上海對外交通發(fā)展的新挑戰(zhàn)及對策思路

[1]。[2]。至此，由外高橋和洋山兩大港區(qū)共同構成的綜合性、多功能、現(xiàn)代化的大型主樞 上海對外交通發(fā)展的新挑戰(zhàn)及對策思路 【摘要】從適應客貨運輸需求增長、支撐城市經(jīng)濟社會發(fā)展等角度，回顧了上海對外交通系 統(tǒng)發(fā)展所取得的成就。針對經(jīng)濟全球化深入發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化積極推進和生態(tài)文明建設等新 挑戰(zhàn)，在明確上海對外交通戰(zhàn)略和目標導向的基礎上，提出了若干具體的對策思路。 【關鍵詞】對外交通；航運中心；?？諛屑~；公鐵均衡；多式聯(lián)運 1 引言 對外交通是指城市與其他城市之間的交通、是以城市為基點，與外部進行聯(lián)系的各類交 通的總稱。經(jīng)過改革開放三十多年發(fā)展，特別是近十年以世博會為重要契機，上海對外交通 發(fā)展取得了突破性進展 上海作為我國重要的金融經(jīng)濟中心、長三角核心城市，同時也是沿海的重要港口和陸上 交通的綜合樞紐城市，其對外交通需更加突出“銜接國內外、服務長三角”的功能。本文在 回顧上海對外交通發(fā)展歷程的基礎上，針對新的挑戰(zhàn)，提出若干對策思路。 2 上海對外交通發(fā)展歷程回顧 回顧發(fā)展歷程，上海樞紐型、功能性、網(wǎng)絡化的對外交通基礎設施基本建成，適應了客 貨運輸需求的增長，支撐了城市經(jīng)濟社會的快速健康發(fā)展。 2.1 對外交通設施不斷完善 航運深水港成規(guī)模高質量發(fā)展。上世紀九十年代，外高橋港區(qū)建成，上海港發(fā)展重點實 現(xiàn)由黃浦江向長江轉移。進入新世紀后，洋山港的建成標志著上海港的發(fā)展邁向真正意義上 的海港 紐港格局基本形成。 上?！耙皇袃蓤觥钡母叩燃壙崭鄹窬只敬_立。浦東、虹橋兩場已形成5條跑道、4座 航站樓、2個國際貨郵轉運中心和1個機場綜合保稅區(qū)，年旅客保障能力達到1億人次，年 貨郵保障能力達到520萬噸。 公鐵綜合樞紐地位不斷提升。滬寧城際、滬杭客專、京滬高鐵等三條線路相繼建成，上 海已形成兩個方向五條線路的鐵路服務，原本屬于鐵路服務末端的上海正逐步成為重要的鐵 路客運樞紐，加上京滬、沈海、滬陜、滬蓉、滬渝、滬昆等多條高速公路匯集，陸路運輸網(wǎng) 絡逐步完善。 2.2 對外交通樞紐功能和服務水平逐步提升 隨著上海城市地位功能和參與國際經(jīng)濟競爭與合作日益深入，上海樞紐功能進一步提升。 2012年，上海對外專業(yè)運輸旅客到發(fā)量達到2.9億人次，貨運到發(fā)量達到11.9億噸。 上海港已成為服務我國東部沿海和長江流域的核心樞紐港，承擔沿海中轉和江海聯(lián)運的 1 重要功能，2012年全港貨物吞吐量7.36億噸，集裝箱吞吐量3253萬TEU。上海兩機場客運 吞吐量持續(xù)上升，2012年達到7871萬人次，機場服務在同量級機場組中排名第四。 以上海站、上海虹橋站、上海南站為三大主客站的鐵路客運樞紐布局基本形成。特別是 鐵路虹橋站與虹橋機場緊密銜接所產(chǎn)生的樞紐效應使得其旅客到發(fā)量已超越上海站，成為上 海第一大客站。2012年上海鐵路旅客到發(fā)量超過1.3億人次，比10年前增長近一倍。上海 省際公路客運站布局不斷優(yōu)化，2012年公路對外客運到發(fā)量7496萬人次。 2.3 對外交通支撐城市經(jīng)濟社會發(fā)展 對外交通發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展密切相關。