《基于風(fēng)險矩陣的我國土地財政風(fēng)險評估》10000字

基于風(fēng)險矩陣的我國土地財政風(fēng)險評估TOC\o"1-3"\h\u12011第一章引言 第一章引言一、選題背景及意義“土地財政”的形成是一個復(fù)雜的過程，與我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展密切相關(guān)，是工業(yè)化過程中原始資本積累的重要途徑。但是，如何科學(xué)分配土地作為生產(chǎn)資料所獲得的巨額收入，已經(jīng)成為人們關(guān)注的焦點，由此產(chǎn)生的一系列問題更加突出。經(jīng)濟(jì)制度的效率可以從土地財政的運作中體現(xiàn)出來。我國的土地政策在全球范圍范圍內(nèi)都有其特殊性，它與我國的政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑、社會主要矛盾等密切相關(guān)，涉及的風(fēng)險種類更多、復(fù)雜性更高、風(fēng)險后果更嚴(yán)重。近十年來，我國持續(xù)實施積極的財政政策，促進(jìn)了大量社會資金進(jìn)入房地產(chǎn)領(lǐng)域，推動了我國房地產(chǎn)價格的持續(xù)上漲。土地土地房地產(chǎn)行業(yè)的基本生產(chǎn)資料，發(fā)揮著核心的作用，政府通過土地出讓金彌補資金缺口，助力全區(qū)各項事業(yè)發(fā)展。其實早在2010年，中央文件就指出，要繼續(xù)實施積極我國財政政策，進(jìn)一步激發(fā)市場活力，并要求各級財政部門要從改革發(fā)展的大局出發(fā)，深入挖掘財政在國家改革發(fā)展中的潛力。到2020年新冠肺炎疫情影響，我國面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，一方面，積極的財政政策通過精準(zhǔn)支持幫助中小企業(yè)發(fā)展、激發(fā)市場主體活力，另一方面，地方深度融合在深度融合的基礎(chǔ)上，積極落實放管服和內(nèi)部深化改革的要求，助力疫情后期我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，立足中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新時代形勢，研究土地財政金融風(fēng)險，特別是聚焦地方財政風(fēng)險，對于防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險具有十分重要的意義。二、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀對于土地財政的形成機(jī)制和影響因素，國外把這一塊內(nèi)容集中在土地價值捕獲、城市凝聚力的方面研究，Brueckner（1986）以城鎮(zhèn)化為切入點，研究了財產(chǎn)稅在城市擴(kuò)張中的作用，并總結(jié)了土地開發(fā)強(qiáng)度、城市空間擴(kuò)張和公共基礎(chǔ)設(shè)施邊際成本（包括人口和土地面積）之間的關(guān)系。Banzhaf和Lavery（2010）以美國土地稅發(fā)揮的重要作用為例，對其進(jìn)行了全面和系統(tǒng)的分析，認(rèn)為在城市無序擴(kuò)張日益嚴(yán)重的情況下征收土地稅有助于有效遏制這一趨勢。William等（2015）土地稅對于政府財政的穩(wěn)定性具有積極意義，該學(xué)者認(rèn)為，土地稅的征收在政府財政的占比持續(xù)提升，有利于促進(jìn)其城鎮(zhèn)化進(jìn)程。所以，西方國家政府的很大一部分財政收入源自于存量土地房產(chǎn)稅、物業(yè)稅的征收，而這部分資金是其進(jìn)行城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加速實現(xiàn)城鎮(zhèn)化目標(biāo)的重要路徑。國內(nèi)關(guān)于土地財政的文獻(xiàn)起步較晚，在研究土地財政的成因時，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，土地財政伴隨著城市化、工業(yè)化的高速發(fā)展，在一系列改革中逐步形成（陳志勇、陳莉莉，2010），我國特殊的財稅分稅制是土地財政制度的出發(fā)點。歐陽雷等人（2012）利用2002-2010年一個省12個地級市的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行衡量和分析，發(fā)現(xiàn)官員晉升錦標(biāo)賽（評估GDP增速以促進(jìn)其發(fā)展的政治制度）激勵地方政府通過土地財政策略推行促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略。關(guān)于土地財政可能帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險問題。