政府經(jīng)濟(jì)學(xué)-綠色GDP納入官員政績考核體系的思考

綠色GDP納入官員政績考核體系的思考近兩年來，黨中央、國務(wù)院在重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，高度關(guān)注環(huán)境資源的保護(hù)工作，提出了一系列保護(hù)環(huán)境資源的重大決策。考核各地區(qū)各部門的工作成績和干部政績，要把資源環(huán)境工作的成效作為重要內(nèi)容，不僅要重視經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，而且要重視人文指標(biāo)、資源指標(biāo)、環(huán)境指標(biāo)和社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，堅(jiān)持把經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)同人文、資源、環(huán)境和社會(huì)發(fā)展指標(biāo)有機(jī)地結(jié)合起來。綠色GDP既意味著全新的發(fā)展觀，又意味著全新的政績觀。它不只關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展的數(shù)量、規(guī)模和發(fā)展速度，而且更加關(guān)注發(fā)展的質(zhì)量、效益和可持續(xù)性。

一、改革原有官員政績考核體系，將環(huán)保指標(biāo)納入其中是國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要

中央領(lǐng)導(dǎo)新的發(fā)展觀與執(zhí)政理念的出臺，源于對我國當(dāng)前整體形勢的清醒認(rèn)識與深刻把握。近年來，我國的經(jīng)濟(jì)增長率一直保持著較高的水平。但在令人矚目的成就背后，一些有識之士也提出了不同看法。目前，我國的經(jīng)濟(jì)增長很大程度是以過量消耗資源與犧牲環(huán)境為代價(jià)的，是建立在高投入高能耗的基礎(chǔ)上的增長，是建立在對自然、對環(huán)境掠奪性開采基礎(chǔ)上的增長。但由于傳統(tǒng)的官員政績考核體系還未作及時(shí)和相應(yīng)的調(diào)整，在多年來“經(jīng)濟(jì)快速增長就是政績”的簡單教條下，在市場貪欲和權(quán)力追求的雙重利益驅(qū)使下，各級政府和官員難免不受制于這種經(jīng)濟(jì)意識形態(tài)的影響，為追求立竿見影的政績而不惜以犧牲資源和環(huán)境為代價(jià)的傾向，造成目前中央戰(zhàn)略與地方政策“兩張皮”。面對習(xí)慣于打擦邊球和“先上車后補(bǔ)票”的部分政府官員與企業(yè)主來說，用什么保證中國和中國人建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)、走可持續(xù)發(fā)展道路呢？用什么來約束他們貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀呢？根據(jù)中國目前政府在市場經(jīng)濟(jì)中還未完全退出、甚至占主導(dǎo)地位的現(xiàn)實(shí)來分析，環(huán)保問題已經(jīng)不僅是環(huán)保問題，還是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，更是一個(gè)政治問題。政治的問題只能通過政治手段來解決，必須用有效的制度約束和社會(huì)溝通對話機(jī)來制約這種不惜殺雞取卵來刺激和保持經(jīng)濟(jì)高增長的勢態(tài)，而將環(huán)保指標(biāo)納入官員考核體系無疑是目前較現(xiàn)實(shí)、較可行、較有操作性、成本較低的一個(gè)手段。從以上角度來分析，將環(huán)保指標(biāo)納入官員考核體系是保證中央一級政府“科學(xué)發(fā)展觀”落到實(shí)處的客觀需要，是緩和日益提高的經(jīng)濟(jì)增長率與日益枯竭的環(huán)境資源尖銳矛盾的現(xiàn)實(shí)需要，是確保我國堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展路線的戰(zhàn)略需要。

二、將環(huán)保指標(biāo)納入官員政績考核體系要立足實(shí)際、放眼未來，尋求現(xiàn)實(shí)操作性與未來發(fā)展前瞻性的統(tǒng)一

