高等學(xué)校全面預(yù)算績效管理機制研究

圖書在版編目(CIP)數(shù)據(jù)

高等學(xué)校全面預(yù)算績效管理機制研究/趙展著.

—北京:新華出版社,2022.10

ISBN978-7-5166-6506-0

Ⅰ.①高…Ⅱ.①趙…Ⅲ.①高等學(xué)校－預(yù)算管理－

研究－中國Ⅳ.①G647.5

中國版本圖書館CIP數(shù)據(jù)核字（2022）第190622號

高等學(xué)校全面預(yù)算績效管理機制研究

作者：趙展

責(zé)任編輯：蔣小云封面設(shè)計：馬靜靜

出版發(fā)行：新華出版社

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印張：8.25字?jǐn)?shù)：139千字

版次：2022年10月第一版印次：2022年10月第一次印刷

書號：ISBN978-7-5166-6506-0

定價：78.00元

版權(quán)專有，侵權(quán)必究。如有質(zhì)量問題，請聯(lián)系調(diào)換/p>

前言/PREFACE

全面實施預(yù)算績效管理是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的

關(guān)鍵舉措，也是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。全

面實施預(yù)算改革被視為重塑公共治理理念與機制的重要基石，而全面實

施預(yù)算績效管理不僅直接體現(xiàn)了政府預(yù)算編制理念及方法的轉(zhuǎn)型，更推

動著政府治理機制與治理能力現(xiàn)代化水平的提升。

單純從語言學(xué)的角度來看，績效是指成績或效益，績效是一個組織

或個人在一定時期內(nèi)的投入產(chǎn)出情況，用在公共部門可以衡量政府活動

的效果。在績效預(yù)算中，“績效”的具體含義通常是項目對既定目標(biāo)的

貢獻(xiàn)。

我國始終把教育放在戰(zhàn)略優(yōu)先發(fā)展地位，目前高等學(xué)校在實施預(yù)算

績效管理中還存在諸多問題，如使用預(yù)算績效管理的觀念不到位、預(yù)算

績效管理缺乏整體性和全面性，績效指標(biāo)設(shè)置不合理、績效評價結(jié)果未

得到有效應(yīng)用等。針對以上存在的問題，作者對遼寧省一些高等學(xué)校

開展問卷調(diào)查，對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行匯總分析，結(jié)合預(yù)算績效管理的理論基

礎(chǔ)、國際不同歷史時期存在的預(yù)算模式，以及多國實施績效預(yù)算及其高

等教育實施績效預(yù)算管理的經(jīng)驗教訓(xùn)，對我國高等學(xué)院預(yù)算績效管理制

度和實踐進(jìn)行梳理分析，概括敘述我國高等學(xué)院預(yù)算績效審計制度的，

并對我國高等學(xué)校實施預(yù)算績效管理提出建設(shè)性意見。

2

高等學(xué)校全面預(yù)算績效管理機制研究

本書共分為八章，第一章是緒論，包括從全球視野下探討績效預(yù)算

改革的熱潮、實施全面預(yù)算績效管理的政策發(fā)展背景、遼寧省對全面實

施預(yù)算績效管理的工作部署以及高等學(xué)校實施全面預(yù)算績效管理的現(xiàn)

實需要，并指出全面使用預(yù)算績效管理和提高高校財政資金的有效配置

是實現(xiàn)高校發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的需要，能夠促進(jìn)高校實現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展、提升教

學(xué)和科研水平。此外，對績效預(yù)算的理論基礎(chǔ)進(jìn)行闡述，其中包括新制

度經(jīng)濟學(xué)、公共管理的政治經(jīng)濟學(xué)、新公共管理體系等。第二章是關(guān)于

高等學(xué)校全面預(yù)算績效管理的國外和國內(nèi)文獻(xiàn)綜述。第三章是高等學(xué)

校預(yù)算績效管理制度沿革，包括比較主要的分項預(yù)算、項目預(yù)算、計劃

項目預(yù)算、零基預(yù)算以及早期績效預(yù)算和新績效預(yù)算，還對近年來受到

關(guān)注的幾種預(yù)算模式進(jìn)行闡述，其中包括戰(zhàn)略預(yù)算、可持續(xù)預(yù)算、參與

式預(yù)算、公式預(yù)算以及目標(biāo)管理，同時對三種主要預(yù)算系統(tǒng)的變體或延

伸的預(yù)算模式進(jìn)行分析，并對西方的預(yù)算制度進(jìn)行評價分析。第四章

是國外績效預(yù)算發(fā)展及高等學(xué)校預(yù)算績效發(fā)展沿革分析，對美國、意大

利、俄羅斯的績效預(yù)算改革歷程進(jìn)行匯總分析，并指出改革中存在的風(fēng)

險挑戰(zhàn)和應(yīng)對措施。同時對國外的高等學(xué)校預(yù)算績效管理的實踐進(jìn)行

匯總分析，其中包括美國、俄羅斯以及斯洛伐克共和國的高等學(xué)?？冃?/p>

預(yù)算改革的經(jīng)驗和教訓(xùn)及其對我國的啟示。第五章是我國高等學(xué)校預(yù)

算績效管理制度與實踐梳理，其中包括國家及地方全面預(yù)算績效管理政

策及法規(guī)，主要是針對遼寧省的全面預(yù)算績效管理政策和法規(guī)。第六章

是對遼寧省高校全面預(yù)算績效管理現(xiàn)狀及問題展開分析，包括對樣本的

情況分析以及發(fā)現(xiàn)存在的問題，如未實行高校預(yù)算收支全覆蓋、缺乏預(yù)

算績效執(zhí)行、高校預(yù)算管理信息系統(tǒng)化建設(shè)不到位、全面預(yù)算績效管理

考核指標(biāo)不明確、可應(yīng)用性不強、當(dāng)前高校預(yù)算績效管理中缺乏整體性

等。第七章闡述我國高等學(xué)校預(yù)算績效審計制度及實踐，指出了高等學(xué)