首先，政府投資具有明顯的導(dǎo)向作用，會影響產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，容易引發(fā)產(chǎn)能過剩等等問題。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，如果政府將大量的資金集中在某一特定行業(yè)，就會導(dǎo)致該行業(yè)的供給大量增加，一方面，該行業(yè)本身就會出現(xiàn)供需失衡，另一方面，其他行業(yè)也會出現(xiàn)資本流出，不利于經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性。周彬、周彩（2019）在實證分析的基礎(chǔ)上，利用2004年至2016年我國非金融類上市公司的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，探討了土地財政對公司杠桿率的影響。研究認(rèn)為，如果土地財政在政府財政結(jié)構(gòu)中的比重超過一定水平，就會導(dǎo)致地方政府對土地財政的過度依賴，增加企業(yè)過度負(fù)債的可能性，對于企業(yè)來說，一旦債務(wù)超過可承擔(dān)范圍，就會產(chǎn)生一系列嚴(yán)重后果，包括在整個金融市場產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。綜合以上觀點，國內(nèi)外都存在土地財政，國內(nèi)外對其來源、成因等有了較多的研究。我國的土地財政是有其存在的客觀性和發(fā)展的階段性，同時內(nèi)涵了多種社會經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。關(guān)于地方財政風(fēng)險的研究目前也有很多，學(xué)者們普遍認(rèn)為我國地方財政風(fēng)險具有客觀性、隱蔽性、區(qū)域性、危害性大的特點，并且與我國的特有財稅制度相關(guān)聯(lián)?？傮w上看，土地財政研究的風(fēng)向逐漸轉(zhuǎn)為了對經(jīng)濟(jì)、金融財政系統(tǒng)性風(fēng)險影響的研究，但這類研究目前還不是很多?，F(xiàn)有文獻(xiàn)對土地財政及其在地方財政風(fēng)險領(lǐng)域的研究大都是采用定性分析，該領(lǐng)域部分的數(shù)量分析研究由于地方財政數(shù)據(jù)收集的困難性，由此，對進(jìn)一步的土地財政風(fēng)險評估的實證分析也較少。三、研究內(nèi)容與方法本文采用文獻(xiàn)資料法和數(shù)理統(tǒng)計分析法，回顧了我國土地財政的發(fā)展演變歷程，并分析了我國土地財政的時間特征和空間特征。進(jìn)而構(gòu)建包含多個財政風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)的地方財政風(fēng)險矩陣，以Udine土地財政進(jìn)行風(fēng)險評估。最后依據(jù)我國實際，結(jié)合本論文的研究結(jié)果，從中央調(diào)控和地方優(yōu)化角度，提出完善我國土地財政，防范地方財政風(fēng)險的策略建議。第二章我國土地財政的時空特征及成因分析一、土地財政基本內(nèi)涵土地財政基本內(nèi)涵，是指地方政府通過出讓國有土地使用權(quán)獲取財政收入。我國當(dāng)前的土地出讓收入主要有兩種來源：一是以土地出讓金形式存在；二是在土地出讓金基礎(chǔ)上發(fā)展起來的其他方式。從本質(zhì)上看，土地出讓金屬于土地財政。在土地財政研究領(lǐng)域，大多數(shù)學(xué)者把“土地財政”和“土地出讓收入”綁為一體。土地財政在狹義層面上單指土地出讓收入（有些數(shù)據(jù)庫將其表述為“國有土地使用權(quán)出讓收入”，如同花順iFinD數(shù)據(jù)庫），但是在廣義層面上則更加豐富，涵蓋了相關(guān)稅金、收益等。因此本文參考大多數(shù)學(xué)者的方法用土地出讓收入來衡量土地財政。二、土地財政發(fā)展演變歷程土地出讓制度的出臺和落地，在我國土地財政發(fā)展歷程中具有里程碑意義，在制度層面，為土地權(quán)利分離提供保障，在確保土地國有基本制度的前提下，以土地使用權(quán)入股的方式推進(jìn)土地財政工作。特別是在1988年，修改了憲法，為土地權(quán)利分離和土地財政顯化分離提供了制度基礎(chǔ)，將“土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓”納入了法律范疇，標(biāo)志著土地出讓制度正式實施。此外，為了提高土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范化水平，為土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓創(chuàng)造良好的法治環(huán)境，規(guī)定土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的最長年限，我國《土地管理法》也進(jìn)行了多次修改。