名城保護(hù)立法中的利益平衡

精品文檔-下載后可編輯名城保護(hù)立法中的利益平衡特約嘉賓侯作前浙江大學(xué)城市學(xué)院法學(xué)院院長

范忠信杭州師范大學(xué)法學(xué)院教授

汪慶紅浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院副教授

傅林放浙江旅游職業(yè)學(xué)院講師

新聞背景：

隨著時(shí)代的發(fā)展，對(duì)歷史建筑的保護(hù)早已成為社會(huì)的共識(shí)。1999年7月25日，浙江省第九屆人大常委會(huì)第十四次會(huì)議制定了《浙江省歷史文化名城保護(hù)條例》（以下簡稱條例）。條例施行以來，浙江省歷史文化名城保護(hù)工作取得了顯著成績。目前，全省已有歷史文化名城18個(gè)，其中國家歷史文化名城7個(gè)，省級(jí)歷史文化名城11個(gè)；歷史文化名鎮(zhèn)39個(gè)，其中中國歷史文化名鎮(zhèn)16個(gè)；歷史文化名村38個(gè)，其中中國歷史文化名村14個(gè)；歷史文化街區(qū)88個(gè)。國家歷史文化名城、中國歷史文化名鎮(zhèn)、名村總數(shù)達(dá)37個(gè)，占全國總數(shù)的8%，位居全國之首。

條例頒布實(shí)施的這10多年間，正值浙江省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展時(shí)期，歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)工作面臨著巨大壓力，建設(shè)性破壞、保護(hù)資金短缺、法規(guī)與規(guī)劃相對(duì)滯后等問題不斷顯現(xiàn)。如何完善現(xiàn)有的法規(guī)，進(jìn)一步發(fā)揮政府、市場和社會(huì)的共同作用，推動(dòng)歷史文化名城保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展，已是擺在立法者面前的一個(gè)緊迫性課題。

2022年6月15日，浙江省法學(xué)會(huì)和省人大法制委在杭州聯(lián)合舉辦“浙江歷史文化名城法律保護(hù)”專題研討會(huì)，為省人大常委會(huì)制訂和審議《浙江省歷史文化名城名鎮(zhèn)名村條例（草案）》提供理論和實(shí)踐的參考。

政府既做裁判員又做運(yùn)動(dòng)員

隨著浙江省城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，古村落、古建筑呈現(xiàn)出衰敗跡象，歷史街區(qū)過度商業(yè)化、歷史建筑遭拆除損壞等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。有調(diào)查顯示，在新登記的7380處歷史文化遺產(chǎn)中，有近一半的遺產(chǎn)遭受了不同程度的破壞，目前浙江古村落僅存300多個(gè)。造成目前法律所規(guī)定的保護(hù)制度和措施在現(xiàn)實(shí)中約束力不足，保護(hù)工作受到限制的原因有哪些？

■侯作前：雖然歷史文化名城的保護(hù)工作一開始就是由政府推動(dòng)的，但是實(shí)踐中政府的一些行為也確實(shí)破壞了歷史文化名城。在現(xiàn)有的歷史文化名城保護(hù)法律制度中，政府既是保護(hù)者，又有著千絲萬縷的利益聯(lián)系，既當(dāng)裁判員又做運(yùn)動(dòng)員。這樣的現(xiàn)實(shí)可能導(dǎo)致歷史文化名城的保護(hù)目的在很大程度上落空。這正是當(dāng)前歷史文化名城保護(hù)的制度性困境。

■汪慶紅：從制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行實(shí)效看，現(xiàn)有的這種政府主導(dǎo)的名城保護(hù)模式雖然不乏權(quán)威性高、保障充分等優(yōu)勢，但其存在的政府專斷、效率低下、公平缺失等嚴(yán)重缺陷，使名城保護(hù)過程中出現(xiàn)了諸如保護(hù)成效取決于政府領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)和態(tài)度、利害關(guān)系人的利益得不到合理保護(hù)、文化遺產(chǎn)保護(hù)資源分配不公等弊病。

除了政府的職責(zé)，條例也對(duì)社會(huì)參與問題作了規(guī)定。如要“廣泛征求有關(guān)部門、社會(huì)公眾和專家學(xué)者的意見”，“鼓勵(lì)公眾參與歷史文化保護(hù)的工作”等。

■傅林放：條例雖然提到了社會(huì)力量的參與，但缺乏制度保障。眾所周知，保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容涉及大量利益主體，特別是涉及地方經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，政府是否能夠確保規(guī)劃的科學(xué)性？當(dāng)其制定的程序如果缺乏廣泛的社會(huì)參與和認(rèn)同，又如何確保政府沒有利益偏袒。

多元利益沖突

作為城市治理的重要內(nèi)容，名城保護(hù)涉及到了多個(gè)方面的利益關(guān)系。實(shí)踐證明，多元化、多層次的利益關(guān)系及矛盾是名城保護(hù)工作中的一個(gè)無法回避的現(xiàn)實(shí)。具體表現(xiàn)在哪些方面？