當(dāng)前，基層環(huán)保部門在開展環(huán)保工作、履行自身職責(zé)時(shí)，經(jīng)常受到來自同級或上級領(lǐng)導(dǎo)的行政干預(yù)。因此考核時(shí)首先應(yīng)將環(huán)境管理與污染控制納入官員政績考核體系。目前還有相當(dāng)多的地區(qū)將招商引資作為對官員政績考核的重要內(nèi)容，而中西部地區(qū)無論是地理位置還是交通、人力資源、硬件設(shè)施等各方面都無法與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比，必然成為沿海產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移中污染轉(zhuǎn)嫁的犧牲品，直觀地說“招商引資”變味成“招商引污”，一些污染大、能耗高、工藝落后的企業(yè)在招商引資的熱潮中轟轟烈烈地走向中西部內(nèi)陸地區(qū)。環(huán)保部門作為政府組成部門，自身也承擔(dān)著招商引資的重?fù)?dān)，更無法監(jiān)督自已的上級領(lǐng)導(dǎo)。因此，將環(huán)境管理納入官員政績考核體系迫在眉睫，明確規(guī)定市、縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子必須吸收環(huán)保部門參與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、城市和區(qū)域建設(shè)等方面的綜合決策，把轄區(qū)內(nèi)重大的生態(tài)環(huán)境問題納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃；將城市發(fā)展的環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃，在項(xiàng)目規(guī)劃、用地審批上實(shí)行環(huán)境保護(hù)前置審批；只有這樣才能從源頭控制當(dāng)前這種以環(huán)境惡化換經(jīng)濟(jì)增長的勢頭，才能確保?環(huán)境影響評價(jià)法?等環(huán)境管理法律法規(guī)的真正實(shí)施，否則，這些法律法規(guī)就會(huì)成為一紙空文。二是環(huán)保執(zhí)法環(huán)境的好壞要納入考核體系。“一人執(zhí)法、萬人說情”是當(dāng)前基層環(huán)保執(zhí)法的現(xiàn)狀，現(xiàn)在很多地方提倡優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，但具體執(zhí)行時(shí)往往過頭，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境成為一些企業(yè)進(jìn)行違法經(jīng)營的保護(hù)傘與護(hù)身符。對于一些違法排污的企業(yè)，環(huán)保部門罰不了、停不了、關(guān)不了，極大地?fù)p害了環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)威與人民群眾的環(huán)境權(quán)益。建議將保證環(huán)保部門獨(dú)立執(zhí)法權(quán)納入官員政績考核體系。三是排污費(fèi)的征收與使用管理要納入考核體系。當(dāng)前有部分地區(qū)推行稅費(fèi)統(tǒng)征，將排污費(fèi)等稅費(fèi)捆綁在一起，成立新的統(tǒng)征部門進(jìn)行統(tǒng)征，統(tǒng)征中既不按國家有關(guān)法律法規(guī)核定排污費(fèi)，如有些地方征收礦產(chǎn)品排污費(fèi)時(shí)完全按企業(yè)的產(chǎn)量征收，無視企業(yè)污染治理與排污狀況的客觀現(xiàn)實(shí)，也不及時(shí)將排污費(fèi)進(jìn)入到排污費(fèi)專項(xiàng)帳戶，更談不上統(tǒng)籌安排排污費(fèi)資金用于一些大型污染項(xiàng)目治理，環(huán)保部門對排污費(fèi)征收管理使用處于失控狀態(tài)。因此，在對各級政府官員政績進(jìn)行考核時(shí)，很有必要將排污費(fèi)的征收特別是使用去向進(jìn)行嚴(yán)格細(xì)致的考核。四是將同級財(cái)政對環(huán)保部門的經(jīng)費(fèi)保障情況納入考核。目前相當(dāng)部分基層環(huán)保部門處于舉步維艱、運(yùn)轉(zhuǎn)困難的處境之中，究其原因一方面是排污費(fèi)實(shí)行收支兩條線以后不能再像過去靠吃排污費(fèi)生活；另一方面有些地方排污費(fèi)實(shí)行統(tǒng)征后直接到財(cái)政，環(huán)保部門想吃也要不到，望費(fèi)興吧；第三方面就是一些地方政府對環(huán)保等職能部門不夠重視，在排污費(fèi)上繳到財(cái)政國庫專項(xiàng)帳戶后既不及時(shí)返回給環(huán)保部門，又不在預(yù)算上對環(huán)保部門人員及工作經(jīng)費(fèi)予以保證，造成一些環(huán)保部門資金緊張、連吃飯問題都解決不了，何談能力建設(shè)。特別是在信息化、網(wǎng)絡(luò)化的今天，基層部門連電腦、攝像機(jī)等基本設(shè)備都無力配置，造成環(huán)保部門執(zhí)法能力與監(jiān)控能力無法相應(yīng)的嚴(yán)重滯后。五是將環(huán)境保護(hù)宣傳教育工作納入考核。要求轄區(qū)各級黨校、干部培訓(xùn)中心開設(shè)環(huán)境保護(hù)課程等，大力開展綠色社區(qū)、生態(tài)示范鄉(xiāng)、生態(tài)示范村建設(shè)等工