根據(jù)現(xiàn)行法律，城市經(jīng)營性用地必須通過招投標(biāo)、掛牌拍賣等方式公開。隨著這項制度的實施，傳統(tǒng)的無償劃撥的行政管理已經(jīng)正式退出歷史舞臺，招牌掛出讓制度對于提高土地使用權(quán)的流動性具有重要意義，并導(dǎo)致土地出讓面積在短時間內(nèi)迅速增加，從而導(dǎo)致土地財政出現(xiàn)問題（吳冠岑，2012）。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)，土地財政發(fā)展的發(fā)展越來越好。根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制的變化和土地財政發(fā)展的特點，本文對我國土地財政的發(fā)展歷程梳理如下：圖2.1我國土地財政發(fā)展歷程主要節(jié)點19871987年1994年1998年2003年2006年2020年深圳效仿香港引入“土地有償使用模式”，開啟土地財政之路。分稅制改革，土地收益仍歸地方政府，奠定了“地財政”的制度基礎(chǔ)。住房制度市場化改革，土地財政規(guī)模開始擴(kuò)張。土地招拍掛等一系列拿地制度推出，推動土地財政的發(fā)展。農(nóng)業(yè)稅廢除，地方對土地財政依賴性增強(qiáng)，“以地?fù)Q資本”。我國城鎮(zhèn)化率由高速轉(zhuǎn)為中低速發(fā)展，土地財政發(fā)展面臨轉(zhuǎn)型期。三、土地財政的時空特征分析1.土地財政時間特征分析自2011年以來我國國有土地使用權(quán)出讓收入呈現(xiàn)波動趨勢，受多方面因素的影響，其收入在2015年回落至低位，但隨后處于上升趨勢，2019年達(dá)到70631.06億元。近10年來，土地使用權(quán)出讓收入增速表現(xiàn)出大幅波動，雖然2013-2015年增速減小，2015年達(dá)到-23.78%，增速跌至谷底且變?yōu)樨?fù)增長，創(chuàng)下2012年以來新低，隨后增速回暖。但2017年后增速又開始呈現(xiàn)下滑趨勢，2019年達(dá)到12.34%。圖2.SEQ圖3.\*ARABIC22011-2019年我國國有土地使用權(quán)出讓收入及其增速具體從2018-2020年的月度數(shù)據(jù)可以看出，2018年增速呈現(xiàn)波動下滑的趨勢，從年初的38.90%下降到12月的25.00%。2019年整體增速較2018年低，3月份達(dá)到-6.2%，但也仍保持緩增趨勢，12月達(dá)到12.00%。2020年增速表現(xiàn)仍不如上年，但也保持上升趨勢，9月增速達(dá)到3.80%，有望未來可以繼續(xù)保持增長態(tài)勢。圖2.32018-2020年我國各月國有土地使用權(quán)出讓累計及其同比在2011-2015年期間，在我國地方財政收入中，土地出讓收入占比持續(xù)下降，由于2015年土地使用權(quán)出讓收入較低，比重跌至37.09%，隨后土地出讓收入得到恢復(fù)，比重呈現(xiàn)逐年上升趨勢，2019年達(dá)到69.88%，土地出讓收入的重要性不斷提升。圖2.SEQ圖3.\*ARABIC42011-2019年我國土地出讓收入占地方財政收入比重就2018-2020年的數(shù)據(jù)而言，近三年比重均為上升趨勢，其中2020年比重規(guī)模較前兩年擴(kuò)大，地方財政收入對土地方面的依賴進(jìn)一步增強(qiáng)，預(yù)計經(jīng)濟(jì)相對平穩(wěn)后的2022年末可以達(dá)到70.00%以上?？梢钥闯觯恋刎斦?guī)模雖然受宏觀經(jīng)濟(jì)下滑有所影響，但整體保持上升趨勢，并且從數(shù)值上依然是地方財政收入的主要來源。圖2.52018-2020年我國各月土地出讓收入占地方財政收入比重2.土地財政空間特征分析由全國各省市土地出讓收入增速水平可以看出，目前中西部和東北地區(qū)土地財政呈現(xiàn)明顯擴(kuò)張的趨勢，而東南沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)則增速相對緩慢。其中需重點關(guān)注的是海南省和甘肅省，二者土地出讓收入增速分別達(dá)182.51%和75.16%。呈現(xiàn)這樣一種空間分布特征的原因主要有：一方面，這是因為欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政收入有限，土地出讓金便成為緩解地方政府債務(wù)風(fēng)險的重要收入；另一方面，欠發(fā)達(dá)地區(qū)暫未出臺住房限購政策，房地產(chǎn)開發(fā)商和住房投資者會大量涌入。所以中西部與東北地區(qū)土地使用權(quán)出讓收入呈現(xiàn)顯著的擴(kuò)張趨勢。圖2.42017-2019年中國各省市土地出讓收入增速縱觀2017-2019年各省市土地出讓收入占比變化情況可以發(fā)現(xiàn)，土地出讓收入占比呈現(xiàn)逐年大范圍提升的趨勢。