使之走向開放又邁出了重要一步。國民政府在中央實(shí)行“五院”制,其秘書機(jī)構(gòu)為文官處,下設(shè)文書局、印鑄局、人事局;設(shè)文官長一名,直接聽命于國民政府主席。在地方,省政府設(shè)秘書處,縣政府設(shè)秘書室,都有秘書、科員、事務(wù)員等承擔(dān)文書工作和其它秘書工作。專署和區(qū)政府無秘書機(jī)構(gòu),但分別設(shè)有專職的秘書人員。鄉(xiāng)政府設(shè)書記員一人,主要負(fù)責(zé)以文書工作為主的秘書事務(wù)。此時(shí),政府的秘書機(jī)構(gòu)(包含文書工作機(jī)構(gòu))的設(shè)置已相當(dāng)齊備。(10)隨著國民政府政權(quán)的建立,機(jī)關(guān)檔案工作也開展起來。在機(jī)關(guān)的秘書、文書部門,建立了大批專門檔案管理機(jī)構(gòu),較北京政府時(shí)期更趨普遍、規(guī)范和固化。如內(nèi)政部在總務(wù)司第二科下設(shè)總檔案室,各司設(shè)立分檔案室,外交部設(shè)立檔案處。各機(jī)關(guān)在管理體制上,多數(shù)機(jī)關(guān)采用檔案室集中保管本機(jī)關(guān)檔案的管理方式,時(shí)稱“集中制”。這符合檔案集中化管理的近代化趨勢。(11)同時(shí)各機(jī)關(guān)出臺了各自的檔案處置辦法。1928年,內(nèi)政部制定了《檔案室辦事規(guī)則》,考試院、交通部于1930年分別制定了《文卷管理規(guī)則》。此后,司法行政部