高等學(xué)校全面預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制研究

圖書(shū)在版編目(CIP)數(shù)據(jù)

高等學(xué)校全面預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制研究/趙展著.

—北京:新華出版社,2022.10

ISBN978-7-5166-6506-0

Ⅰ.①高…Ⅱ.①趙…Ⅲ.①高等學(xué)校－預(yù)算管理－

研究－中國(guó)Ⅳ.①G647.5

中國(guó)版本圖書(shū)館CIP數(shù)據(jù)核字（2022）第190622號(hào)

高等學(xué)校全面預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制研究

作者：趙展

責(zé)任編輯：蔣小云封面設(shè)計(jì)：馬靜靜

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版次：2022年10月第一版印次：2022年10月第一次印刷

書(shū)號(hào)：ISBN978-7-5166-6506-0

定價(jià)：78.00元

版權(quán)專(zhuān)有，侵權(quán)必究。如有質(zhì)量問(wèn)題，請(qǐng)聯(lián)系調(diào)換/p>

前言/PREFACE

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的

關(guān)鍵舉措，也是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容。全

面實(shí)施預(yù)算改革被視為重塑公共治理理念與機(jī)制的重要基石，而全面實(shí)

施預(yù)算績(jī)效管理不僅直接體現(xiàn)了政府預(yù)算編制理念及方法的轉(zhuǎn)型，更推

動(dòng)著政府治理機(jī)制與治理能力現(xiàn)代化水平的提升。

單純從語(yǔ)言學(xué)的角度來(lái)看，績(jī)效是指成績(jī)或效益，績(jī)效是一個(gè)組織

或個(gè)人在一定時(shí)期內(nèi)的投入產(chǎn)出情況，用在公共部門(mén)可以衡量政府活動(dòng)

的效果。在績(jī)效預(yù)算中，“績(jī)效”的具體含義通常是項(xiàng)目對(duì)既定目標(biāo)的

貢獻(xiàn)。

我國(guó)始終把教育放在戰(zhàn)略?xún)?yōu)先發(fā)展地位，目前高等學(xué)校在實(shí)施預(yù)算

績(jī)效管理中還存在諸多問(wèn)題，如使用預(yù)算績(jī)效管理的觀念不到位、預(yù)算

績(jī)效管理缺乏整體性和全面性，績(jī)效指標(biāo)設(shè)置不合理、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果未

得到有效應(yīng)用等。針對(duì)以上存在的問(wèn)題，作者對(duì)遼寧省一些高等學(xué)校

開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)查，對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行匯總分析，結(jié)合預(yù)算績(jī)效管理的理論基

礎(chǔ)、國(guó)際不同歷史時(shí)期存在的預(yù)算模式，以及多國(guó)實(shí)施績(jī)效預(yù)算及其高

等教育實(shí)施績(jī)效預(yù)算管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)我國(guó)高等學(xué)院預(yù)算績(jī)效管理制

度和實(shí)踐進(jìn)行梳理分析，概括敘述我國(guó)高等學(xué)院預(yù)算績(jī)效審計(jì)制度的，

并對(duì)我國(guó)高等學(xué)校實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理提出建設(shè)性意見(jiàn)。

2

高等學(xué)校全面預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制研究

本書(shū)共分為八章，第一章是緒論，包括從全球視野下探討績(jī)效預(yù)算

改革的熱潮、實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理的政策發(fā)展背景、遼寧省對(duì)全面實(shí)

施預(yù)算績(jī)效管理的工作部署以及高等學(xué)校實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)

實(shí)需要，并指出全面使用預(yù)算績(jī)效管理和提高高校財(cái)政資金的有效配置

是實(shí)現(xiàn)高校發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的需要，能夠促進(jìn)高校實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展、提升教

學(xué)和科研水平。此外，對(duì)績(jī)效預(yù)算的理論基礎(chǔ)進(jìn)行闡述，其中包括新制

度經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、新公共管理體系等。第二章是關(guān)于

高等學(xué)校全面預(yù)算績(jī)效管理的國(guó)外和國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)綜述。第三章是高等學(xué)

校預(yù)算績(jī)效管理制度沿革，包括比較主要的分項(xiàng)預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算、計(jì)劃

項(xiàng)目預(yù)算、零基預(yù)算以及早期績(jī)效預(yù)算和新績(jī)效預(yù)算，還對(duì)近年來(lái)受到

關(guān)注的幾種預(yù)算模式進(jìn)行闡述，其中包括戰(zhàn)略預(yù)算、可持續(xù)預(yù)算、參與

式預(yù)算、公式預(yù)算以及目標(biāo)管理，同時(shí)對(duì)三種主要預(yù)算系統(tǒng)的變體或延

伸的預(yù)算模式進(jìn)行分析，并對(duì)西方的預(yù)算制度進(jìn)行評(píng)價(jià)分析。第四章

是國(guó)外績(jī)效預(yù)算發(fā)展及高等學(xué)校預(yù)算績(jī)效發(fā)展沿革分析，對(duì)美國(guó)、意大

利、俄羅斯的績(jī)效預(yù)算改革歷程進(jìn)行匯總分析，并指出改革中存在的風(fēng)

險(xiǎn)挑戰(zhàn)和應(yīng)對(duì)措施。同時(shí)對(duì)國(guó)外的高等學(xué)校預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)踐進(jìn)行

匯總分析，其中包括美國(guó)、俄羅斯以及斯洛伐克共和國(guó)的高等學(xué)?？?jī)效

預(yù)算改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)及其對(duì)我國(guó)的啟示。第五章是我國(guó)高等學(xué)校預(yù)

算績(jī)效管理制度與實(shí)踐梳理，其中包括國(guó)家及地方全面預(yù)算績(jī)效管理政

策及法規(guī)，主要是針對(duì)遼寧省的全面預(yù)算績(jī)效管理政策和法規(guī)。第六章

是對(duì)遼寧省高校全面預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀及問(wèn)題展開(kāi)分析，包括對(duì)樣本的

情況分析以及發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，如未實(shí)行高校預(yù)算收支全覆蓋、缺乏預(yù)

算績(jī)效執(zhí)行、高校預(yù)算管理信息系統(tǒng)化建設(shè)不到位、全面預(yù)算績(jī)效管理

考核指標(biāo)不明確、可應(yīng)用性不強(qiáng)、當(dāng)前高校預(yù)算績(jī)效管理中缺乏整體性

等。第七章闡述我國(guó)高等學(xué)校預(yù)算績(jī)效審計(jì)制度及實(shí)踐，指出了高等學(xué)

校預(yù)算績(jī)效審計(jì)的必要性以及學(xué)校預(yù)算績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀，提出了我國(guó)高

等學(xué)校預(yù)算績(jī)效審計(jì)內(nèi)容以及我國(guó)高等學(xué)?？?jī)效審計(jì)實(shí)踐發(fā)展方向。

第八章是高等學(xué)校全面預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施建議。

作者重視對(duì)實(shí)踐展開(kāi)研究，參考借鑒了國(guó)內(nèi)外學(xué)者的理論研究成

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?前言/PREFACE

果，在此一并表示感謝，由于時(shí)間倉(cāng)促，以及本書(shū)作者的能力水平所限，

本書(shū)中還存在著許多不足之處，誠(chéng)懇地希望學(xué)界同行和廣大讀者們的批

評(píng)指正并提出珍貴的意見(jiàn)，以便在本書(shū)修訂時(shí)進(jìn)行完善。

作者

2022年9月

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目錄/contents

第一章緒論…………1

第一節(jié)研究背景……………………3

第二節(jié)研究的目的和意義…………7

第三節(jié)績(jī)效預(yù)算的理論基礎(chǔ)………9

第四節(jié)研究的思路、框架及方法…………………12

第五節(jié)研究的內(nèi)容及貢獻(xiàn)…………15

第二章高等學(xué)校全面預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)研究綜述…17

第一節(jié)國(guó)外文獻(xiàn)綜述………………19

第二節(jié)國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)綜述………………22

第三章高等學(xué)校預(yù)算績(jī)效管理制度沿革……………25

第一節(jié)公共預(yù)算管理的基本模式…………………27

第二節(jié)當(dāng)前受到關(guān)注的幾種預(yù)算模式……………35

第三節(jié)三種主要預(yù)算系統(tǒng)的變體或延伸…………40

第四節(jié)預(yù)算改革實(shí)踐中預(yù)算功能取向的比較分析………………41

第四章國(guó)外績(jī)效預(yù)算發(fā)展及高等學(xué)校預(yù)算績(jī)效發(fā)展沿革分析……45

第一節(jié)美國(guó)預(yù)算績(jī)效發(fā)展沿革……47

第二節(jié)意大利績(jī)效預(yù)算發(fā)展沿革…………………51

第三節(jié)俄羅斯績(jī)效預(yù)算發(fā)展沿革…………………53

第四節(jié)國(guó)外預(yù)算績(jī)效改革中存在的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)與對(duì)策……………60

第五節(jié)國(guó)外高等學(xué)校預(yù)算績(jī)效管理發(fā)展沿革……64

第六節(jié)國(guó)外高等學(xué)?？?jī)效改革對(duì)我國(guó)的啟示……71

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高等學(xué)校全面預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制研究

第五章我國(guó)高等學(xué)校預(yù)算績(jī)效管理制度與實(shí)踐梳理…73

第一節(jié)國(guó)家及地方全面預(yù)算績(jī)效管理政策及法規(guī)………………75

第二節(jié)2022年遼寧省對(duì)預(yù)算編制績(jī)效管理工作要求…………77

第六章遼寧省高校全面預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀及問(wèn)題分析………………81

第一節(jié)遼寧省高校樣本情況分析…………………83

第二節(jié)高校全面預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施中的突出問(wèn)題………………85