這與地方政府財力與事權(quán)不匹配的現(xiàn)狀有較大關(guān)系，一方面，地方政府財力十分有限，但事權(quán)逐步從中央下移到地方，地方政府大量賣地來緩解財政收支壓力；另一方面，土地出讓收入屬于地方政府基金收入，地方政府出于地區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)和推動經(jīng)濟(jì)增長的考慮，會大力推行擴(kuò)張的土地財政政策。由此需要密切關(guān)注的問題：一方面，欠發(fā)達(dá)地區(qū)土地出讓收入占財政收入過高會進(jìn)一步加大其債務(wù)壓力，隨著可用土地資源越來越少，地方政府極易發(fā)生財政危機(jī)；另一方面，地方政府大量賣地會造成房價的居高不下，從而不利于房地產(chǎn)宏觀調(diào)控。圖2.52017-2019年中國各省市土地出讓收入占財政收入的比重第三章基于風(fēng)險矩陣的我國土地財政風(fēng)險評估研究一、風(fēng)險矩陣構(gòu)建1.“財政風(fēng)險矩陣”理論學(xué)術(shù)界主要采用Hana（1998）的“財政風(fēng)險矩陣”理論進(jìn)行研究。依其理論，按照風(fēng)險暴露程度的差異性，地方財政風(fēng)險包括直接顯性風(fēng)險、直接隱性風(fēng)險、或有顯性風(fēng)險和或有隱性風(fēng)險，換言之，地方財政風(fēng)險涵蓋以上4個基本屬性的2個，即直接與或有、隱性與顯性。顯性風(fēng)險是指由特定的、確認(rèn)難度較低的地方財政風(fēng)險，其風(fēng)險引發(fā)因素非常明顯，而且可以比較精準(zhǔn)的評估其風(fēng)險損失；隱性風(fēng)險則指的是地方政府在道義層面上需要承擔(dān)的責(zé)任風(fēng)險，常見的隱性風(fēng)險包括利益群體施壓、社會大眾期望等，而風(fēng)險因素往往難以有效察覺，存在較高的隱蔽程度；直接風(fēng)險指的是所有情況下都可能產(chǎn)生的責(zé)任，基于特定方法而實現(xiàn)對直接風(fēng)險有效預(yù)測；或有風(fēng)險的預(yù)測難度較高，其產(chǎn)生的損失往往難以預(yù)估。2.財政風(fēng)險矩陣建立風(fēng)險矩陣分類原則主要參考2016年中國財政科學(xué)研究院宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心課題組提出的財政風(fēng)險指數(shù)框架、劉尚希（2004）對財政風(fēng)險的定義及Mitchell（1922）對風(fēng)險與不確定性做出的定義。結(jié)合前文分析的土地財政發(fā)展特點，并綜合考慮財政收支的綜合性和可取性，選取了16個評價指標(biāo)構(gòu)成財政風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系，對每個評價指標(biāo)設(shè)定“輕警”、“中警”、“重警”三個風(fēng)險區(qū)間，計算每個評價指標(biāo)的數(shù)值。最后對全國各省市的財政風(fēng)險做了排序和分類，對我國實行區(qū)域財政風(fēng)險識別和管理提供參考依據(jù)。表3.1地方財政風(fēng)險矩陣財政風(fēng)險類型直接風(fēng)險或有風(fēng)險顯性風(fēng)險R1X1:債務(wù)負(fù)擔(dān)率=當(dāng)年政府債務(wù)余額/地方GDPX2:債務(wù)支出率=當(dāng)年政府新增債務(wù)/地方公共財政支出X3:債務(wù)償還率=當(dāng)年還本付息額/財政總收入X4:財政困難系數(shù)，采用財政部公布數(shù)據(jù)R2X5:經(jīng)濟(jì)增長率=地方GDP增速X6:城鄉(xiāng)居民人均可支配收入增速，采用國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)X7:失業(yè)率=失業(yè)人數(shù)/勞動者總?cè)藬?shù)X8:金融余額風(fēng)險系數(shù)=（金融部門貸款余額-金融部門存款余額）/財政收人隱性風(fēng)險R3X9:財政支出對財政收入的彈性，=財政支出增長率/財政收入增長率X10:財政赤字率=財政赤字/地方GDPX11:固定資產(chǎn)投資速度=固定資產(chǎn)投資增長率/地方GDP增長率X12:PPP投資規(guī)模=PPP投資總額/地方GDPR4X13:土地財政依賴度=土地財政收入/財政收入X14:財政集中率=財政收入/地方GDPX15:稅收收入占財政收入的比重=稅收收入/財政收入X16:地方財政收支平衡系數(shù)=（地方財政支出/全國財政支出）/（地方財政收入/全國財政收入）財政風(fēng)險矩陣風(fēng)險評定標(biāo)準(zhǔn)按重警指標(biāo)個數(shù)、中警指標(biāo)個數(shù)和輕警指標(biāo)個數(shù)排序，如果以上三個指標(biāo)數(shù)目相同的，依次按照直接顯性風(fēng)險（R1）、或有顯性風(fēng)險（R2）、直接隱性風(fēng)險（R3）、或有隱性風(fēng)險（R4）的個數(shù)進(jìn)行排序。