我國(guó)沿海區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展歷程和未來(lái)展望

我國(guó)沿海區(qū)域規(guī)劃的開(kāi)展歷程和未來(lái)展望摘要：區(qū)域規(guī)劃是國(guó)家大政方針的操作化維度，是宏觀(guān)調(diào)控的重要政策手段，同時(shí)又與地方在執(zhí)行層面上直接關(guān)聯(lián)，對(duì)地方的開(kāi)展建設(shè)實(shí)踐起到提綱挈領(lǐng)的引導(dǎo)作用。所以，本文對(duì)我國(guó)沿海區(qū)域規(guī)劃的開(kāi)展歷程和未來(lái)進(jìn)行展望。

關(guān)鍵詞：區(qū)域規(guī)劃；開(kāi)展歷程；未來(lái)展望

一、我國(guó)沿海區(qū)域規(guī)劃的開(kāi)展歷程

1、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)期〔1949年-1977年〕

這一時(shí)期，我國(guó)的沿海區(qū)域規(guī)劃以產(chǎn)業(yè)布局，更準(zhǔn)確地說(shuō)是工業(yè)布局為主導(dǎo)邏輯，一切為國(guó)家的工業(yè)化效勞，規(guī)劃層次以國(guó)家總體規(guī)劃為主。具體來(lái)講，這個(gè)時(shí)期又可細(xì)分為3個(gè)階段：1949-1957年為“仿蘇階段〞，這一階段的沿海區(qū)域規(guī)劃主要參考蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)，因城建廠(chǎng)，圍繞廠(chǎng)、圍繞城、圍繞工業(yè)布局來(lái)開(kāi)展規(guī)劃部署。在特殊歷史環(huán)境下，當(dāng)時(shí)的中央一直維持著備戰(zhàn)的預(yù)估，將我國(guó)的沿海地區(qū)作為戰(zhàn)時(shí)的戰(zhàn)略緩沖帶來(lái)考慮。當(dāng)時(shí)，雖然天津、上海等沿海城市憑借其工業(yè)根底也得到快速開(kāi)展，但總體看來(lái)，沿海地區(qū)在國(guó)家的整體規(guī)劃中處于附屬地位。1958-1963年為“冒進(jìn)階段〞，在“大躍進(jìn)〞運(yùn)動(dòng)和三年自然災(zāi)害的影響下，全國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行整體調(diào)整，我國(guó)的沿海區(qū)域規(guī)劃根本沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的部署工作，只是跟隨產(chǎn)業(yè)布局，通過(guò)“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)〞等措施嘗試修補(bǔ)城市化冒進(jìn)帶來(lái)的后遺癥。1964-1977年為“三線(xiàn)建設(shè)階段〞，此時(shí)中國(guó)面臨著較大的戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)，所以全國(guó)上下推進(jìn)“山、散、洞〞的三線(xiàn)建設(shè)運(yùn)動(dòng)，中國(guó)沿海城市的工業(yè)部署被抽離出來(lái)移向內(nèi)陸。為了抵御核打擊，也為了緩解糧食緊缺，逆向城市化到達(dá)一個(gè)前所未有的強(qiáng)度，人口被盡量分散地“平鋪〞在沿海地區(qū)，整個(gè)中國(guó)沿海地區(qū)開(kāi)展趨于停滯，已根本無(wú)區(qū)域規(guī)劃可言。再加上接下來(lái)的“十年動(dòng)亂〞，當(dāng)時(shí)國(guó)家的社會(huì)秩序受到嚴(yán)重破壞，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)近乎停頓?？傮w來(lái)講，在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)期，我國(guó)的沿海區(qū)域規(guī)劃圍繞重工業(yè)建設(shè)，以城市為中心點(diǎn)狀鋪開(kāi)。在戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)的威脅之下，沿海地區(qū)時(shí)常陷入“棄作縱深〞的窘境，在全國(guó)整體規(guī)劃中處于邊緣地位。