城市及區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展給對外交通帶來重要 的發(fā)展機遇，對外交通也進一步支撐和帶動經(jīng)濟社會邁上新的臺階。 上海作為全國人口最多的城市和歷史上重要的工業(yè)城市，大宗生活用品和工業(yè)原材料依 賴外部輸入，對外交通起到了重要支撐作用。上世紀九十年代，外高橋港區(qū)、洋山港區(qū)、浦 東機場等重要對外設施建設有力的配合浦東開發(fā)開放。進入新世紀，在世博會效應的推動下， 對外交通格局發(fā)生重大變化：以虹橋樞紐為代表的綜合客運樞紐標志著綜合運輸進入了更高 發(fā)展階段；城市軌道交通的大力建設顯著改善對外客運樞紐的客流集散能力和效率；集約化 運輸方式的優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)，鐵路在城際客運中的骨干作用得到強化。 3 上海對外交通發(fā)展的新挑戰(zhàn) 站在新的發(fā)展起點，上海對外交通發(fā)展將面臨經(jīng)濟全球化深入發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化加快推 進、生態(tài)文明建設上升為國家戰(zhàn)略等新挑戰(zhàn)。 3.1 應對經(jīng)濟全球化不斷深入發(fā)展的趨勢 環(huán)顧紐約、倫敦、東京等國際大都市，其作為全球金融經(jīng)濟中心城市的同時，也是全球 重要的航運中心或航空樞紐。上?！耙皇袃筛蹍^(qū)”和“一市兩場”的基礎設施基本建成，客 貨吞吐量亦位于世界前列，但樞紐功能仍需完善，與公認的國際航運中心相比尚有較大差距。 隨著世界經(jīng)濟重心東移，中國國際地位提升，上海正處于創(chuàng)新驅動、轉型發(fā)展，加速邁 向全球城市的關鍵時期，國家對上海也提出了更高要求。2009年，國務院19號文提出上海 至2020年要基本建成國際航運中心。2013年，國務院審批通過中國（上海）自由貿(mào)易試驗 區(qū)，強調自貿(mào)區(qū)要成為推進和提高開放型經(jīng)濟水平的“試驗田”，形成可復制、可推廣的經(jīng) 驗，進而打造中國經(jīng)濟“升級版”。 建設自貿(mào)區(qū)為上海提供成為東北亞貿(mào)易和物流樞紐的契機和平臺。自貿(mào)區(qū)在給予上海經(jīng) 濟重要發(fā)展機遇的同時，也賦予了上海更多國家使命和任務。從交通的角度看，如何進一步 增加?？諛屑~的輻射面和輻射強度，發(fā)揮交通的帶動作用顯得格外重要。 3.2 適應新型城鎮(zhèn)化建設積極推進的形勢 2012年底，中央經(jīng)濟工作會議要求積極穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化建設。早在2010年，中央 下發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》時，就已經(jīng)釋放出推進新型城鎮(zhèn)化建設的信號。規(guī)劃提出構建 “兩橫三縱”的城市化戰(zhàn)略格局（圖1），推進形成環(huán)渤海、長三角、珠三角三個特大城市 2 群等發(fā)展目標。 交通運輸是城市發(fā)展和對外聯(lián)系的命脈，決定了城鎮(zhèn)體布局特點自古以來伴隨運 輸方式的不斷進步，城市致經(jīng)歷了沿內河、沿普速鐵路和高速公路布置的幾個段。近 年來高速鐵路建設逐漸起，在此背景下的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展式將以高鐵站點城市核心， 整合周邊區(qū)域產(chǎn)業(yè)和人口布局，形成以高鐵為紐的城鎮(zhèn)發(fā)軸和城市群高速鐵路運能高、 能耗低、污染小等優(yōu)點也與新型城鎮(zhèn)化生態(tài)集約化發(fā)展的方高度契合。 