第三章預(yù)算法國1

28十二月2023第三章預(yù)算法國1第一節(jié)預(yù)算法總論

一、預(yù)算概述（一）預(yù)算概念——經(jīng)法律程序批準(zhǔn)的政府在財(cái)政年度內(nèi)的財(cái)政收支一覽表。（二）預(yù)算年度——公歷年（11）（舊10）（三）預(yù)算體系1、設(shè)立原則：一級政府一級預(yù)算2、預(yù)算體系構(gòu)成（3）（舊2）中央預(yù)算省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算設(shè)區(qū)的市、自治州預(yù)算（憲法與現(xiàn)實(shí)）縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)預(yù)算鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算省以下各級政府間的預(yù)算管理方式，由省自治區(qū)直轄市人民政府確定，報(bào)國務(wù)院備案自己的日子自己過自己的賬自己建

3、各級預(yù)算的組成（7）收入預(yù)算（1）中央預(yù)算組成支出預(yù)算

本級組織收入（父母自己的收入）地方上解收入（兒女上交的）支出預(yù)算中央各部門的支出（父母自己的開支）中央對地方返還或補(bǔ)助（父母幫助兒女的）收入預(yù)算

（2）地方預(yù)算——各省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算總和

本級預(yù)算

地方各級總預(yù)算下級總預(yù)算

（3）各部門預(yù)算的組成——由本部門所屬組成。

列入部門預(yù)算的國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和其他單位預(yù)算。各單位預(yù)算

二、預(yù)算法的概念及其調(diào)整對象（一）概念——關(guān)于預(yù)算活動(dòng)中各當(dāng)事人之間形成的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。（二）預(yù)算法調(diào)整對象——在預(yù)算活動(dòng)中所形成的社會(huì)關(guān)系

（三）預(yù)算法適用范圍——政府預(yù)算的編制、審查批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整和監(jiān)督等預(yù)算活動(dòng)（2）

（四）預(yù)算法的宗旨——為了建立健全適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的公共財(cái)政制度，強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預(yù)案算的管理，加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法程序法三、預(yù)算法歷史（一）清宣統(tǒng)二年：《十九信條》（二）中華民國：《天壇憲法草案》（三）建國以來1、1949《中國人民政治協(xié)商會(huì)議綱領(lǐng)》2、1951《預(yù)決算暫行條例》3、1991《國家預(yù)算管理?xiàng)l例》4、1994《預(yù)算法》（94年3月22日第八屆全國人大第2次會(huì)議通過）

思考：有何借鑒？1、《十九信條》1911年(宣統(tǒng)三年)11月清政府頒布的《憲法重大信條十九條》。武昌起義爆發(fā)，清朝貴族為保持其垂亡的封建皇朝，玩弄立憲騙局，宣布實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣制，皇族不得為總理大臣，皇室經(jīng)費(fèi)聽由國會(huì)決議，皇帝權(quán)限和皇室大典由憲法規(guī)定，但仍規(guī)定皇位世襲，不受侵犯。14條：本年度預(yù)算，未經(jīng)國會(huì)議決者，不得照前年度預(yù)算開支。又預(yù)算案內(nèi)，不得有既定之歲出，預(yù)算案外，不得為非常財(cái)政之處分。2、《天壇憲法草案》第十章會(huì)計(jì)（稱謂：政府會(huì)計(jì)）95條新課租稅及變更稅率，以法律定之。96條現(xiàn)行租稅未經(jīng)法律變更者，仍舊征收。97條募集國債及締結(jié)增加國庫負(fù)擔(dān)之契約，須經(jīng)國會(huì)議定。98條國家歲出歲入，每年由政府編成預(yù)算案，于國會(huì)開會(huì)后十五日內(nèi)，先提出于眾議院。參議院對于眾議院議決之預(yù)算案修正或否決時(shí)，須求眾議院之同意，如不得同意，原議決案即成為預(yù)算。99條政府因特別事業(yè)，得于預(yù)算內(nèi)，預(yù)定年限，設(shè)繼續(xù)費(fèi)。

100條政府為備預(yù)算不足或預(yù)算所未及，得于預(yù)算案內(nèi)設(shè)預(yù)備費(fèi)。預(yù)備費(fèi)之支出，須于次會(huì)期請求眾議院追認(rèn)。101左列各款支出，非經(jīng)政府同意，國會(huì)不得廢除或削減之：一、法律上屬于國家之義務(wù)者；二、履行條約所必需者；三、法律之規(guī)定所必需者；四、繼續(xù)費(fèi)。102條國會(huì)對于預(yù)算案，不得為歲出之增加。103條會(huì)計(jì)年度開始，預(yù)算未成立時(shí)，政府每月依前年度預(yù)算十二分之一施行。104條為對外戰(zhàn)爭，或戰(zhàn)定內(nèi)亂不能召集國會(huì)時(shí)，政府經(jīng)國會(huì)委員會(huì)之議決，得為財(cái)政緊急處分。但須于國會(huì)開會(huì)后七日內(nèi)，請求眾議院追認(rèn)。

105條國家歲出之支付命令，須先經(jīng)審計(jì)院之核準(zhǔn)。106條國家歲出歲入之決算案，每年經(jīng)審計(jì)院審定，由政府報(bào)告于國會(huì)。

