PPP項目管理(XXXX年07月)

PPP項目管理(XXXX年07月)1.PPP-一個值得社會廣泛關(guān)注的事物您每天讀報紙、看電視、上網(wǎng)絡(luò)、聽新聞，隨時會看到以下內(nèi)容：政府職能轉(zhuǎn)換和國有企業(yè)改革；投資體制改革和多種經(jīng)濟成分；企業(yè)股份制改造和治理人持股；地區(qū)經(jīng)濟差異和個人貧富懸殊；壟斷行業(yè)超額利潤和福利腐??；教育行業(yè)收費標(biāo)準(zhǔn)和教學(xué)質(zhì)量；醫(yī)療行業(yè)收費標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；民辦教育和私立醫(yī)院的法規(guī)監(jiān)督；……等等。當(dāng)前社會的諸多熱點問題都涉及到一個歷史上存在以久的問題，既社會資產(chǎn)公有制和私有制的問題。90年代以來，聯(lián)合國、歐盟、各個國家和地點省市分別在探究PPP，既以公私合作的形式從事社會基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營。不管是在公有制經(jīng)濟社會，依舊在私有制經(jīng)濟社會，社會基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營面臨著哲學(xué)上的〝悖論〞或稱為〝二難推理〞。由政府部門建設(shè)和經(jīng)營，政府的社會職責(zé)帶來經(jīng)濟效益低下問題。由私有化企業(yè)建設(shè)和經(jīng)營，企業(yè)經(jīng)濟利益最大化目標(biāo)帶來社會效益不良問題。公私合作的方式〔PublicPrivatePartnership-PPP〕是解決社會效益和經(jīng)濟效益矛盾的一個途徑。PPP在公有制和私有制之間具有多種折衷方式。針對社會基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營，選擇合適的方式能夠兼顧述社會效益和經(jīng)濟效益的雙重要求，并成為近10年來，世界各個國家在改革和進展中探究的新方向,也許PPP說明了不管〝東方〞依舊〝西方〞，對政治經(jīng)濟理論中〝黑貓〞和〝白貓〞的〝顏色〞差別的輕視，重視的是能夠帶來綜合實施成效的〝好貓〞。公私合作的方式〔PublicPrivatePartnership-PPP〕還能夠作為政府進展經(jīng)濟的一個策略，這關(guān)于目前還沒有足夠資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的中西部地點政府專門有意義，在理論上政府能夠使用稅賦收入和金融市場來投資和組織經(jīng)營社會公益項目。作為貧困地區(qū)政府進展經(jīng)濟的策略，政府也能夠采納公私合作的方式來獲得對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資補充和經(jīng)營治理的專業(yè)技術(shù)。近十年來，聯(lián)合國、歐盟、各個國家和地點省市分別建立起不同職能的PPP組織、制定政策法規(guī)、提供實施指導(dǎo)、研究操作方法、積存成功樣板、交流合作體會和提供討論平臺，形成了世界性的PPP公私合作趨勢。2.PPP的定義、目的、范疇和條件PPP定義：加拿大PPP理事會對PPP的定義是〝為了最好的滿足明確定義的公共需求，公共部門與非公實體之間依照各自的專業(yè)特長，適當(dāng)配置資源、風(fēng)險和收益的一種合作方式〞。PPP目的：公私合作〔PPP〕的目的是在社會基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計、建筑和運營中,引進改善和創(chuàng)新，發(fā)揮資金的最正確價值、提供完善的服務(wù)設(shè)施和制造優(yōu)良的社會效益，其核心目的是發(fā)揮資金的最大價值，既〝Valueformoney〞。PPP條件：PPP項目必須施行公平、公平、公布的公私合作原那么。