為便于排序，本文把重警賦值為1，中警賦值0.1，輕警賦值為0。風(fēng)險等級劃分為兩類：一是四分位分析法，數(shù)值小于等于4的歸為低風(fēng)險區(qū)，大于4和小于9之間為中等風(fēng)險區(qū)，大于等于9的為高風(fēng)險區(qū)。二是風(fēng)險審慎原則法（原來分析法），依據(jù)四分位劃分方法和風(fēng)險謹(jǐn)慎法，保留低風(fēng)險指標(biāo)值，作為預(yù)警作用的中風(fēng)險指標(biāo)和重風(fēng)險指標(biāo)減兩個，即把數(shù)值小于等于4的歸為低風(fēng)險區(qū)，大于4和小于7之間為中等風(fēng)險區(qū)，大于等于7的為高風(fēng)險區(qū)。表3.2財政風(fēng)險矩陣評定標(biāo)準(zhǔn)情景分析低風(fēng)險中風(fēng)險高風(fēng)險一般統(tǒng)計法≤44-9≥9風(fēng)險審慎原則法≤44-7≥7二、評估應(yīng)用本文根據(jù)上述的財政風(fēng)險矩陣模型和數(shù)據(jù)收集整理，得到近三年（2018年至2020年）全國31個省市的財政風(fēng)險矩陣結(jié)果進(jìn)行匯總和分析。匯總矩陣指標(biāo)數(shù)值特征如下：表3.3財政風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)數(shù)值特征指標(biāo)名稱輕警中警重警全國平均數(shù)最低值最高值R1X1≤16%16-25>2526.1%7.52%70.87%X2≤2020-40>4087.0%13.79%203.77%X3≤1515-30>3016.3%0.30%61.78%X4≤65.2465.24-82.76>82.7665.24%20.00%90.00%R2X56%-12%4%-6%與12%-14%<4%與>14%6.83%2.95%10.20%X6城鄉(xiāng)居民人均可支配收入增速>7%5%-7%<5%8.90%6.69%13.33%X70-4.2%4.2%-7%>7%3.10%1.40%4.21%X8金融余額風(fēng)險系數(shù)>5%2%-5%<2%3.20%-3.17%16.19%R3X9<1.41.4-1.5>1.51.60-10.8410.36X10<3%3-5%>5%-16.7%-5.92%114.13%X11固定資產(chǎn)投資速度>0.80.6-0.8<0.60.70-11.323.85X12PPP投資規(guī)模<10%10-15%>15%17.40%1.80%73.01%R4X13土地財政依賴度0-50%50%-100%≥100%58.0%15.04%128.91%X1425%-30%15%-25%0-15%10.70%5.52%21.68%X15稅收收入占財政收入的比重86%-95%77%-86%0-77%70.70%11.90%122.66%X160-11-1.5>1.52.260.365.40（注：X2、X3、X13、X14、X15、X16由于數(shù)據(jù)缺失，計算中未包含西藏）計算匯總這三年的各省市地方財政風(fēng)險評價結(jié)果匯總?cè)缦拢罕?.42018-2020年各省市財政風(fēng)險評價結(jié)果匯總省市2018年（1）2019年（2）2020年（3）2018年（4）2019年（5）2020年（6）上海1.31.40.41.31.40.4廣東1.31.32.41.31.32.4北京1.54.43.31.54.43.3山西3.27.37.33.27.37.3江蘇3.33.54.43.33.54.4浙江3.55.46.43.55.46.4山東3.53.7v6.6v3.53.76.6河北5.36.36.35.36.36.3河南5.45.55.55.45.55.5湖北5.47.36.55.47.36.5海南5.46.67.45.46.67.4陜西5.46.59.55.46.59.5黑龍江5.56.56.35.56.56.3廣西5.58.37.45.58.37.4安徽5.64.65.65.64.65.6福建6.25.34.46.25.34.4天津6.35.67.46.35.67.4重慶6.37.36.46.37.36.4遼寧6.45.67.46.45.67.4江西6.47.47.56.47.47.5四川6.55.56.56.55.56.5湖南7.37.57.57.37.57.5云南7.37.28.37.37.28.3新疆7.39.29.37.39.29.3吉林7.47.59.27.47.59.2青海8.19.09.18.19.09.1內(nèi)蒙古8.38.36.48.38.36.4貴州8.38.29.28.38.29.2寧夏10.09.19.210.09.19.2甘肅11.110.210.211.110.210.2注：表示低風(fēng)險，表示中風(fēng)險，表示高風(fēng)險。2017年(1)、2018年(2)和2019年(3)是按一般統(tǒng)計法計算的結(jié)果；2017年(4)、2018年(5)和2019年(6)是按風(fēng)險審慎原則法計算的結(jié)果。