第七章我國(guó)高等學(xué)校預(yù)算績(jī)效審計(jì)制度及實(shí)踐……89

第一節(jié)我國(guó)高等學(xué)校預(yù)算績(jī)效審計(jì)制度概述……91

第二節(jié)我國(guó)高等學(xué)校預(yù)算績(jī)效審計(jì)內(nèi)容…………94

第三節(jié)我國(guó)高等學(xué)?？?jī)效審計(jì)實(shí)踐發(fā)展方向…101

第八章高等學(xué)校全面預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施建議………105

第一節(jié)以預(yù)算為引領(lǐng)推進(jìn)高校整體績(jī)效管理制度化建設(shè)……107

第二節(jié)明確各方責(zé)任增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)…………109

第三節(jié)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)完善績(jī)效考核指標(biāo)……111

第四節(jié)完善績(jī)效評(píng)價(jià)及評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用………112

附錄1：《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》中對(duì)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的

…

法律依據(jù)………115

附錄2：高校實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理情況調(diào)查問(wèn)卷…116

參考文獻(xiàn)…………………119

第一章

緒論

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?第一章緒論

第一節(jié)研究背景

一、全球視野下績(jī)效預(yù)算改革的熱潮

從全球范圍來(lái)看，采用績(jī)效預(yù)算系統(tǒng)是經(jīng)合組織（OECD）及其他國(guó)

家和地區(qū)的一項(xiàng)重要改革趨勢(shì)?？?jī)效預(yù)算的理念最初來(lái)自美國(guó)，早在

20世紀(jì)80年代，新西蘭就開(kāi)始嘗試績(jī)效預(yù)算，隨后在20世紀(jì)90年代，

澳大利亞、加拿大、丹麥、芬蘭、荷蘭、瑞典、英國(guó)和美國(guó)開(kāi)始不同程度開(kāi)

展績(jī)效預(yù)算改革。隨著時(shí)間的推移，越來(lái)越多的國(guó)家也紛紛效仿，績(jī)效

預(yù)算成為全球范圍內(nèi)的普遍做法。

2014年，已大約有三分之二的經(jīng)合組織國(guó)家發(fā)布了績(jī)效預(yù)算指導(dǎo)

方針，但是績(jī)效預(yù)算還沒(méi)有形成一個(gè)統(tǒng)一的模式，每個(gè)國(guó)家都采用了自

己的版本，且各國(guó)政府績(jī)效預(yù)算系統(tǒng)的組成要素之間也差別很大。同

時(shí)，即使是進(jìn)行了最先進(jìn)、最科學(xué)的績(jī)效預(yù)算改革的國(guó)家也不能宣稱(chēng)他

們的績(jī)效預(yù)算系統(tǒng)已經(jīng)完善，在實(shí)踐中，這些國(guó)家仍在不斷改進(jìn)和優(yōu)化

他們的績(jī)效預(yù)算制度。

在政府財(cái)政資金緊張的情況下，開(kāi)展績(jī)效預(yù)算改革更具有吸引力，

因?yàn)榭?jī)效預(yù)算改革給出了可以提高資源使用效率的承諾，制度改革者們

正在尋找所謂的“用更少的錢(qián)做更多的事情”的方法，并以更加理性和

科學(xué)的方式削減開(kāi)支。美國(guó)學(xué)者Kells認(rèn)為，績(jī)效預(yù)算中的一個(gè)基本特

征是對(duì)績(jī)效指標(biāo)的關(guān)注，與管理者所處的政治和金融環(huán)境密切相關(guān)。例

如，在擁有充足資源和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的國(guó)家，人們對(duì)績(jī)效指標(biāo)的興趣很低，

他們也沒(méi)有去實(shí)施績(jī)效預(yù)算的沖動(dòng)，而在高度依賴(lài)政府財(cái)政資金的地

方，對(duì)績(jī)效指標(biāo)的支持率則會(huì)是很高，能夠充分體現(xiàn)花小錢(qián)辦大事的效

果。然而在實(shí)踐中，實(shí)施績(jī)效預(yù)算改革的過(guò)程中往往面臨著諸多困難，

導(dǎo)致改革結(jié)果不盡如人意，甚至一些改革出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)，導(dǎo)致重新陷入財(cái)

政資金使用效率低下的局面。

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高等學(xué)校全面預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制研究

20世紀(jì)60年代美國(guó)開(kāi)始嘗試開(kāi)展計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算（PPBS），在20世

紀(jì)70年代，零基預(yù)算在當(dāng)時(shí)已經(jīng)暴露出很多問(wèn)題，雖然當(dāng)代預(yù)算中采

用了零基預(yù)算的一些做法和特點(diǎn)，績(jī)效預(yù)算的出現(xiàn)也是為了改進(jìn)零基預(yù)

算中出現(xiàn)的問(wèn)題和缺陷。當(dāng)前，美國(guó)各州廣泛采用績(jī)效預(yù)算管理，西歐

國(guó)家和澳大利亞等國(guó)家以各種形式進(jìn)行改革嘗試，美國(guó)各州越來(lái)越多地

建立資金計(jì)劃來(lái)促進(jìn)特定目標(biāo)，通常被稱(chēng)為激勵(lì)資金計(jì)劃或績(jī)效資金

管理。

不同的州對(duì)績(jī)效資金的定義和形式有所不同，這就導(dǎo)致對(duì)績(jī)效預(yù)

算的定義也不同。例如，田納西州從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，就率先用這

類(lèi)資金進(jìn)行實(shí)驗(yàn)，他們把績(jī)效預(yù)算定義為獎(jiǎng)勵(lì)資金計(jì)劃，依據(jù)該州的財(cái)

政預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告，他們把績(jī)效管理照此進(jìn)行定義，發(fā)展到90年代，

全美就有32個(gè)州制定了高達(dá)116個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)資金計(jì)劃或者獎(jiǎng)勵(lì)資金方案，

這些績(jī)效管理的定義或者名稱(chēng)不同，其實(shí)質(zhì)都是對(duì)預(yù)算進(jìn)行績(jī)效科學(xué)

管理。

二、中國(guó)全面預(yù)算績(jī)效管理的政策發(fā)展背景

在全球范圍績(jī)效預(yù)算全面鋪開(kāi)的背景下，我國(guó)在績(jī)效預(yù)算管理方面

也進(jìn)行了多年的探索和實(shí)踐研究。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性

的體制改革階段，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視預(yù)算績(jī)效管理工作，多次強(qiáng)

調(diào)要深化預(yù)算制度改革，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，提高預(yù)算資金的使用效益

和政府工作效率。早在黨的十六屆三中全會(huì)上就提出“建立預(yù)算績(jī)效

評(píng)價(jià)體系”，2018年9月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理

的意見(jiàn)》公布，提出加快建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體

系。聚焦解決當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理中存在的突出問(wèn)題，對(duì)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)

效管理進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計(jì)，是新時(shí)期預(yù)算績(jī)效管理工作的根本

遵循。該意見(jiàn)要求將績(jī)效理念和方式融入預(yù)算管理中，更加注重結(jié)果導(dǎo)

向，我國(guó)預(yù)算從以政策和項(xiàng)目預(yù)算為主，向部門(mén)和單位預(yù)算、政府預(yù)算

拓展。該意見(jiàn)中對(duì)“部門(mén)和單位整體績(jī)效”的概念進(jìn)行首次明確，“賦予

部門(mén)和資金使用單位更多的管理自主權(quán)”，突出預(yù)算實(shí)施主體地位，“衡

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?第一章緒論

量部門(mén)和單位整體及核心業(yè)務(wù)實(shí)施效果，推動(dòng)提高部門(mén)和單位整體績(jī)效

水平。”該意見(jiàn)從政策角度對(duì)部門(mén)整體績(jī)效管理進(jìn)行了明確，指出其本

質(zhì)上是一種新型組織的運(yùn)行形態(tài)，預(yù)算是主線，利用計(jì)劃、實(shí)施、控制以

及調(diào)整等方式，發(fā)揮業(yè)務(wù)、預(yù)算、資源以及資產(chǎn)等要素的協(xié)同作用，最終

最大限度地提高并持續(xù)改進(jìn)部門(mén)整體績(jī)效。財(cái)政部明確提出，到2020

年底，中央部門(mén)和省級(jí)層面要基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算

績(jī)效管理體系；到2022年底，市縣層面要基本建成全方位、全過(guò)程、全

覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，做到“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”，大幅提升

預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果。

三、遼寧省全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的工作部署

與全國(guó)實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效制度的進(jìn)度同步，遼寧省已初步建立了預(yù)

算績(jī)效管理機(jī)制，亟需反饋管理體制機(jī)制的具體實(shí)現(xiàn)形式和實(shí)施效果。

2011年起，遼寧省積極推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，在健全政策制度框架和

全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理體系等方面已取得了諸多工作亮點(diǎn)。在實(shí)施監(jiān)控

約束方面，省財(cái)政廳制發(fā)了《遼寧省省級(jí)財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)控管理暫行辦

法》文件，組織省直部門(mén)對(duì)應(yīng)執(zhí)行監(jiān)控的預(yù)算項(xiàng)目全部開(kāi)展績(jī)效監(jiān)控，

并將績(jī)效監(jiān)控結(jié)果與當(dāng)年預(yù)算調(diào)整和下一年度預(yù)算安排掛鉤；加強(qiáng)項(xiàng)

目支出評(píng)價(jià)，省直部門(mén)對(duì)全部納入預(yù)算績(jī)效管理的項(xiàng)目開(kāi)展自評(píng)；強(qiáng)化

評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，將評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和整改情

況作為編制下一年度省本級(jí)預(yù)算的重要依據(jù)。2019年遼寧省政府工作

報(bào)告中提出，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，提高財(cái)政資金使用效率。2019年