■汪慶紅：在過去的文物保護(hù)模式下，名城保護(hù)的重心和關(guān)鍵被限定為文物古跡、傳統(tǒng)風(fēng)貌保護(hù)在資金需求和土地占用等物質(zhì)供給上的保障，其與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要之間的矛盾和沖突成為保護(hù)與城市發(fā)展之間關(guān)系的主要方面。很明顯，這種顧全大局式的說教并不能成為城市管理者采取積極有效措施，犧牲城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)利益，滿足名城保護(hù)長遠(yuǎn)利益的理性基礎(chǔ)。

在許多人看來，名城保護(hù)的顯著價(jià)值之一就在于對(duì)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展的促進(jìn)。但實(shí)踐證明，這種過度開發(fā)城市文化遺產(chǎn)旅游資源的思路，反而加速了對(duì)名城的破壞。

■汪慶紅：表面上看，這是城市管理者未能協(xié)調(diào)處理名城開發(fā)與名城保護(hù)之間的關(guān)系，而從制度設(shè)計(jì)層面分析，這是政府與城市文化遺產(chǎn)保護(hù)經(jīng)營者之間的利益關(guān)系未曾得到重視和妥善處理。建議要樹立“以城養(yǎng)城”的保護(hù)理念，在地方立法中將這種利益關(guān)系納入調(diào)整對(duì)象，并明確名城旅游收入的分配方式，尤其是從中提取作為名城保護(hù)資金的比例。這是強(qiáng)化名城保護(hù)的重要措施。

因此，如何將名城保護(hù)中更多的利益關(guān)系納入法律調(diào)整范圍之中，借助立法機(jī)制，將這些利益關(guān)系法律化，將名城保護(hù)利害關(guān)系人的正當(dāng)利益確認(rèn)為法定權(quán)利，進(jìn)而使名城保護(hù)中的利益沖突解決納入法定的糾紛解決軌道，確保利益沖突解決的理性化和公正性，應(yīng)當(dāng)成為名城保護(hù)立法的重要考量。

借助社會(huì)力量

國家文物局有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，當(dāng)前對(duì)遺產(chǎn)的認(rèn)識(shí)和關(guān)注點(diǎn)已經(jīng)發(fā)生了變化。從關(guān)注利益相關(guān)者的權(quán)益到關(guān)注全民參與保護(hù)、保護(hù)惠及民生的實(shí)踐。也有學(xué)者認(rèn)為，人們開始進(jìn)入“可持續(xù)發(fā)展與善治下的文化遺產(chǎn)保護(hù)”新階段。

■侯作前：如今對(duì)歷史文化保護(hù)的思想，已從過去單一的文物保護(hù)單位的保護(hù)，發(fā)展到了對(duì)歷史文化街區(qū)的保護(hù)和歷史文化名城的整體保護(hù)；從重點(diǎn)文物建筑的保護(hù)，發(fā)展到具有保護(hù)價(jià)值的歷史建筑的保護(hù)。保護(hù)內(nèi)容不斷擴(kuò)大，已逐漸形成了歷史建筑、文物保護(hù)單位、歷史文化街區(qū)和歷史文化名城的全面保護(hù)體系。因此，相關(guān)的保護(hù)工作和理念應(yīng)與時(shí)協(xié)同、與時(shí)俱進(jìn)。

善治理論的一個(gè)重要內(nèi)容就是公民的參與，強(qiáng)調(diào)社會(huì)的力量。而目前，相關(guān)保護(hù)規(guī)劃、措施中的公眾參與仍然不夠，并因此導(dǎo)致了保護(hù)工作不科學(xué)的問題。

■徐陽光：對(duì)社會(huì)參與的規(guī)定必須具體化、強(qiáng)調(diào)可操作性，不能太籠統(tǒng)。應(yīng)該將民主參與、征求意見、聽證程序、人大審查等環(huán)節(jié)貫徹整個(gè)歷史名城保護(hù)規(guī)劃的制定、修改和監(jiān)督過程中，從而提高規(guī)劃編制的科學(xué)性和民主性。

■范忠信：公民參與的最好方式，就是法律授權(quán)任何公民提起公益訴訟，也就是讓公民就歷史文化破壞事件、環(huán)境污染和資源破壞事件行使公益訴權(quán)。沒有法律明文規(guī)定的不受理原因，法院不得拒絕立案，不得再像過去一樣動(dòng)輒指責(zé)公民“與你何干”、“事不關(guān)己”、“別有用心”而拒絕受理。如此，中國的歷史文化名城保護(hù)、環(huán)境和資源保護(hù)才能邁出有實(shí)質(zhì)意義的一步。

■傅林放：保護(hù)資金方面同樣需要借助社會(huì)