按照四分位分析法，2020年財政風(fēng)險處于高風(fēng)險區(qū)的省市有青海、吉林、貴州、寧夏、新疆、陜西、甘肅七個省份。但按照風(fēng)險審慎原則法，地方財政風(fēng)險處于高風(fēng)險區(qū)的省市有：山西、天津、遼寧、廣西、海南、江西、湖南、云南、青海、吉林、貴州、寧夏、新疆、陜西、甘肅。相比于2018年和2019年，2020年陷入高風(fēng)險的地區(qū)數(shù)量顯著提升，總計已經(jīng)達(dá)到15個。分析結(jié)果顯示已經(jīng)有接近半數(shù)的省市財政風(fēng)險評價已經(jīng)步入高風(fēng)險區(qū)域。其中，相比于2019年，2020年新增了天津、遼寧、海南、陜西4省市。表3.52020年高風(fēng)險區(qū)省市指標(biāo)情況省市高風(fēng)險指標(biāo)山西債務(wù)支出率X2，財政支出對財政收入的彈性X9，財政赤字率X10，PPP投資規(guī)模X12，財政集中度X14，稅收收入占財政收入的比重X15，地方和全國財政收支系數(shù)X16青海債務(wù)支出率X2，財政困難系數(shù)X4，金融余額風(fēng)險系數(shù)X8，財政支出對財政收入的彈性X9，財政赤字率X10，PPP投資規(guī)模X12，財政集中度X14，稅收收入占財政收入的比重X15，地方和全國財政收支系數(shù)X16吉林債務(wù)負(fù)擔(dān)率X1，債務(wù)支出率X2，經(jīng)濟(jì)增長率X5，財政赤字率X10，固定資產(chǎn)投資速度X11，PPP投資規(guī)模X12，財政集中度X14，稅收收入占財政收入的比重X15，地方和全國財政收支系數(shù)X16貴州債務(wù)負(fù)擔(dān)率X1，債務(wù)支出率X2，金融余額風(fēng)險系數(shù)X8，財政支出對財政收入的彈性X9，財政赤字率X10，PPP投資規(guī)模X12，財政集中度X14，稅收收入占財政收入的比重X15，地方和全國財政收支系數(shù)X16通過對上述高風(fēng)險地區(qū)的觀察，可以看出高風(fēng)險地區(qū)的主要問題集中于如經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量低，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡：財政集中度X14與稅收收入占財政收入的比重X15，兩個指標(biāo)均出現(xiàn)13次，同時顯示出兩種風(fēng)險指標(biāo)的省市有12個。這顯示出，上述地區(qū)財政收入占GDP的比重小，即財政集中度較低，也就是每萬元GDP提供的財政收入少，說明在創(chuàng)造財富的同時獲得的收益小，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的都不夠好，GDP的增長是低質(zhì)量的。其中部分地方稅收收入占財政收入的比重較低，說明政府三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展不均衡。其中湖北省的財政集中度最低，只有5.52%，與之相對應(yīng)的是湖北省土地財政依賴度達(dá)到了128.91%。一定程度上反映出湖北省稅收征收較弱而對土地財政依賴較強(qiáng)的特點。這一指標(biāo)情況最好的是北京、天津、上海三個直轄市，分別達(dá)到了16.45%，17.09%，18.87%，非常符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的現(xiàn)狀。此外，這兩個指標(biāo)也反映出，地方政府財政收入來源過少，因此地方政府確實非常有必要擴(kuò)大稅基，提升征稅能力。第四章土地財政風(fēng)險防范策略建議一、拓展土地財政收入方式穩(wěn)固地方財政收入穩(wěn)定地方財政收入，在原有土地財政基礎(chǔ)上，規(guī)范土地出讓和融資行為，積極擴(kuò)大地方財政收入。與落后地區(qū)相比，土地財政是必然的，土地財政收益大大緩解了當(dāng)?shù)氐呢斦щy，其中很大一部分用于城市基本建設(shè)，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中仍發(fā)揮著積極作用。穩(wěn)定地方財政收入，首先要在原有土地財政、穩(wěn)定土地出讓方式和資金來源的基礎(chǔ)上，確保地方財政收入穩(wěn)定：嚴(yán)格執(zhí)行土地儲備制度，加大土地財政管理力度；發(fā)展好房地產(chǎn)市場對政府財政收入有較好作用，政府財政收入將隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口增長水平的提高而擴(kuò)大。但是，不能過分依賴房地產(chǎn)市場的發(fā)展，要通過市場配置方式和市場化價格，扭轉(zhuǎn)土地粗放利用方式的局面，實行集約化發(fā)展，提高土地利用效率效率和收益。