3月遼寧省發(fā)布了《中共遼寧省委遼寧省人民政府關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算

績(jī)效管理的實(shí)施意見(jiàn)》，2020年遼寧省部門(mén)預(yù)算編制政策要求中明確提

出對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算的績(jī)效運(yùn)行實(shí)施全方位監(jiān)控，開(kāi)展預(yù)算執(zhí)行情況的全

程跟蹤，并對(duì)預(yù)算指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行考核，對(duì)省本級(jí)資金安排的項(xiàng)目

全部實(shí)施項(xiàng)目庫(kù)管理，并根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)管理。

根據(jù)遼寧省財(cái)政廳出臺(tái)的《關(guān)于印發(fā)遼寧省省級(jí)預(yù)算績(jī)效管理實(shí)

施細(xì)則（試行）的通知》（遼財(cái)績(jī)〔2019〕350號(hào)）文件，績(jī)效監(jiān)控結(jié)果將

6

高等學(xué)校全面預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制研究

作為調(diào)整當(dāng)年預(yù)算和安排下年預(yù)算的重要依據(jù)，對(duì)績(jī)效評(píng)估好、執(zhí)行到

期沒(méi)有繼續(xù)實(shí)施的必要性和可行性的項(xiàng)目就不再安排預(yù)算，根據(jù)績(jī)效結(jié)

果進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，壓低效補(bǔ)高效，突出資金績(jī)效。2019年遼寧省財(cái)政

廳通過(guò)開(kāi)展試點(diǎn)，設(shè)置了2000余條共性和個(gè)性績(jī)效指標(biāo)。目前處于探

索和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)階段。

為促進(jìn)全省預(yù)算績(jī)效提質(zhì)增效管理，2021年遼寧省財(cái)政廳將工作

考核作為重要抓手，將考核融入預(yù)算績(jī)效管理流程中的各項(xiàng)工作，確定

更加明確的考核目標(biāo)、更加全面的考核內(nèi)容，使考核的重點(diǎn)突出、導(dǎo)向

鮮明。通過(guò)考核發(fā)現(xiàn)目前遼寧省直部門(mén)在預(yù)算績(jī)效管理中存在的指標(biāo)

體系不健全、事前評(píng)估粗放、評(píng)價(jià)質(zhì)量不高等問(wèn)題，為將來(lái)工作開(kāi)展指

明方向。

2021年10月11日，遼寧省財(cái)政廳印發(fā)了《遼寧省省級(jí)預(yù)算績(jī)效管

理專(zhuān)家?guī)旃芾頃盒修k法》，該辦法規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理專(zhuān)家的聘用和管理，

有助于推行遼寧省全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，提高預(yù)算績(jī)效管理工作質(zhì)量

和效率，為績(jī)效管理提供智力支撐。

2021年財(cái)政部正式啟用預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)信用管理平臺(tái)。

該平臺(tái)是財(cái)政部為第三方機(jī)構(gòu)參與到預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)而設(shè)置的重要

載體，該平臺(tái)的建立能夠有效提高績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)的執(zhí)行質(zhì)量和水平，為

績(jī)效評(píng)價(jià)的委托方提供更加優(yōu)質(zhì)和便利的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)服務(wù)。

為了做好該平臺(tái)在遼寧各地區(qū)的上線運(yùn)行工作，遼寧省財(cái)政廳做了

大量的宣傳和部署等工作，截至2021年10月，遼寧省第三方信用平臺(tái)經(jīng)

審核通過(guò)的注冊(cè)用戶(hù)有379個(gè)，完成信息填報(bào)的用戶(hù)為243個(gè)。

2021年遼寧省財(cái)政廳對(duì)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系進(jìn)行了“升級(jí)”。在原

有指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系，為建立規(guī)范的預(yù)

算績(jī)效管理平臺(tái)，制定了《遼寧省預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系（2021年版）》和

《遼寧省預(yù)算績(jī)效指標(biāo)模板庫(kù)（2021年版）》，提出讓績(jī)效指標(biāo)說(shuō)“明白

話”“公道話”“簡(jiǎn)單話”“實(shí)在話”。

<SM>

<變量1>

7

?第一章緒論

四、高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)實(shí)需要

以高等學(xué)校為代表的教育部門(mén)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是貫徹落實(shí)

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作的重要組成部分。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視

教育工作，始終把教育放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置。近年來(lái)，國(guó)家財(cái)政性

教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例達(dá)到并持續(xù)保持在4%以上，投入機(jī)

制逐步健全，支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，有力推動(dòng)了教育事業(yè)全面發(fā)展。但教

育領(lǐng)域特別是高等教育還存在教育經(jīng)費(fèi)多渠道籌集體制不健全，一些

地方經(jīng)費(fèi)使用“重硬件輕軟件、重支出輕績(jī)效”，監(jiān)督管理存在漏洞等問(wèn)

題。在教育領(lǐng)域特別是高等教育領(lǐng)域加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)投入使用管理，全面

實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，是加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化、健全激勵(lì)和約束機(jī)制、創(chuàng)

新管理方式、加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的具體措施。通過(guò)改革創(chuàng)新，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，

積極構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、公平公正、導(dǎo)向清晰、講求績(jī)效的高校預(yù)算撥款制

度，支持世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，通過(guò)實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理，

加快構(gòu)建高校預(yù)算撥款機(jī)制的科學(xué)規(guī)范性、可操作性、指導(dǎo)性，加快推

進(jìn)高等學(xué)?！半p一流”項(xiàng)目建設(shè)。

第二節(jié)研究的目的和意義

預(yù)算績(jī)效管理強(qiáng)化政府預(yù)算為民服務(wù)的理念，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)

任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過(guò)程中更加關(guān)注預(yù)算資金

的產(chǎn)出和結(jié)果，要求政府部門(mén)不斷改進(jìn)服務(wù)水平和質(zhì)量，花盡量少的資

金、辦盡量多的實(shí)事，向社會(huì)公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服

務(wù)，使政府行為更加務(wù)實(shí)、高效。推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，有利于提升預(yù)算管

理水平、增強(qiáng)單位支出責(zé)任、提高公共服務(wù)質(zhì)量、優(yōu)化公共資源配置、節(jié)

約公共支出成本。這是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，是深化行

政體制改革的重要舉措，也是財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的重要內(nèi)容，對(duì)

8

高等學(xué)校全面預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制研究

于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和和諧社會(huì)的構(gòu)建，促進(jìn)高效、責(zé)任、透明

政府的建設(shè)具有重大的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義。實(shí)施全面績(jī)效管理，重

點(diǎn)在于加強(qiáng)事前評(píng)估、事中監(jiān)控和事后評(píng)價(jià)。預(yù)算績(jī)效管理，可以強(qiáng)化

政府支出責(zé)任和管理效率，促進(jìn)公共資源高效合理配置，促進(jìn)財(cái)政管理

由“重分配”“重支出”粗放方式向“重管理”“重績(jī)效”精細(xì)化方式轉(zhuǎn)變。

全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的核心具有全面性，即對(duì)所有的政府性資金實(shí)

施預(yù)算編制管理以及對(duì)預(yù)算執(zhí)行中的多個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行追蹤問(wèn)效管理。預(yù)

算績(jī)效是指預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果。預(yù)算績(jī)效管理是政府績(jī)效

管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。近年

來(lái)，我國(guó)政府著力探索實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理體系，但仍存在績(jī)效理念未被

廣泛接受等問(wèn)題。

一、高校實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理可以提高高校財(cái)政資源的有效配置

預(yù)算對(duì)一個(gè)部門(mén)而言，具有導(dǎo)向性、約束性以及前置性的特點(diǎn)，通

過(guò)預(yù)算將業(yè)務(wù)過(guò)程和組織管理的過(guò)程串聯(lián)起來(lái)，以預(yù)算為主線和紐帶，

協(xié)同考慮業(yè)務(wù)、人力資源和資產(chǎn)，建立起以預(yù)算為紐帶的高?？?jī)效協(xié)同

機(jī)制。

全面預(yù)算績(jī)效管理要全覆蓋到高校的全部收支，目前高校的預(yù)算收

入主要包括以下三種：財(cái)政補(bǔ)助收入、事業(yè)收入和其他收入，高校的收

入主要來(lái)自財(cái)政撥款，高校辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)特色以及財(cái)務(wù)管理是財(cái)政撥

款的重要參考因素，高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，是順應(yīng)財(cái)政制度改革

的迫切需要，有利于提高資金的使用效率，實(shí)現(xiàn)節(jié)約資源，幫助高校規(guī)

避風(fēng)險(xiǎn)，有效減少不必要的浪費(fèi)。在有限的資源的投入下，實(shí)現(xiàn)高校社

會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的最大化。

二、實(shí)施高校預(yù)算績(jī)效管理是高等學(xué)校實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的需要

首先，高校績(jī)效管理與高校戰(zhàn)略是相互依存、互為表里的關(guān)系，將高

校全面預(yù)算同高校長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略聯(lián)系起來(lái)，全面預(yù)算管理能夠完善高校

<SM>

<變量1>

9

?第一章緒論

治理結(jié)構(gòu)，落實(shí)高校戰(zhàn)略，提高控制水平。其次，高校的發(fā)展戰(zhàn)略是為了

實(shí)現(xiàn)高校長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，高校的總體戰(zhàn)略通過(guò)各個(gè)具體工作來(lái)實(shí)現(xiàn)，預(yù)算是

高校戰(zhàn)略規(guī)劃控制的重要組成部分，預(yù)算是行動(dòng)計(jì)劃和行動(dòng)方案，幫助

高校戰(zhàn)略落地。高校的發(fā)展戰(zhàn)略需要預(yù)算來(lái)支撐，預(yù)算以戰(zhàn)略引導(dǎo)為基

礎(chǔ)，全面預(yù)算管理是為了實(shí)現(xiàn)高校某一時(shí)期的活動(dòng)目標(biāo)，通過(guò)全面預(yù)算

管理，高校各管理部門(mén)對(duì)高校整體發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)有了統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)以及產(chǎn)

