產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)的國際經(jīng)驗與啟示

產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)的國際經(jīng)驗與啟示

現(xiàn)在，隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，政府無法與自己無親比的地方保持聯(lián)系。我們必須“控制”，并使市場機制發(fā)揮作用。改革開放以后,隨著我國經(jīng)濟體制改革的逐步深入,市場機制開始發(fā)揮作用,民營經(jīng)濟越來越發(fā)達(dá),政府所承擔(dān)的產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展事務(wù),應(yīng)適當(dāng)交由市場和社會來完成。另外,我國的市場經(jīng)濟發(fā)展尚未成熟,并且存在著市場失靈的問題,因此,政府不能放任市場,應(yīng)起到一定的規(guī)范和扶持作用。在這樣的宏觀背景下,政府投資產(chǎn)業(yè)集群的模式與機制應(yīng)當(dāng)有所轉(zhuǎn)變。對政府投資項目實行代建制,是國際上通行的做法,美國等發(fā)達(dá)國家已經(jīng)采用了上百年時間。因此,可以在產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)中引入代建制。將產(chǎn)業(yè)集群投資建設(shè)的機制轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧c企業(yè)共同投資,最終由市場運作的方式。一、政府與企業(yè)共同投資政府投資指財政用于資本項目的支出,政府主要投資于成本高、收益低、外部效應(yīng)大而在國民經(jīng)濟中起關(guān)鍵作用的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)、公共設(shè)施以及高科技主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。隨著政府職能的不斷強化,財政投資規(guī)模不斷擴大。政府有限的財力與投資規(guī)模的擴大和監(jiān)督責(zé)任的擴大,形成了矛盾。因此,要利用好市場經(jīng)濟這個大環(huán)境,將政府投資產(chǎn)業(yè)集群進行改革,改革需以市場為導(dǎo)向,將政府投資建設(shè)產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)變?yōu)檎膳c企業(yè)合作投資,但最終是市場運作。建設(shè)產(chǎn)業(yè)集群園區(qū)的投資巨大,尤其是高新技術(shù)園區(qū)。國家政府財政對高新技術(shù)園區(qū)的投入一般占60%～70%。西班牙政府投資100億元建設(shè)卡賈圖科學(xué)城;日本投資13000億日元建設(shè)筑波科學(xué)城;德國政府在20世紀(jì)80年代后期投資1.9億馬克建設(shè)高科技園區(qū)。對于財力有限的地方政府來說,產(chǎn)業(yè)集群的龐大建設(shè)資金是較難滿足的。因此,可以由企業(yè)來進行部分投資。由于一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時間長,回報周期長,政府可以對其進行一定的政策補貼,使企業(yè)產(chǎn)生的正外部性內(nèi)部化,提升企業(yè)進行產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)的積極性。在政府與企業(yè)共同投資的情況下,政府可以利用財政資金設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、風(fēng)險投資基金,還可以組織銀、企聯(lián)席會議,商業(yè)銀行支持特色產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的問題進行專題研究,建立專項銀團貸款?？梢酝ㄟ^多種途徑,解決財政資金不足的問題。雖然,政府參與了產(chǎn)業(yè)集群的投資,但是政府對產(chǎn)業(yè)集群并不直接控股,而是以監(jiān)督者的身份進行參與。政府與企業(yè)對產(chǎn)業(yè)集群進行合作投資,形成后的產(chǎn)業(yè)集群依靠市場機制,由市場進行運作。作為利益相關(guān)者的投資企業(yè)在建成產(chǎn)業(yè)集群后,可對其投資進行回收。政府作為投資者,制定產(chǎn)業(yè)集群相關(guān)政策制度,從政策上扶持產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展。二、代建制的概念在產(chǎn)業(yè)集群投資建設(shè)中,政府是公眾利益的體現(xiàn)者,代表公眾推動產(chǎn)業(yè)集群的形成和發(fā)展。