另外，土地財政也存在一定的負(fù)面效應(yīng)，對土地的依賴程度高，影響著地方經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級，要想改變對土地的依賴，還是要培育新的經(jīng)濟(jì)增長點，改變經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。比如，土地資產(chǎn)證券化融資就是一個很好的嘗試，在我國金融市場發(fā)展的過程中，地方政府也選擇了嘗試土地資產(chǎn)證券化融資。二、平衡地方財政支出結(jié)構(gòu)緩解地方財政壓力財政支出是地方財政的重要內(nèi)容，解決地方財政壓力問題，一方面依賴于對地方事權(quán)進(jìn)行合理劃分，以縮小地方財政支出范圍，實現(xiàn)地方公共支出規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長之間的匹配性；另一方面需要通過完善公共財政體系，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)來降低政府支出成本。平衡地方財政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)該從我國省級以下財政財事權(quán)的關(guān)系規(guī)范入手。我國省級以下的行政單位，市縣級別的有三千多個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別有進(jìn)4萬個，中央文件無法對地方不同級別的財政分配關(guān)系做統(tǒng)一安排，而目前是省級以下政府間由于尚無成體系的監(jiān)督約束機(jī)制，財政支出結(jié)構(gòu)相對混亂，指令性文件較多，從而造成了基層政府事權(quán)過多，財力支出壓力過大的局面。十四五規(guī)劃由此也強(qiáng)調(diào)要“健全省以下財政體制，增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力。”省級以下的地方政府也應(yīng)該建立明晰的事權(quán)與支出責(zé)任劃分，結(jié)合地區(qū)實際合理劃分事權(quán)和財政支出結(jié)構(gòu)，緩解地方財政壓力。同時，在中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的背景下，應(yīng)該關(guān)注地方財政支出效率。只有提高財政支出的效率，才能實現(xiàn)財政資源優(yōu)化配置的目標(biāo)。目前，我國財政支出效率不高的績效評價體系還存在制度保障機(jī)制不健全、評價結(jié)果與財政支出資金相關(guān)性不強(qiáng)、評價結(jié)果不規(guī)范、公開制度不健全、監(jiān)管不力等問題。要針對這些情況，建立科學(xué)合理、適合本地實際的績效評價結(jié)果應(yīng)用制度，將評價結(jié)果與財政支出資金撥付掛鉤，加強(qiáng)財政支出績效評價結(jié)果信息披露，接受社會監(jiān)督。三、管控地方債務(wù)擴(kuò)張防范地方財政金融風(fēng)險擴(kuò)散我國財政高風(fēng)險地區(qū)都有債務(wù)負(fù)擔(dān)率和債務(wù)支出率偏高的共同特點，共計有10個以上省市風(fēng)險因素中都包括上述因素，其中債務(wù)支出率更是全部高風(fēng)險的省份共有的高風(fēng)險因素。一方面，這些地區(qū)當(dāng)前已經(jīng)呈現(xiàn)出比較重的債務(wù)負(fù)擔(dān)和債務(wù)壓力；另一方面，上述地區(qū)當(dāng)前債務(wù)支出率也比較高，即地方政府當(dāng)年新增債務(wù)與地方公共財政支出的比值也高，一定程度上反映出地方政府支出對于債務(wù)依賴程度比較大。地方債務(wù)累積數(shù)額不斷擴(kuò)大時，地方政府將因巨大的還本付息壓力而擠壓地方財政支出，無法保證正常的財政職能發(fā)揮，并進(jìn)一步影響財政收入增長，進(jìn)而影響財政可持續(xù)性。首先，管控地方債務(wù)擴(kuò)張應(yīng)促進(jìn)地方債務(wù)的透明化，通過制度規(guī)范地方債務(wù)的統(tǒng)計口徑和定期信息公布程序和方法，債務(wù)信息顯性化透明化才能為財政收支的科學(xué)合理規(guī)劃提供參考基礎(chǔ)，也為債務(wù)監(jiān)督提供了可能。其次，管控地方債務(wù)擴(kuò)張，也應(yīng)該重視減輕財政負(fù)擔(dān)，從源頭縮小地方債務(wù)的需求。減輕財政負(fù)擔(dān)就指平衡優(yōu)化地方財政支出結(jié)構(gòu)和擴(kuò)展地方財政收入方式，從財政收支同時入手解決地方發(fā)債的沖動和壓力。第三，要不斷完善地方融資平臺建設(shè)，規(guī)范融資平臺的市場化行為。避免地方政府對融資平臺的管理許可授權(quán)不明，風(fēng)險和收益機(jī)制不清晰的狀況。