校預(yù)算績效審計的必要性以及學(xué)校預(yù)算績效審計的現(xiàn)狀，提出了我國高

等學(xué)校預(yù)算績效審計內(nèi)容以及我國高等學(xué)?？冃徲媽嵺`發(fā)展方向。

第八章是高等學(xué)校全面預(yù)算績效管理實施建議。

作者重視對實踐展開研究，參考借鑒了國內(nèi)外學(xué)者的理論研究成

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?前言/PREFACE

果，在此一并表示感謝，由于時間倉促，以及本書作者的能力水平所限，

本書中還存在著許多不足之處，誠懇地希望學(xué)界同行和廣大讀者們的批

評指正并提出珍貴的意見，以便在本書修訂時進(jìn)行完善。

作者

2022年9月

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目錄/contents

第一章緒論…………1

第一節(jié)研究背景……………………3

第二節(jié)研究的目的和意義…………7

第三節(jié)績效預(yù)算的理論基礎(chǔ)………9

第四節(jié)研究的思路、框架及方法…………………12

第五節(jié)研究的內(nèi)容及貢獻(xiàn)…………15

第二章高等學(xué)校全面預(yù)算績效管理相關(guān)研究綜述…17

第一節(jié)國外文獻(xiàn)綜述………………19

第二節(jié)國內(nèi)文獻(xiàn)綜述………………22

第三章高等學(xué)校預(yù)算績效管理制度沿革……………25

第一節(jié)公共預(yù)算管理的基本模式…………………27

第二節(jié)當(dāng)前受到關(guān)注的幾種預(yù)算模式……………35

第三節(jié)三種主要預(yù)算系統(tǒng)的變體或延伸…………40

第四節(jié)預(yù)算改革實踐中預(yù)算功能取向的比較分析………………41

第四章國外績效預(yù)算發(fā)展及高等學(xué)校預(yù)算績效發(fā)展沿革分析……45

第一節(jié)美國預(yù)算績效發(fā)展沿革……47

第二節(jié)意大利績效預(yù)算發(fā)展沿革…………………51

第三節(jié)俄羅斯績效預(yù)算發(fā)展沿革…………………53

第四節(jié)國外預(yù)算績效改革中存在的風(fēng)險挑戰(zhàn)與對策……………60

第五節(jié)國外高等學(xué)校預(yù)算績效管理發(fā)展沿革……64

第六節(jié)國外高等學(xué)?？冃Ц母飳ξ覈膯⑹尽?1

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高等學(xué)校全面預(yù)算績效管理機制研究

第五章我國高等學(xué)校預(yù)算績效管理制度與實踐梳理…73

第一節(jié)國家及地方全面預(yù)算績效管理政策及法規(guī)………………75

第二節(jié)2022年遼寧省對預(yù)算編制績效管理工作要求…………77

第六章遼寧省高校全面預(yù)算績效管理現(xiàn)狀及問題分析………………81

第一節(jié)遼寧省高校樣本情況分析…………………83

第二節(jié)高校全面預(yù)算績效管理實施中的突出問題………………85

第七章我國高等學(xué)校預(yù)算績效審計制度及實踐……89

第一節(jié)我國高等學(xué)校預(yù)算績效審計制度概述……91

第二節(jié)我國高等學(xué)校預(yù)算績效審計內(nèi)容…………94

第三節(jié)我國高等學(xué)校績效審計實踐發(fā)展方向…101

第八章高等學(xué)校全面預(yù)算績效管理實施建議………105

第一節(jié)以預(yù)算為引領(lǐng)推進(jìn)高校整體績效管理制度化建設(shè)……107

第二節(jié)明確各方責(zé)任增強責(zé)任意識…………109

第三節(jié)加強頂層設(shè)計完善績效考核指標(biāo)……111

第四節(jié)完善績效評價及評估結(jié)果的應(yīng)用………112

附錄1：《中華人民共和國預(yù)算法》中對實施預(yù)算績效管理的

…

法律依據(jù)………115

附錄2：高校實施全面預(yù)算績效管理情況調(diào)查問卷…116

參考文獻(xiàn)…………………119

第一章

緒論

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?第一章緒論

第一節(jié)研究背景

一、全球視野下績效預(yù)算改革的熱潮

從全球范圍來看，采用績效預(yù)算系統(tǒng)是經(jīng)合組織（OECD）及其他國

家和地區(qū)的一項重要改革趨勢?？冃ьA(yù)算的理念最初來自美國，早在

20世紀(jì)80年代，新西蘭就開始嘗試績效預(yù)算，隨后在20世紀(jì)90年代，

澳大利亞、加拿大、丹麥、芬蘭、荷蘭、瑞典、英國和美國開始不同程度開

展績效預(yù)算改革。隨著時間的推移，越來越多的國家也紛紛效仿，績效

預(yù)算成為全球范圍內(nèi)的普遍做法。

2014年，已大約有三分之二的經(jīng)合組織國家發(fā)布了績效預(yù)算指導(dǎo)

方針，但是績效預(yù)算還沒有形成一個統(tǒng)一的模式，每個國家都采用了自

己的版本，且各國政府績效預(yù)算系統(tǒng)的組成要素之間也差別很大。同

時，即使是進(jìn)行了最先進(jìn)、最科學(xué)的績效預(yù)算改革的國家也不能宣稱他

們的績效預(yù)算系統(tǒng)已經(jīng)完善，在實踐中，這些國家仍在不斷改進(jìn)和優(yōu)化

他們的績效預(yù)算制度。

在政府財政資金緊張的情況下，開展績效預(yù)算改革更具有吸引力，

因為績效預(yù)算改革給出了可以提高資源使用效率的承諾，制度改革者們

正在尋找所謂的“用更少的錢做更多的事情”的方法，并以更加理性和

科學(xué)的方式削減開支。美國學(xué)者Kells認(rèn)為，績效預(yù)算中的一個基本特

征是對績效指標(biāo)的關(guān)注，與管理者所處的政治和金融環(huán)境密切相關(guān)。例

如，在擁有充足資源和經(jīng)濟實力的國家，人們對績效指標(biāo)的興趣很低，

他們也沒有去實施績效預(yù)算的沖動，而在高度依賴政府財政資金的地

方，對績效指標(biāo)的支持率則會是很高，能夠充分體現(xiàn)花小錢辦大事的效

果。然而在實踐中，實施績效預(yù)算改革的過程中往往面臨著諸多困難，

導(dǎo)致改革結(jié)果不盡如人意，甚至一些改革出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)，導(dǎo)致重新陷入財

政資金使用效率低下的局面。

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高等學(xué)校全面預(yù)算績效管理機制研究

20世紀(jì)60年代美國開始嘗試開展計劃項目預(yù)算（PPBS），在20世

紀(jì)70年代，零基預(yù)算在當(dāng)時已經(jīng)暴露出很多問題，雖然當(dāng)代預(yù)算中采

用了零基預(yù)算的一些做法和特點，績效預(yù)算的出現(xiàn)也是為了改進(jìn)零基預(yù)

算中出現(xiàn)的問題和缺陷。當(dāng)前，美國各州廣泛采用績效預(yù)算管理，西歐

國家和澳大利亞等國家以各種形式進(jìn)行改革嘗試，美國各州越來越多地

建立資金計劃來促進(jìn)特定目標(biāo)，通常被稱為激勵資金計劃或績效資金

管理。

不同的州對績效資金的定義和形式有所不同，這就導(dǎo)致對績效預(yù)

算的定義也不同。例如，田納西州從20世紀(jì)70年代開始，就率先用這

類資金進(jìn)行實驗，他們把績效預(yù)算定義為獎勵資金計劃，依據(jù)該州的財

政預(yù)算執(zhí)行情況報告，他們把績效管理照此進(jìn)行定義，發(fā)展到90年代，

全美就有32個州制定了高達(dá)116個獎勵資金計劃或者獎勵資金方案，

這些績效管理的定義或者名稱不同，其實質(zhì)都是對預(yù)算進(jìn)行績效科學(xué)

管理。

二、中國全面預(yù)算績效管理的政策發(fā)展背景

在全球范圍績效預(yù)算全面鋪開的背景下，我國在績效預(yù)算管理方面

也進(jìn)行了多年的探索和實踐研究。進(jìn)入新時代以來，已經(jīng)進(jìn)入實質(zhì)性

的體制改革階段，黨中央、國務(wù)院高度重視預(yù)算績效管理工作，多次強

調(diào)要深化預(yù)算制度改革，加強預(yù)算績效管理，提高預(yù)算資金的使用效益

和政府工作效率。早在黨的十六屆三中全會上就提出“建立預(yù)算績效

評價體系”，2018年9月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理

的意見》公布，提出加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體

系。聚焦解決當(dāng)前預(yù)算績效管理中存在的突出問題，對全面實施預(yù)算績

效管理進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計，是新時期預(yù)算績效管理工作的根本

遵循。該意見要求將績效理念和方式融入預(yù)算管理中，更加注重結(jié)果導(dǎo)

向，我國預(yù)算從以政策和項目預(yù)算為主，向部門和單位預(yù)算、政府預(yù)算

拓展。該意見中對“部門和單位整體績效”的概念進(jìn)行首次明確，“賦予

部門和資金使用單位更多的管理自主權(quán)”，突出預(yù)算實施主體地位，“衡

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?第一章緒論

量部門和單位整體及核心業(yè)務(wù)實施效果，推動提高部門和單位整體績效

水平。”該意見從政策角度對部門整體績效管理進(jìn)行了明確，指出其本

質(zhì)上是一種新型組織的運行形態(tài)，預(yù)算是主線，利用計劃、實施、控制以

及調(diào)整等方式，發(fā)揮業(yè)務(wù)、預(yù)算、資源以及資產(chǎn)等要素的協(xié)同作用，最終

最大限度地提高并持續(xù)改進(jìn)部門整體績效。財政部明確提出，到2020

年底，中央部門和省級層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算

績效管理體系；到2022年底，市縣層面要基本建成全方位、全過程、全

覆蓋的預(yù)算績效管理體系，做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”，大幅提升

預(yù)算管理水平和政策實施效果。

三、遼寧省全面實施預(yù)算績效管理的工作部署

與全國實施全面預(yù)算績效制度的進(jìn)度同步，遼寧省已初步建立了預(yù)

算績效管理機制，亟需反饋管理體制機制的具體實現(xiàn)形式和實施效果。

2011年起，遼寧省積極推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，在健全政策制度框架和

全過程預(yù)算績效管理體系等方面已取得了諸多工作亮點。在實施監(jiān)控

約束方面，省財政廳制發(fā)了《遼寧省省級財政支出績效監(jiān)控管理暫行辦

法》文件，組織省直部門對應(yīng)執(zhí)行監(jiān)控的預(yù)算項目全部開展績效監(jiān)控，

并將績效監(jiān)控結(jié)果與當(dāng)年預(yù)算調(diào)整和下一年度預(yù)算安排掛鉤；加強項

目支出評價，省直部門對全部納入預(yù)算績效管理的項目開展自評；強化

評價結(jié)果應(yīng)用，將評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤，將績效評價結(jié)果和整改情