四、預(yù)算原則（4-6）（討論）●財(cái)政收支平衡●預(yù)算活動(dòng)法定原則（6）●貫徹執(zhí)行政府方針政策●堅(jiān)持統(tǒng)一、真實(shí)、公開（4和5）（一）財(cái)政收支平衡1、內(nèi)涵：至今國際國內(nèi)沒有定論（1）他國從收支差額：多大范圍內(nèi)屬于平衡（占GDP3%）從時(shí)間：年度——周期——充分就業(yè)看三大陣營：歐洲、美國和日本歐洲——勒緊褲腰帶過日子——后果2010/5/10，歐財(cái)長會(huì)議達(dá)成7500億歐元的巨額緊急援助計(jì)劃。“歐盟捍衛(wèi)歐元的決心”。

法國：5/20，政計(jì)劃修改憲法，將實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡作為政府永久性目標(biāo)列入憲法。薩諾，3年內(nèi)將財(cái)政赤字占GDP的比重控制在歐盟規(guī)定的3%以內(nèi)西班牙：5/27，議會(huì)通過了政府出臺(tái)150億歐元財(cái)政緊縮方案。德國：6/7，總理宣布，德政府將在4年內(nèi)削減財(cái)政開支逾800億歐元，以遏制德國預(yù)算赤字的急劇增長(今將超GDP的5%）希臘：5/6，議會(huì)通過財(cái)政緊縮方案。計(jì)劃3年內(nèi)緊縮開支300億歐元，把財(cái)政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值百分比，由09的13.6%降至2014年的3%以下。英國、愛爾蘭、葡萄牙等也公布了財(cái)政緊縮方案后果——能救成嗎？——西班牙則對德、法、英三個(gè)主要?dú)W洲國家分別欠債2360億、2220億和1140億歐元?！?dú)W債務(wù)網(wǎng)絡(luò)上任何一個(gè)節(jié)點(diǎn)出現(xiàn)明顯震動(dòng)，希臘儼然成為歐洲版的“雷曼兄弟”，歐主權(quán)債務(wù)危機(jī)導(dǎo)致的全球金融市場動(dòng)蕩。美國：09年以來，金融危機(jī)的爆發(fā)，美財(cái)政收入銳減，財(cái)政支出卻大幅攀升，赤字驟然增加至1.4萬億美元以上，創(chuàng)下歷史紀(jì)錄。國債（不含間接和隱性）總規(guī)模為14.27萬億美元，占GDP之比達(dá)到98.3%，負(fù)債水平僅次于希臘和意大利，高于英國、葡萄牙、愛爾蘭、西班牙等。日本：日益惡化的財(cái)政收支已發(fā)出警告：需制定計(jì)劃以恢復(fù)長期財(cái)務(wù)良好狀態(tài)（2）我國（內(nèi)涵不明從詞典到法條）舊——各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡——結(jié)余：可在下年用于上年結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目支出有余額的，可以補(bǔ)充預(yù)算周轉(zhuǎn)金再有余額的，可用于下年必須的預(yù)算支出——赤字：權(quán)限——中央限制——中央建設(shè)可，公共預(yù)算不可——地方預(yù)算不可新——政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡（3）——結(jié)余：41同上——赤字：34-35權(quán)限——中央與省級政府限制中央赤字——資本性支出（鐵路等）地方赤字——公益性、資本性支出花園臺(tái)灣“預(yù)算法”第21條——政府經(jīng)常收支，應(yīng)當(dāng)保持平衡，非因預(yù)算年度有異常清醒，資本收入不得充經(jīng)常支出之用。但經(jīng)常支出如有剩余，得移充資本支出之財(cái)源。

（二）預(yù)算活動(dòng)法定原則（6）（三）貫徹執(zhí)行政府方針政策（四）堅(jiān)持統(tǒng)一、真實(shí)、公開（4和5）

五、預(yù)算法的作用（重新認(rèn)識(shí)）（一）美國（《美國“進(jìn)步時(shí)代”的啟示》）1、“進(jìn)步時(shí)代”之前一筆爛賬2、“進(jìn)步時(shí)代”之后《預(yù)算與會(huì)計(jì)法》

（二）我國（也在進(jìn)步）1、“公共財(cái)政”之前51《保守國家機(jī)密暫行條例》）89《保密法》廢止條例時(shí)連同預(yù)算保密內(nèi)容也廢止了）

公開是原則，保密是例外但人們依然認(rèn)為預(yù)算屬于國家機(jī)密2、“公共財(cái)政”之后（98公共預(yù)算啟動(dòng)）（07《政府信息公開條例》）第九條：行政機(jī)關(guān)對符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開：（一）涉及公民、法人或其他組織切身利益的；（二）需要社會(huì)公眾廣泛知曉或參與的；（三）反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；（四）其他依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的。第十條：縣級以上各級人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)依照第九條規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)確定主動(dòng)公開的政府信息具體內(nèi)容，并重點(diǎn)公開下列政府信息

（一）行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件；（二）國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及相關(guān)政策；（三）國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)信息；（四）財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告；（五）行政事業(yè)性收費(fèi)的項(xiàng)目、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)；

（六）政府集中采購項(xiàng)目的目錄、標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施情況（七）行政許可的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及申請行政許可需要提交的全部材料目錄及辦理情況；（八）重大建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)和實(shí)施情況；（九）扶貧、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、促進(jìn)就業(yè)等方面的政策、措施及其實(shí)施情況；（十）突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對情況；（十一）環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督檢查情況。吳君亮團(tuán)隊(duì)1、06年出資辦“中國預(yù)算網(wǎng)”；開始公共預(yù)算之旅，向十幾個(gè)部門、地方政府提出查看預(yù)算申請