2、國(guó)土規(guī)劃時(shí)期〔1978-1988年〕

這一時(shí)期，我國(guó)的沿海區(qū)域規(guī)劃主要依托國(guó)土規(guī)劃的框架展開(kāi)，規(guī)劃層次兼顧國(guó)家總體規(guī)劃和跨省區(qū)域規(guī)劃。1978年，黨的十一屆三中全會(huì)結(jié)束了此前的動(dòng)亂局面，改革開(kāi)放的提出使得中國(guó)人民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活逐漸步入正軌，也從根本上改變了我國(guó)沿海地區(qū)的邊緣化地位，使得沿海地區(qū)由備戰(zhàn)入侵的“前線(xiàn)〞轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)外開(kāi)放的窗口，并開(kāi)始引領(lǐng)中國(guó)的開(kāi)展進(jìn)程。1979年7月，中共中央、國(guó)務(wù)院同意在沿海的深圳、珠海、汕頭、廈門(mén)４市設(shè)立“出口特區(qū)〞，第二年5月改稱(chēng)“經(jīng)濟(jì)特區(qū)〞。1984年5月，為鼓勵(lì)對(duì)外合作交流，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)大連、青島、秦皇島、天津、煙臺(tái)、連云港、南通、上海、寧波、福州、廣州、湛江、北海等14個(gè)沿海港口城市為首批沿海開(kāi)放城市。1985年2月，國(guó)務(wù)院決定將長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲和閩南廈門(mén)、漳州、泉州三角地區(qū)開(kāi)辟為沿海經(jīng)濟(jì)開(kāi)放區(qū)。這3層部署為后續(xù)的沿海區(qū)域規(guī)劃奠定了基調(diào)。在具體操作層面，當(dāng)時(shí)的沿海區(qū)域規(guī)劃主要表達(dá)為所謂“區(qū)域性國(guó)土規(guī)劃〞，其主要任務(wù)為“全面分析本地區(qū)自然的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的條件，以及對(duì)外部聯(lián)系的條件，在這個(gè)根底上提出地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的方向、目標(biāo)、容量、結(jié)構(gòu)、重點(diǎn)、步驟和相應(yīng)的對(duì)策……還應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)開(kāi)展、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)平衡〞。1982-1984年，京津唐、湖北宜昌等10余個(gè)地區(qū)開(kāi)展了區(qū)域性國(guó)土規(guī)劃的試點(diǎn)，1985-1987年，國(guó)土局編制了《全國(guó)國(guó)土總體規(guī)劃綱要〔草案〕》，并確定19個(gè)地區(qū)為國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)重點(diǎn)地區(qū)，其中，京津唐、長(zhǎng)江三角洲、遼中南、珠江三角洲、山東半島、閩南三角、海南島等均為沿海地區(qū)，可以說(shuō)已經(jīng)具備了其后沿海區(qū)域規(guī)劃整體布局的雛形。

3、城市規(guī)劃時(shí)期(1989-2005年)

這一時(shí)期，國(guó)土規(guī)劃的相關(guān)部門(mén)發(fā)生較大調(diào)整，我國(guó)的沿海區(qū)域規(guī)劃工作轉(zhuǎn)而在城市規(guī)劃的框架下進(jìn)行，規(guī)劃層次以跨省區(qū)域規(guī)劃和城級(jí)試點(diǎn)規(guī)劃為主。

1989年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》，規(guī)定“國(guó)務(wù)院城市規(guī)劃行政主管部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)分別組織編制全國(guó)和省、自治區(qū)、直轄市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，用以指導(dǎo)城市規(guī)劃的編制〞，將城鎮(zhèn)體系規(guī)劃正式納入城市規(guī)劃范圍。1994年3月，建設(shè)部城市規(guī)劃司正式向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)提議啟動(dòng)全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃工作，并開(kāi)展一系列調(diào)研，建議培育上海、北京、廣州、大連4個(gè)國(guó)際性城市，并在此根底上重點(diǎn)形成長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、京津唐、遼中南4個(gè)大都市連綿帶。1999年，全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃正式啟動(dòng)，在長(zhǎng)期的基層調(diào)研后，建設(shè)部編制了《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃綱要〔1005-2020年〕》。該綱要提出了“多中心〞的城鎮(zhèn)空間開(kāi)展結(jié)構(gòu)，并構(gòu)建了“一帶六軸〞的區(qū)域協(xié)作格局，將渤海、東海、黃海、南海沿岸的“沿海城鎮(zhèn)帶〞劃為推進(jìn)東部開(kāi)展，加速?lài)?guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程，縮小我國(guó)與興旺國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平差距的重點(diǎn)區(qū)域。這一時(shí)期我國(guó)的沿海區(qū)域規(guī)劃呈現(xiàn)出“落地化〞“集群化〞“明確化〞3個(gè)特點(diǎn)，進(jìn)一步強(qiáng)化了“沿海城鎮(zhèn)帶〞的一體化制度設(shè)計(jì)。