況作為編制下一年度省本級預(yù)算的重要依據(jù)。2019年遼寧省政府工作

報告中提出，全面實施預(yù)算績效管理，提高財政資金使用效率。2019年

3月遼寧省發(fā)布了《中共遼寧省委遼寧省人民政府關(guān)于全面實施預(yù)算

績效管理的實施意見》，2020年遼寧省部門預(yù)算編制政策要求中明確提

出對項目支出預(yù)算的績效運行實施全方位監(jiān)控，開展預(yù)算執(zhí)行情況的全

程跟蹤，并對預(yù)算指標(biāo)的實現(xiàn)程度進(jìn)行考核，對省本級資金安排的項目

全部實施項目庫管理，并根據(jù)績效評價結(jié)果實現(xiàn)滾動管理。

根據(jù)遼寧省財政廳出臺的《關(guān)于印發(fā)遼寧省省級預(yù)算績效管理實

施細(xì)則（試行）的通知》（遼財績〔2019〕350號）文件，績效監(jiān)控結(jié)果將

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高等學(xué)校全面預(yù)算績效管理機制研究

作為調(diào)整當(dāng)年預(yù)算和安排下年預(yù)算的重要依據(jù)，對績效評估好、執(zhí)行到

期沒有繼續(xù)實施的必要性和可行性的項目就不再安排預(yù)算，根據(jù)績效結(jié)

果進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，壓低效補高效，突出資金績效。2019年遼寧省財政

廳通過開展試點，設(shè)置了2000余條共性和個性績效指標(biāo)。目前處于探

索和總結(jié)經(jīng)驗階段。

為促進(jìn)全省預(yù)算績效提質(zhì)增效管理，2021年遼寧省財政廳將工作

考核作為重要抓手，將考核融入預(yù)算績效管理流程中的各項工作，確定

更加明確的考核目標(biāo)、更加全面的考核內(nèi)容，使考核的重點突出、導(dǎo)向

鮮明。通過考核發(fā)現(xiàn)目前遼寧省直部門在預(yù)算績效管理中存在的指標(biāo)

體系不健全、事前評估粗放、評價質(zhì)量不高等問題，為將來工作開展指

明方向。

2021年10月11日，遼寧省財政廳印發(fā)了《遼寧省省級預(yù)算績效管

理專家?guī)旃芾頃盒修k法》，該辦法規(guī)范預(yù)算績效管理專家的聘用和管理，

有助于推行遼寧省全面實施預(yù)算績效管理，提高預(yù)算績效管理工作質(zhì)量

和效率，為績效管理提供智力支撐。

2021年財政部正式啟用預(yù)算績效評價第三方機構(gòu)信用管理平臺。

該平臺是財政部為第三方機構(gòu)參與到預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)而設(shè)置的重要

載體，該平臺的建立能夠有效提高績效預(yù)算評價的執(zhí)行質(zhì)量和水平，為

績效評價的委托方提供更加優(yōu)質(zhì)和便利的預(yù)算績效評價服務(wù)。

為了做好該平臺在遼寧各地區(qū)的上線運行工作，遼寧省財政廳做了

大量的宣傳和部署等工作，截至2021年10月，遼寧省第三方信用平臺經(jīng)

審核通過的注冊用戶有379個，完成信息填報的用戶為243個。

2021年遼寧省財政廳對預(yù)算績效指標(biāo)體系進(jìn)行了“升級”。在原

有指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算績效指標(biāo)體系，為建立規(guī)范的預(yù)

算績效管理平臺，制定了《遼寧省預(yù)算績效指標(biāo)體系（2021年版）》和

《遼寧省預(yù)算績效指標(biāo)模板庫（2021年版）》，提出讓績效指標(biāo)說“明白

話”“公道話”“簡單話”“實在話”。

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?第一章緒論

四、高校全面實施預(yù)算績效管理的現(xiàn)實需要

以高等學(xué)校為代表的教育部門全面實施預(yù)算績效管理是貫徹落實

全面實施預(yù)算績效管理工作的重要組成部分。黨中央、國務(wù)院高度重視

教育工作，始終把教育放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置。近年來，國家財政性

教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例達(dá)到并持續(xù)保持在4%以上，投入機

制逐步健全，支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，有力推動了教育事業(yè)全面發(fā)展。但教

育領(lǐng)域特別是高等教育還存在教育經(jīng)費多渠道籌集體制不健全，一些

地方經(jīng)費使用“重硬件輕軟件、重支出輕績效”，監(jiān)督管理存在漏洞等問

題。在教育領(lǐng)域特別是高等教育領(lǐng)域加強教育經(jīng)費投入使用管理，全面

實施預(yù)算績效管理，是加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化、健全激勵和約束機制、創(chuàng)

新管理方式、加強經(jīng)費監(jiān)管的具體措施。通過改革創(chuàng)新，強化頂層設(shè)計，

積極構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、公平公正、導(dǎo)向清晰、講求績效的高校預(yù)算撥款制

度，支持世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，通過實施全面預(yù)算績效管理，

加快構(gòu)建高校預(yù)算撥款機制的科學(xué)規(guī)范性、可操作性、指導(dǎo)性，加快推

進(jìn)高等學(xué)?！半p一流”項目建設(shè)。

第二節(jié)研究的目的和意義

預(yù)算績效管理強化政府預(yù)算為民服務(wù)的理念，強調(diào)預(yù)算支出的責(zé)

任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預(yù)算資金

的產(chǎn)出和結(jié)果，要求政府部門不斷改進(jìn)服務(wù)水平和質(zhì)量，花盡量少的資

金、辦盡量多的實事，向社會公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服

務(wù)，使政府行為更加務(wù)實、高效。推進(jìn)預(yù)算績效管理，有利于提升預(yù)算管

理水平、增強單位支出責(zé)任、提高公共服務(wù)質(zhì)量、優(yōu)化公共資源配置、節(jié)

約公共支出成本。這是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，是深化行

政體制改革的重要舉措，也是財政科學(xué)化、精細(xì)化管理的重要內(nèi)容，對

8

高等學(xué)校全面預(yù)算績效管理機制研究

于加快經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和和諧社會的構(gòu)建，促進(jìn)高效、責(zé)任、透明

政府的建設(shè)具有重大的政治、經(jīng)濟和社會意義。實施全面績效管理，重

點在于加強事前評估、事中監(jiān)控和事后評價。預(yù)算績效管理，可以強化

政府支出責(zé)任和管理效率，促進(jìn)公共資源高效合理配置，促進(jìn)財政管理

由“重分配”“重支出”粗放方式向“重管理”“重績效”精細(xì)化方式轉(zhuǎn)變。

全過程預(yù)算績效管理的核心具有全面性，即對所有的政府性資金實

施預(yù)算編制管理以及對預(yù)算執(zhí)行中的多個環(huán)節(jié)進(jìn)行追蹤問效管理。預(yù)

算績效是指預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果。預(yù)算績效管理是政府績效

管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。近年

來，我國政府著力探索實施預(yù)算績效管理體系，但仍存在績效理念未被

廣泛接受等問題。

一、高校實施全面預(yù)算績效管理可以提高高校財政資源的有效配置

預(yù)算對一個部門而言，具有導(dǎo)向性、約束性以及前置性的特點，通

過預(yù)算將業(yè)務(wù)過程和組織管理的過程串聯(lián)起來，以預(yù)算為主線和紐帶，

協(xié)同考慮業(yè)務(wù)、人力資源和資產(chǎn)，建立起以預(yù)算為紐帶的高?？冃f(xié)同

機制。

全面預(yù)算績效管理要全覆蓋到高校的全部收支，目前高校的預(yù)算收

入主要包括以下三種：財政補助收入、事業(yè)收入和其他收入，高校的收

入主要來自財政撥款，高校辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)特色以及財務(wù)管理是財政撥

款的重要參考因素，高校全面實施預(yù)算績效管理，是順應(yīng)財政制度改革

的迫切需要，有利于提高資金的使用效率，實現(xiàn)節(jié)約資源，幫助高校規(guī)

避風(fēng)險，有效減少不必要的浪費。在有限的資源的投入下，實現(xiàn)高校社

會效益和經(jīng)濟效益的最大化。

二、實施高校預(yù)算績效管理是高等學(xué)校實現(xiàn)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的需要

首先，高?？冃Ч芾砼c高校戰(zhàn)略是相互依存、互為表里的關(guān)系，將高

校全面預(yù)算同高校長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略聯(lián)系起來，全面預(yù)算管理能夠完善高校