2、結(jié)果：一次次失望原因：保密

3、07/4《政府信息公開條例》

4、突破：08/5/27，取得深圳市政府08年部門預(yù)算草案；財(cái)政部等十幾個(gè)部門的預(yù)算案5、成果：推開了中國封鎖多年的“預(yù)算之門”中國的有志之士第二節(jié)預(yù)算實(shí)體法（不應(yīng)該在這里規(guī)定）一、預(yù)算管理職權(quán)（國家會(huì)計(jì)管理權(quán)分配）（一）各級權(quán)力機(jī)構(gòu)的職權(quán)（人大預(yù)算權(quán)研究）1、最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的職權(quán)（1）全國人大的職權(quán)●審查央地預(yù)草及央地預(yù)執(zhí)情況報(bào)告●批準(zhǔn)央預(yù)算和央預(yù)執(zhí)行情況報(bào)告●改或撤人大常委會(huì)預(yù)決算不適當(dāng)決議

（2）

全國人大常委會(huì)的職權(quán)●監(jiān)督央地預(yù)算執(zhí)行●審批央預(yù)算調(diào)整方案●審批中央決算●撤國務(wù)院同憲法法律抵觸行政法規(guī)決定和命令●撤省級權(quán)力機(jī)構(gòu)同憲法法律行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)、決議。2、地方權(quán)力機(jī)構(gòu)的職權(quán)（1）縣級以上地方各級人大職權(quán)●審查本級總預(yù)草及總預(yù)執(zhí)情況報(bào)告●批準(zhǔn)本級預(yù)算和本級預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告●改或撤本級人大常委會(huì)預(yù)決算不適當(dāng)決議●撤本級政府預(yù)決算不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令1、廣東：04草案：省政府機(jī)關(guān)４家不開放幼兒園，享受財(cái)政資金達(dá)2328萬元。05草案：列入預(yù)算的幼兒園由４家變成了５家，撥款升至3600萬元。2、一個(gè)編制177人辦公室，有車172輛，維修費(fèi)用115萬元結(jié)論：我們在養(yǎng)一個(gè)昂貴的政府，納稅人獲得公共產(chǎn)品的成本太高

制度創(chuàng)新：專題審議會(huì)（非人大代表組成）專題審議會(huì)一般由預(yù)算委主任和副主任董主持，先由財(cái)政局長介紹當(dāng)年總預(yù)算。接著由受審議部門的局長介紹部門預(yù)算情況，“準(zhǔn)備拿多少錢，干多少活”。然后代表詢問和局長答辯。整個(gè)過程對媒體公開，并且設(shè)置市民旁聽席。

７年來，已有20位局長在這個(gè)平臺(tái)上匯報(bào)，有兩類局長：一類顯得很不自信，面對人大代表的問題，緊張得不知如何回答，場面很尷尬。另一類局長則反應(yīng)靈敏，對答如流。

（2）縣級以上地方各級人大常委會(huì)職權(quán)●監(jiān)督本級總預(yù)算的執(zhí)行●審批本級預(yù)算的調(diào)整方案●審批本級政府決算●撤本級和下一級權(quán)力機(jī)構(gòu)預(yù)決算不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令和決議

（3）鄉(xiāng)級人大職權(quán)●審批本級預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告●監(jiān)督本級預(yù)算的執(zhí)行●審批本級預(yù)算調(diào)整方案●審批準(zhǔn)本級決算●撤本級政府預(yù)決算不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令（二）各級行政機(jī)構(gòu)的職權(quán)

1、國家最高行政機(jī)構(gòu)（國務(wù)院）的職權(quán)●編制中央預(yù)算、決算草案●向全國人大作央地預(yù)算草案的報(bào)告●向全國人大常委會(huì)報(bào)告央地方預(yù)算執(zhí)行情況●將省級備案預(yù)算報(bào)全國人大常委會(huì)備案●組織央地方預(yù)算執(zhí)行●決定央預(yù)算預(yù)備費(fèi)動(dòng)用●編制央預(yù)算調(diào)整方案●監(jiān)督央各部門和地方預(yù)算執(zhí)行●改或撤央各部門和地方預(yù)決算不適當(dāng)決定、命令上報(bào)編制執(zhí)行2、各級地方行政機(jī)構(gòu)的職權(quán)●編制本級預(yù)決算草案●向本級人大作本級總預(yù)算草案的報(bào)告●將下一級政府備案預(yù)算報(bào)本級人大常委會(huì)備案●向本級人大常委會(huì)報(bào)告本級總預(yù)算的執(zhí)行情況●組織本級總預(yù)算的執(zhí)行●決定本級預(yù)算預(yù)備費(fèi)動(dòng)用●編制本級預(yù)算調(diào)整方案●監(jiān)督本級各部門和下級政府的預(yù)算執(zhí)行●改或撤本級各部門和下級政府預(yù)決算不適當(dāng)?shù)臎Q、命鄉(xiāng)級政府預(yù)算職權(quán)●編制本級預(yù)決算草案●向本級人大作本級預(yù)算草案報(bào)告●向本級人大報(bào)告本級預(yù)算執(zhí)行情況●組織本級預(yù)算執(zhí)行●決定本級預(yù)算預(yù)備費(fèi)動(dòng)用●編制本級預(yù)算調(diào)整方案

（三）各級財(cái)政部門的職權(quán)1、財(cái)政部預(yù)算職權(quán)●具體編制央預(yù)決算草案●具體組織央地預(yù)算執(zhí)行●提出央預(yù)算預(yù)備費(fèi)動(dòng)用方案●具體編制央預(yù)算調(diào)整方案●定期向國務(wù)院報(bào)告央地方預(yù)算執(zhí)行情況

