中國土地政策的未來

中國土地政策的未來石曉平中國土地問題研究中心(CCLP)南京農(nóng)業(yè)大學2021年4月初稿1.中國土地政策面臨的困境以耕地保護為核心的價值取向以糧食生產(chǎn)為依據(jù)的保護思路時刻發(fā)生變化的糧食市場波動(國內(nèi)、國際市場的影響〕糧食政策的影響〔糧價波動與農(nóng)民種糧積極性等〕以保護耕地面積兼顧質(zhì)量的保護思路根本農(nóng)田保護區(qū)的劃定和用途管制1997年1998年的凍結(jié)土地轉(zhuǎn)用審批2004年土地轉(zhuǎn)用再次凍結(jié)2.中國土地政策面臨的困境人們在疑心?以耕地保護為中心是否具有科學的價值?影響糧食產(chǎn)量的因素太過于復(fù)雜〔天氣、農(nóng)田、糧食政策、其他政策〕被占用的農(nóng)田對糧食產(chǎn)量的下降的影響〔1-2%〕〔陳江龍，2004〕還是以保護自己的價值為利益的核心?土地管理部門的利益和權(quán)利？傳統(tǒng)的觀念？缺乏科學的分析？(糧食等問題太過復(fù)雜！)3.GrainproductioninChinaSource:ChinaStatisticalYearbook,1990-2021andNBSC,20214.TrendsingrainproductioninChinaChineseGrainProductionbytypesfrom1980to2006(100milliontonsforleftand10thousandtonsforright)Source:2007ChineseGrainDevelopmentReport,page107.土地市場發(fā)育的漸進性特征東中西部地區(qū)城市土地市場發(fā)育存在的明顯差異有償使用土地的比例無明顯的差異耕地占用的比例無明顯的差異無明顯的東中西部地區(qū)土地市場的梯度發(fā)育〔石曉平和曲福田，2001〕從全國來看普遍存在土地作為生產(chǎn)要素市場的發(fā)育明顯缺乏農(nóng)地市場發(fā)育明顯缺乏(3-4%的土地被租賃)，近年來有所提高〔？〕城市土地有償使用的比例還很低〔宗地數(shù)還是有償使用的面積〕〔？〕城市土地有償使用方式的改革〔招牌掛制度〕中國土地政策面臨的困境6.

中國土地政策面臨的困境

城市土地市場與土地價格‘居高臨下’的價格城市房產(chǎn)價格中土地價格的比例一般在40%左右,而且隨著目前土地政策的推行，土地價格所占到的比例還會上升-更多的人買不到房‘巨大增長的收益’城市土地市場不完善導(dǎo)致巨額土地收益的不合理分配以開發(fā)‘大學城’為名義的房地產(chǎn)開發(fā)工程〔大學城的凋零〕以經(jīng)濟適用房為名義的高檔別墅工程7.中國土地政策面臨的困境城市土地市場與土地價格‘以地興政’帶來的權(quán)利尋租腐敗利益共同體〔地方政府和房地產(chǎn)企業(yè)〕〔湖南郴州〕8.中國土地政策面臨的困境地方政府的巨大的利益鼓勵鐵本領(lǐng)件的啟示地方政府與中央政府的利益取向發(fā)生了明顯的偏差〔曲福田和石曉平，2002〕地方政府謀求地方經(jīng)濟的開展可以選擇一切可能的手段地方政府的無奈之舉9.中國土地政策面臨的困境地方政府融資平臺的風險土地財政〔區(qū)域間的差異〕風險可能來自于中小城市〔而不是大城市〕風險來自于房地產(chǎn)價格的下跌和土地資產(chǎn)的縮水系統(tǒng)性風險10.中國土地政策面臨的困境11.中國土地政策面臨的困境12.土地出讓收入占財政收入的比重13.中國土地政策面臨的困境14.中國土地政策面臨的困境15.中國土地政策面臨的困境圖8：1999-2006年經(jīng)濟開展水平相對落后城市土地出讓收入占地方財政比重變化16.關(guān)于土地財政研究的一些結(jié)論其一，研究證實了政策制定者和研究者對土地財政現(xiàn)象的擔憂，土地出讓制度的逐步建立，明顯地影響了來自于土地的收益，并顯著地影響到了各級政府的財政收入，近年來土地出讓收入的規(guī)模保持了根本的穩(wěn)定和一定的規(guī)模，在地方政府財政收入的比重在經(jīng)歷了快速的上升后，開始下降。