<SM>

<變量1>

9

?第一章緒論

治理結(jié)構(gòu)，落實高校戰(zhàn)略，提高控制水平。其次，高校的發(fā)展戰(zhàn)略是為了

實現(xiàn)高校長遠(yuǎn)發(fā)展，高校的總體戰(zhàn)略通過各個具體工作來實現(xiàn)，預(yù)算是

高校戰(zhàn)略規(guī)劃控制的重要組成部分，預(yù)算是行動計劃和行動方案，幫助

高校戰(zhàn)略落地。高校的發(fā)展戰(zhàn)略需要預(yù)算來支撐，預(yù)算以戰(zhàn)略引導(dǎo)為基

礎(chǔ)，全面預(yù)算管理是為了實現(xiàn)高校某一時期的活動目標(biāo)，通過全面預(yù)算

管理，高校各管理部門對高校整體發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)有了統(tǒng)一的認(rèn)識以及產(chǎn)

生戰(zhàn)略協(xié)同效應(yīng)。最后，將年度實現(xiàn)目標(biāo)與高校中長期戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃有

機結(jié)合，階段性落實高校整體戰(zhàn)略目標(biāo)，在預(yù)算執(zhí)行的過程中不斷發(fā)現(xiàn)

問題，找到差異并進(jìn)行分析和反饋，進(jìn)而使得高校不斷發(fā)現(xiàn)自身問題并

進(jìn)行改進(jìn)，不斷增強自身綜合實力和水平。

三、實施高校預(yù)算績效管理能促進(jìn)高校實現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展實現(xiàn)提升教

學(xué)與科研水平

從管理學(xué)角度看，全面預(yù)算管理是組織內(nèi)部管理控制的核心，也是

管理會計中一種常用的方法，高校預(yù)算績效管理既能反映一段時期內(nèi)各

部門目標(biāo)實現(xiàn)情況，又能綜合反映一段時期的高校整體目標(biāo)實現(xiàn)情況。

通過一系列的可量化指標(biāo)對項目的實施進(jìn)展進(jìn)行衡量，對高校的各層級

的權(quán)責(zé)進(jìn)行規(guī)范，權(quán)利和責(zé)任更加明晰，提高了全員參與度，增強高校

作為預(yù)算主體的責(zé)任感，推動實現(xiàn)高校預(yù)算管理水平和績效管理水平的

提高，對促進(jìn)高校實施內(nèi)涵發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。

第三節(jié)績效預(yù)算的理論基礎(chǔ)

一、新制度經(jīng)濟學(xué)

新制度經(jīng)濟學(xué)本身可以追溯到1937年科斯提出的交易成本理論。

正如科斯所說的就是用主流經(jīng)濟學(xué)的方法分析制度的經(jīng)濟學(xué)。在新公

共管理中，公共部門管理和對公共部門組織的管理技術(shù)的使用是以理性

10

高等學(xué)校全面預(yù)算績效管理機制研究

選擇假設(shè)的新制度經(jīng)濟學(xué)為基礎(chǔ)的。

交易可以被描述為兩方或多方之間的服務(wù)交換過程。因此，交易成

本是為了成功執(zhí)行交易而必須專門付出的所有成本和努力的總和。尤

其這些成本與信息和溝通障礙有關(guān)。解釋考慮交易成本的交易效率設(shè)

計是交易成本理論的目的。在尋求最佳設(shè)計的過程中，協(xié)調(diào)和激勵問題

變得明顯相關(guān)。出現(xiàn)的問題是，如何在交易伙伴之間有效地分配交易活

動，以便在最短的時間內(nèi)以最低的協(xié)調(diào)費用實現(xiàn)解決方案。這也意味著

合伙人需要被激勵去完成分配給他們的任務(wù)，因為交易成本也受到個體

特征（動機）的影響。這個動機問題的基本假設(shè)是，個人是理性的和機

會主義的（公共選擇理論）。

激勵可以成為引導(dǎo)交易伙伴的行為朝著基于結(jié)果的任務(wù)完成的寶

貴工具。契約理論就是針對這一方面的。研究如何設(shè)計激勵契約，使代

理人遵守委托人的意愿。在設(shè)計激勵合同時，交易成本還包括與激勵相

關(guān)的成本，如監(jiān)控或控制成本，協(xié)調(diào)問題導(dǎo)致與合同細(xì)節(jié)討價還價相關(guān)

的交易成本，以及在合同簽訂之前發(fā)生的所有成本。如前所述，新制度

經(jīng)濟學(xué)的基本假設(shè)是個體及其機會主義行為的理性。新古典公共選擇

理論假設(shè)個體具有完全信息和完全理性。

相比之下，新制度經(jīng)濟學(xué)考慮的是信息不完全這一更為現(xiàn)實的情

況。這種不完備性可能是由于個體吸收或使用信息的認(rèn)知能力不同以

及獲取信息的成本不同造成的。造成個體差異的原因可能是先天遺傳

以及教育和培訓(xùn)中的差異產(chǎn)生的，因此，新制度經(jīng)濟學(xué)要求的是有限理

性，而不是完全理性。

二、公共管理的政治經(jīng)濟學(xué)

沒有政治經(jīng)濟學(xué)的整合，新公共管理以及微觀經(jīng)濟學(xué)的許多其他

研究領(lǐng)域都不可能得到充分的發(fā)展。萊恩指出公共部門按照法律和預(yù)

算行事，自上而下制定，向下執(zhí)行。馬克斯·韋伯在CM2和CM3中模

擬了這一情況，此理論在受到強烈批評之后，需要一種新的方法來取代

它。為解決這一問題，公共政策引入從政策制定和執(zhí)行之間運行的政

<SM>

<變量1>

11

?第一章緒論

策周期的方法。政策的制定和執(zhí)行是密不可分的，彼此之間有著密切的

聯(lián)系。

在改革方面，總是有一個危險，那就是下一屆政府可能不會繼續(xù)推

行上一屆政府提出的改革舉措。缺少連續(xù)性也妨礙了將成功和失敗準(zhǔn)

確而公平地歸因于單一的政治家或政府。政治問責(zé)可能是公共部門最

顯著的特點，也可能是采用從私營部門引進(jìn)的管理技術(shù)時面臨的最大挑

戰(zhàn)。盡管應(yīng)用私營部門管理技術(shù)的目的是將政治從公共管理中剔除，并

將活動僅僅建立在事實和努力的基礎(chǔ)上，但新公共管理也無法實現(xiàn)這一

目標(biāo)。特別是在公共部門，政治家的行動和決定只有在未來一段時期才

會顯示其全部影響。因此，政客們有策略地選擇他們的行動，以最大化

他們連任的可能性。

政客們對他們的政治、社會和法律環(huán)境很敏感。為了最大限度地增

加連任的可能性，他們應(yīng)該做人們想讓他們做的事情。如果政客不回應(yīng)

選民的愿望，就不會有滿足感，政治就會失敗。

穆雷·霍恩創(chuàng)造性地運用交易費用理論的基本方法，考察了在當(dāng)代

西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗性公共管理規(guī)律及其變革，通過比較分析指出了在

實現(xiàn)社會目標(biāo)的過程中，有效的公共管理應(yīng)當(dāng)確保交易費用最小化。

三、新公共管理體系

新公共管理（NPM）是20世紀(jì)80年代英國撒切爾政府領(lǐng)導(dǎo)下興起

的一股著名的公共部門改革浪潮，新公共管理產(chǎn)生了一定的國際影響

力，同時也將NPM改革工具向其他國家傳播，在瑞典和新西蘭等國家也

產(chǎn)生了一定的影響。

新公共管理旨在打造一個規(guī)模更小、效率更高、更注重結(jié)果的公共

部門。它受到組織經(jīng)濟學(xué)中強調(diào)激勵和績效的委托代理理論等思想的

影響。新公共管理的核心目標(biāo)是持續(xù)增加經(jīng)濟公共部門和組織的效率

和效益。新公共管理運動將績效預(yù)算納入公共部門改革議程。根據(jù)其

倡導(dǎo)者的說法，績效預(yù)算有許多優(yōu)點。

12

高等學(xué)校全面預(yù)算績效管理機制研究

新公共管理更加依賴于市場或準(zhǔn)市場，需要建立一系列的授權(quán)管

理，以及強有力的績效衡量、監(jiān)測和管理制度以及審計制度。NPM理念

通常由財政部或總理/總統(tǒng)辦公室“擁有”，而不是教育部等支出部門，

并以自上而下的方式強加給地方一級的公共服務(wù)。人們希望直接通過

直屬管理或間接通過委托及代理框架內(nèi)的強大合同來增加等級制度的

力量。

第四節(jié)研究的思路、框架及方法

一、研究思路

本書克服以往單一分析某一方面的研究方式，根據(jù)預(yù)算績效管理

是一個由績效目標(biāo)管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、

績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)，采用系統(tǒng)的、全面

的、綜合性的全過程和全環(huán)節(jié)分析，幫助遼寧省屬高校牢固樹立“花錢

必問效、無效必問責(zé)”的理念，逐步將績效管理范圍覆蓋所有財政教育

資金，并深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，完善細(xì)化可操作的績效

管理措施辦法，建立健全體現(xiàn)遼寧省屬高校特點的績效管理體系，優(yōu)化

績效目標(biāo)設(shè)置，開展績效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控，加強動態(tài)績效評價，強化績效