2、地方各級政府財(cái)政部門預(yù)算職權(quán)●具體編制本級預(yù)決算草案●具體組織本級總預(yù)算的執(zhí)行●提出本級預(yù)算預(yù)備費(fèi)動(dòng)用方案●具體編制本級預(yù)算的調(diào)整方案●定期向本級政府和上級政府財(cái)政部門報(bào)告本級總預(yù)算的執(zhí)行情況。

（四）各部門的職權(quán)●各部門編制本部門預(yù)決算草案●組織和監(jiān)督本部門預(yù)算執(zhí)行●定期向本級政府財(cái)政部門報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況小財(cái)政部現(xiàn)象：國務(wù)院的各大部門就像一個(gè)個(gè)小財(cái)政部，一方面作為中央部門，有自己的部門預(yù)算，另一方面財(cái)政部另外再“批發(fā)”給這些部門一塊資金，由他們再在全國范圍內(nèi)進(jìn)行分配。

發(fā)改委——基本建設(shè)資金科技部——科技三項(xiàng)費(fèi)用資金如2003年發(fā)改委安排中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資304．49億元，預(yù)留76．13億元，在年初審批下達(dá)的228．36億元中，實(shí)際落實(shí)到項(xiàng)目的只有173．4億元。國防科工委共分配預(yù)算資金162．1億元，年初預(yù)留62．91億元；科技部在年初分配預(yù)算資金時(shí)，將科技三項(xiàng)費(fèi)用17．01億元全部預(yù)留，直到當(dāng)年８至11月，才采取追加的方式批復(fù)到有關(guān)地方和部門。22個(gè)部門在向所屬單位分配預(yù)算資金時(shí)，年初預(yù)留223．69億元。

（五）各單位的職權(quán)●各單位編制本單位預(yù)決算草案●按國家規(guī)定上繳預(yù)算收入，安排預(yù)算支出，并接受國家有關(guān)部門的監(jiān)督。

二、預(yù)算收支范圍（收支科目如何設(shè)計(jì)）（一）預(yù)算收支分類的概念——對政府預(yù)算收入和支出進(jìn)行類別和層次劃分，以全面、準(zhǔn)確、清晰地反映政府收支活動(dòng)。政府收支分類科目是編制政府預(yù)決算、組織預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算單位進(jìn)行會(huì)計(jì)明細(xì)核算的重要依據(jù)。

（二）現(xiàn)行預(yù)算法預(yù)算收支范圍1、收入范圍（1）稅收收入（2）國有資產(chǎn)收益（3）專項(xiàng)收入（4）其他收入

2、支出范圍（1）經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出（2）教科文衛(wèi)等事業(yè)發(fā)展支出（3）國家理費(fèi)用支出（4）國防支出（5）各項(xiàng)補(bǔ)貼支出（6）其他支出（三）現(xiàn)行預(yù)算收支范圍的問題1、與政府職能轉(zhuǎn)變不相適應(yīng)2、不能清晰地反映政府職能活動(dòng)3、財(cái)政管理的科學(xué)化和信息化受到制約4、財(cái)政預(yù)算管理和監(jiān)督職能弱化5、與國民經(jīng)濟(jì)核算體系和國際通行做法不適應(yīng)

（四）國際貨幣基金組織關(guān)于政府收支分類1、收入分類（1）稅收收入（2）社會(huì)繳款（3）贈(zèng)與（4）其他收入2、支出按功能分類（錢干什么了？辦學(xué)校？修水利？）（1）一般公共服務(wù)（2）國防（3）公共秩序和安全（4）經(jīng)濟(jì)事務(wù)（5）環(huán)境保護(hù)（6）住房和社會(huì)福利設(shè)施（7）醫(yī)療保障（8）娛樂、文化和宗教（9）教育（10）社會(huì)保護(hù)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)3、支出按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分（錢怎樣花出去的？）

（1）雇員補(bǔ)償（2）商品和服務(wù)的使用（3）固定資產(chǎn)的消耗（4）利息（5）補(bǔ)貼贈(zèng)與（6）社會(huì)福利（7）其他開支

是功能分類的明細(xì)化

（五）預(yù)算收支分類改革的指導(dǎo)原則1、公開透明2、符合國情3、便于操作（六）政府預(yù)算收支分類改革的主要內(nèi)容1、收入分類（1）稅收收入（2）社會(huì)保險(xiǎn)基金收入（3）非稅收入（4）貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入（5）債務(wù)收入（6）轉(zhuǎn)移性收入貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入國內(nèi)貸款回收本金收入國外貸款回收本金收入國內(nèi)轉(zhuǎn)貸回收本金收入國外轉(zhuǎn)貸回收本金收入國內(nèi)貸款政策性銀行——由政府創(chuàng)立、參股或保證的，不以營利為目的，專門為貫徹、配合政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策或意圖，在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，直接或間接地從事政策性融資活動(dòng)，充當(dāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步、進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理工具的金融機(jī)構(gòu)。如：國家開發(fā)銀行中國國進(jìn)出口銀行中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行國外貸款政府貸款——一國政府利用自己的財(cái)政資金向另一國政府提供的優(yōu)惠貸款。特點(diǎn)：期限長，利率低帶有經(jīng)濟(jì)援助性質(zhì)以雙邊國家政府名義提供和接受貸款我國：由我國對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部負(fù)責(zé)