另外，國際組織、各國政府和地點政府在PPP合作中的共同體會說明，成功PPP合作的先決條件是：〔1〕堅實的法律框架〔2〕明確的政府職能〔3〕能干的執(zhí)行團隊〔公私〕〔4〕透亮的規(guī)定程序〔5〕科學(xué)的操作方法盡管PPP合作具有專門多優(yōu)點，必須認識到PPP合作在設(shè)計、實施和治理中的復(fù)雜性。只有在與其他方式比較中證明具備公私合作的先決條件、能夠達成各方目標(biāo)、增值社會公益服務(wù)，PPP合作才是傾向性的選擇。各個國家和地點政府對公私合作范疇具有不同的規(guī)定領(lǐng)域和重點領(lǐng)域，個別國家甚至將合作范疇擴大到監(jiān)獄治理、警察訓(xùn)練、軍隊后勤和軍事訓(xùn)練服務(wù)〔英國〕和國家軍事行動〔美國〕，然而PPP合作要緊集中在涉及社會公益效應(yīng)的領(lǐng)域內(nèi)，聯(lián)合國進展署〔UNDP〕對PPP項目是按照以下范疇進行分類：〔1〕供水與水處理〔2〕固體廢物處理〔3〕能源〔4〕市政工程〔5〕公園與娛樂設(shè)施〔6〕公共交通〔7〕橋梁與道路〔8〕地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)〔9〕公共房屋建筑〔10〕通訊服務(wù)〔11〕醫(yī)療保健〔12〕教育服務(wù)〔13〕其他市政服務(wù)3.PPP的合作模式在社會資產(chǎn)的公有制和私有制之間，具有公私合作的多種形式，在這段連續(xù)的合作領(lǐng)域，政府從所有者/經(jīng)營者向規(guī)那么制訂者/監(jiān)督者的角色在轉(zhuǎn)換。以下模式的名稱是加拿大PPP理事會總結(jié)的PPP模式，在不同的國家可能采納的專業(yè)術(shù)語有所差別，并可能還有沒包括的PPP模式:設(shè)計-建筑〔DB):私企依照政府部門的性能要求設(shè)計和建筑基礎(chǔ)設(shè)施，通常采納固定價格的方式。因此費用超支的風(fēng)險是由私企承擔(dān)的?！灿腥苏J為DB不在PPP的范疇〕經(jīng)營-愛護〔O&M)：依照合作合同，私企在一定的時刻時期內(nèi)經(jīng)營公眾擁有的資產(chǎn)，資產(chǎn)的所有權(quán)為公眾所有。設(shè)計-建筑-融資-經(jīng)營〔DBFO〕：私企在長期租賃合同條件下設(shè)計，融資和建筑新的基礎(chǔ)設(shè)施，在租賃期內(nèi)經(jīng)營上述設(shè)施并在租賃期末將設(shè)施移交給政府部門。建筑-擁有-經(jīng)營(BOO):在政府協(xié)議和現(xiàn)行法規(guī)的約束下，私乞融資、建筑和擁永久性擁有和經(jīng)營社會公益設(shè)施。建筑-擁有-經(jīng)營-移交(BOOT):依照特許經(jīng)營權(quán)，私企在固定的時刻時期融資、設(shè)計、建筑和經(jīng)營某設(shè)施〔收取使用費用〕，在特許體會經(jīng)營期限后，將所有權(quán)移交給政府部門。購買-建筑-經(jīng)營(BBO):在固定資產(chǎn)升級和固定期限經(jīng)營合同條件下，將公有固定資產(chǎn)移交給私企或準(zhǔn)公有制實體，在移交期限內(nèi)政府通過合同實施操縱。特許經(jīng)營〔OperationLicense〕:私企〔通常在固定期限內(nèi)〕獲得公共服務(wù)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)益，較多應(yīng)用在IT行業(yè)。項目融資〔FinanceOnly〕:私企，通常是金融服務(wù)企業(yè)，通過各種投資工具，例如長期租賃或債卷發(fā)行為PPP項目提供資金。4.私企在PPP中的價值在社會基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營中，非公有制機構(gòu)的介入能夠提供的價值是投資的新來源，資源的更好利用和產(chǎn)生公共資產(chǎn)增值。