評價結(jié)果應(yīng)用，為全國高等學(xué)校提供全面實施預(yù)算績效管理的參考。

在本書研究思路中，突出全過程監(jiān)控和管理不可或缺，完善預(yù)算績

效目標(biāo)的設(shè)定及調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)控以及績效評價以及結(jié)果的反饋

和應(yīng)用，并運用審閱法、對比分析法、實地考察法、調(diào)查走訪法、分析性

復(fù)核、利用外部專家法和綜合分析法等方法開展分析研究。

一是綜述及借鑒分析。首先從國際視野的角度來看，根據(jù)美國、意

大利等國家預(yù)算績效改革經(jīng)驗，找到我國高等學(xué)校全面實施預(yù)算績效改

革可以借鑒的經(jīng)驗。

二是結(jié)合我國地方全面預(yù)算績效實踐進(jìn)行分析。從目前遼寧省高

<SM>

<變量1>

13

?第一章緒論

等學(xué)校全面實施預(yù)算績效的現(xiàn)狀著手，發(fā)現(xiàn)實施的現(xiàn)狀和存在的問題。

三是聚焦專業(yè)行業(yè)，從高等學(xué)?？冃ьA(yù)算管理的行業(yè)出發(fā)，再圍繞

目前在高等學(xué)校的績效管理中業(yè)務(wù)績效管理和預(yù)算績效管理存在的重

復(fù)和分割的問題，多種維度給出高等學(xué)校整體績效管理的實現(xiàn)路徑和

建議。

四是提出高等學(xué)校預(yù)算績效審計的必要性以及學(xué)校預(yù)算績效審計

的現(xiàn)狀，指出我國高等學(xué)校預(yù)算績效審計內(nèi)容以及我國高等學(xué)?？冃?/p>

計實踐發(fā)展方向。

二、研究框架

（1）全面預(yù)算績效管理的概念及相關(guān)政策。側(cè)重介紹全面預(yù)算績

效管理的概念，注重國家政策和遼寧省政策的概念及內(nèi)涵分析，以及全

面實施預(yù)算績效管理的理論基礎(chǔ)和法理基礎(chǔ)等方面內(nèi)容。

（2）對國外預(yù)算績效發(fā)展及高等學(xué)校預(yù)算績效發(fā)展沿革進(jìn)行分析，

包括對美國、意大利、俄羅斯的績效預(yù)算改革歷程進(jìn)行匯總分析，并指

出改革中存在的風(fēng)險挑戰(zhàn)和應(yīng)對措施。同時對美國、俄羅斯和斯洛伐克

共和國高校預(yù)算績效的實施情況和影響展開分析，對照績效預(yù)算在高等

學(xué)校的實施情況，總結(jié)取得的經(jīng)驗和教訓(xùn)。

（3）通過對樣本數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)高校全面預(yù)算績效管理實施中的突

出問題。一是未實行高校預(yù)算收支全覆蓋，缺乏預(yù)算績效執(zhí)行；二是高

校預(yù)算管理信息系統(tǒng)化建設(shè)不到位；三是全面預(yù)算績效管理考核指標(biāo)

不明確，可應(yīng)用性不強；四是從優(yōu)化預(yù)算編制和加強高校預(yù)算執(zhí)行監(jiān)

督、強化預(yù)算執(zhí)行和加強高校的信息化水平的建設(shè)、加大頂層設(shè)計和完

善績效考核指標(biāo)、豐富績效評估方式和建立健全結(jié)果應(yīng)用機制等方面提

出優(yōu)化高校全面預(yù)算績效管理的建議。

（4）從目前高校整體對績效管理存在兩種形式著手，分析當(dāng)前績效

管理存在多頭管理、工作定位不清、績效目標(biāo)設(shè)計針對性不足、高校整

體績效固有的“整體性”被拆散等問題，以預(yù)算為引領(lǐng)，構(gòu)建高校整體績

效管理制度化建設(shè)，高等學(xué)校根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略編制整體績效目標(biāo)指標(biāo)，對

14

高等學(xué)校全面預(yù)算績效管理機制研究

高校實施預(yù)算和績效進(jìn)行“雙監(jiān)控”，建立多層次績效評價體系，強化預(yù)

算執(zhí)行。

（5）針對上述問題和不足，有針對性地進(jìn)行全過程、各環(huán)節(jié)研究，從

需要抓緊改革機制、完善制度、創(chuàng)新方式，探索績效管理的有效實施措

施，從而實現(xiàn)績效管理“影響預(yù)算資金投入，提高產(chǎn)出效果和效率，優(yōu)化

資源配置”的真正目的。將績效關(guān)口前移，突出績效導(dǎo)向，提出推進(jìn)遼

寧省屬高校全面實施預(yù)算績效管理的具體路徑。從加強組織領(lǐng)導(dǎo)、組成

發(fā)揮聯(lián)動作用的組織機構(gòu)、建立健全制度、推進(jìn)相關(guān)改革、加強宣傳培

訓(xùn)、建立考核機制、完善績效評價信息數(shù)據(jù)庫等方面探索深化財政預(yù)算

管理，提高財政資金使用績效的具體路徑。

三、研究方法

（1）本書運用審閱法、資料收集法、文獻(xiàn)法了解國內(nèi)外高等學(xué)校實

施全面績效預(yù)算的研究現(xiàn)狀以及支持本書研究的理論依據(jù)。

（2）采用調(diào)查問卷法、訪談法了解高等學(xué)校全面實施預(yù)算績效管理

面臨的主要問題、看法和困惑。為了解財務(wù)預(yù)算績效管理在遼寧省高校

中實施情況，通過調(diào)查問卷的方式，對各類高校共發(fā)放40份調(diào)查問卷，

共回收有效調(diào)查問卷33份，主要包括以下內(nèi)容：一是對樣本高校的基

礎(chǔ)信息進(jìn)行分析，包括在學(xué)科分類、在校教職工人數(shù)、學(xué)生人數(shù)占比方

面展開分析；二是對樣本高校經(jīng)費占比數(shù)量以及預(yù)算規(guī)模進(jìn)行分析；三

是從是否制定本校實施全面預(yù)算績效管理的相關(guān)規(guī)章制度、是否單獨成

立組織實施全面預(yù)算績效管理工作的機構(gòu)或小組以及是否根據(jù)自身戰(zhàn)

略發(fā)展設(shè)置績效目標(biāo)三個方面開展調(diào)查分析。

（3）運用對比分析法、實地考察法、調(diào)查走訪法、分析性復(fù)核、利用

外部專家法和綜合分析法等方法進(jìn)行分析研究，探討解決高等學(xué)校全面

實施預(yù)算績效管理實施的制度性障礙和操作性等問題。

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<變量1>

15

?第一章緒論

第五節(jié)研究的內(nèi)容及貢獻(xiàn)

一、本書的主要內(nèi)容

第一章緒論，引入全面預(yù)算績效管理的研究背景，探析研究該項內(nèi)

容的目的和意義。嘗試通過國內(nèi)外權(quán)威文章或制度文件闡釋相關(guān)概念

的定義，介紹本書進(jìn)行研究的思路、框架及方法，并對研究的內(nèi)容及對

當(dāng)前預(yù)算績效的實施所做的貢獻(xiàn)進(jìn)行總結(jié)。

第二章相關(guān)研究綜述。本章梳理了國內(nèi)和國外關(guān)于績效預(yù)算以及

預(yù)算績效評價的相關(guān)研究成果，分析了研究現(xiàn)狀的重要問題，提出了本

書研究的創(chuàng)新性。

第三章從國際視角來看，結(jié)合西方國家實施的預(yù)算種類進(jìn)行分類研

究，對在歷史上主要采用的預(yù)算種類進(jìn)行分析，分析其優(yōu)缺點，總結(jié)經(jīng)