產(chǎn)業(yè)集群的建設(shè)者都能從產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)和交易網(wǎng)絡(luò)中得到應(yīng)有的收益,因此投資建設(shè)產(chǎn)業(yè)集群的政府具有很多志同道合的利益分享者,這些公司或大學(xué)、基金會都和政府之間具有利益一致性。政府為了公眾的長遠(yuǎn)利益,有必要規(guī)劃完成產(chǎn)業(yè)集群的投資建設(shè),但又不能通過擴大政府規(guī)模來實現(xiàn),就需要借助于一定的新機制,充分依靠社會力量,保質(zhì)、保量、保進度地完成產(chǎn)業(yè)集群建設(shè),從而實現(xiàn)公眾利益的極大化。這個新機制就是要深入探討的研究對象。代建制就是現(xiàn)在流行的協(xié)調(diào)投資者和建設(shè)者、監(jiān)理者、運營者和受益者之間關(guān)系的一種經(jīng)濟機制。對于政府投資項目來說,代建制是通過政府和社會組織之間的合作,提供公共產(chǎn)品,實現(xiàn)公眾福利目的的一種手段。1.代建模式:政府投資管理+城市工程管理代建制,是指為了實施對于政府投資公益性項目建設(shè)的有效管理、建立科學(xué)的責(zé)權(quán)分擔(dān)機制,而根據(jù)法律法規(guī)和行政規(guī)章的規(guī)定通過市場競爭的方式或其他方式從具有相應(yīng)代建資質(zhì)的項目管理企業(yè)或?qū)I(yè)機構(gòu)中選任合格的代建人,政府作為投資人和業(yè)主以代建合同的方式將投資項目實施建設(shè)的全過程委托其管理、并支付相應(yīng)代建費用的項目實施管理方式。國內(nèi)目前存在三種代建模式,上海模式、深圳模式和北京模式。上海的代建管理模式與新加坡的政府投資項目管理模式類似,確定為“政府-政府所屬投資公司-工程管理公司”的三級管理模式,實現(xiàn)了政府投資職能、投資管理職能、工程管理職能的分離。深圳的代建管理模式參照了香港地區(qū)的工務(wù)局實踐模式,深圳市政府投資工程由政府財政撥款,建筑工務(wù)署負(fù)責(zé)承建,使用單位負(fù)責(zé)提出項目功能設(shè)計要求,并派人參與項目的設(shè)計審定和工程竣工驗收。建筑工務(wù)署代行使政府業(yè)主權(quán)利,對工程前期工作、委托、施工、監(jiān)理單位的確定、工程竣工驗收等全方位、全過程負(fù)責(zé),一律實行“交鑰匙”工程。北京和廈門等城市實行的代建制模式主要是通過市場化方式解決專業(yè)化問題,北京模式通過公開招投標(biāo)方式選定代建單位,該模式特點是對實施代建的項目性質(zhì)有比較清晰的界定,即按照項目的投資屬性、經(jīng)濟屬性將其限定為:市級財政性投融資的、社會公益性項目。我國代建制大的發(fā)展方向是企業(yè)型代建。各地在通過代建制試點之后,推行以企業(yè)型代建為主的代建制模式,大力培育工程項目管理公司,并制定相應(yīng)的法律和管理辦法、制定代建制中的合約性文件,規(guī)范市場。在代建制市場發(fā)展達(dá)到一定成熟度之后,提倡全過程代建,為政府投資項目創(chuàng)造更多的價值和效益。2.代建制的應(yīng)用前景將政府投資項目建設(shè)中的代建制引入到產(chǎn)業(yè)集群的建設(shè)中是一種嘗試性變革。關(guān)鍵在于將政府代表的公眾利益與社會組織的個體利益協(xié)調(diào)起來。這要求在具體運作中作出合適的制度安排,從而在開發(fā)建設(shè)者具有激勵機制,具有開發(fā)的積極性,又能完成公共產(chǎn)品的建設(shè)。一方面,代建制正在中國全面推行。近年來,國內(nèi)代建項目在上海、深圳、北京和廈門等試點已經(jīng)取得了良好的成績,并有了成功經(jīng)驗。代建制正處于快速成長的時期,能夠根據(jù)其自身的特點和優(yōu)勢,應(yīng)用到不同的項目建設(shè)中。因此,在政府投資的產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)項目中實行代制的體制和時機相對成熟,有望把代建制稍加改進應(yīng)用到產(chǎn)業(yè)集群的投資建設(shè)中。另一方面,政府職能轉(zhuǎn)變,事務(wù)范圍縮小。政府職能的轉(zhuǎn)變,使政府從從事經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)闉槭袌鲋黧w創(chuàng)造良好環(huán)境的服務(wù)政府和依法行政的法治政府。政府可以把涉及到企業(yè)投資和項目建設(shè)方面的事物交由企業(yè)和市場中介組織去做。因此,在政府職能轉(zhuǎn)變的條件下,可以把產(chǎn)業(yè)集群的投資建設(shè)由企業(yè)來代建,從而推動產(chǎn)業(yè)集群代建制成為一種現(xiàn)實的可能機制。產(chǎn)業(yè)集群實行代建制有潛在的優(yōu)點:一方面,代建制的應(yīng)用有助于減少政府的投資壓力,有助于轉(zhuǎn)變政府職能,有助于減少政府的腐敗行為;另一方面,產(chǎn)業(yè)集群實行代建制能夠推動企業(yè)在招投標(biāo)競爭中充分發(fā)揮能力,使企業(yè)自身的實力得到提升。因此,產(chǎn)業(yè)集群代建制是切實可行的。3.