生戰(zhàn)略協(xié)同效應(yīng)。最后，將年度實(shí)現(xiàn)目標(biāo)與高校中長(zhǎng)期戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃有

機(jī)結(jié)合，階段性落實(shí)高校整體戰(zhàn)略目標(biāo)，在預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程中不斷發(fā)現(xiàn)

問(wèn)題，找到差異并進(jìn)行分析和反饋，進(jìn)而使得高校不斷發(fā)現(xiàn)自身問(wèn)題并

進(jìn)行改進(jìn)，不斷增強(qiáng)自身綜合實(shí)力和水平。

三、實(shí)施高校預(yù)算績(jī)效管理能促進(jìn)高校實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展實(shí)現(xiàn)提升教

學(xué)與科研水平

從管理學(xué)角度看，全面預(yù)算管理是組織內(nèi)部管理控制的核心，也是

管理會(huì)計(jì)中一種常用的方法，高校預(yù)算績(jī)效管理既能反映一段時(shí)期內(nèi)各

部門(mén)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，又能綜合反映一段時(shí)期的高校整體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況。

通過(guò)一系列的可量化指標(biāo)對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)展進(jìn)行衡量，對(duì)高校的各層級(jí)

的權(quán)責(zé)進(jìn)行規(guī)范，權(quán)利和責(zé)任更加明晰，提高了全員參與度，增強(qiáng)高校

作為預(yù)算主體的責(zé)任感，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高校預(yù)算管理水平和績(jī)效管理水平的

提高，對(duì)促進(jìn)高校實(shí)施內(nèi)涵發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。

第三節(jié)績(jī)效預(yù)算的理論基礎(chǔ)

一、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)本身可以追溯到1937年科斯提出的交易成本理論。

正如科斯所說(shuō)的就是用主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法分析制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)。在新公

共管理中，公共部門(mén)管理和對(duì)公共部門(mén)組織的管理技術(shù)的使用是以理性

10

高等學(xué)校全面預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制研究

選擇假設(shè)的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的。

交易可以被描述為兩方或多方之間的服務(wù)交換過(guò)程。因此，交易成

本是為了成功執(zhí)行交易而必須專(zhuān)門(mén)付出的所有成本和努力的總和。尤

其這些成本與信息和溝通障礙有關(guān)。解釋考慮交易成本的交易效率設(shè)

計(jì)是交易成本理論的目的。在尋求最佳設(shè)計(jì)的過(guò)程中，協(xié)調(diào)和激勵(lì)問(wèn)題

變得明顯相關(guān)。出現(xiàn)的問(wèn)題是，如何在交易伙伴之間有效地分配交易活

動(dòng)，以便在最短的時(shí)間內(nèi)以最低的協(xié)調(diào)費(fèi)用實(shí)現(xiàn)解決方案。這也意味著

合伙人需要被激勵(lì)去完成分配給他們的任務(wù)，因?yàn)榻灰壮杀疽彩艿絺€(gè)體

特征（動(dòng)機(jī)）的影響。這個(gè)動(dòng)機(jī)問(wèn)題的基本假設(shè)是，個(gè)人是理性的和機(jī)

會(huì)主義的（公共選擇理論）。

激勵(lì)可以成為引導(dǎo)交易伙伴的行為朝著基于結(jié)果的任務(wù)完成的寶

貴工具。契約理論就是針對(duì)這一方面的。研究如何設(shè)計(jì)激勵(lì)契約，使代

理人遵守委托人的意愿。在設(shè)計(jì)激勵(lì)合同時(shí)，交易成本還包括與激勵(lì)相

關(guān)的成本，如監(jiān)控或控制成本，協(xié)調(diào)問(wèn)題導(dǎo)致與合同細(xì)節(jié)討價(jià)還價(jià)相關(guān)

的交易成本，以及在合同簽訂之前發(fā)生的所有成本。如前所述，新制度

經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)是個(gè)體及其機(jī)會(huì)主義行為的理性。新古典公共選擇

理論假設(shè)個(gè)體具有完全信息和完全理性。

相比之下，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)考慮的是信息不完全這一更為現(xiàn)實(shí)的情

況。這種不完備性可能是由于個(gè)體吸收或使用信息的認(rèn)知能力不同以

及獲取信息的成本不同造成的。造成個(gè)體差異的原因可能是先天遺傳

以及教育和培訓(xùn)中的差異產(chǎn)生的，因此，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)要求的是有限理

性，而不是完全理性。

二、公共管理的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)

沒(méi)有政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的整合，新公共管理以及微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的許多其他

研究領(lǐng)域都不可能得到充分的發(fā)展。萊恩指出公共部門(mén)按照法律和預(yù)

算行事，自上而下制定，向下執(zhí)行。馬克斯·韋伯在CM2和CM3中模

擬了這一情況，此理論在受到強(qiáng)烈批評(píng)之后，需要一種新的方法來(lái)取代

它。為解決這一問(wèn)題，公共政策引入從政策制定和執(zhí)行之間運(yùn)行的政

<SM>

<變量1>

11

?第一章緒論

策周期的方法。政策的制定和執(zhí)行是密不可分的，彼此之間有著密切的

聯(lián)系。

在改革方面，總是有一個(gè)危險(xiǎn)，那就是下一屆政府可能不會(huì)繼續(xù)推

行上一屆政府提出的改革舉措。缺少連續(xù)性也妨礙了將成功和失敗準(zhǔn)

確而公平地歸因于單一的政治家或政府。政治問(wèn)責(zé)可能是公共部門(mén)最

顯著的特點(diǎn)，也可能是采用從私營(yíng)部門(mén)引進(jìn)的管理技術(shù)時(shí)面臨的最大挑

戰(zhàn)。盡管應(yīng)用私營(yíng)部門(mén)管理技術(shù)的目的是將政治從公共管理中剔除，并

將活動(dòng)僅僅建立在事實(shí)和努力的基礎(chǔ)上，但新公共管理也無(wú)法實(shí)現(xiàn)這一

目標(biāo)。特別是在公共部門(mén)，政治家的行動(dòng)和決定只有在未來(lái)一段時(shí)期才

會(huì)顯示其全部影響。因此，政客們有策略地選擇他們的行動(dòng)，以最大化

他們連任的可能性。

政客們對(duì)他們的政治、社會(huì)和法律環(huán)境很敏感。為了最大限度地增

加連任的可能性，他們應(yīng)該做人們想讓他們做的事情。如果政客不回應(yīng)

選民的愿望，就不會(huì)有滿足感，政治就會(huì)失敗。

穆雷·霍恩創(chuàng)造性地運(yùn)用交易費(fèi)用理論的基本方法，考察了在當(dāng)代

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)性公共管理規(guī)律及其變革，通過(guò)比較分析指出了在

實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的過(guò)程中，有效的公共管理應(yīng)當(dāng)確保交易費(fèi)用最小化。

三、新公共管理體系

新公共管理（NPM）是20世紀(jì)80年代英國(guó)撒切爾政府領(lǐng)導(dǎo)下興起

的一股著名的公共部門(mén)改革浪潮，新公共管理產(chǎn)生了一定的國(guó)際影響

力，同時(shí)也將NPM改革工具向其他國(guó)家傳播，在瑞典和新西蘭等國(guó)家也

產(chǎn)生了一定的影響。

新公共管理旨在打造一個(gè)規(guī)模更小、效率更高、更注重結(jié)果的公共

部門(mén)。它受到組織經(jīng)濟(jì)學(xué)中強(qiáng)調(diào)激勵(lì)和績(jī)效的委托代理理論等思想的

影響。新公共管理的核心目標(biāo)是持續(xù)增加經(jīng)濟(jì)公共部門(mén)和組織的效率

和效益。新公共管理運(yùn)動(dòng)將績(jī)效預(yù)算納入公共部門(mén)改革議程。根據(jù)其

倡導(dǎo)者的說(shuō)法，績(jī)效預(yù)算有許多優(yōu)點(diǎn)。

12

高等學(xué)校全面預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制研究

新公共管理更加依賴(lài)于市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)，需要建立一系列的授權(quán)管

理，以及強(qiáng)有力的績(jī)效衡量、監(jiān)測(cè)和管理制度以及審計(jì)制度。NPM理念

通常由財(cái)政部或總理/總統(tǒng)辦公室“擁有”，而不是教育部等支出部門(mén)，

并以自上而下的方式強(qiáng)加給地方一級(jí)的公共服務(wù)。人們希望直接通過(guò)

直屬管理或間接通過(guò)委托及代理框架內(nèi)的強(qiáng)大合同來(lái)增加等級(jí)制度的

力量。

第四節(jié)研究的思路、框架及方法

一、研究思路

本書(shū)克服以往單一分析某一方面的研究方式，根據(jù)預(yù)算績(jī)效管理

是一個(gè)由績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施管理、

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)，采用系統(tǒng)的、全面

的、綜合性的全過(guò)程和全環(huán)節(jié)分析，幫助遼寧省屬高校牢固樹(shù)立“花錢(qián)

必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的理念，逐步將績(jī)效管理范圍覆蓋所有財(cái)政教育

資金，并深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程，完善細(xì)化可操作的績(jī)效

管理措施辦法，建立健全體現(xiàn)遼寧省屬高校特點(diǎn)的績(jī)效管理體系，優(yōu)化

績(jī)效目標(biāo)設(shè)置，開(kāi)展績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)績(jī)效評(píng)價(jià)，強(qiáng)化績(jī)效