驗和得失。

第四章解剖個例，針對部分國家預(yù)算績效管理的實踐進(jìn)行研究。對

美國、意大利、俄羅斯實施預(yù)算績效管理發(fā)展沿革，以及績效預(yù)算改革

的發(fā)起者、推動者和實施者展開分析，總結(jié)在預(yù)算績效測評和預(yù)算績效

管理方面積累的寶貴經(jīng)驗和教訓(xùn)。同時對美國、俄羅斯及斯洛伐克共和

國高校實施預(yù)算績效管理的實踐情況展開研究，并總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，得出

對我國高等學(xué)校實施財務(wù)預(yù)算績效管理的啟示。

第五章對我國高等學(xué)校預(yù)算績效管理制度進(jìn)行分析，并結(jié)合遼寧省

的預(yù)算績效實踐進(jìn)行梳理。搜集國家及地方全面預(yù)算績效管理政策及

法規(guī)，以遼寧省全面預(yù)算績效管理為例，對規(guī)章制度、實施現(xiàn)狀、管理經(jīng)

驗及困難等進(jìn)行深層分析。

第六章對我國高等學(xué)校預(yù)算績效評價指標(biāo)進(jìn)行分析。結(jié)合預(yù)算管

理基礎(chǔ)分析的結(jié)論，側(cè)重預(yù)算績效評價指標(biāo)體系的建立和特征分析，從

績效管理入手，從考核的實施主體、時間、目的、績效評價的指標(biāo)體系和

標(biāo)準(zhǔn)體系等多個維度方面考察業(yè)務(wù)績效管理和預(yù)算績效管理，發(fā)現(xiàn)高等

16

高等學(xué)校全面預(yù)算績效管理機制研究

學(xué)校整體績效管理中存在的問題，最后從多種維度給出高等學(xué)校整體績

效管理的實現(xiàn)路徑和建議。

第七章分別從不同形式的審計監(jiān)督角度，分析高校預(yù)算績效審計

實踐。

第八章給出高等學(xué)校全面預(yù)算績效管理實施建議。

二、研究貢獻(xiàn)

本課題調(diào)研到高等學(xué)校預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀和問題。一是未實行

高校預(yù)算收支全覆蓋，缺乏預(yù)算績效執(zhí)行。高校是預(yù)算編制與執(zhí)行的實

施主體，樣本高校中有57.6%的高校未將全部資金來源納入預(yù)算績效管

理，72.3%的高校未將后勤集團、校醫(yī)院等附屬機構(gòu)收入納入預(yù)算績效

管理范圍，42.4%的樣本高校未建立預(yù)算執(zhí)行實時監(jiān)督機制，預(yù)算執(zhí)行

缺乏監(jiān)督。二是預(yù)算績效管理大數(shù)據(jù)技術(shù)平臺建設(shè)方面，對樣本高校的

分析發(fā)現(xiàn)，未推進(jìn)信息化建設(shè)的樣本高校占21.2%，信息化程度低的樣

本高校僅占21.2%，信息化程度一般的樣本高校占51.5%，信息化程度

高的樣本高校僅占6%。三是全面預(yù)算績效管理考核指標(biāo)不明確，應(yīng)用

性不強。39.4%的樣本高校對基本資金和專項資金建立了績效評價體

系，30.3%的樣本高校將預(yù)算績效評估結(jié)果作為各個部門下?lián)芘c分配

資金的依據(jù)，21.2%的樣本高校對預(yù)算績效評估結(jié)果好（差）的部門或個

人給予激勵（責(zé)任追究），36.4%的樣本高校未設(shè)定預(yù)算績效評價目標(biāo)或

是預(yù)算績效考核指標(biāo)，48.5%的樣本高校預(yù)算績效評價指標(biāo)并不能符合

該校自身特點，75.8%的樣本高校認(rèn)為全面預(yù)算績效評估結(jié)果會影響該

校以后年度預(yù)算編制。四是高校存在的業(yè)務(wù)預(yù)算和績效預(yù)算，存在重復(fù)

管理和業(yè)務(wù)交叉問題，需找到合適切入點，推進(jìn)高等學(xué)校整體預(yù)算績效

管理。

本書在撰寫中通過實際調(diào)查了解我國高等學(xué)校實施全面預(yù)算績效

管理中存在的問題，總結(jié)從國外績效預(yù)算以及高校預(yù)算績效發(fā)展沿革得

出的啟示。

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第二章

高等學(xué)校全面預(yù)算績效

管理相關(guān)研究綜述

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?第二章高等學(xué)校全面預(yù)算績效管理相關(guān)研究綜述

第一節(jié)國外文獻(xiàn)綜述

Schick（1990）指出在一般意義上，GASB（2000）將績效評估定義

為定期收集和報告有關(guān)政府項目信息的效率、質(zhì)量和有效性。因此，改

革者認(rèn)為績效評估是改進(jìn)政府決策的重要手段?；诖?，世界范圍內(nèi)的

預(yù)算和公共管理改革者將績效評估作為關(guān)鍵工具來提高效率、效果和組

織響應(yīng)能力。

Haoran（1998）認(rèn)為，需要從不同的水平對績效進(jìn)行衡量。他區(qū)分

出投入、活動、效率、結(jié)果和有效性。

Perrin（1998）認(rèn)為如果官員們知道績效指標(biāo)可以用來削減預(yù)算，

他們可能會有動機提供美化或歪曲的信息，或者開始以對他們有利的方

式定義績效指標(biāo)，但不一定反映績效的改善。

Andrews（2004）認(rèn)為績效預(yù)算促進(jìn)了公共部門的透明度，并有助

于揭示納稅人的錢實際實現(xiàn)了什么。他指出試圖將一個復(fù)雜的項目或

社會干預(yù)，如兒童福利、經(jīng)濟發(fā)展或健康促進(jìn)方面的舉措，減少到少量

的量化指標(biāo)，可能會掩蓋和誤導(dǎo)，而不是告知真實情況。

Posner（1999）指出在公共部門，改革者認(rèn)為績效管理通過提高政

府運作的透明度來加強問責(zé)制，以此來恢復(fù)公眾對政府的信心。提倡實

施預(yù)算績效管理的倡導(dǎo)者認(rèn)為政府的決策以及資源的分配將會得到改

善，改革者們認(rèn)為，如果有更多的規(guī)劃和理性的思考，政府的決策將會

得到改善，在聯(lián)邦政府實施預(yù)算績效管理將會顯著改變并改善美國公共

行政管理。

JordanandHackbart（2000）指出，20世紀(jì)初，紐約市市政研究局

最早提出這一概念，指出通過可計量的指標(biāo)對公共項目的成本和產(chǎn)出進(jìn)

行單位成本分析，可以提高項目的產(chǎn)出、提高效率，防止欺詐和腐敗行

為的發(fā)生。改革者們提出對政府的項目執(zhí)行情況進(jìn)行績效預(yù)算管理，并

20

高等學(xué)校全面預(yù)算績效管理機制研究

指出預(yù)算中最重要的是要完成工作或服務(wù)以及減少他們所消耗的成本，

這一觀點確立了績效預(yù)算最初基調(diào)，并成為此后多種變化形式的哲學(xué)

基礎(chǔ)。

BohteandMeier（2000）認(rèn)為當(dāng)預(yù)算撥款的規(guī)模與績效指標(biāo)明確

掛鉤時，機構(gòu)官員可能會被激勵只專注于實現(xiàn)這些指標(biāo)，而忽視其活動

的其他方面。

Hatryetal（2001）將績效定義為定期對服務(wù)或方案的結(jié)果和效率

進(jìn)行衡量，典型的績效評估類型有輸入、過程、輸出和結(jié)果，此外，輸出

量與輸入量的比率被標(biāo)記為效率。

Pollitt（2001）認(rèn)為在特定學(xué)?；虼髮W(xué)內(nèi)進(jìn)行預(yù)算決策時使用績效

信息是可行的。不同的政策部門也可能有不同的信息需求。他還認(rèn)為

與處理無形服務(wù)（如協(xié)調(diào)）或監(jiān)管（如金融監(jiān)管或消費者保護(hù)）的機構(gòu)相

比，在提供有形服務(wù)（如道路建設(shè)、發(fā)放駕駛執(zhí)照和護(hù)照）的機構(gòu)中使用

績效信息可能更可行。

Halachmi（2002）指出主要目標(biāo)是加強問責(zé)，官員們就會有動力不

偏離既定的目標(biāo)和計劃，即使這種偏離可能符合公眾利益。以問責(zé)為導(dǎo)