關(guān)鍵年份突破性政策的出臺會對地方政府的土地出讓行為和土地出讓收入時間分布，產(chǎn)生重大的影響，但具體的響應(yīng)機制還有待進一步研究。17.關(guān)于土地財政研究的一些結(jié)論其二，各省土地出讓收入占地方財政比重總體呈上升趨勢，2001年僅有6個省份比重超過10%，而到2006年只有3個省份比重低于10%。目前存在明顯依賴土地出讓收入的省份，這些省份具有較為典型的土地財政特征，而且省際之間出現(xiàn)了明顯的差異，但對這種差異的解釋仍然需要進一步的研究。18.關(guān)于土地財政研究的一些結(jié)論其三，江蘇省地市級的數(shù)據(jù)說明土地出讓收入與地市級地方政府財政預(yù)算內(nèi)收入有明顯的相關(guān)關(guān)系，且對土地財政的依賴在地市級表現(xiàn)的更為明顯。按照全國各省土地出讓收入占地方財政的計算比重平均為13.6%，而按照江蘇省各地級市的數(shù)據(jù)計算的該比重平均值為34.5%，從政策制定的角度可能要更多的關(guān)心地市級存在的土地財政現(xiàn)象。19.關(guān)于土地財政研究的一些結(jié)論江蘇省未公開地方預(yù)算外收入規(guī)模，考慮該收入土地出讓收入會在地方財政收入中的比例下降10%左右。20.中國土地政策的未來報告背景的簡要介紹國務(wù)院開展研究中心等單位、世界銀行等機構(gòu)參與調(diào)研了國內(nèi)的兩個實際的區(qū)域21.土地政策制定的目的〔李劍閣等〕1支持農(nóng)業(yè)部門的開展，包括對農(nóng)田的保護〔農(nóng)業(yè)的多功能性〕市場化的土地流轉(zhuǎn)體系建立農(nóng)民的社會保障體系2促進城市制造業(yè)、效勞業(yè)和住宅的有序的開展在綜合考慮經(jīng)濟、社會和環(huán)境的規(guī)劃框架，通過市場機制為城市擴張?zhí)峁┩恋刂袊恋卣叩奈磥怼怖顒﹂w等〕22.土地政策的目的3確保各級政府提供財政收入以土地資產(chǎn)作為可持續(xù)性的公共收入的根底為公共效勞和投資提供資金4促進利用土地作為抵押來獲得資本增加金融體系成長中的備用資產(chǎn)蓄水池5支持土地利用規(guī)劃決策，使之既與市場導(dǎo)向下的快速經(jīng)濟增長相一致，也要適當關(guān)注和保護環(huán)境中國土地政策的未來23.土地政策的目的〔李劍閣等〕6增強土地權(quán)利和土地管理的一致性和整體性保障土地所有者/使用者的權(quán)利增加權(quán)利制度的可信程度改善政府管理者的鼓勵和土地使用者的鼓勵中國土地政策的未來24.中國土地政策的未來土地政策長期致力開展的長期目標〔7個〕1界定、確保、擴大土地擁有者的權(quán)利，確保農(nóng)村和城市土地擁有者的權(quán)利一致〔做起來很難〕2強制性征地的規(guī)那么和方法需要予以重新修定和修改，以確保補償充分，過程公平、公開3促進農(nóng)地與城市土地更有效的利用25.中國土地政策的未來土地政策的致力開展的長期目標〔7個〕4創(chuàng)立使土地作為地方政府可持續(xù)性稅收來源的制度安排5土地管理機構(gòu)框架的合理化6強化總體法律框架和法治7土地管理的能力建設(shè)26.中國土地政策的未來1界定、確保、擴大土地擁有者的權(quán)利，確保農(nóng)村和城市土地擁有者的權(quán)利一致第一個長期目標被認為是解決所有問題的核心可以減低刺激城市和農(nóng)村地區(qū)土地無效利用的鼓勵和市場扭曲包括與國家壟斷土地一級市場有關(guān)的刺激因素減少制約城鄉(xiāng)土地使用者因權(quán)力不明晰和弱化而影響其分享經(jīng)濟增長時機的因素27.中國土地政策的未來1界定、確保、擴大土地擁有者的權(quán)利，確保農(nóng)村和城市土地擁有者的權(quán)利一致第一個長期目標被認為是解決所有問題的核心目前的現(xiàn)狀：農(nóng)民具有了依法使用農(nóng)村土地的權(quán)力〔農(nóng)村土地承包法〕。