圖1國家城市化略格局圖2長三角城鎮(zhèn)系和交通需求變化趨勢示圖 從國家層面看，上位于“兩橫三縱”的沿江橫軸和沿縱軸交匯處?！皟蓹M兩縱”的 國家高速鐵路網(wǎng)和多條國家級高速公路在上海交匯，要求上承接國家級運輸通道提升作 為公鐵綜合交通樞紐的服務能級，增強帶動長三角、長江流域東部沿海和全國發(fā)展能力。 從區(qū)域層面看，長三世界級城市群建設已升為國家略。上海區(qū)域對外除傳統(tǒng)的 滬寧和滬杭城市發(fā)展軸外，已逐步形成沿海、沿江等多個市帶（圖2）。城市交通特 征也隨之變化：交通需求集中于少數(shù)軸線向網(wǎng)化發(fā)展，交通網(wǎng)絡配置和服務提出更高 要求。 3.3 響應生態(tài)文明建設上為國家戰(zhàn)略的要求 十八大報告將生態(tài)文明建設放在突出位置，通面臨環(huán)境資源等剛性約束也逐步加強， 需要交通運輸方式的生態(tài)化和智慧化演進。據(jù)統(tǒng)計，上海交運輸行業(yè)能耗占全社能耗的 近20%，對外交通能耗占交通運輸行業(yè)能耗的90以上（圖3）。未來對外客貨運需求仍將保 持上升態(tài)勢，對外交通節(jié)減排面臨巨大挑戰(zhàn)。要實現(xiàn)節(jié)能排的目標同時需要過智慧 化、信息化的手段提升資源利用效率和節(jié)能減排水平。 3109.9水運 109.9水運 100 29.5%鐵路1.9% 378.1 對外交通 200 91.1% 150 44.0% 鐵路 航空 水運 公路及其他[4][5]。在兩大戰(zhàn)略的指引下，對外交通發(fā)展目標和指標的制定需體現(xiàn)生態(tài)集約和 400 350 航空 300 公共交通 8.9% 噸 50 4.2 4.5 公路及其他 0 15.8% 圖3交通運輸行業(yè)能耗結構和對外交通各方式單位運輸量能耗對比 對外交通的低碳智慧發(fā)展，一是通過運輸方式結構調整提升集約化運輸方式的比重，如： 歐盟交通白皮書2011將復興鐵路運輸業(yè)、發(fā)展海上高速公路（MotorwaysoftheSea），藍 帶網(wǎng)絡（BlueBelt）計劃等作為核心政策內容，體現(xiàn)了通過調整運輸結構實現(xiàn)減排的決心 [3]。二是各個運輸子系統(tǒng)自身的節(jié)能減排，如：雖然水運雖然是一種單位能耗最低的運輸方 式，但總能耗依然占最大份額（圖3），如何實現(xiàn)水運節(jié)能減排，第四代“低碳智網(wǎng)”型的 國際航運中心提供了一種全新發(fā)展模式，它強調綠色環(huán)保的港口設施、清潔能源的運輸工具、 智能化的運營管理、非物理的虛擬化的組合港模式、江海陸多式聯(lián)運的集疏運體系。 4 上海對外交通發(fā)展的對策思路 根據(jù)經(jīng)濟全球化、新型城鎮(zhèn)化和生態(tài)文明建設為對外交通發(fā)展帶來的新挑戰(zhàn)，為適應并 支撐上海經(jīng)濟社會的創(chuàng)新驅動和轉型發(fā)展，上海對外交通也需要轉型的發(fā)展思路。 4.1 對外交通發(fā)展戰(zhàn)略和目標導向思考 上海對外交通的兩大戰(zhàn)略為輻射全球的國際性?？諛屑~港戰(zhàn)略和服務全國的區(qū)域性公 鐵均衡戰(zhàn)略 轉型發(fā)展的要求，明確發(fā)展導向和價值取向。 （1）對外交通建設和管理的目標導向 經(jīng)過改革開放以后特別是近十余年的對外交通設施建設，上海對外交通總體格局基本確 立，對外交通發(fā)展階段正由重在建設向管建并舉轉變。未來，上海對外交通基礎設施還有很 大的發(fā)展?jié)摿涂臻g，但建設重點主要是為樞紐布局更加優(yōu)化、設施功能更加完善、運輸服 務更加優(yōu)質。