公共危機管理概論課件

公共危機風險管理與減緩2.1風險社會的風險管理01PARTTwo2.1.1風險社會理論01盧曼認為:“風險就是現(xiàn)代社會系統(tǒng)的固有特征”。貝克以“風險社會”來界定當今社會的主要特征。他認為,傳統(tǒng)的資本主義社會已經(jīng)向著“晚期現(xiàn)代主義”“后現(xiàn)代主義”“后傳統(tǒng)社會”轉(zhuǎn)變,社會要發(fā)展就必須變得更加具有反身性。與以往的風險不同,在風險社會中,風險具有以下不同尋常的特點:第一,風險的延展性與全球性。第二,風險的不可感知性。第三,風險的人為性。第四,風險的平等性。英國著名的社會學家安東尼·吉登斯發(fā)展了風險社會理論。與貝克一樣,他將風險看作后現(xiàn)代或后傳統(tǒng)社會發(fā)展的中心。2.1.2風險感知理論02風險既是一種客觀現(xiàn)實,也是一種社會建構(gòu)。因此,對于“風險”的界定,人們眾說紛紜。但各種風險的概念有著一個共性,即“風險”術(shù)語經(jīng)常與可能性聯(lián)系在一起。在國際風險研究中,風險感知(riskperception)是一種重要的理論。所謂風險感知,就是指“人們對風險的觀點”,即“人們對正在或可能影響他們(或者他們的設施、他們的環(huán)境)的危險的判斷和評估”。根據(jù)雷恩與羅爾曼的觀點,風險感知具有以下特點:首先,風險感知受媒體的影響；其次,社會因素影響風險感知。但是,風險感知中的直覺常常是不可靠的,容易誘發(fā)直覺偏見。1988年6月,美國克拉克大學決策研究所的卡斯帕森等人提出了“風險社會放大理論”:與危險相關的事件總是與各種心理、社會、制度和文化的過程互動,從而強化或弱化個人或社會對風險的感知,并塑造人的風險行為。卡斯帕森認為,信息通過社會及個體“放大站”進行加工。風險有著雙重維度,即客觀真實性與主觀建構(gòu)性。2.1.3風險放大理論031988年，卡斯帕森等人提出了“風險社會放大”理論。所謂放大，既包括加強，也包括減弱。風險的社會放大發(fā)生在兩個階段，即“風險信息傳遞”和“社會機制的響應”。風險社會放大理論試圖解決風險管理的難題，即“一方面需要風險分析來設計公共政策。另一方面，目前的風險概念不足以預測和解釋公眾對風險的反應類型”。風險的社會放大是一種社會體驗，是信息過程、制度結(jié)構(gòu)、社會團體行為和個體反應共同塑造風險的過程。信息系統(tǒng)中存在著許多社會放大站，通過媒體、書信、電話、直接對話等渠道，傳遞信息。通常，可能經(jīng)歷社會放大過程的風險信息包括以下三類：第一，大批量的信息；第二，被認為可靠的事實性信息或存在爭議的信息；第三，富有戲劇化效應的信息。風險社會放大的響應機制被啟動的途徑包括以下四個：啟發(fā)與價值；社會團體關系；信號值；污名化。2.1.4風險管理04風險管理是一個過程,其目的是應對可能對社會公眾的生命、健康與財產(chǎn)安全造成影響的風險。同時,風險管理也是一個系統(tǒng)的方法,包括確立風險背景、識別風險、評估風險三個步驟。確立風險背景：確定必須管理的風險及其基本參數(shù)；明確工作任務；建立風險管理的基本框架及風險評估的標準。識別風險：可能發(fā)生什么、何時將會發(fā)生、發(fā)生在哪里、為什么會發(fā)生。評估風險：風險評估指“以詳細的、通常是量化的術(shù)語來定義某一危險的成分及其含義的一種科學過程”,“在技術(shù)風險評價中,這就意味著要確定哪些東西處于危險之中,計算那些希望的或不希望的后果的概率,并將這兩種成分加總,通常是用概率乘以后果的規(guī)模”。