投資產(chǎn)業(yè)集群的代建制代建制廣泛應(yīng)用于政府投資項目建設(shè)管理中,產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)作為政府投資項目之一,也可以引入代建制。在以往的代建制中政府以投資人的身份與業(yè)主簽訂代建合同,而在產(chǎn)業(yè)集群的代建制中,政府是仍舊以投資人的身份與產(chǎn)業(yè)集群的建設(shè)者簽訂合同,但是產(chǎn)業(yè)集群的建設(shè)人或開發(fā)商可對產(chǎn)業(yè)集群進行一部分投資。政府投資產(chǎn)業(yè)集群首先要建立整體的實施框架,然后根據(jù)實施流程予以落實,最后對產(chǎn)業(yè)集群的建設(shè)情況進行檢查和驗收。產(chǎn)業(yè)集群代建制的具體實施。產(chǎn)業(yè)集群代建制應(yīng)存在四大主體:政府即投資方、代建單位、設(shè)計和施工承建商、監(jiān)理單位。這四大主體之間的關(guān)是:政府是投資方,政府主管部門負(fù)責(zé)對建設(shè)項目進行部分監(jiān)管;由政府有關(guān)部門通過招標(biāo)方式,從社會上公開選擇代建單位,并對建設(shè)項目進行融資和按照合同撥付建設(shè)款項,接受財政部門審核;代建單位按照與投資方簽定的合同負(fù)責(zé)項目的建設(shè)管理;代建單位通過市場公開招投標(biāo)選擇設(shè)計和施工承建商,設(shè)計和施工承建商按照合同負(fù)責(zé)進行項目的設(shè)計與施工,并接受代建單位的管理。通過招標(biāo)選擇工程監(jiān)理單位,組織管理協(xié)調(diào)施工期工程建設(shè)。在產(chǎn)業(yè)集群代建制中,政府只作為投資方與監(jiān)督方參與進來。產(chǎn)業(yè)集群代建制中最重要的一點是,政府只進行投資和監(jiān)督,產(chǎn)業(yè)集群完全由市場進行運作。市場運作就是使產(chǎn)業(yè)集群成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的社會化服務(wù)的市場主體。三、代建制是產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的保障我們將產(chǎn)業(yè)集群的形成模式劃分為主要3種模式:市場主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)集群模式、政府扶持型產(chǎn)業(yè)集群模式和計劃經(jīng)濟型產(chǎn)業(yè)集群模式三種模式。在市場主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)集群模式下,產(chǎn)業(yè)集群是在市場交易的組織下自發(fā)形成的,只需要政府進行一定方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和財政扶持,不存在對產(chǎn)業(yè)集群的代建。如美國的硅谷產(chǎn)業(yè)集群模式。在計劃經(jīng)濟型產(chǎn)業(yè)集群模式下,產(chǎn)業(yè)集群完全由政府決策、投資、規(guī)劃、建設(shè)形成,政府在整個產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)過程中扮演著多重角色———管理者、規(guī)劃者、投資者、建設(shè)者、監(jiān)督者。政府也是產(chǎn)業(yè)集群投資建設(shè)效果的評價者。整個過程也不存在明確的產(chǎn)業(yè)集群代建者。如日本的筑波產(chǎn)業(yè)集群模式。只有在政府扶持型產(chǎn)業(yè)集群模式中,需要通過政府與企業(yè)的合作投資,共同建設(shè)產(chǎn)業(yè)集群,由于成本的分擔(dān)和利益的共享,通過代建制有助于產(chǎn)業(yè)集群投資分工中的責(zé)任和義務(wù),也有助于產(chǎn)業(yè)集群的建設(shè)效率與質(zhì)量。在產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)實踐中,由基金會和企業(yè)管理的產(chǎn)業(yè)集群都是以代建制的形式運作的,如印度班加羅爾軟件產(chǎn)業(yè)集群和新竹的電子產(chǎn)業(yè)集群都是按照此模式投資建設(shè)運營,只是以前一直沒有明確的概念來界定這種經(jīng)驗?zāi)Ｊ?。產(chǎn)業(yè)集群實行代建制能夠是政府扶持型產(chǎn)業(yè)集群投資建設(shè)產(chǎn)業(yè)集群的優(yōu)勢。一方面,中國的市場經(jīng)濟不發(fā)達(dá),無法像美國的硅谷一樣能夠由企業(yè)自發(fā)形成。而且市場失靈時有發(fā)生,這就需要政府的介入;另一方面,中國已經(jīng)走出了計劃經(jīng)濟時代,政府對一切事物不可能大包大攬,就需要有的放矢地交由市場和企業(yè)來做。鑒于此,政府扶持型產(chǎn)業(yè)集群需要代建制,這樣集中了發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟由市場運作的優(yōu)勢和計劃經(jīng)濟政府扶持管理的優(yōu)勢。