國內(nèi)轉(zhuǎn)貸撥改貸：國家對基建投資撥款改為貸款。是原實(shí)行列入國家算由國家直接無償撥款的基建投資，除無償還能力的項(xiàng)目外，改由中國人民建設(shè)銀行貸款解決。資金所有者是國家，一般貸款所有者是銀行或存款者資金安排基建項(xiàng)目必須納入國家五年和年度基建計(jì)劃資金在銀行回收后上交中央或者地方財(cái)政。建設(shè)銀行是辦理撥改貸資金專門銀行，在撥改貸資金的發(fā)放和回收過程中處于“受托人”的身份；一般貸款銀行可以是依法成立的各種金融機(jī)構(gòu)。國外轉(zhuǎn)貸——財(cái)政部將其代表我國政府借的貸款委托國內(nèi)銀行再貸給國內(nèi)債務(wù)人，并由受托銀行負(fù)責(zé)貸款資金的提取和支付、本息和費(fèi)用回收以及對外償付等的活動(dòng)。

依據(jù)：財(cái)政部《外國政府貸款轉(zhuǎn)貸管理辦法》2、支出按功能分（1）一般公共服務(wù)（2）外交（3）國防（4）公共安全（5）教育（6）科學(xué)技術(shù)（7）文化體育與傳媒（8）社會(huì)保障和就業(yè)（9）社會(huì)保險(xiǎn)基金（10）醫(yī)療衛(wèi)生（11）環(huán)境保護(hù)（12）城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)（13）農(nóng)林水事務(wù)（14）交通運(yùn)輸（15）工業(yè)商業(yè)金融等事務(wù)（16）其他（17）轉(zhuǎn)移性支出3、支出按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類（1）工資福利支出（2）商品和服務(wù)支出（3）對個(gè)人和家庭補(bǔ)助（4）對企事業(yè)單位補(bǔ)貼（5）轉(zhuǎn)移性支出（6）贈(zèng)與（7）債務(wù)利息支出（8）債務(wù)還本支出（9）基本建設(shè)支出（10）其他資本性支出（11）貸款轉(zhuǎn)貸（12）其他支出及產(chǎn)權(quán)參股

經(jīng)濟(jì)性質(zhì)工資薪金基本建設(shè)支出一般公共事務(wù)1501500外交2203500國防3506000公共安全4502300教育2302100功能部門預(yù)算加上功能預(yù)算

第三節(jié)預(yù)算程序法一、預(yù)算編制（一）預(yù)算編制準(zhǔn)備1、修訂政府預(yù)算科目和預(yù)算表格2、對本年度預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析3、擬訂計(jì)劃年度預(yù)算收支指標(biāo)4、頒發(fā)編制預(yù)算草案的批示和具體規(guī)定（二）預(yù)算編制時(shí)間（新29條）1、預(yù)算年度開始的5個(gè)月前（原“按時(shí)”）2、預(yù)算管理周期問題（1）我國多年做法

（2）一些地方政府的做法（3）他國做法

（三）編制方式——復(fù)式預(yù)算（26比31）我國：一般預(yù)算國有資本經(jīng)營預(yù)算社保預(yù)算丹麥：1927預(yù)算分普遍預(yù)算和資本預(yù)算，創(chuàng)立復(fù)式預(yù)算美國：新政實(shí)施，33聯(lián)邦分為正常與非正常預(yù)算新政后放棄。現(xiàn)在：形式單式預(yù)算，實(shí)質(zhì)屬復(fù)式預(yù)算

日本：中央預(yù)算分為“一般會(huì)計(jì)預(yù)算”、“特別會(huì)計(jì)預(yù)算”和“政府關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)預(yù)算”。一般會(huì)計(jì)預(yù)算：以稅、國債等為來源，為中央政府的行政管理、社保、教育、公共投資等活動(dòng)提供財(cái)力支持。通常預(yù)算是指一般會(huì)計(jì)預(yù)算。法國：預(yù)算分為“經(jīng)常性業(yè)務(wù)”和“臨時(shí)性業(yè)務(wù)”。（四）編制依據(jù)或方法●基數(shù)法●零基預(yù)算法●滾動(dòng)預(yù)算法●績效預(yù)算法●因素法

（五）預(yù)算收支編制要求1、預(yù)算收入編制應(yīng)當(dāng)（36比29）——與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)（考察）——真實(shí)2、預(yù)算支出編制應(yīng)當(dāng)（37比30）——貫徹厲行節(jié)約、勤儉建國的方針——統(tǒng)籌兼顧、確保重點(diǎn)

3、收支差額的安排（1）余額安排（41比34）●上年節(jié)余可在下年用于上年結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目支出●有余額的，可以補(bǔ)充預(yù)算周轉(zhuǎn)金●再有余額的，可用于下年必須的預(yù)算支出

（2）赤字安排（34-35比27-28）●赤字管理權(quán)限：中央與省級政府●赤字限制中央赤字：資本性支出

地方赤字：公益性、資本性支出

4、安排充足的扶助資金、預(yù)備費(fèi)和預(yù)算周轉(zhuǎn)金（1）扶助資金——用于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)。（38比31）

形式：轉(zhuǎn)移支付——專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

（2）預(yù)備費(fèi)——自然災(zāi)害開支及其他難以預(yù)見的特殊開支。1%~3%（39比32）性質(zhì)：風(fēng)險(xiǎn)基金