在風險研究中,經(jīng)濟學家以理性經(jīng)濟人的假設為前提,用嚴格的理性分析來對風險問題進行探討。除了經(jīng)濟學,心理學和社會學也對風險研究有所貢獻。2.2風險減緩公共危機管理應重視風險減緩,降低危機發(fā)生的可能性。減緩是一項長期的投入,但收益較高。人們采取特定的減緩措施,可以有效地預防危機,避免社會公眾的生命、健康與財產(chǎn)遭受重大損失。02PARTTWO2.2.1減緩的定義01在漢語中,預防的意思為“預先防備”。而防備,有防止與準備的意思。防止,指減緩,即采取有效的控制行動,避免危機的發(fā)生或減輕危機的影響。美國聯(lián)邦應急事務管理署(FEMA)認為,減緩是“旨在減輕重大災害或緊急事件影響的活動或最大限度地減輕未來災害的負面影響的活動”。加拿大的國家災害減緩戰(zhàn)略提出,減緩為應急管理奠定了重要的基礎。減緩是指減少影響人類生命、財產(chǎn)的自然或人為風險,其目的主要是減少危機發(fā)生的可能性或限制危機的影響。減緩措施可分為兩種:結(jié)構(gòu)性減緩與非結(jié)構(gòu)性減緩。危機的風險是由致災因子與脆弱性兩個因素共同決定的。如果風險大于社會承受能力,則危機發(fā)生。由此,我們可以看出,減緩要想降低風險,其途徑有兩個:削減致災因子或降低脆弱性。世界各國經(jīng)常采用的主要減緩措施包括:第一,開展公共安全教育,減少危機所造成的生命、財產(chǎn)損失;第二,執(zhí)行與公共安全相關的法律、法規(guī),降低脆弱性;第三,進行建筑物的結(jié)構(gòu)性改造,減少生命、財產(chǎn)損失和環(huán)境影響。我國也根據(jù)自己的實際情況出臺了一系列自然災害減緩措施。2.2.2減緩的意義與障礙02在公共危機管理中,減緩起著非常重要的作用。具體而言,減緩的意義包括以下幾個方面:首先,減緩可以降低危機的發(fā)生概率。其次,減緩可以降低危機的影響與損失。最后,減緩可促進人類的可持續(xù)發(fā)展。盡管減緩具有毋庸置疑的意義,但減緩措施的實施卻阻力重重：從危機本身而言,它具有很強的不確定性。減緩的收益是隱性的。人們天生具有厭惡、回避風險的特性,對可能陷入的困境或危局視而不見、聽而不聞,使得一些本來可以預防的風險逐漸演變?yōu)槲C。一個復雜系統(tǒng)中,多個紕漏和失誤耦合在一起,會引發(fā)大型的公共危機。在公共危機管理中,許多國家都存在著“重救輕防”的傾向。2.2.3減緩的工具03從美國的經(jīng)驗來看,減緩的主要步驟包括三個:識別致災因子；分析災害發(fā)生的風險以及人、財產(chǎn)和環(huán)境的脆弱性；制定、維持、發(fā)展減緩戰(zhàn)略。減緩一般要借助以下工具進行:第一,危險源識別與繪圖第二,設計、建筑法規(guī)與標準第三,土地使用規(guī)劃第四,經(jīng)濟刺激第五,保險第六,結(jié)構(gòu)控制2.2.4減緩的措施04由于風險是由致災因子和脆弱性共同決定的,我們一方面要實施減緩工程,降低社會系統(tǒng)的脆弱性;另一方面要著眼未來可能發(fā)生的危機,提高全社會的彈性。實施減緩戰(zhàn)略降低社會脆弱性提高社會彈性人們在危機預防的過程中,必須著眼于未來防災減災的需要,增強社會的彈性。主要途徑是:增強社會對未來災害的控制力和承受力,降低社會的脆弱性。