對外交通發(fā)展階段將逐步向重在管理過渡，突出通過綜合性的管理手段來提升 既有設施的使用效率和服務質量。 （2）客貨運吞吐量的目標導向 從發(fā)展現(xiàn)狀看，上海國際航運中心建設還處于重在“量的增長”的階段。隨著中國全面 參與經(jīng)濟全球化，對外貿(mào)易快速發(fā)展，近年來港口集裝箱吞吐量連續(xù)突破1000萬、2000萬 和3000萬TEU，機場旅客吞吐量也比10年前增長約2倍，貨郵吞吐量位居世界第三。 雖然，上海對外客貨運吞吐量一直保持了較快增長勢頭。但也應該看到： 一方面，外部環(huán)境制約客貨運輸吞吐量的增長。金融危機的影響仍未消除，國際貿(mào)易仍 處萎縮期；區(qū)域港口分工和合作仍未有效解決，港口間競爭有愈演愈烈之勢；長三角產(chǎn)業(yè)升 級和轉移，中西部部分省市依托自身空港發(fā)展經(jīng)濟試驗區(qū)，開通國際直航貨機，貨物不再需 4 要通過上海中轉。 另一方面，上海國際航運中心自身發(fā)展需要轉型升級（圖4）。借鑒倫敦、新加坡、香 港等國際航運中心的經(jīng)驗，航運中心吞吐量在達到一定高度后普遍進入平穩(wěn)發(fā)展階段，航運 中心地位的確立也并非僅取決于量的增長，航運服務和樞紐功能提升更加重要。 4000萬TEU起步階段快速發(fā)展階段2907（長江口時代）（黃浦江時代）188穩(wěn)步發(fā)展階段（海港時代）561.220.245.6152.7 111111111111111222222222222222222222 圖4上海港集裝箱量增長歷程和未來趨勢分析 綜上，無論是從航運中心自身發(fā)展要求還是從外部環(huán)境制約來看，上海國際航運中心建 設都必須在“量的增長”和“質的提升”之間找到合適的平衡點。 圍繞以上戰(zhàn)略和目標導向，4.2-4.6節(jié)提出上海對外交通發(fā)展的若干對策思路。 4.2 充分利用上海港“溢出”效應，發(fā)揮長三角“組合港”優(yōu)勢 從長三角港口集裝箱量的發(fā)展現(xiàn)狀看，上海港的核心地位不可動搖，2012年分擔長三 角港口集裝箱吞吐量的比重大約49%。但與2010年相比，下降了約4個百分點，說明以上 海為核心，寧波-舟山港口、南京以下港口為兩翼的集裝箱港口體系已經(jīng)初步顯現(xiàn)，上海港 口集裝箱吞吐量正在向兩翼港口轉移。 在處理長三角集裝箱港口協(xié)調發(fā)展的問題上存在兩種思路：一是提高港口核心度，強調 上海港吞吐量絕對優(yōu)勢的核心地位；二是發(fā)揮上海港“溢出”效應，重點發(fā)展中轉和航運服 務。思路一的問題在于導致上海港腹地可能更集中在長三角范圍內，加大公路集疏運壓力， 同時也不利于區(qū)域港口資源的最優(yōu)配置。 預計未來上海港集裝箱吞吐量仍將占據(jù)優(yōu)勢，但將繼續(xù)向兩翼分流，占比可能繼續(xù)下降。 上海港可充分發(fā)揮“溢出”效應，加強區(qū)域港口合作，推進區(qū)域港口、航運及相關產(chǎn)業(yè)協(xié)調 發(fā)展。 上海港自身發(fā)展以提升高端航運服務和中轉能力為重點。設施建設導向是在適度滿足吞 吐需求條件下，重點應加快港口功能布局優(yōu)化調整，實現(xiàn)岸線資源集約利用。充分挖掘外高 橋和小洋山的設施潛力，通過碼頭靠泊能力和裝卸效率的提高，增加設施吞吐能力，做到泊 位“少而精”，同時為遠景發(fā)展預留足夠空間。 4.3 以水水中轉為重點，優(yōu)化港口集疏運體系 目前，上海公路集疏運承擔1850萬TEU的集裝箱，分擔約57%的集疏運量，公路運輸 5 壓力大且非低碳集約模式（圖3）。未來上海港集裝箱吞吐量若按4000萬TEU計算，公路集 裝箱比例需下降至46%以下，公路集裝箱運輸量才會比現(xiàn)狀減少，這就要求提升水水中轉比 重至50%以上。 