4、區(qū)域規(guī)劃時(shí)期〔2006年至今〕

2006年起，我國(guó)的國(guó)家開(kāi)展“五年方案〞正式改稱(chēng)“五年規(guī)劃〞。嚴(yán)格來(lái)講，從這時(shí)開(kāi)始，真正意義上的區(qū)域規(guī)劃才開(kāi)始出現(xiàn)，各個(gè)層次的沿海區(qū)域規(guī)劃建設(shè)呈現(xiàn)出前所未有的繁榮景象。從國(guó)家總體規(guī)劃層面來(lái)講，2006年以來(lái)我國(guó)的沿海區(qū)域規(guī)劃建設(shè)主要在“主體功能區(qū)〞框架下展開(kāi)?！爸黧w功能區(qū)〞是指“根據(jù)區(qū)域開(kāi)展根底、資源環(huán)境承載能力以及在不同層次區(qū)域中的戰(zhàn)略地位等，對(duì)區(qū)域開(kāi)展理念、方向和模式加以確定的類(lèi)型區(qū)，突出區(qū)域開(kāi)展的總體要求〞。2006年，國(guó)家“十一五〞規(guī)劃綱要將“推進(jìn)形成主體功能區(qū)〞列為區(qū)域規(guī)劃的重要任務(wù)，國(guó)務(wù)院隨后組織編制了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，并于2010年定稿下發(fā)。該規(guī)劃是近年來(lái)我國(guó)沿海區(qū)域規(guī)劃開(kāi)展所參照的核心國(guó)家總體規(guī)劃，提出了“優(yōu)化結(jié)構(gòu)、保護(hù)自然、集約開(kāi)發(fā)、協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)、陸海統(tǒng)籌〞的國(guó)土開(kāi)發(fā)原則，將海洋納入主體功能區(qū)的劃分范疇，并明確提出控制沿海地區(qū)集聚人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模、嚴(yán)格保護(hù)海岸線(xiàn)資源等指導(dǎo)性意見(jiàn)。尤為重要的是，《規(guī)劃》將京津冀、遼中南和山東半島組成的“環(huán)渤海〞、江浙滬三省組成的“長(zhǎng)三角〞和粵港澳三地組成的“珠三角〞3個(gè)沿海區(qū)域圈定為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域，將江蘇東北部和山東東南部組成的“東隴海〞、以福建為主體的“海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)〞和以廣西為主體的“北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)〞定為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，奠立了我國(guó)沿海區(qū)域規(guī)劃的新格局。進(jìn)入新世紀(jì)第二個(gè)十年，國(guó)務(wù)院又進(jìn)一步編制了《全國(guó)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》，對(duì)我國(guó)的內(nèi)水和領(lǐng)海空間進(jìn)行了主體功能區(qū)劃分，對(duì)未來(lái)我國(guó)的海洋資源開(kāi)發(fā)事業(yè)具有里程碑式的戰(zhàn)略意義。2016年，這種對(duì)于沿海區(qū)域的持續(xù)關(guān)注在“十三五〞規(guī)劃中表述為“拓展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)空間〞，主要從海洋經(jīng)濟(jì)開(kāi)展試點(diǎn)區(qū)建設(shè)、優(yōu)化近岸海域空間布局、維護(hù)海洋權(quán)益、開(kāi)展藍(lán)色海灣整治等方面對(duì)未來(lái)的沿海區(qū)域規(guī)劃建設(shè)給出了指導(dǎo)性意見(jiàn)。

二、我國(guó)沿海區(qū)域規(guī)劃建設(shè)的未來(lái)展望

1、拓展沿海區(qū)域規(guī)劃的空間涵蓋廣度

從地理空間的角度講，沿海區(qū)域是一個(gè)由陸地、灘涂、島嶼、水體、海底甚至大氣構(gòu)成的有機(jī)系統(tǒng)。目前現(xiàn)有的沿海區(qū)域規(guī)劃大多單純著眼于陸上資源的規(guī)劃部署，缺乏對(duì)沿海區(qū)域其他構(gòu)成要素的關(guān)注。一是逐步開(kāi)展島嶼和海底資源的信息收集勘察工作，全面立體的了解沿海區(qū)域的資源分布情況；二是出臺(tái)《全國(guó)海島資源保護(hù)和利用規(guī)劃》《全國(guó)大陸架海底資源保護(hù)和利用規(guī)劃》等總體規(guī)劃，完善沿海區(qū)域規(guī)劃的涵蓋范圍；三是進(jìn)一步推廣海洋水體規(guī)劃和海岸帶規(guī)劃，引導(dǎo)沿海省份制定相關(guān)省級(jí)規(guī)劃。

2、加強(qiáng)沿海區(qū)域規(guī)劃與“一帶一路〞戰(zhàn)略的聯(lián)動(dòng)

重點(diǎn)關(guān)注“一帶〞與“一路〞的交匯點(diǎn)，即環(huán)渤海區(qū)域的陸海統(tǒng)籌規(guī)劃，利用“一帶一路〞機(jī)遇，深化沿海區(qū)域與內(nèi)陸區(qū)域的協(xié)作開(kāi)展；三是積極制定大連、青島、寧波、上海、廈門(mén)、深圳等“一帶一路〞節(jié)點(diǎn)港口城市的城級(jí)試點(diǎn)規(guī)劃，尤其是港口城市集聚群之間的協(xié)作規(guī)劃；四是制定《粵港澳泛珠三角區(qū)域協(xié)作規(guī)劃》，響應(yīng)“一帶一路〞愿景中“發(fā)揮海外僑胞以及香港、澳門(mén)特別行政區(qū)獨(dú)特優(yōu)勢(shì)作用〞的號(hào)召。

結(jié)束