評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，為全國(guó)高等學(xué)校提供全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的參考。

在本書(shū)研究思路中，突出全過(guò)程監(jiān)控和管理不可或缺，完善預(yù)算績(jī)

效目標(biāo)的設(shè)定及調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)控以及績(jī)效評(píng)價(jià)以及結(jié)果的反饋

和應(yīng)用，并運(yùn)用審閱法、對(duì)比分析法、實(shí)地考察法、調(diào)查走訪法、分析性

復(fù)核、利用外部專(zhuān)家法和綜合分析法等方法開(kāi)展分析研究。

一是綜述及借鑒分析。首先從國(guó)際視野的角度來(lái)看，根據(jù)美國(guó)、意

大利等國(guó)家預(yù)算績(jī)效改革經(jīng)驗(yàn)，找到我國(guó)高等學(xué)校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效改

革可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

二是結(jié)合我國(guó)地方全面預(yù)算績(jī)效實(shí)踐進(jìn)行分析。從目前遼寧省高

<SM>

<變量1>

13

?第一章緒論

等學(xué)校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效的現(xiàn)狀著手，發(fā)現(xiàn)實(shí)施的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題。

三是聚焦專(zhuān)業(yè)行業(yè)，從高等學(xué)?？?jī)效預(yù)算管理的行業(yè)出發(fā)，再?lài)@

目前在高等學(xué)校的績(jī)效管理中業(yè)務(wù)績(jī)效管理和預(yù)算績(jī)效管理存在的重

復(fù)和分割的問(wèn)題，多種維度給出高等學(xué)校整體績(jī)效管理的實(shí)現(xiàn)路徑和

建議。

四是提出高等學(xué)校預(yù)算績(jī)效審計(jì)的必要性以及學(xué)校預(yù)算績(jī)效審計(jì)

的現(xiàn)狀，指出我國(guó)高等學(xué)校預(yù)算績(jī)效審計(jì)內(nèi)容以及我國(guó)高等學(xué)校績(jī)效審

計(jì)實(shí)踐發(fā)展方向。

二、研究框架

（1）全面預(yù)算績(jī)效管理的概念及相關(guān)政策。側(cè)重介紹全面預(yù)算績(jī)

效管理的概念，注重國(guó)家政策和遼寧省政策的概念及內(nèi)涵分析，以及全

面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的理論基礎(chǔ)和法理基礎(chǔ)等方面內(nèi)容。

（2）對(duì)國(guó)外預(yù)算績(jī)效發(fā)展及高等學(xué)校預(yù)算績(jī)效發(fā)展沿革進(jìn)行分析，

包括對(duì)美國(guó)、意大利、俄羅斯的績(jī)效預(yù)算改革歷程進(jìn)行匯總分析，并指

出改革中存在的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和應(yīng)對(duì)措施。同時(shí)對(duì)美國(guó)、俄羅斯和斯洛伐克

共和國(guó)高校預(yù)算績(jī)效的實(shí)施情況和影響展開(kāi)分析，對(duì)照績(jī)效預(yù)算在高等

學(xué)校的實(shí)施情況，總結(jié)取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

（3）通過(guò)對(duì)樣本數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)高校全面預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施中的突

出問(wèn)題。一是未實(shí)行高校預(yù)算收支全覆蓋，缺乏預(yù)算績(jī)效執(zhí)行；二是高

校預(yù)算管理信息系統(tǒng)化建設(shè)不到位；三是全面預(yù)算績(jī)效管理考核指標(biāo)

不明確，可應(yīng)用性不強(qiáng)；四是從優(yōu)化預(yù)算編制和加強(qiáng)高校預(yù)算執(zhí)行監(jiān)

督、強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行和加強(qiáng)高校的信息化水平的建設(shè)、加大頂層設(shè)計(jì)和完

善績(jī)效考核指標(biāo)、豐富績(jī)效評(píng)估方式和建立健全結(jié)果應(yīng)用機(jī)制等方面提

出優(yōu)化高校全面預(yù)算績(jī)效管理的建議。

（4）從目前高校整體對(duì)績(jī)效管理存在兩種形式著手，分析當(dāng)前績(jī)效

管理存在多頭管理、工作定位不清、績(jī)效目標(biāo)設(shè)計(jì)針對(duì)性不足、高校整

體績(jī)效固有的“整體性”被拆散等問(wèn)題，以預(yù)算為引領(lǐng)，構(gòu)建高校整體績(jī)

效管理制度化建設(shè)，高等學(xué)校根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略編制整體績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)，對(duì)

14

高等學(xué)校全面預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制研究

高校實(shí)施預(yù)算和績(jī)效進(jìn)行“雙監(jiān)控”，建立多層次績(jī)效評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化預(yù)

算執(zhí)行。

（5）針對(duì)上述問(wèn)題和不足，有針對(duì)性地進(jìn)行全過(guò)程、各環(huán)節(jié)研究，從

需要抓緊改革機(jī)制、完善制度、創(chuàng)新方式，探索績(jī)效管理的有效實(shí)施措

施，從而實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理“影響預(yù)算資金投入，提高產(chǎn)出效果和效率，優(yōu)化

資源配置”的真正目的。將績(jī)效關(guān)口前移，突出績(jī)效導(dǎo)向，提出推進(jìn)遼

寧省屬高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的具體路徑。從加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、組成

發(fā)揮聯(lián)動(dòng)作用的組織機(jī)構(gòu)、建立健全制度、推進(jìn)相關(guān)改革、加強(qiáng)宣傳培

訓(xùn)、建立考核機(jī)制、完善績(jī)效評(píng)價(jià)信息數(shù)據(jù)庫(kù)等方面探索深化財(cái)政預(yù)算

管理，提高財(cái)政資金使用績(jī)效的具體路徑。

三、研究方法

（1）本書(shū)運(yùn)用審閱法、資料收集法、文獻(xiàn)法了解國(guó)內(nèi)外高等學(xué)校實(shí)

施全面績(jī)效預(yù)算的研究現(xiàn)狀以及支持本書(shū)研究的理論依據(jù)。

（2）采用調(diào)查問(wèn)卷法、訪談法了解高等學(xué)校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理

面臨的主要問(wèn)題、看法和困惑。為了解財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效管理在遼寧省高校

中實(shí)施情況，通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷的方式，對(duì)各類(lèi)高校共發(fā)放40份調(diào)查問(wèn)卷，

共回收有效調(diào)查問(wèn)卷33份，主要包括以下內(nèi)容：一是對(duì)樣本高校的基

礎(chǔ)信息進(jìn)行分析，包括在學(xué)科分類(lèi)、在校教職工人數(shù)、學(xué)生人數(shù)占比方

面展開(kāi)分析；二是對(duì)樣本高校經(jīng)費(fèi)占比數(shù)量以及預(yù)算規(guī)模進(jìn)行分析；三

是從是否制定本校實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)規(guī)章制度、是否單獨(dú)成

立組織實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理工作的機(jī)構(gòu)或小組以及是否根據(jù)自身戰(zhàn)

略發(fā)展設(shè)置績(jī)效目標(biāo)三個(gè)方面開(kāi)展調(diào)查分析。

（3）運(yùn)用對(duì)比分析法、實(shí)地考察法、調(diào)查走訪法、分析性復(fù)核、利用

外部專(zhuān)家法和綜合分析法等方法進(jìn)行分析研究，探討解決高等學(xué)校全面

實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施的制度性障礙和操作性等問(wèn)題。

<SM>

<變量1>

15

?第一章緒論

第五節(jié)研究的內(nèi)容及貢獻(xiàn)

一、本書(shū)的主要內(nèi)容

第一章緒論，引入全面預(yù)算績(jī)效管理的研究背景，探析研究該項(xiàng)內(nèi)

容的目的和意義。嘗試通過(guò)國(guó)內(nèi)外權(quán)威文章或制度文件闡釋相關(guān)概念

的定義，介紹本書(shū)進(jìn)行研究的思路、框架及方法，并對(duì)研究的內(nèi)容及對(duì)

當(dāng)前預(yù)算績(jī)效的實(shí)施所做的貢獻(xiàn)進(jìn)行總結(jié)。

第二章相關(guān)研究綜述。本章梳理了國(guó)內(nèi)和國(guó)外關(guān)于績(jī)效預(yù)算以及

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)研究成果，分析了研究現(xiàn)狀的重要問(wèn)題，提出了本

書(shū)研究的創(chuàng)新性。

第三章從國(guó)際視角來(lái)看，結(jié)合西方國(guó)家實(shí)施的預(yù)算種類(lèi)進(jìn)行分類(lèi)研

究，對(duì)在歷史上主要采用的預(yù)算種類(lèi)進(jìn)行分析，分析其優(yōu)缺點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)

驗(yàn)和得失。

第四章解剖個(gè)例，針對(duì)部分國(guó)家預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)踐進(jìn)行研究。對(duì)

美國(guó)、意大利、俄羅斯實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理發(fā)展沿革，以及績(jī)效預(yù)算改革

的發(fā)起者、推動(dòng)者和實(shí)施者展開(kāi)分析，總結(jié)在預(yù)算績(jī)效測(cè)評(píng)和預(yù)算績(jī)效

管理方面積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。同時(shí)對(duì)美國(guó)、俄羅斯及斯洛伐克共和

國(guó)高校實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)踐情況展開(kāi)研究，并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，得出

對(duì)我國(guó)高等學(xué)校實(shí)施財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效管理的啟示。

第五章對(duì)我國(guó)高等學(xué)校預(yù)算績(jī)效管理制度進(jìn)行分析，并結(jié)合遼寧省

的預(yù)算績(jī)效實(shí)踐進(jìn)行梳理。搜集國(guó)家及地方全面預(yù)算績(jī)效管理政策及

法規(guī)，以遼寧省全面預(yù)算績(jī)效管理為例，對(duì)規(guī)章制度、實(shí)施現(xiàn)狀、管理經(jīng)