但只容許在農(nóng)業(yè)用途范圍之內(nèi)使用，對于利用用途的變化同樣在不同的地區(qū)有著不同的限制〔禁止占用根本農(nóng)田挖魚塘、種樹和其他破壞耕作層的活動〔國發(fā)2004年28號文〕〕。舉例：南京市綠色南京建設(shè)，占用大量的農(nóng)田種樹，實際上是和這個政策相矛盾的〔但提供了土地更高價值的利用〕。28.中國土地政策的未來1界定、確保、擴大土地擁有者的權(quán)利，確保農(nóng)村和城市土地擁有者的權(quán)利一致第一個長期目標被認為是解決所有問題的核心目前的現(xiàn)狀：農(nóng)民不能以農(nóng)業(yè)土地作為抵押到銀行獲得貸款〔在一些地區(qū)通過拍賣獲得的四荒地、五荒地等類型的農(nóng)業(yè)利用土地可以獲得銀行貸款〕。舉例：上述的案例，能夠獲得貸款的是新增的農(nóng)業(yè)利用土地。29.中國土地政策的未來1界定、確保、擴大土地擁有者的權(quán)利，確保農(nóng)村和城市土地擁有者的權(quán)利一致第一個長期目標被認為是解決所有問題的核心

目前的現(xiàn)狀：農(nóng)民在土地征用的過程中，獲得的對農(nóng)地非常低的補償。30.中國土地政策的未來1界定、確保、擴大土地擁有者的權(quán)利，確保農(nóng)村和城市土地擁有者的權(quán)利一致第一個長期目標被認為是解決所有問題的核心目前的現(xiàn)狀：農(nóng)村集體建設(shè)用地：農(nóng)村集體不具備清晰的使用集體建設(shè)用地的權(quán)力，而且權(quán)力的內(nèi)容不是很清晰。舉例：江西的案例〔農(nóng)地變非農(nóng)使用的權(quán)力〕農(nóng)戶使用自己的承包田建房，需要得到鄉(xiāng)政府的批準，而且需要向鄉(xiāng)政府交納宅基地占用費，但鄉(xiāng)政府給失去土地的農(nóng)民補償非常的低。31.中國土地政策的未來1界定、確保、擴大土地擁有者的權(quán)利，確保農(nóng)村和城市土地擁有者的權(quán)利一致第一個長期目標被認為是解決所有問題的核心目前的現(xiàn)狀：農(nóng)村集體建設(shè)用地：有建議提出應(yīng)當容許集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，從而使集體、農(nóng)民能夠獲得土地使用獲得的增值收益。〔廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理方法〔草案〕〕32.中國土地政策的未來1界定、確保、擴大土地擁有者的權(quán)利，確保農(nóng)村和城市土地擁有者的權(quán)利一致第一個長期目標被認為是解決所有問題的核心目前的現(xiàn)狀：城市土地：城市拆遷過程中的補償〔巨大的增值收益如何分享的問題〕。法律賦予建筑物及其占有物40-70年的使用權(quán)時，如何對城市居民在使用權(quán)期滿后進行合理的補償。33.中國土地政策的未來1界定、確保、擴大土地擁有者的權(quán)利，確保農(nóng)村和城市土地擁有者的權(quán)利一致可以采取的行動：在廣東經(jīng)驗的根底上進行進一步的改革廣東經(jīng)驗必須防止集體在未來的過程中，替代政府成為蠶食農(nóng)戶利益的主體〔江西的發(fā)現(xiàn)〕嘗試在土地作非公共利益的時候，由集體土地擁有者直接的提供土地公共利益的界定防止農(nóng)村土地的頻繁的調(diào)整借鑒孫佑海〔2000〕的研究農(nóng)民30年土地承包地的抵押權(quán)開展土地登記體系物權(quán)法明確了建立一個一元化的土地登記體系的作用進一步穩(wěn)定城市土地使用權(quán)，促進城市土地的流轉(zhuǎn)交易，提高土地的利用效率南京的案例〔仙林大學城周邊的城市建設(shè)〕34.