四、大連園林園林政府的引導(dǎo)與扶持大連軟件園創(chuàng)建于1998年,如今已經(jīng)成為很多世界大中型IT相關(guān)企業(yè)的軟件發(fā)展及資訊服務(wù)基地。大連軟件園自1998年開工建設(shè),目前建設(shè)了總計200萬平方米的寫字樓、教學(xué)設(shè)施和生活配套設(shè)施,入園企業(yè)數(shù)量超過400家,是國內(nèi)軟件出口額最大、外資比例最高的軟件園區(qū)。截止2010年底,大連軟件園入園企業(yè)500多家,外資企業(yè)所占比例為40%,日資企業(yè)所占比例為24%,2010年大連軟件產(chǎn)業(yè)銷售收入535億元,出口值18億美元;2010年大連軟件園銷售收入280億元,出口值10.8億美元。大連軟件園是國家級軟件產(chǎn)業(yè)基地中惟一的以“官助民辦”體制運行的軟件園。按照這一模式,大連軟件園股份有限公司作為軟件園開發(fā)主體企業(yè),負(fù)責(zé)軟件園的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境建設(shè)、招商引資、產(chǎn)業(yè)服務(wù)和園區(qū)綜合管理;政府作為支持、引導(dǎo)和基礎(chǔ)設(shè)施投資投入主體,鼓勵企業(yè)發(fā)展,在政策支持、規(guī)劃設(shè)計、外商引入、外賓接待、綜合協(xié)調(diào)、宏觀指導(dǎo)及軟件園服務(wù)體系建設(shè)上發(fā)揮重要的扶持作用,同時在政府投資、貸款貼息、基礎(chǔ)設(shè)施配套等方面給予支持。大連軟件園的開發(fā)建設(shè)創(chuàng)造了“官助民辦”模式,理順了企業(yè)與政府的關(guān)系,順應(yīng)市場規(guī)律,顯示了巨大的生機和活力。大連市房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)———大連億達(dá)集團投資設(shè)立大連軟件園股份有限公司,作為大連軟件園的投資和經(jīng)營主體,運用社會資金,整合社會資源,按照市場化規(guī)律和運營模式,對園區(qū)進行土地開發(fā)和建設(shè),建立滿足國內(nèi)外IT企業(yè)需求的服務(wù)和業(yè)務(wù)支持體系,形成充滿活力的軟件專業(yè)區(qū)。1998～2010年,億達(dá)集團已經(jīng)出資50多億元建設(shè)了軟件園大部分基礎(chǔ)設(shè)施。大連軟件園的具體運作表現(xiàn)為:(1)軟件園的大部分投資由企業(yè)來完成,政府對其進行多方面的指導(dǎo)和政策扶持。大連軟件園先期由億達(dá)集團以貨幣投資,億達(dá)集團是以房地產(chǎn)開發(fā)、軟件園區(qū)開發(fā)與運營為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),并涉足房地產(chǎn)投資、IT咨詢服務(wù)、IT教育、組合機床制造和建筑裝修等多個業(yè)務(wù)領(lǐng)域的企業(yè)集團。(2)大連軟件園也由企業(yè)代理建設(shè)。大連軟件園股份有限公司(DL-SP),進行園區(qū)的管理和運營。DLSP是國內(nèi)從事產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合開發(fā)、管理和運營的專業(yè)服務(wù)商。(3)在軟件園建設(shè)的后期,由政府評估軟件園的投資資金,并將億達(dá)集團的先期投入補上,以此扶持大連軟件園的發(fā)展。從以上三點來看,軟件園的建設(shè)是產(chǎn)業(yè)集群代建制的一種具體表現(xiàn)形式。但大連軟件園“官助民辦”的模式與本文提出的產(chǎn)業(yè)集群代建制又有所區(qū)別。在大連軟件園的投資建設(shè)過程中,由億達(dá)集團進行先期投入,在億達(dá)先期投入以后,大連市政府根據(jù)對實際建設(shè)的具體評估,按照評估把應(yīng)當(dāng)由政府出資的那一部分投資補給億達(dá)集團。同時,大連市政府又在政策、投資環(huán)境及吸引人才等方面予以扶助。DLSP是軟件園開發(fā)主體,負(fù)責(zé)整個園區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)、環(huán)境規(guī)劃、招商引資、產(chǎn)業(yè)服務(wù)以及配套管理職能,并在某些方面代行政府行政管理職能。五、代建方和利益相關(guān)者由此可以總結(jié)出以下的啟示:一方面,企業(yè)是投資建設(shè)產(chǎn)業(yè)集群的主體。在產(chǎn)業(yè)集群代建制中,承建企業(yè)是代建方,負(fù)責(zé)招商引資,負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)集群的建設(shè)和管理。同時,代建企業(yè)可以對產(chǎn)業(yè)集群進行部分或全部投資,實現(xiàn)對產(chǎn)業(yè)集群所創(chuàng)造稅收