向的績效預(yù)算制度可能會阻止公職人員對不斷變化的環(huán)境做出反應(yīng)和

戰(zhàn)略性調(diào)整。如果衡量績效的主要目標(biāo)是增加責(zé)任感，官員們會有動機

不偏離既定的目標(biāo)和計劃，即使這種偏離可能符合公眾利益。

Ammons（2002）認(rèn)為績效預(yù)算可以通過向公共部門組織施壓來讓

其取得更好成果。如果公職人員知道他們的預(yù)算規(guī)模取決于他們提供

的成果，他們就會有動力在其活動中更加注重成果。

Andrews（2004）認(rèn)為績效預(yù)算促進(jìn)了公共部門的透明度，并有助

于揭示納稅人的錢實際實現(xiàn)了什么。

Halachmi（2002）研究認(rèn)為強調(diào)問責(zé)制的績效衡量系統(tǒng)實際上可

能不利于取得更好的結(jié)果和改進(jìn)的績效。業(yè)績指標(biāo)與預(yù)算撥款之間的

密切聯(lián)系可能導(dǎo)致業(yè)績指標(biāo)主要用于問責(zé)的情況。這反過來可能會削

弱績效信息在組織學(xué)習(xí)中的作用。

Hatry（2002）指出在政府計劃需要很長時間才能產(chǎn)生效果的情況

下，因果聯(lián)系尤其具有挑戰(zhàn)性。如在教育、衛(wèi)生保健、經(jīng)濟發(fā)展等方面。

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21

?第二章高等學(xué)校全面預(yù)算績效管理相關(guān)研究綜述

Bl?ndal（2003）指出鑒于在制定和使用成果計量作為預(yù)算編制的

信息輸入方面所面臨的挑戰(zhàn)，公共組織可能會設(shè)置那些收集更容易、成

本更低的指標(biāo)。

Webber（2004）指出由于績效目標(biāo)可能會改變，使用基于績效的預(yù)

算格式會導(dǎo)致預(yù)算支出的細(xì)目每年都有很大不同，因此很難比較不同時

期的支出。

Moynihan（2005）認(rèn)為人們可能很難反對績效預(yù)算，因為它在修辭

上令人信服，而且“聽起來真的很好”。

LancerJulnes（2006）認(rèn)為為了最大限度地提高他們的績效指標(biāo)，

官員們可能會從事一些不受社會歡迎的活動。這種行為的一個臭名昭

著的例子是英國的醫(yī)院。在他們的資金依賴于非常具體的績效指標(biāo)（如

更短的等待時間）后，醫(yī)院開始在急救患者必須等待的院子里搭建帳篷，

以實現(xiàn)縮短醫(yī)院等待時間的目標(biāo)。

BevanandHood（2006）認(rèn)為目標(biāo)和財政獎勵可能會鼓勵各機構(gòu)及

其官員進(jìn)行“博弈”，結(jié)果可能會導(dǎo)致比沒有績效預(yù)算系統(tǒng)時更糟糕的

結(jié)果。

Hood（2006）認(rèn)為將資金與結(jié)果緊密聯(lián)系起來可能會導(dǎo)致這些機

構(gòu)收集的績效信息的質(zhì)量下降。

LancerJulnes（2006）認(rèn)為績效預(yù)算編制面臨的一系列重要挑戰(zhàn)

是很難以有意義的方式衡量公共部門的績效。在收集績效信息時，公共

部門組織可以關(guān)注產(chǎn)出、結(jié)果或兩者兼而有之。收集有關(guān)結(jié)果的信息可

以洞察到有價值的政府活動對社會的影響，然而，結(jié)果指標(biāo)的變化可能

會受到一系列超出政府組織控制范圍的外部因素的影響。例如，除了警

察部門的活動和表現(xiàn)外，犯罪率還受到許多因素的影響，如經(jīng)濟環(huán)境的

突然惡化。因此，可能很難確定，不同的政府項目究竟產(chǎn)生了什么樣的

效果。

Mayne（2007）認(rèn)為由于公共部門績效目標(biāo)的實現(xiàn)通常不完全依賴

于機構(gòu)的努力，在組織未能實現(xiàn)績效目標(biāo)后削減資金可能會造成不公平

的感覺，并導(dǎo)致動力減弱。

Schick（2007）認(rèn)為公共部門的性質(zhì)和它必須解決的問題的復(fù)雜

22

高等學(xué)校全面預(yù)算績效管理機制研究

性，更可取的做法是將績效預(yù)算作為一種分析工具而不是決策規(guī)則。

Schick（2007）認(rèn)為根據(jù)績效信息來決定預(yù)算撥款的多少，由于歸

因問題而變得復(fù)雜。鑒于許多社會問題的復(fù)雜性，很難在資源和結(jié)果之

間建立明確的因果聯(lián)系。

Mackay（2011）指出預(yù)算格式更改，雖然預(yù)算包含非?；\統(tǒng)和抽象

的成果目標(biāo)和實現(xiàn)這些目標(biāo)的預(yù)算撥款，但可能很難評估成果是否已實

際實現(xiàn)，以及資源使用是否恰當(dāng)。例如，在澳大利亞采用基于成果的預(yù)

算格式后，各部委提出了高度綜合的成果目標(biāo)（例如，整個國防部只有

三個成果指標(biāo)）。財政部部長對這樣一個預(yù)算表示不滿，并表達(dá)了以下

擔(dān)憂：“一些結(jié)果是如此廣泛和籠統(tǒng)，以至于對于預(yù)算會計而言幾乎毫

無意義，這導(dǎo)致納稅人只能猜測他們數(shù)十億美元的支出是如何使用的，

結(jié)果和產(chǎn)出框架的目的是將財務(wù)報告的重點從投入到產(chǎn)出到結(jié)果，雖然

這在理論上是值得的，但它并沒有奏效。關(guān)于投入的基本信息在轉(zhuǎn)換過

程中丟失了，對結(jié)果的報告嚴(yán)重不足”。

Schick（2014）指出績效預(yù)算起源于將預(yù)算從購買投入資源的方式

轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù)實際或估計結(jié)果來改變預(yù)算賬戶的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容并進(jìn)行分配

資金而進(jìn)行的一種運動。

第二節(jié)國內(nèi)文獻(xiàn)綜述

北京市財政局高等教育支出績效評價課題組（2005）以9所北京市

市屬高校為研究對象，在2002年至2004年間，對“單位績效評價”層次

進(jìn)行定量分析，對“項目績效評價”層次進(jìn)行定性分析。但是存在指標(biāo)

選擇較少、指標(biāo)權(quán)重采用相同權(quán)重而沒有經(jīng)過教育專家的確認(rèn)，以及沒

有考慮各個高校的特殊性等問題。

許江波、李春龍（2011）結(jié)合我國高校實際，根據(jù)新績效理論探索性

地從績效、組織和管理以及預(yù)算循環(huán)三個維度，提出了構(gòu)建高校預(yù)算績

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23

?第二章高等學(xué)校全面預(yù)算績效管理相關(guān)研究綜述

效模式，提出了預(yù)算研究的框架設(shè)想。

張曉紅（2014）指出高校績效預(yù)算管理的重點是考核高校資源使用

的有效性和高校資源配置的合理性。必須全面、客觀、準(zhǔn)確地分析高校

預(yù)算執(zhí)行情況及執(zhí)行效果，并根據(jù)之前制定的績效目標(biāo)，對各項預(yù)算執(zhí)

行部門執(zhí)行預(yù)算的最終結(jié)果做出合理的評價。

劉成奎（2018）認(rèn)為實施全面預(yù)算績效管理深化了預(yù)算績效管理的

內(nèi)涵，有利于推進(jìn)我國國家治理的現(xiàn)代化，促進(jìn)財政資金有效利用。

文宏（2018）認(rèn)為全面實施績效管理應(yīng)實現(xiàn)政府層級和流程的全

覆蓋、管理對象和財政資金的全覆蓋、政府管理目標(biāo)和管理流程的全覆

蓋。全面預(yù)算績效管理應(yīng)滿足“規(guī)范透明”“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)”“約束有力”三

個基本要求。

文宏（2018）提出要以“制度化”“模塊化”“便利化”和“信息化”

為全面預(yù)算績效管理的切入點，要以“有效管用、簡便易行”的原則來開

展工作。

馬蔡琛（2018）認(rèn)為，構(gòu)建全口徑意義上的現(xiàn)代預(yù)算績效管理體系，

突出四本預(yù)算的相互印證與綜合評價，同時要兼顧它的特殊評價需求。

吳杰等（2018）以C大學(xué)為例，分析總結(jié)了全面預(yù)算管理的基本應(yīng)

用條件、成功應(yīng)用的關(guān)鍵因素及優(yōu)缺點，提出將平衡積分卡引入全面預(yù)