上海提升水水中轉，主要依托上海位于長江出?？诘奶烊粌?yōu)勢，充分發(fā)揮黃金水道功能， 發(fā)展江海直達，并積極發(fā)展沿海中轉。同時，加快內河高等級航道建設，培育小內河運輸市 場。對于國際中轉，由于香港、新加坡的獨特地理位置和狹小行政區(qū)域，導致中轉多數(shù)為國 際中轉，這樣的條件上海本身并不具備。但從目前5%的水平看，確有提升空間，主要應通 過降低中轉成本、提高港口效率等“軟環(huán)境”優(yōu)化來吸引更多的國際中轉。 4.4 提升機場的中轉和服務功能，建設國際航空樞紐港 從近期發(fā)展模式來看，上海仍將保持“一市兩場”的機場格局，是否需要第三機場，還 需視發(fā)展要求，充分研究論證。因此，需要考慮的是，在現(xiàn)有兩場格局下，充分利用既有資 源，提升樞紐功能和地位，使其成為名符其實的國際樞紐機場。 何為樞紐機場？它是國際、國內航線比較密集，能夠方便的為旅客提供高效中轉服務的 機場，其顯著特點就是高比例的中轉業(yè)務和高效的航班銜接能力。然而，現(xiàn)狀浦東機場旅客 中轉比例還不足10%，與國外部分知名樞紐機場30%以上的中轉比例相比，差距很大。 若分析限制四種中轉的因素，可以看到：（1）國內轉國內，隨著國內其他機場的發(fā)展， 直航越來越多，這一需求增長空間不大，并且上海位于東部沿海，也并非有如亞特蘭大相對 于美國的區(qū)位優(yōu)勢；（2）國內轉國際及國際轉國內，一定程度上受到浦東機場以國際為主和 虹橋機場以國內為主的相對分工，國內航線與國際航線相對分離的限制，；3）國際轉國際， 上海建設航空樞紐起步晚，周邊東京、香港等機場已形成較完備的中轉體系，且上海也無特 殊區(qū)位優(yōu)勢。 綜上所述，上海機場中轉比例的提升空間可能更多來自于國內與國外的中轉，即如何更 好發(fā)揮“銜接國內外”的功能。一方面，需要浦東機場不斷提升綜合保障能力，向服務功能 型轉型。另一方面，需要基地航空公司構筑科學合理的航班波，提升航班銜接能力，積極開 拓國際市場，增加中遠程國際航線，向樞紐網(wǎng)絡型轉型。對于國際轉國際的吸引，額外還需 依靠更多政策優(yōu)惠措施：如過境免簽、票價優(yōu)勢等。 虹橋機場主要服務國內重點城市，發(fā)展高質量定向快線服務，依托虹橋綜合樞紐，發(fā)展 空鐵聯(lián)運，輻射長三角，同時吸引一批國內轉國內業(yè)務。對于磁浮虹橋預留站的空間，應繼 續(xù)保留其交通功能。 上海國際航空樞紐港建設還需提升機場和航空公司的服務軟實力，拓展高端客戶市場。 對比中外航空公司，國內航空公司在這方面明顯滯后，品牌效應較弱，高端客戶群體尚未形 成。國外航空公司往往僅通過高端客戶即能收回成本，而國內航空公司的運營收入主要還是 來自于經(jīng)濟艙旅客，也導致經(jīng)濟艙機票價格與國外公司相比缺乏優(yōu)勢。 4.5 以鐵路建設為重點，構建公鐵均衡的陸路運輸網(wǎng)絡 對比上海公路和鐵路的現(xiàn)狀發(fā)展水平，由于高速公路已經(jīng)歷從上世紀90年代至今的快 6 速發(fā)展階段，上海已形成近800公里高速公路網(wǎng)，對外主要方向的高速公路通道也已基本形 成；與之相比，上海對外鐵路雖然已形成兩個方向五條線路，但是輻射面依然狹窄。 因此，對外鐵路通道的建設顯得更加急迫和重要，需要重點加快對外鐵路通道建設，打 開輻射扇面。在滬寧、滬杭兩個通道發(fā)展較為成熟的條件下，加快滬通、滬乍鐵路建設，形 成沿海鐵路通道，將上海鐵路對外輻射范圍由“70度”擴展至“160度”。 4.6 加強公鐵均衡網(wǎng)絡與?？諛屑~港的銜接，鼓勵多式聯(lián)運發(fā)展 上海港公路集疏運體系和機場的公路集散通道相對比較完善，這里重點論述鐵路與?？? 樞紐港聯(lián)系的必要性和對策思路。