因此，這也意味著PPP合作是具有投資能力和尚在查找投資機會的私有企業(yè)的龐大市場。在PPP項目中，私有化企業(yè)的作用如下：〔1〕加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度：額外投資的進入〔2〕加快設(shè)施投入運行：經(jīng)濟效益驅(qū)動私企的快速投入〔3〕降低全生命期成本：私企在經(jīng)濟鼓舞下的成本降低〔4〕更好的風(fēng)險分擔(dān)：私企對投資風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險的分擔(dān)〔5〕改善經(jīng)營績效：私企可能在改善績效中獲得經(jīng)濟獎勵〔6〕提高服務(wù)質(zhì)量：PPP合同中的懲處、資產(chǎn)投入的增加和對革新的獎勵〔7〕增加額外收入：私企資產(chǎn)的額外利用〔8〕增強公共設(shè)施治理：政府舍棄經(jīng)營用心治理監(jiān)督和引入競爭機制。5.PPP與法律法規(guī)關(guān)于PPP與法律法規(guī)的關(guān)系，聯(lián)合國進展署2000年P(guān)PP論壇作出如下結(jié)論〔1〕PPP需要國家機器和法律體系來保證其存在的合法性,這包括明確的國家政策、法律規(guī)定和有力、透亮和獨立的金融層面和技術(shù)層面的法規(guī)框架，以及國家機構(gòu)明確的職責(zé)分工。〔2〕中央與地點政府的非集權(quán)化〔Decentralization)是PPP在地點政府取得成功的先決條件。中央政府和地點政府的責(zé)任轉(zhuǎn)移可能相伴財政支配轉(zhuǎn)移，以使地點政府通過財稅征集或其他金融手段，如貸款、債卷、來獲得足夠的金融能力。〔3〕PPP的成功要求地點政府的各級部門必須具有強烈的與非公方的合作意愿，以便在可承擔(dān)的價格下，為地點居民提供各種社會公益服務(wù)，這些社會公益服務(wù)屬于政府部門不能獨立提供的服務(wù)?！?〕地點政府必須認識到PPP并不解脫政府對公共服務(wù)質(zhì)量的責(zé)任。地點政府必須從機構(gòu)上、金融上和心理上同意這一現(xiàn)實-政府不再是公共服務(wù)的唯獨提供者，并充分認識政府作為監(jiān)督者/治理者的新角色。這包括地點議會〔人大〕為支持PPP的立法能力?！?〕地點政府，專門是較小的地點政府，與非公機構(gòu)建立健康合作關(guān)系的能力必須加強。因此，對進展的協(xié)助支持應(yīng)當(dāng)以向小社區(qū)提供PPP解決方案為導(dǎo)向，增強建立地區(qū)的PPP能力。〔6〕不管是基于自身能力依舊與國際投資機構(gòu)合作，國家級的非公有制機構(gòu)作為基礎(chǔ)服務(wù)提供的潛在合作者具有中樞的角色。政府與全國性的和地點性的非公有制機構(gòu)之間的對話要加強，以便定義共同的目標(biāo)和排除潛在的障礙。PPP政策制訂和方案設(shè)計能力的增強活動應(yīng)當(dāng)有非公有制機構(gòu)的全面參與。另外非公有制機構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強自身的技術(shù)能力和治理能力以便提供有效的服務(wù)6.PPP與國家機器PPP涉及到政治經(jīng)濟理論、國家機器、法律法規(guī)、國家政策、進展規(guī)劃等一系列問題。堅實的法律基礎(chǔ)和明確的政府職責(zé)是PPP合作取得成功的先決條件之一。國際上公認的三個PPP合作領(lǐng)域領(lǐng)先的英國、澳大利亞和美國〔要緊在供排水行業(yè)〕要緊是在政府立法、規(guī)劃、監(jiān)督、指導(dǎo)方面具有領(lǐng)先地位。中國政府在2004年公布的?國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定?和2005年公布的?國務(wù)院關(guān)于鼓舞支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟進展的假設(shè)干意見?