算管理。

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第三章

高等學(xué)校預(yù)算績效管理制度沿革

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?第三章高等學(xué)校預(yù)算績效管理制度沿革

第一節(jié)公共預(yù)算管理的基本模式

一、分項預(yù)算（LineItemBudgeting）

1920年到1935年分項預(yù)算模式占主導(dǎo)地位，在20世紀(jì)50年代以

前美國等西方國家采用分項預(yù)算模式，分項預(yù)算是預(yù)算系統(tǒng)中最早的一

種預(yù)算，該預(yù)算代表了預(yù)算的控制取向，它強調(diào)了對收支的控制，防止

出現(xiàn)資金的濫用和管理的失控。它結(jié)構(gòu)簡單，易于理解，對開發(fā)時間的

要求較低。分項預(yù)算的核心是按單個成本對象分配資金的過程，它允許

決策者通過跟蹤分配給各個項目的資金來控制預(yù)算。從形式上講，它可

以被定義為一種對于特定成本對象的支出進(jìn)行分配貨幣的制度，沒有任

何涉及進(jìn)行分配的資金將達(dá)到的目標(biāo)及目的。這些項目通常包括個人

服務(wù)、材料、合同支出、資本性支出、債務(wù)還本付息和其他項目。這些成

本項目中的每一個都可以進(jìn)一步細(xì)分為子項目。例如，個人服務(wù)可分為

全職、兼職、退休福利、醫(yī)療保險和工傷補償?shù)?。在操作上，分項預(yù)算是

所有預(yù)算系統(tǒng)中最簡單的，因為它使用最少的一組信息來制定每個行項

目相關(guān)聯(lián)的成本。

與任何系統(tǒng)一樣，分項預(yù)算也有其優(yōu)點和局限性。分項預(yù)算的最大

優(yōu)勢在于它的簡單性——結(jié)構(gòu)簡單，易于構(gòu)建。該系統(tǒng)的另一個優(yōu)勢是

按個別項目逐項列出預(yù)算，使政府能夠通過跟蹤在每個項目上花費的資

金來控制其成本。此外，這些機構(gòu)和部門可以利用積累支出數(shù)據(jù)進(jìn)行趨

勢或歷史分析。然而，一個很重要的缺點是該系統(tǒng)不提供任何關(guān)于分配

的資金將用于什么目的的信息。

它沒有告訴我們分配的資金將用于什么計劃，使用資金將能為組織

實現(xiàn)什么目標(biāo)。具體計劃、目標(biāo)和目的的關(guān)注的缺失使得計劃和評估組

織績效變得困難。由于除了成本對象之外沒有其他信息可用，使得決策

者在做出分配決策時沒有太大的靈活性，由此出現(xiàn)了在分項預(yù)算的基礎(chǔ)

上建立增量預(yù)算的趨勢。

28

高等學(xué)校全面預(yù)算績效管理機制研究

二、項目預(yù)算（ProgrammingBudgeting）

盡管分項仍然是預(yù)算的組成部分，與分項預(yù)算不同，在項目預(yù)算中，

資金支出是按照特定的項目而不是特定的成本對象進(jìn)行分類核算的。

項目是單個功能單位，如公共安全、教育、衛(wèi)生以及公共服務(wù)等。

分項排列預(yù)算和項目預(yù)算的不同之處在于，項目預(yù)算的重點是具體

的項目和活動，而不是具體的項目或成本對象，這樣就可以將分配決定

與支出目標(biāo)和目的聯(lián)系起來。

項目預(yù)算有三個關(guān)鍵要素。

（1）確定各部門或機構(gòu)的計劃目標(biāo)和目的。

（2）制定計劃，以便在規(guī)定的時間內(nèi)實現(xiàn)目標(biāo)和目的。

（3）確定實現(xiàn)計劃目標(biāo)所需的資源。

由于重點放在項目的目標(biāo)和目的上，因此要確定項目的結(jié)構(gòu)以及確

定預(yù)算分配的合理性。一般而言，這些信息必須包括在預(yù)算申請中，以

供內(nèi)部審查，特別是立法批準(zhǔn)。

使用項目預(yù)算有幾個好處。首先，關(guān)注計劃目標(biāo)和目的為預(yù)算分配

提供了合理的依據(jù)。由于目標(biāo)和目標(biāo)必須反映政府計劃實現(xiàn)的目標(biāo)，它

可以幫助政府規(guī)劃其活動。其次，制定有明確目標(biāo)和目的的預(yù)算可以讓

人們進(jìn)行有效的評估，特別是對計劃目標(biāo)和目的已經(jīng)實現(xiàn)的程度進(jìn)行評

估。更重要的是，它使人們能夠識別與目標(biāo)發(fā)生偏差的領(lǐng)域，并解釋偏

差的原因。最后，由于在項目預(yù)算中，分配是與計劃目標(biāo)和目的相聯(lián)系

的，而不是特定的形式項目，它避免了以分項預(yù)算為基礎(chǔ)的遞增方法。

但與此同時，它有一個重要的弱點，因為它的重點是目標(biāo)和目的，而不

是績效，沒有提供太多分配的資金完成的工作數(shù)量或提供的服務(wù)信息，

因此很難對提供服務(wù)的效率進(jìn)行衡量。

三、計劃項目預(yù)算（Planing，ProgrammingBudgeting）

計劃項目預(yù)算的主要特征是計劃取向，其主要目標(biāo)是將傳統(tǒng)的

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?第三章高等學(xué)校預(yù)算績效管理制度沿革

年度預(yù)算準(zhǔn)備轉(zhuǎn)變?yōu)檎L遠(yuǎn)的政策目標(biāo)。計劃項目預(yù)算源自美

國，20世紀(jì)60年代初，美國國防部引入了一種項目預(yù)算的變體，稱

為計劃、項目預(yù)算系統(tǒng)（PPBS），這標(biāo)志著其與傳統(tǒng)預(yù)算實踐的重大

背離。

雖然計劃、項目預(yù)算的目標(biāo)基本上與項目預(yù)算相同，因為它根據(jù)一

系列目標(biāo)和目的將政府資源分配給各種項目和活動，但有一個主要的

區(qū)別使其有別于項目預(yù)算。PPBS依賴于對計劃目標(biāo)和目的及其備選

方案的系統(tǒng)分析，以證明預(yù)算分配的合理性。為此，為確定實現(xiàn)目標(biāo)的

優(yōu)先事項和戰(zhàn)略，它將各種規(guī)劃和評估方法整合到預(yù)算過程中，如成本

效益分析和系統(tǒng)方法。PPBS基于組成系統(tǒng)的三個基本要素：計劃、項

目和預(yù)算系統(tǒng)。計劃使政府能夠確立目標(biāo)和目的，并確定實現(xiàn)這些目

標(biāo)和目的所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)。它本質(zhì)上是一種以輸出為導(dǎo)向的功能，將目

標(biāo)和目的與目標(biāo)實現(xiàn)聯(lián)系起來，以防止項目之間可能發(fā)生的沖突（Solem

Werner1968）。一般來說，制定目標(biāo)和目的的責(zé)任在于組織的高級管

理層。

四、零基預(yù)算（Zero-BaseBudgeting）

零基預(yù)算是20世紀(jì)七八十年代美國預(yù)算改革模式，該項改革的重

心是依據(jù)公共項目的重要性確定預(yù)算分配的優(yōu)先性。20世紀(jì)60年代初，

零基預(yù)算的方法最開始在德克薩斯儀器公司使用，當(dāng)時它是一種幫助更

好地規(guī)劃公司資源分配的方法。這項工作首先從研發(fā)活動開始，到20

世紀(jì)60年代末，擴展到公司的所有活動中。皮特·菲爾（PeterPhyrr）

是該公司的一名金融分析師，他參與了擴展該系統(tǒng)的工作。1970年，他

在《哈佛商業(yè)評論》上發(fā)表了一篇描述該系統(tǒng)的文章。當(dāng)時新當(dāng)選的佐

治亞州州長吉米·卡特讀過這篇文章后，邀請菲爾調(diào)到佐治亞州，并幫

助該州建立了零基預(yù)算制度。零基預(yù)算的出現(xiàn)改變了預(yù)算編制過程的

邏輯。

在分項預(yù)算中，資金按主要的屬類進(jìn)行分配，例如（1）人員（2）營

業(yè)費用（3）差旅費（4）資本支出。這種預(yù)算形式無法揭示這些資源與

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高等學(xué)校全面預(yù)算績效管理機制研究

大型組織內(nèi)的各種計劃之間的關(guān)系。20世紀(jì)