財(cái)政投入應(yīng)對辦法稅收減免巨災(zāi)保險(xiǎn)（自己意見）20世紀(jì)全球陸地35％7級以上地震發(fā)生在我國（3）預(yù)算周轉(zhuǎn)金——為調(diào)劑季節(jié)性收支差額，保證及時(shí)用款而按支出總額一定比例設(shè)置的周轉(zhuǎn)金。（40比33）●產(chǎn)生：收因客觀條件和上交等有淡旺，而支出均衡的。為資金正常供應(yīng),1953/11/10日政務(wù)院在《關(guān)于編造1954年預(yù)算草案指示》規(guī)定，各級預(yù)算均設(shè)置周轉(zhuǎn)金●中央預(yù)算：4～5％地方預(yù)算：3～4％●來源：上年結(jié)余預(yù)算安排●用途：只能用于周轉(zhuǎn)調(diào)劑●意義：可防止執(zhí)行中收支脫節(jié)可使各級財(cái)政逐步積蓄一定后備資金

（六）預(yù)算編制程序（以中央預(yù)算為例）：

“兩上兩下”1、一下——財(cái)政部向各部門下達(dá)編制預(yù)算的要求和指示2、一上——各部門據(jù)要求編制預(yù)算建議數(shù)，上報(bào)財(cái)政部3、二下——財(cái)政部審核、平衡部門預(yù)算建議數(shù)，并匯總成中央預(yù)算初步方案報(bào)國務(wù)院，經(jīng)批準(zhǔn)后向各中央部門下達(dá)預(yù)算控制限額。4、二上——各部門據(jù)預(yù)算控制數(shù)編制預(yù)算草案，上報(bào)財(cái)政部，財(cái)政部將其匯總形成預(yù)算草案。國務(wù)院與各部門討價(jià)還價(jià)的談判過程

二、預(yù)算審查與批準(zhǔn)（一）初審

1、初審主體與時(shí)間（1）縣以上政府央預(yù)算為人大的45日前方預(yù)算為各級人大30日前

（2）縣政府

人大30日前

各級權(quán)力機(jī)構(gòu)財(cái)經(jīng)委各級政府財(cái)政部門縣財(cái)政局人大常委會(huì)預(yù)算審監(jiān)機(jī)構(gòu)

2、初審問題處理（1）一般問題向政府有關(guān)部門提出詢問（2）專門性問題向有關(guān)代表和專家征詢意見（3）有關(guān)預(yù)算部門應(yīng)對本級人大會(huì)財(cái)經(jīng)委的審查意見進(jìn)行研究，并在15日內(nèi)將意見采納情況反饋給財(cái)經(jīng)委。（二）報(bào)告預(yù)算（每年3月份）1、中央預(yù)算報(bào)——全國人大2、地方預(yù)算報(bào)——本級人大（三）再審（49）1、再審主體：各級人大2、再審程序（1）

（2）各級人大財(cái)經(jīng)委大會(huì)主席團(tuán)根據(jù)代表、各代表團(tuán)和有關(guān)專門委員會(huì)對預(yù)算的審議意見，結(jié)合初步審查意見提出審查結(jié)果報(bào)告，經(jīng)大會(huì)主席團(tuán)審議通過后，印發(fā)會(huì)議大會(huì)主席團(tuán)根據(jù)預(yù)算審查結(jié)果報(bào)告，提出預(yù)算決議草案，印發(fā)代表審議人大會(huì)議表決，全體代表過半數(shù)贊成，預(yù)算草案即獲通過（3）會(huì)議期間議案處理

●主體：有提議案權(quán)的單位或個(gè)人

●時(shí)間：在大會(huì)審議預(yù)算議程結(jié)束前

●修正案處理：命運(yùn)握在大會(huì)主席團(tuán)（四）未獲批準(zhǔn)預(yù)算的處理1、審批權(quán)：本級人大授權(quán)其常委會(huì)2、報(bào)告未獲批準(zhǔn)的，由各級政府進(jìn)行修改，并在20日內(nèi)提交本級人大常委會(huì)。

（五）預(yù)算備案與修正1、預(yù)算備案（雙向領(lǐng)導(dǎo)制）（1）鄉(xiāng)政府預(yù)算報(bào)上一級政府備案縣以上政府本級預(yù)算及下一級報(bào)上一級政府備政府報(bào)送備案的預(yù)算匯總報(bào)本級人大常委會(huì)備案（2）國務(wù)院將省政府報(bào)報(bào)全國人大送備案預(yù)算匯總后常委會(huì)備案同時(shí)

2、預(yù)算修正（常設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力）國務(wù)院和縣以上政府對下一級政府報(bào)送備案預(yù)算認(rèn)為有同法律、行政法規(guī)相抵觸或有其他不適當(dāng)之處，需要撤銷批準(zhǔn)預(yù)算的決議的應(yīng)當(dāng)提請本級人大常委會(huì)審議決定

（六）預(yù)算批復(fù)（1.5個(gè)月）

財(cái)政部各部門一個(gè)月內(nèi)各部門各單位15天內(nèi)我國預(yù)算編審程序總結(jié)（1）上年7月~12月31——預(yù)算編制（二上二下）（2）本年1~3月中旬——預(yù)算立法（初審與再審）（中間空1個(gè)月，一直等到2月初才報(bào)送預(yù)草案）（3）本年3月中旬~5月初——預(yù)算批復(fù)他國情況后果：一年預(yù)算，預(yù)算一年他國預(yù)算編制審批程序（一）法國中央預(yù)算編制與審批（慢長）1、編制程序（1）前年12月15日~上年4月：預(yù)算大綱和總原則（2）5月~6月：預(yù)算局與各部門第一次會(huì)議（3）7月~8月：預(yù)算局與各部門新一輪會(huì)談（4）9月~10月：預(yù)算局起草《預(yù)算法草案》2、預(yù)算立法程序（審批程序）（兩讀到五讀制）（1）政府將法案提交國民議會(huì)審議（1）（2）再經(jīng)參議院通過（2）（3）如兩院通不過，由兩院成立的聯(lián)合委員會(huì)與政府共同討論一個(gè)相互妥協(xié)的方案。還達(dá)不成，由國民議會(huì)說了算（3到4）（4）經(jīng)議會(huì)通過后，被批準(zhǔn)為《預(yù)算法案》，同時(shí)交給憲法委員會(huì)，該委員會(huì)有權(quán)取消法案中一部分或全部（5）