驗(yàn)及困難等進(jìn)行深層分析。

第六章對(duì)我國(guó)高等學(xué)校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行分析。結(jié)合預(yù)算管

理基礎(chǔ)分析的結(jié)論，側(cè)重預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立和特征分析，從

績(jī)效管理入手，從考核的實(shí)施主體、時(shí)間、目的、績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系和

標(biāo)準(zhǔn)體系等多個(gè)維度方面考察業(yè)務(wù)績(jī)效管理和預(yù)算績(jī)效管理，發(fā)現(xiàn)高等

16

高等學(xué)校全面預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制研究

學(xué)校整體績(jī)效管理中存在的問(wèn)題，最后從多種維度給出高等學(xué)校整體績(jī)

效管理的實(shí)現(xiàn)路徑和建議。

第七章分別從不同形式的審計(jì)監(jiān)督角度，分析高校預(yù)算績(jī)效審計(jì)

實(shí)踐。

第八章給出高等學(xué)校全面預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施建議。

二、研究貢獻(xiàn)

本課題調(diào)研到高等學(xué)校預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)狀和問(wèn)題。一是未實(shí)行

高校預(yù)算收支全覆蓋，缺乏預(yù)算績(jī)效執(zhí)行。高校是預(yù)算編制與執(zhí)行的實(shí)

施主體，樣本高校中有57.6%的高校未將全部資金來(lái)源納入預(yù)算績(jī)效管

理，72.3%的高校未將后勤集團(tuán)、校醫(yī)院等附屬機(jī)構(gòu)收入納入預(yù)算績(jī)效

管理范圍，42.4%的樣本高校未建立預(yù)算執(zhí)行實(shí)時(shí)監(jiān)督機(jī)制，預(yù)算執(zhí)行

缺乏監(jiān)督。二是預(yù)算績(jī)效管理大數(shù)據(jù)技術(shù)平臺(tái)建設(shè)方面，對(duì)樣本高校的

分析發(fā)現(xiàn)，未推進(jìn)信息化建設(shè)的樣本高校占21.2%，信息化程度低的樣

本高校僅占21.2%，信息化程度一般的樣本高校占51.5%，信息化程度

高的樣本高校僅占6%。三是全面預(yù)算績(jī)效管理考核指標(biāo)不明確，應(yīng)用

性不強(qiáng)。39.4%的樣本高校對(duì)基本資金和專(zhuān)項(xiàng)資金建立了績(jī)效評(píng)價(jià)體

系，30.3%的樣本高校將預(yù)算績(jī)效評(píng)估結(jié)果作為各個(gè)部門(mén)下?lián)芘c分配

資金的依據(jù)，21.2%的樣本高校對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)估結(jié)果好（差）的部門(mén)或個(gè)

人給予激勵(lì)（責(zé)任追究），36.4%的樣本高校未設(shè)定預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)或

是預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)，48.5%的樣本高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)并不能符合

該校自身特點(diǎn)，75.8%的樣本高校認(rèn)為全面預(yù)算績(jī)效評(píng)估結(jié)果會(huì)影響該

校以后年度預(yù)算編制。四是高校存在的業(yè)務(wù)預(yù)算和績(jī)效預(yù)算，存在重復(fù)

管理和業(yè)務(wù)交叉問(wèn)題，需找到合適切入點(diǎn)，推進(jìn)高等學(xué)校整體預(yù)算績(jī)效

管理。

本書(shū)在撰寫(xiě)中通過(guò)實(shí)際調(diào)查了解我國(guó)高等學(xué)校實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效

管理中存在的問(wèn)題，總結(jié)從國(guó)外績(jī)效預(yù)算以及高校預(yù)算績(jī)效發(fā)展沿革得

出的啟示。

<SM>

<變量1>

第二章

高等學(xué)校全面預(yù)算績(jī)效

管理相關(guān)研究綜述

<SM>

<變量1>

19

?第二章高等學(xué)校全面預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)研究綜述

第一節(jié)國(guó)外文獻(xiàn)綜述

Schick（1990）指出在一般意義上，GASB（2000）將績(jī)效評(píng)估定義

為定期收集和報(bào)告有關(guān)政府項(xiàng)目信息的效率、質(zhì)量和有效性。因此，改

革者認(rèn)為績(jī)效評(píng)估是改進(jìn)政府決策的重要手段?；诖耍澜绶秶鷥?nèi)的

預(yù)算和公共管理改革者將績(jī)效評(píng)估作為關(guān)鍵工具來(lái)提高效率、效果和組

織響應(yīng)能力。

Haoran（1998）認(rèn)為，需要從不同的水平對(duì)績(jī)效進(jìn)行衡量。他區(qū)分

出投入、活動(dòng)、效率、結(jié)果和有效性。

Perrin（1998）認(rèn)為如果官員們知道績(jī)效指標(biāo)可以用來(lái)削減預(yù)算，

他們可能會(huì)有動(dòng)機(jī)提供美化或歪曲的信息，或者開(kāi)始以對(duì)他們有利的方

式定義績(jī)效指標(biāo)，但不一定反映績(jī)效的改善。

Andrews（2004）認(rèn)為績(jī)效預(yù)算促進(jìn)了公共部門(mén)的透明度，并有助

于揭示納稅人的錢(qián)實(shí)際實(shí)現(xiàn)了什么。他指出試圖將一個(gè)復(fù)雜的項(xiàng)目或

社會(huì)干預(yù)，如兒童福利、經(jīng)濟(jì)發(fā)展或健康促進(jìn)方面的舉措，減少到少量

的量化指標(biāo)，可能會(huì)掩蓋和誤導(dǎo)，而不是告知真實(shí)情況。

Posner（1999）指出在公共部門(mén)，改革者認(rèn)為績(jī)效管理通過(guò)提高政

府運(yùn)作的透明度來(lái)加強(qiáng)問(wèn)責(zé)制，以此來(lái)恢復(fù)公眾對(duì)政府的信心。提倡實(shí)

施預(yù)算績(jī)效管理的倡導(dǎo)者認(rèn)為政府的決策以及資源的分配將會(huì)得到改

善，改革者們認(rèn)為，如果有更多的規(guī)劃和理性的思考，政府的決策將會(huì)

得到改善，在聯(lián)邦政府實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理將會(huì)顯著改變并改善美國(guó)公共

行政管理。

JordanandHackbart（2000）指出，20世紀(jì)初，紐約市市政研究局

最早提出這一概念，指出通過(guò)可計(jì)量的指標(biāo)對(duì)公共項(xiàng)目的成本和產(chǎn)出進(jìn)

行單位成本分析，可以提高項(xiàng)目的產(chǎn)出、提高效率，防止欺詐和腐敗行

為的發(fā)生。改革者們提出對(duì)政府的項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行績(jī)效預(yù)算管理，并

20

高等學(xué)校全面預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制研究

指出預(yù)算中最重要的是要完成工作或服務(wù)以及減少他們所消耗的成本，

這一觀點(diǎn)確立了績(jī)效預(yù)算最初基調(diào)，并成為此后多種變化形式的哲學(xué)

基礎(chǔ)。

BohteandMeier（2000）認(rèn)為當(dāng)預(yù)算撥款的規(guī)模與績(jī)效指標(biāo)明確

掛鉤時(shí)，機(jī)構(gòu)官員可能會(huì)被激勵(lì)只專(zhuān)注于實(shí)現(xiàn)這些指標(biāo)，而忽視其活動(dòng)

的其他方面。

Hatryetal（2001）將績(jī)效定義為定期對(duì)服務(wù)或方案的結(jié)果和效率

進(jìn)行衡量，典型的績(jī)效評(píng)估類(lèi)型有輸入、過(guò)程、輸出和結(jié)果，此外，輸出

量與輸入量的比率被標(biāo)記為效率。

Pollitt（2001）認(rèn)為在特定學(xué)校或大學(xué)內(nèi)進(jìn)行預(yù)算決策時(shí)使用績(jī)效

信息是可行的。不同的政策部門(mén)也可能有不同的信息需求。他還認(rèn)為

與處理無(wú)形服務(wù)（如協(xié)調(diào)）或監(jiān)管（如金融監(jiān)管或消費(fèi)者保護(hù)）的機(jī)構(gòu)相

比，在提供有形服務(wù)（如道路建設(shè)、發(fā)放駕駛執(zhí)照和護(hù)照）的機(jī)構(gòu)中使用

績(jī)效信息可能更可行。

Halachmi（2002）指出主要目標(biāo)是加強(qiáng)問(wèn)責(zé)，官員們就會(huì)有動(dòng)力不

偏離既定的目標(biāo)和計(jì)劃，即使這種偏離可能符合公眾利益。以問(wèn)責(zé)為導(dǎo)

向的績(jī)效預(yù)算制度可能會(huì)阻止公職人員對(duì)不斷變化的環(huán)境做出反應(yīng)和

戰(zhàn)略性調(diào)整。如果衡量績(jī)效的主要目標(biāo)是增加責(zé)任感，官員們會(huì)有動(dòng)機(jī)