等為PPP的進展提供了法律依據(jù)。?物權(quán)法?的修改和?代建制?的推行分別代表了在法律框架的逐步形成和實施步驟上的具體行動。各個地點政府相繼出臺了不同行業(yè)的政府政策和條例規(guī)定。值得引起注意的是當(dāng)前除了法律框架建設(shè)之外，各級政府的公私合作能力建設(shè)。聯(lián)合國進展署在2000年P(guān)PP論壇上提出以下建議的行動：〔1〕為地點政府部門、非公有制機構(gòu)、法律法規(guī)制定者提高能力，需要設(shè)計和提供需求評判體系、工具方法和培訓(xùn)課程?！?〕利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立PPP網(wǎng)絡(luò)平臺，分享PPP運作的知識和體會教訓(xùn)，建立PPP發(fā)起議案的數(shù)據(jù)庫和爭議辯論的論壇。各種成功的PPP政策和地點法規(guī)能夠通過網(wǎng)絡(luò)平臺獲得?！?〕建立政府部門與非公有制機構(gòu)的對話平臺和體會交換論壇以下圖是加拿大昆士蘭政府的投資3000萬美元或凈現(xiàn)值5000萬美元〕以上項目的政府項目團隊結(jié)構(gòu)7.PPP的爭議公私合作PPP的進展在各個國家和地區(qū)也存在不同的意見或疑問，集中為：〔1〕私有經(jīng)濟的進展和擴大是否會削弱國家對經(jīng)濟的操縱能力，甚至政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位問題。這方面的問題有聞名經(jīng)濟學(xué)家劉國光教授的對市場化的質(zhì)疑，加拿大的政治文化也被認為是推行PPP的障礙。〔2〕私企的經(jīng)營是否會帶來股東利益超越公眾利益，從而帶來社會公益服務(wù)的質(zhì)量下降，專門是在醫(yī)療和教育行業(yè)。這方面的事例有美國高昂的醫(yī)療費用?！?〕公私之間投資合作、經(jīng)營合作甚至資產(chǎn)轉(zhuǎn)移是否會帶來公有資產(chǎn)的流失?！?〕公私之間投資合作、經(jīng)營合作甚至資產(chǎn)轉(zhuǎn)移是否加劇權(quán)益濫用和腐敗賄賂〔5〕社會公益組織的經(jīng)營改組是否會帶來部分人員的失業(yè)。加拿大PPP協(xié)會針對上述問題對社會公眾進行了有限人數(shù)的調(diào)查，調(diào)查結(jié)果是社會公眾的支持率在80%以上。8.PPP的透亮合作過程在保證堅實的法律基礎(chǔ)和政府PPP項目實施能力的基礎(chǔ)上，透亮的PPP項目合作過程是保證PPP項目公平、公布和公平的重要措施。歐盟委員會對PPP的合作過程提出以下指導(dǎo)意見：更加具有指導(dǎo)意義的是各個地點政府的透亮合作過程要求，這種〝不厭其煩〞的動力來自于如何把納稅人的錢花好的目的，既實現(xiàn)資金的最大價值〔valueformoney〕。由于PPP項目的特點與傳統(tǒng)的政府建設(shè)承包項目具有專門多類似的內(nèi)容，PPP項目過程與傳統(tǒng)的政府項目招標(biāo)過程有專門多類似，區(qū)別在于針對PPP項目特點，進行一些專門的規(guī)定，例如風(fēng)險配置、合作條款和政府比較模式〔PSC〕等問題。2001年9月，為了適應(yīng)都市快速進展的需要，澳大利亞昆士蘭政府進展局制定和公布了?公私合作指導(dǎo)綱領(lǐng)?，規(guī)定政府公私合作項目，應(yīng)當(dāng)依照以下步驟進行實施。政府進展局內(nèi)的基礎(chǔ)建設(shè)合作部〔Infrastructurepartnershiptaskforce-IPT)是公私合作政策和指導(dǎo)文件的制訂者和政策實施的和諧者，政府的各個職能局是行業(yè)所屬項目的組織者、執(zhí)行者和合同治理者，財政局是項目的資金顧問和融資和諧者。議會預(yù)算審核委員會是項目批準(zhǔn)機構(gòu)。項目政府投資在3000萬美元，或項目的財現(xiàn)值在500