除了對政府官員在環(huán)境管理、環(huán)保執(zhí)法、排污費(fèi)征收使用、同級財(cái)政環(huán)保經(jīng)費(fèi)投入、環(huán)境宣教等方面進(jìn)行考核，確保環(huán)保工作在一個(gè)較好的環(huán)境中得到可持續(xù)發(fā)展外，更要對官員任職期間的環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行量化的考核。具體來說就是要將環(huán)境質(zhì)量評價(jià)、空氣質(zhì)量變化、飲用水質(zhì)量變化、森森覆蓋增長率、群眾環(huán)境投訴數(shù)量等納入政府官員考核標(biāo)準(zhǔn)。綜合這兩大塊的考核內(nèi)容基本上能全面、客觀地反映一個(gè)地區(qū)的環(huán)保工作狀況，但除了考核內(nèi)容上的變革外，在考核方式、手段等方面也應(yīng)進(jìn)行變革，從而充分適應(yīng)當(dāng)前以民為本、以人為本的執(zhí)政理念。

三、創(chuàng)新官員政績考核方法手段，確保環(huán)保指標(biāo)納入官員政績考核體系落到實(shí)處

目前對官員的政績考核基本上還停留在單向考核、脫勾考核、靜態(tài)考核、書面考核等層次。所謂單一考核是指長期

以來我們的考核都是“官考官”，沒有“民考官”，一個(gè)或幾個(gè)考核人員的印象有時(shí)就能決定一個(gè)人的工作業(yè)績和仕途升遷，而沒有把人民群眾高不高興、滿不滿意納入其中；脫勾考核是指組織部門的人事考核與政府年終經(jīng)濟(jì)工作考核各行其是，沒有有機(jī)統(tǒng)一；靜態(tài)考核是指對官員的考核總是年終一年一次，容易流入一年籠統(tǒng)的印象；書面考核是指由于時(shí)間緊、任務(wù)重，考核往往以聽匯報(bào)與查閱書面資料為主，即使到現(xiàn)場也是走馬觀花，流于形式，才會(huì)有數(shù)字出官、官出數(shù)字的現(xiàn)象。如果不對這種傳統(tǒng)的考核方式進(jìn)行變革，即使把環(huán)保指標(biāo)納入到官員政績考核內(nèi)容中，也可能流于形式，走入到新一輪面子工程、政績工程、形式主義的怪圈。

因此，將環(huán)保指標(biāo)納入政績考核體系以后，為確?？己诵Ч矐?yīng)對考核方式與手段進(jìn)行創(chuàng)新。一是變單一的“官考官”為復(fù)合的“官考官+民考官”，搭建起一個(gè)公眾參與評價(jià)的平臺，把人大、政協(xié)、司法、新聞媒體、人民團(tuán)體都納入其中，考核人員在對被考核人員進(jìn)行考核時(shí)，不論對哪一級別的干部進(jìn)行民主測評，都必須要有一定數(shù)量的各界代表和基層群眾代表參加，這就大大擴(kuò)大了基層群眾在干部考核中的評判權(quán)。二是將組織部門對干部的基本考察和政府對干部的政績考核“統(tǒng)”在一起，將對干部素質(zhì)情況的測評與經(jīng)濟(jì)工作、環(huán)保工作等成果考核“捆”在一起，作為任免獎(jiǎng)懲干部的主要依據(jù)。三是要把靜態(tài)考核變?yōu)閯?dòng)態(tài)考核，重點(diǎn)對官員的工作和活動(dòng)進(jìn)行具體的全過程“跟蹤”，根據(jù)每個(gè)干部這一年做了哪些工作，每項(xiàng)工作干得怎么樣和取得的效果如何，用“量化寫實(shí)法”逐項(xiàng)考核并計(jì)算出他做工作的“數(shù)量分”“質(zhì)量分”和“效果分”，然后才相加為年度總得分。四是要把書面考核變?yōu)閷?shí)地考核，上級部門要不定期地對下級的環(huán)保工作進(jìn)行明顯暗訪，必要時(shí)運(yùn)用環(huán)境監(jiān)測等手段對環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行評價(jià)，確保環(huán)保工作這一塊的考核實(shí)打?qū)?。環(huán)境保護(hù)與計(jì)劃