不偏離既定的目標(biāo)和計(jì)劃，即使這種偏離可能符合公眾利益。

Ammons（2002）認(rèn)為績(jī)效預(yù)算可以通過(guò)向公共部門(mén)組織施壓來(lái)讓

其取得更好成果。如果公職人員知道他們的預(yù)算規(guī)模取決于他們提供

的成果，他們就會(huì)有動(dòng)力在其活動(dòng)中更加注重成果。

Andrews（2004）認(rèn)為績(jī)效預(yù)算促進(jìn)了公共部門(mén)的透明度，并有助

于揭示納稅人的錢(qián)實(shí)際實(shí)現(xiàn)了什么。

Halachmi（2002）研究認(rèn)為強(qiáng)調(diào)問(wèn)責(zé)制的績(jī)效衡量系統(tǒng)實(shí)際上可

能不利于取得更好的結(jié)果和改進(jìn)的績(jī)效。業(yè)績(jī)指標(biāo)與預(yù)算撥款之間的

密切聯(lián)系可能導(dǎo)致業(yè)績(jī)指標(biāo)主要用于問(wèn)責(zé)的情況。這反過(guò)來(lái)可能會(huì)削

弱績(jī)效信息在組織學(xué)習(xí)中的作用。

Hatry（2002）指出在政府計(jì)劃需要很長(zhǎng)時(shí)間才能產(chǎn)生效果的情況

下，因果聯(lián)系尤其具有挑戰(zhàn)性。如在教育、衛(wèi)生保健、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面。

<SM>

<變量1>

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?第二章高等學(xué)校全面預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)研究綜述

Bl?ndal（2003）指出鑒于在制定和使用成果計(jì)量作為預(yù)算編制的

信息輸入方面所面臨的挑戰(zhàn)，公共組織可能會(huì)設(shè)置那些收集更容易、成

本更低的指標(biāo)。

Webber（2004）指出由于績(jī)效目標(biāo)可能會(huì)改變，使用基于績(jī)效的預(yù)

算格式會(huì)導(dǎo)致預(yù)算支出的細(xì)目每年都有很大不同，因此很難比較不同時(shí)

期的支出。

Moynihan（2005）認(rèn)為人們可能很難反對(duì)績(jī)效預(yù)算，因?yàn)樗谛揶o

上令人信服，而且“聽(tīng)起來(lái)真的很好”。

LancerJulnes（2006）認(rèn)為為了最大限度地提高他們的績(jī)效指標(biāo)，

官員們可能會(huì)從事一些不受社會(huì)歡迎的活動(dòng)。這種行為的一個(gè)臭名昭

著的例子是英國(guó)的醫(yī)院。在他們的資金依賴(lài)于非常具體的績(jī)效指標(biāo)（如

更短的等待時(shí)間）后，醫(yī)院開(kāi)始在急救患者必須等待的院子里搭建帳篷，

以實(shí)現(xiàn)縮短醫(yī)院等待時(shí)間的目標(biāo)。

BevanandHood（2006）認(rèn)為目標(biāo)和財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)可能會(huì)鼓勵(lì)各機(jī)構(gòu)及

其官員進(jìn)行“博弈”，結(jié)果可能會(huì)導(dǎo)致比沒(méi)有績(jī)效預(yù)算系統(tǒng)時(shí)更糟糕的

結(jié)果。

Hood（2006）認(rèn)為將資金與結(jié)果緊密聯(lián)系起來(lái)可能會(huì)導(dǎo)致這些機(jī)

構(gòu)收集的績(jī)效信息的質(zhì)量下降。

LancerJulnes（2006）認(rèn)為績(jī)效預(yù)算編制面臨的一系列重要挑戰(zhàn)

是很難以有意義的方式衡量公共部門(mén)的績(jī)效。在收集績(jī)效信息時(shí)，公共

部門(mén)組織可以關(guān)注產(chǎn)出、結(jié)果或兩者兼而有之。收集有關(guān)結(jié)果的信息可

以洞察到有價(jià)值的政府活動(dòng)對(duì)社會(huì)的影響，然而，結(jié)果指標(biāo)的變化可能

會(huì)受到一系列超出政府組織控制范圍的外部因素的影響。例如，除了警

察部門(mén)的活動(dòng)和表現(xiàn)外，犯罪率還受到許多因素的影響，如經(jīng)濟(jì)環(huán)境的

突然惡化。因此，可能很難確定，不同的政府項(xiàng)目究竟產(chǎn)生了什么樣的

效果。

Mayne（2007）認(rèn)為由于公共部門(mén)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)通常不完全依賴(lài)

于機(jī)構(gòu)的努力，在組織未能實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)后削減資金可能會(huì)造成不公平

的感覺(jué)，并導(dǎo)致動(dòng)力減弱。

Schick（2007）認(rèn)為公共部門(mén)的性質(zhì)和它必須解決的問(wèn)題的復(fù)雜

22

高等學(xué)校全面預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制研究

性，更可取的做法是將績(jī)效預(yù)算作為一種分析工具而不是決策規(guī)則。

Schick（2007）認(rèn)為根據(jù)績(jī)效信息來(lái)決定預(yù)算撥款的多少，由于歸

因問(wèn)題而變得復(fù)雜。鑒于許多社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜性，很難在資源和結(jié)果之

間建立明確的因果聯(lián)系。

Mackay（2011）指出預(yù)算格式更改，雖然預(yù)算包含非常籠統(tǒng)和抽象

的成果目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的預(yù)算撥款，但可能很難評(píng)估成果是否已實(shí)

際實(shí)現(xiàn)，以及資源使用是否恰當(dāng)。例如，在澳大利亞采用基于成果的預(yù)

算格式后，各部委提出了高度綜合的成果目標(biāo)（例如，整個(gè)國(guó)防部只有

三個(gè)成果指標(biāo)）。財(cái)政部部長(zhǎng)對(duì)這樣一個(gè)預(yù)算表示不滿，并表達(dá)了以下

擔(dān)憂：“一些結(jié)果是如此廣泛和籠統(tǒng)，以至于對(duì)于預(yù)算會(huì)計(jì)而言幾乎毫

無(wú)意義，這導(dǎo)致納稅人只能猜測(cè)他們數(shù)十億美元的支出是如何使用的，

結(jié)果和產(chǎn)出框架的目的是將財(cái)務(wù)報(bào)告的重點(diǎn)從投入到產(chǎn)出到結(jié)果，雖然

這在理論上是值得的，但它并沒(méi)有奏效。關(guān)于投入的基本信息在轉(zhuǎn)換過(guò)

程中丟失了，對(duì)結(jié)果的報(bào)告嚴(yán)重不足”。

Schick（2014）指出績(jī)效預(yù)算起源于將預(yù)算從購(gòu)買(mǎi)投入資源的方式

轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù)實(shí)際或估計(jì)結(jié)果來(lái)改變預(yù)算賬戶(hù)的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容并進(jìn)行分配

資金而進(jìn)行的一種運(yùn)動(dòng)。

第二節(jié)國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)綜述

北京市財(cái)政局高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)課題組（2005）以9所北京市

市屬高校為研究對(duì)象，在2002年至2004年間，對(duì)“單位績(jī)效評(píng)價(jià)”層次

進(jìn)行定量分析，對(duì)“項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)”層次進(jìn)行定性分析。但是存在指標(biāo)

選擇較少、指標(biāo)權(quán)重采用相同權(quán)重而沒(méi)有經(jīng)過(guò)教育專(zhuān)家的確認(rèn)，以及沒(méi)

有考慮各個(gè)高校的特殊性等問(wèn)題。

許江波、李春龍（2011）結(jié)合我國(guó)高校實(shí)際，根據(jù)新績(jī)效理論探索性

地從績(jī)效、組織和管理以及預(yù)算循環(huán)三個(gè)維度，提出了構(gòu)建高校預(yù)算績(jī)

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?第二章高等學(xué)校全面預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)研究綜述

效模式，提出了預(yù)算研究的框架設(shè)想。

張曉紅（2014）指出高?？?jī)效預(yù)算管理的重點(diǎn)是考核高校資源使用

的有效性和高校資源配置的合理性。必須全面、客觀、準(zhǔn)確地分析高校

預(yù)算執(zhí)行情況及執(zhí)行效果，并根據(jù)之前制定的績(jī)效目標(biāo)，對(duì)各項(xiàng)預(yù)算執(zhí)

行部門(mén)執(zhí)行預(yù)算的最終結(jié)果做出合理的評(píng)價(jià)。

劉成奎（2018）認(rèn)為實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理深化了預(yù)算績(jī)效管理的

內(nèi)涵，有利于推進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，促進(jìn)財(cái)政資金有效利用。

文宏（2018）認(rèn)為全面實(shí)施績(jī)效管理應(yīng)實(shí)現(xiàn)政府層級(jí)和流程的全

覆蓋、管理對(duì)象和財(cái)政資金的全覆蓋、政府管理目標(biāo)和管理流程的全覆

蓋。全面預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)滿足“規(guī)范透明”“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)”“約束有力”三

個(gè)基本要求。

文宏（2018）提出要以“制度化”“模塊化”“便利化”和“信息化”

為全面預(yù)算績(jī)效管理的切入點(diǎn)，要以“有效管用、簡(jiǎn)便易行”的原則來(lái)開(kāi)

展工作。

馬蔡?。?018）認(rèn)為，構(gòu)建全口徑意義上的現(xiàn)代預(yù)算績(jī)效管理體系，

突出四本預(yù)算的相互印證與綜合評(píng)價(jià)，同時(shí)要兼顧它的特殊評(píng)價(jià)需求。

吳杰等（2018）以C大學(xué)為例，分析總結(jié)了全面預(yù)算管理的基本應(yīng)

用條件、成功應(yīng)用的關(guān)鍵因素及優(yōu)缺點(diǎn)，提出將平衡積分卡引入全面預(yù)

算管理。

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第三章

高等學(xué)校預(yù)算績(jī)效管理制度沿革

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?第三章高等學(xué)校預(yù)算績(jī)效管理制度沿革