（二）日本預(yù)算編制與審批程序1、編制程序（1）確定編制方針和概算要求基準(zhǔn)——內(nèi)閣（上年6-8）（2）編制概算——財(cái)務(wù)?。ㄉ夏?-12）（3）編制預(yù)算——內(nèi)閣2、審批程序（兩讀制1-3）（1）眾議院審議（先其下預(yù)算委員會(huì)，后全體大會(huì)）（2）參議院審議（重復(fù)審議）（3）預(yù)算成立（當(dāng)年3月下旬）啟示：預(yù)算好編，不好執(zhí)行

三、預(yù)算執(zhí)行（一）執(zhí)行主體總負(fù)責(zé)——各級政府具體負(fù)責(zé)——各級財(cái)政部門具體參與：財(cái)政、稅務(wù)部門、海關(guān)等

（二）收支執(zhí)行原則

●合法、及時(shí)、足額

●不得擅自減征、免征、緩征預(yù)算收入

●不得截留、占用或者挪用（三）預(yù)算批準(zhǔn)前執(zhí)行依據(jù)問題原：可先按上一年同期支出數(shù)額安排支出。新：央預(yù)算草案未能在新預(yù)算年度開始前獲得批準(zhǔn)的，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)編制臨時(shí)預(yù)算草案，并在預(yù)算年度開始前報(bào)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)后執(zhí)行。

（四）預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用提出——本級政府財(cái)政部門決定——各級政府

（五）預(yù)算周轉(zhuǎn)金的動(dòng)用原則——?？顚Ｓ?，不得挪用管理權(quán)——各級政府財(cái)政部門（六）超收收入安排（2000多個(gè)億）1、執(zhí)行中超收收入可用于彌補(bǔ)赤字2、當(dāng)年確需用于其它支出，應(yīng)按預(yù)算調(diào)整處理。3、當(dāng)年不使用的，作為當(dāng)年結(jié)余，轉(zhuǎn)下年統(tǒng)籌安排?！裨鍪张c超收●原因：1、年初收入預(yù)算安排是根據(jù)相關(guān)經(jīng)濟(jì)預(yù)期指標(biāo)測算的，執(zhí)行中一些指標(biāo)超過預(yù)期較多，導(dǎo)致收入也超過預(yù)算2、財(cái)政收入預(yù)算編制“留有余地”●用途：如08和09，中央財(cái)政超收多用于震后重建應(yīng)對危機(jī)，擴(kuò)大內(nèi)需，增加央政府公共投資，主要用于保障性安居工程、重大基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)等

（七）預(yù)算調(diào)整1、概念（53比69）——經(jīng)全國人大批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級人大批準(zhǔn)的本級預(yù)算，在執(zhí)行中因情況發(fā)生變化需要追加、追減收入或支出、或需要調(diào)劑預(yù)算科目而引起的預(yù)算變動(dòng)。下列情況之一的，須報(bào)經(jīng)本級人大常委會(huì)審批：（1）預(yù)算支出總額比原批準(zhǔn)總額超過1%的（2）部門預(yù)算財(cái)政撥款總支出比原批準(zhǔn)預(yù)算增加或減少超過1%的（3）農(nóng)教科社會(huì)保障等重點(diǎn)預(yù)算資金比原批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)減的（4）原批準(zhǔn)的類級科目之間發(fā)生資金調(diào)劑的（5）央財(cái)國債余額超經(jīng)全國權(quán)力機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)限額的2、預(yù)算調(diào)整編制與審批（54）（1）預(yù)算調(diào)整編制與審批編制權(quán)：各級政府審批權(quán)：央：全國人大常委會(huì)縣上：本級人大常委會(huì)鄉(xiāng)：本級人大未經(jīng)批準(zhǔn)，不得調(diào)整3、預(yù)算調(diào)整備案地方各級政府報(bào)上一級政府備案

四、決算（一）概念——經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的各預(yù)算主體年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的會(huì)計(jì)報(bào)告，它包括報(bào)表和文字說明兩部分。

（二）決算草案編制1、時(shí)間：年度終了2、原則：合法準(zhǔn)確完整及時(shí)3、準(zhǔn)備工作（1）核對數(shù)字核對年度預(yù)算收支數(shù)字清理往來款項(xiàng)結(jié)算預(yù)算撥借款進(jìn)行決算收支的對賬工作核對預(yù)算外收支數(shù)字清理財(cái)產(chǎn)物資——帳物相符

如：云南社保中心財(cái)務(wù)科銀行出納員共竊用社保資金196.57萬元，尚有133.91萬元無法追回。原因：3年會(huì)計(jì)未到銀行對賬。（2）設(shè)計(jì)和頒發(fā)決算表格決算表格的設(shè)計(jì)原則：相對穩(wěn)定滿足需要便于匯總簡明易懂賬賬相符4、決算草案核心內(nèi)容預(yù)算數(shù)字調(diào)整數(shù)或變更數(shù)決算數(shù)字注意：上述數(shù)字分別列出，并作出說明具體依據(jù)——2006/8/27（2007/1/1）《各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》5、決算草案編制程序（1）財(cái)政部據(jù)國務(wù)院要求向各部門下達(dá)編制決算草案的要求和指示（2）各部門按照要求和指示編制本部門決算草案各部門編制決算草案本級財(cái)政部門審核內(nèi)部部門決算草案外部審計(jì)部門審計(jì)