中國土地政策的未來２強制性征地的規(guī)那么和方法需要重新認定和修改，確保補償充分長期來看應(yīng)該使土地補償標準反映市場土地的真實的價值短期來看可以靠增進補償標準、改善征地程序使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低長遠生計有保障〔國發(fā)２００４年２８號〕不將征地補償標準與用途相掛鉤中期來看集體建設(shè)用地形成的土地市場價格可以成為補償?shù)膮⒖紭藴?5.中國土地政策的未來２強制性征地的規(guī)那么和方法需要重新認定和修改，確保補償充分可以采取的行動修改補償計算方法目前仍然采用農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的倍數(shù)來計算補償?shù)臉藴剩r(nóng)地轉(zhuǎn)用后的巨大收益與補償?shù)木薮蟛町愂菍?dǎo)致農(nóng)民不滿的一個很重要的原因在２８號文件容許地方政府提高補償標準各地新的做法〔土地股份合作制〕采取措施確保補償能夠到達農(nóng)民的手中農(nóng)村集體截流補償款／揮霍補償款建立合理的申訴的程序〔農(nóng)民的各種權(quán)利〕36.中國土地政策的未來２強制性征地的規(guī)那么和方法需要重新認定和修改，確保補償充分可以采取的行動嘗試其他形式的補償將補償款辦企業(yè)補償款的管理和使用更加的透明／合理考慮采用列舉法對‘公共利益’進行征地的范圍對城市土地拆遷和補償建立適宜的補償標準37.中國土地政策的未來３促進農(nóng)地和城市土地更加高效的利用不改變目前對城市和農(nóng)村土地利用的鼓勵結(jié)構(gòu)，是無法根本改變農(nóng)地大量流失的局面目前的政策舉措根本是失效的地方政府大量依靠土地增值收益滿足城市建設(shè)的需要政策舉措需要提高城市和農(nóng)村內(nèi)部土地的利用效率，為城市開展提供更多的土地來源38.中國土地政策的未來３促進農(nóng)地和城市土地更加高效的利用可以采取的行動中短期的行動反省人為設(shè)置最高工業(yè)地價、財政補貼土地利用的狀況對城市和農(nóng)村一體化的功能進行規(guī)劃〔不是簡單對農(nóng)地保護的規(guī)劃，還包括提供合理城市用地來源的規(guī)劃〕39.中國土地政策的未來4創(chuàng)立使土地作為地方政府可持續(xù)性稅收來源的制度安排地方財政對來源于土地收入的過渡依賴，是不可持續(xù)的有導(dǎo)致土地粗放利用的嫌疑而且隨著增量土地的減少，面臨著稅收來源減少的危險〔必須尋找替代新的來源〕40.中國土地政策的未來4創(chuàng)立使土地作為地方政府可持續(xù)性稅收來源的制度安排可以采取的行動引入財產(chǎn)稅的可能性〔請參考物業(yè)稅等相關(guān)的討論〕

對土地儲藏的目的和功能進行再評估大規(guī)模的土地儲藏在國際上并沒有成功的經(jīng)驗?zāi)壳爸袊恋貎Σ匾呀?jīng)背離當初設(shè)計的初衷，面臨很大的市場風險如果用財產(chǎn)稅替代目前的土地收費的體系，將簡化交易的本錢41.中國土地政策的未來5土地管理機構(gòu)框架的合理化土地部門和建設(shè)部門在管理上更多的協(xié)調(diào)城市土地市場與房地產(chǎn)市場之間的協(xié)調(diào)城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)可以采取的行動協(xié)調(diào)和統(tǒng)一土地登記農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證書〔農(nóng)業(yè)部門〕農(nóng)村集體土地所有權(quán)證書〔國土部門〕農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)證書〔國土部門〕林地使用權(quán)證書〔林業(yè)部門〕城市土地使用權(quán)證書／房屋所有權(quán)證書42.中國土地政策的未來６強化總體法律框架和法治對整個法律框架進行全面的審視和考察著手解決土地法律框架與現(xiàn)實之間的巨大差距如規(guī)制土