第一節(jié)公共預(yù)算管理的基本模式

一、分項(xiàng)預(yù)算（LineItemBudgeting）

1920年到1935年分項(xiàng)預(yù)算模式占主導(dǎo)地位，在20世紀(jì)50年代以

前美國(guó)等西方國(guó)家采用分項(xiàng)預(yù)算模式，分項(xiàng)預(yù)算是預(yù)算系統(tǒng)中最早的一

種預(yù)算，該預(yù)算代表了預(yù)算的控制取向，它強(qiáng)調(diào)了對(duì)收支的控制，防止

出現(xiàn)資金的濫用和管理的失控。它結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，易于理解，對(duì)開(kāi)發(fā)時(shí)間的

要求較低。分項(xiàng)預(yù)算的核心是按單個(gè)成本對(duì)象分配資金的過(guò)程，它允許

決策者通過(guò)跟蹤分配給各個(gè)項(xiàng)目的資金來(lái)控制預(yù)算。從形式上講，它可

以被定義為一種對(duì)于特定成本對(duì)象的支出進(jìn)行分配貨幣的制度，沒(méi)有任

何涉及進(jìn)行分配的資金將達(dá)到的目標(biāo)及目的。這些項(xiàng)目通常包括個(gè)人

服務(wù)、材料、合同支出、資本性支出、債務(wù)還本付息和其他項(xiàng)目。這些成

本項(xiàng)目中的每一個(gè)都可以進(jìn)一步細(xì)分為子項(xiàng)目。例如，個(gè)人服務(wù)可分為

全職、兼職、退休福利、醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷補(bǔ)償?shù)?。在操作上，分?xiàng)預(yù)算是

所有預(yù)算系統(tǒng)中最簡(jiǎn)單的，因?yàn)樗褂米钌俚囊唤M信息來(lái)制定每個(gè)行項(xiàng)

目相關(guān)聯(lián)的成本。

與任何系統(tǒng)一樣，分項(xiàng)預(yù)算也有其優(yōu)點(diǎn)和局限性。分項(xiàng)預(yù)算的最大

優(yōu)勢(shì)在于它的簡(jiǎn)單性——結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，易于構(gòu)建。該系統(tǒng)的另一個(gè)優(yōu)勢(shì)是

按個(gè)別項(xiàng)目逐項(xiàng)列出預(yù)算，使政府能夠通過(guò)跟蹤在每個(gè)項(xiàng)目上花費(fèi)的資

金來(lái)控制其成本。此外，這些機(jī)構(gòu)和部門(mén)可以利用積累支出數(shù)據(jù)進(jìn)行趨

勢(shì)或歷史分析。然而，一個(gè)很重要的缺點(diǎn)是該系統(tǒng)不提供任何關(guān)于分配

的資金將用于什么目的的信息。

它沒(méi)有告訴我們分配的資金將用于什么計(jì)劃，使用資金將能為組織

實(shí)現(xiàn)什么目標(biāo)。具體計(jì)劃、目標(biāo)和目的的關(guān)注的缺失使得計(jì)劃和評(píng)估組

織績(jī)效變得困難。由于除了成本對(duì)象之外沒(méi)有其他信息可用，使得決策

者在做出分配決策時(shí)沒(méi)有太大的靈活性，由此出現(xiàn)了在分項(xiàng)預(yù)算的基礎(chǔ)

上建立增量預(yù)算的趨勢(shì)。

28

高等學(xué)校全面預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制研究

二、項(xiàng)目預(yù)算（ProgrammingBudgeting）

盡管分項(xiàng)仍然是預(yù)算的組成部分，與分項(xiàng)預(yù)算不同，在項(xiàng)目預(yù)算中，

資金支出是按照特定的項(xiàng)目而不是特定的成本對(duì)象進(jìn)行分類(lèi)核算的。

項(xiàng)目是單個(gè)功能單位，如公共安全、教育、衛(wèi)生以及公共服務(wù)等。

分項(xiàng)排列預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算的不同之處在于，項(xiàng)目預(yù)算的重點(diǎn)是具體

的項(xiàng)目和活動(dòng)，而不是具體的項(xiàng)目或成本對(duì)象，這樣就可以將分配決定

與支出目標(biāo)和目的聯(lián)系起來(lái)。

項(xiàng)目預(yù)算有三個(gè)關(guān)鍵要素。

（1）確定各部門(mén)或機(jī)構(gòu)的計(jì)劃目標(biāo)和目的。

（2）制定計(jì)劃，以便在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和目的。

（3）確定實(shí)現(xiàn)計(jì)劃目標(biāo)所需的資源。

由于重點(diǎn)放在項(xiàng)目的目標(biāo)和目的上，因此要確定項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)以及確

定預(yù)算分配的合理性。一般而言，這些信息必須包括在預(yù)算申請(qǐng)中，以

供內(nèi)部審查，特別是立法批準(zhǔn)。

使用項(xiàng)目預(yù)算有幾個(gè)好處。首先，關(guān)注計(jì)劃目標(biāo)和目的為預(yù)算分配

提供了合理的依據(jù)。由于目標(biāo)和目標(biāo)必須反映政府計(jì)劃實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，它

可以幫助政府規(guī)劃其活動(dòng)。其次，制定有明確目標(biāo)和目的的預(yù)算可以讓

人們進(jìn)行有效的評(píng)估，特別是對(duì)計(jì)劃目標(biāo)和目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的程度進(jìn)行評(píng)

估。更重要的是，它使人們能夠識(shí)別與目標(biāo)發(fā)生偏差的領(lǐng)域，并解釋偏

差的原因。最后，由于在項(xiàng)目預(yù)算中，分配是與計(jì)劃目標(biāo)和目的相聯(lián)系

的，而不是特定的形式項(xiàng)目，它避免了以分項(xiàng)預(yù)算為基礎(chǔ)的遞增方法。

但與此同時(shí)，它有一個(gè)重要的弱點(diǎn)，因?yàn)樗闹攸c(diǎn)是目標(biāo)和目的，而不

是績(jī)效，沒(méi)有提供太多分配的資金完成的工作數(shù)量或提供的服務(wù)信息，

因此很難對(duì)提供服務(wù)的效率進(jìn)行衡量。

三、計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算（Planing，ProgrammingBudgeting）

計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算的主要特征是計(jì)劃取向，其主要目標(biāo)是將傳統(tǒng)的

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?第三章高等學(xué)校預(yù)算績(jī)效管理制度沿革

年度預(yù)算準(zhǔn)備轉(zhuǎn)變?yōu)檎L(zhǎng)遠(yuǎn)的政策目標(biāo)。計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算源自美

國(guó)，20世紀(jì)60年代初，美國(guó)國(guó)防部引入了一種項(xiàng)目預(yù)算的變體，稱(chēng)

為計(jì)劃、項(xiàng)目預(yù)算系統(tǒng)（PPBS），這標(biāo)志著其與傳統(tǒng)預(yù)算實(shí)踐的重大

背離。

雖然計(jì)劃、項(xiàng)目預(yù)算的目標(biāo)基本上與項(xiàng)目預(yù)算相同，因?yàn)樗鶕?jù)一

系列目標(biāo)和目的將政府資源分配給各種項(xiàng)目和活動(dòng)，但有一個(gè)主要的

區(qū)別使其有別于項(xiàng)目預(yù)算。PPBS依賴(lài)于對(duì)計(jì)劃目標(biāo)和目的及其備選

方案的系統(tǒng)分析，以證明預(yù)算分配的合理性。為此，為確定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的

優(yōu)先事項(xiàng)和戰(zhàn)略，它將各種規(guī)劃和評(píng)估方法整合到預(yù)算過(guò)程中，如成本

效益分析和系統(tǒng)方法。PPBS基于組成系統(tǒng)的三個(gè)基本要素：計(jì)劃、項(xiàng)

目和預(yù)算系統(tǒng)。計(jì)劃使政府能夠確立目標(biāo)和目的，并確定實(shí)現(xiàn)這些目

標(biāo)和目的所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)。它本質(zhì)上是一種以輸出為導(dǎo)向的功能，將目

標(biāo)和目的與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)聯(lián)系起來(lái)，以防止項(xiàng)目之間可能發(fā)生的沖突（Solem

Werner1968）。一般來(lái)說(shuō)，制定目標(biāo)和目的的責(zé)任在于組織的高級(jí)管

理層。

四、零基預(yù)算（Zero-BaseBudgeting）

零基預(yù)算是20世紀(jì)七八十年代美國(guó)預(yù)算改革模式，該項(xiàng)改革的重

心是依據(jù)公共項(xiàng)目的重要性確定預(yù)算分配的優(yōu)先性。20世紀(jì)60年代初，

零基預(yù)算的方法最開(kāi)始在德克薩斯儀器公司使用，當(dāng)時(shí)它是一種幫助更

好地規(guī)劃公司資源分配的方法。這項(xiàng)工作首先從研發(fā)活動(dòng)開(kāi)始，到20

世紀(jì)60年代末，擴(kuò)展到公司的所有活動(dòng)中。皮特·菲爾（PeterPhyrr）

是該公司的一名金融分析師，他參與了擴(kuò)展該系統(tǒng)的工作。1970年，他

在《哈佛商業(yè)評(píng)論》上發(fā)表了一篇描述該系統(tǒng)的文章。當(dāng)時(shí)新當(dāng)選的佐

治亞州州長(zhǎng)吉米·卡特讀過(guò)這篇文章后，邀請(qǐng)菲爾調(diào)到佐治亞州，并幫

助該州建立了零基預(yù)算制度。零基預(yù)算的出現(xiàn)改變了預(yù)算編制過(guò)程的

邏輯。

在分項(xiàng)預(yù)算中，資金按主要的屬類(lèi)進(jìn)行分配，例如（1）人員（2）營(yíng)

業(yè)費(fèi)用（3）差旅費(fèi)（4）資本支出。這種預(yù)算形式無(wú)法揭示這些資源與

30

高等學(xué)校全面預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制研究

大型組織內(nèi)的各種計(jì)劃之間的關(guān)系。20世紀(jì)