（三）決算草案審批程序（76-87）1、初審人大財(cái)經(jīng)委本級財(cái)政部門審核人大常委會(huì)前30日各級審計(jì)部門人大財(cái)經(jīng)委人大常委會(huì)前30日3、再審主體：各級人大常委會(huì)（鄉(xiāng)：本級人大）方式：多種方式，并可提出詢問、質(zhì)詢。內(nèi)容：結(jié)果：除國家機(jī)密向社會(huì)公開

對決算草案和預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告，重點(diǎn)審查：（1）預(yù)算收支平衡情況；（2）重點(diǎn)支出安排和資金到位情況；（3）預(yù)算超收收入安排和使用情況；（4）部門預(yù)算制度建立和執(zhí)行情況；（5）向下級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付情況；（6）本級人大關(guān)于批準(zhǔn)預(yù)算決議執(zhí)行情況。（7）另外，全國人大常委會(huì)重點(diǎn)審查國債余額情況；縣以上人大常委會(huì)重點(diǎn)審查上級財(cái)政補(bǔ)助資金安使情況。本級政府或有關(guān)部門…應(yīng)當(dāng)派有關(guān)負(fù)責(zé)人員到會(huì)，聽取意見，回答詢問?！侗O(jiān)督法》34）《去奈良之前》決算草案再審活動(dòng)各主體的角色及關(guān)系人大常務(wù)委員會(huì)政府及有關(guān)部門審計(jì)部門總監(jiān)督者或外部監(jiān)督者政府自身監(jiān)督者受審者英國特定審計(jì)的案例：時(shí)間：1710年背景：英為向南美貿(mào)易擴(kuò)張，專門成立南海公司。當(dāng)時(shí)英國債已累積到3100萬英鎊。為迅速還債，不堪重負(fù)的英做出大膽決定，把南股票賣給公眾。為取信投資者，在政府默許下，南管理層編造了一個(gè)個(gè)美妙故事：“在南海地區(qū)發(fā)現(xiàn)了金銀礦、香料怎么怎么賺錢”。南海市蜃樓般利潤前景，喚起了英人超乎尋常的狂熱，股票炒到1050英鎊。但內(nèi)幕人士與政府官員大舉拋售，引發(fā)了南海泡沫破滅。審計(jì)：英議會(huì)因此專門成立“特別委員會(huì)”，并聘請名叫“查爾斯.斯內(nèi)爾”資深會(huì)計(jì)師對該公司的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和會(huì)計(jì)資料進(jìn)行審查。通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)該公司存在重大的虛假行為。4、決算草案未被通過處理●人大常委會(huì)提出審議意見●政府據(jù)審議意見及人大常委會(huì)要求重新編制決算草案，提請下一次人大常委會(huì)審批?！?/p>

5、決算批復(fù)（1）時(shí)間：批準(zhǔn)之日起15日內(nèi)（2）對象：向本級各部門抄送：本級人大財(cái)經(jīng)委常委會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)

6、決算備案與修正（1）備案：報(bào)上一級政府報(bào)本級人大常委會(huì)（2）修正：同法律、行政法規(guī)相抵觸或者有其他不適當(dāng)之處。

六、監(jiān)督（66-72比88-98）（誰監(jiān)督？監(jiān)督什么？）（一）權(quán)力機(jī)構(gòu)監(jiān)督1、全面監(jiān)督最高——央和地預(yù)決算（具體由人大財(cái)經(jīng)委）縣以上——本下政府預(yù)決算（具體由預(yù)算審監(jiān)機(jī)構(gòu)）鄉(xiāng)人大——本級預(yù)決算

2、重大或特定問題監(jiān)督●重大事項(xiàng)：投資項(xiàng)目，投資行為，投資效益，典型問題如：縣鄉(xiāng)公路建設(shè)、退耕還林還草●特定問題：社保資金如：陳良玉案件——組織調(diào)查——要求審計(jì)部門專項(xiàng)審計(jì)

3、各級政府在接受權(quán)力機(jī)構(gòu)監(jiān)督時(shí)的義務(wù)（1）會(huì)議期間義務(wù)——受詢問或者受質(zhì)詢問有關(guān)的政府或者財(cái)政部門必須及時(shí)給予答復(fù)。（2）平常義務(wù)——每一預(yù)算年度內(nèi)至少二次向權(quán)力機(jī)構(gòu)作預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。

4、存在的問題

（1）預(yù)算初審，未進(jìn)入角色。大多是由財(cái)政部門將草案先行提交黨委和政府聯(lián)合審查后，才提交權(quán)力機(jī)關(guān)初審，在幾天中，要全面、審查難以實(shí)現(xiàn)的。

（2）日常監(jiān)督信息不靈。權(quán)力機(jī)關(guān)所需要資料不能及時(shí)獲取，不能有效監(jiān)控。如預(yù)算調(diào)整，政府及財(cái)政部門采取“先斬后奏”或“不奏”，在召開下年度人代會(huì)時(shí)才在報(bào)告中提到。

（3）決算審計(jì)監(jiān)督上，尚未建立起規(guī)范的權(quán)力機(jī)關(guān)審計(jì)制度，只能依賴政府審計(jì)部門審計(jì)。從本質(zhì)上，審計(jì)部門對預(yù)算審計(jì)屬內(nèi)部審計(jì)