地方政府可以通過引進(jìn)社會資本進(jìn)入地方融資平臺，降低地方政府的負(fù)債率，減輕地方財政壓力及潛在風(fēng)險。最后，面對經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，各省市要從自身高風(fēng)險指標(biāo)出發(fā)，提高財政資金管理效率，推進(jìn)第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和完善，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。近年來我國金融機(jī)構(gòu)的儲蓄轉(zhuǎn)換為投資的能力有所降低，直接隱性財政風(fēng)險上升，這與我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速減緩，投資增速減緩存在較大關(guān)系。因此，建議合理規(guī)劃財政資金的使用，防止出現(xiàn)過度透支社會資源，過度舉債的現(xiàn)象，保障經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)性。四、規(guī)范土地出讓行為促進(jìn)土地財政可持續(xù)發(fā)展規(guī)范土地出讓行為，激發(fā)地方政府防范風(fēng)險的自發(fā)性，才能促進(jìn)土地財政可持續(xù)發(fā)展。一是要加大地方政府土地管理的法律體系建設(shè)，使得地方財政的運行在規(guī)范有序的制度內(nèi)運行。新加坡、德國、日本和美國對土地的管理都是立法先行，通過持續(xù)不斷的立法，才有健全的土地管理法規(guī)體系，把土地運作置身于嚴(yán)密的法律與制度下進(jìn)行。建議土地管理的法規(guī)制度既應(yīng)該重視全國性的立法，又要重視與地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的法律法規(guī)，形成完善的土地管理法規(guī)體系來規(guī)避由土地財政帶來的地方財政風(fēng)險，這也是積極融入黨的十九大提出的完善中國特色社會主義法律體系，在重要領(lǐng)域加強(qiáng)立法的要求。二是要完善土地權(quán)益的市場化配置機(jī)制，促進(jìn)土地要素有序流動。場化配置機(jī)制的形成首先要有科學(xué)合理的土地使用權(quán)估值體系，，應(yīng)該重視這一制度的完善促使其科學(xué)合理規(guī)劃和利用土地；并且要不斷促進(jìn)土地出讓行為的市場化運作，以市場價格和程序推動土地成交，借土地要素市場化流動實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的變革，在高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中化解地方財政風(fēng)險。同時要減少土地政策調(diào)整頻次，以穩(wěn)定市場預(yù)期，通過長周期的土地供應(yīng)規(guī)劃和制度，穩(wěn)定土地市場價格，進(jìn)而穩(wěn)定相關(guān)性較大的房地產(chǎn)市場價格，較少的經(jīng)濟(jì)波動對地方財政收支穩(wěn)定起到重要支撐。第五章結(jié)論和展望土地財政風(fēng)險評估是一個多維度和復(fù)雜的研究課題，本論文著力于在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上并結(jié)合調(diào)研實踐進(jìn)行了較為系統(tǒng)的探索研究，通過回顧我國土地的財政發(fā)展演變歷程，對我國土地財政的發(fā)展進(jìn)行了階段劃分，并對我國土地財政的數(shù)量特征進(jìn)行分析，包括時間特征分析和空間特征分析。研究證明了土地財政是我國特殊的經(jīng)濟(jì)制度，主要是和政府行為制度有關(guān)，居民對土地財政的影響不大，土地財政問題的解決必須依賴于國家深層次的制度變革，土地財政因其可持續(xù)發(fā)展能力會經(jīng)由財政收入、財政支出、土地融資和地方債務(wù)對地方財政造成壓力，最終形成地方財政風(fēng)險。但仍存在可以諸多改進(jìn)之處，可在將來研究中進(jìn)行完善。因土地財政和地方財政部分?jǐn)?shù)據(jù)難查找和缺失等原因，造成有關(guān)變量的缺失和具體數(shù)據(jù)對比的困難，該領(lǐng)域的研究者可以采用本文及以外的方法收集更加詳實的關(guān)于土地財政和地方財政的數(shù)據(jù)，特別是對地級市層面的財政數(shù)據(jù)可以進(jìn)一步挖掘，有完備的數(shù)據(jù)將更利于數(shù)量模型分析。希望通過本文研究過程遇到的研究瓶頸問題可以讓有關(guān)部門重視土地財政和地方財政相關(guān)信息科學(xué)登記和匯總的重要性，為更好的開展本領(lǐng)域研究和做科學(xué)決策打好基礎(chǔ)。

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