具體而言,措施包括:第一,實現(xiàn)人與自然、人與社會、人與人之間的關系和諧,減少引發(fā)危機的致災因子。第二,在人類經(jīng)濟社會發(fā)展中,推行與自然合作而非征服自然的理念。第三,對于不能規(guī)避、不得不建在災害易發(fā)區(qū)的建筑或基礎設施,要實行更加嚴格的設計與建筑安全標準,嚴把建筑施工的質(zhì)量關,增強其抗毀損的能力,并采取嚴密的防護性措施。第四,增強應急響應能力,完善應急救援體系,在危機發(fā)生后有效應對,盡可能減輕災害的影響。第五,建立良好的應急保障體系,確保災后恢復重建的人力、物力、財力等資源充裕。2.3公共安全教育公共危機管理應重視風險減緩,降低危機發(fā)生的可能性。減緩是一項長期的投入,但收益較高。人們采取特定的減緩措施,可以有效地預防危機,避免社會公眾的生命、健康與財產(chǎn)遭受重大損失。03PARTTHREE0102030405增強憂患意識提升風險認知能力提高自救與互救技能塑造公眾良好的心理素質(zhì)增強公眾批判力2.3.1公共安全教育的意義01開展公共安全教育對于危機的減緩來說是不可缺少的,也有助于避免風險產(chǎn)生社會放大效應。具體表現(xiàn)如下:此外,公共安全教育還能夠提高公眾的應急響應效率。在緊急狀態(tài)下,人們幾乎沒有時間進行理性的思考,所采取的正確行為基本上是近似于本能的格式化行為。公共安全教育能使人迅速做出正確的格式化行為。2.3.2校園安全風險管理（1）02國外校園安全風險管理的實踐經(jīng)驗在國外,災害教育是校園安全風險管理的助推器。災害教育以行動為導向。有效的災害教育與安全管理措施相結(jié)合,極大地削減了校園安全風險。以緬甸為例,2010年,該國教育部與聯(lián)合國教科文組織一起實施了“緬甸教育恢復計劃”(MERP)的項目；在巴基斯坦,2008年在伊斯蘭堡召開的國際校園安全會議通過了《伊斯蘭堡校園安全宣言》；伊朗實施了地震安全教育項目,將災害教育整合進正式教育中,并且開展非正式的教育活動。我國校園安全風險管理的問題目前,對我國校園安全構(gòu)成威脅的突發(fā)事件主要有四類:自然災害；事故災難；公共衛(wèi)生事件；社會安全事件。校園安全事件依然存在的主要原因如下:安全制度、責任不落實；學校安全教育培訓欠缺；協(xié)調(diào)與合作缺失；事件應對依然采取“撞擊反射”的模式；對極端事件防范與準備不足。2.3.2校園安全風險管理（2）03我國校園安全管理的對策第一,標本兼治,綜合治理；第二,注重輿情引導,打擊暴力文化；第三,預防為主,開展公共安全教育；第四,群防群治,社會動員；第五,技防、物防、人防結(jié)合,加強應急制度建設。2.4新型風險的共同治理公共危機管理應重視風險減緩,降低危機發(fā)生的可能性。減緩是一項長期的投入,但收益較高。人們采取特定的減緩措施,可以有效地預防危機,避免社會公眾的生命、健康與財產(chǎn)遭受重大損失。04PARTFOUR2.4新型風險的共同治理012020年，新冠肺炎疫情肆虐，凸顯出現(xiàn)代風險的以下特征：“第一，不可預測性；第二，對科學或是社會產(chǎn)生一個高度的不確定性；第三，它是難以片段控制的；第四，它是通過全球網(wǎng)絡擴散的；第五，擴散非常迅速；第六，它的沖擊是超過地域邊界的。”所謂新型風險，就是指新出現(xiàn)、沒有先例的風險。由于沒有先例可循，人類應對起來就缺乏經(jīng)驗和范本，其挑戰(zhàn)性更強。在風險社會中，作為一種“開放性社會建構(gòu)”，風險只有通過全社會成員的交流、溝通與互動，才能得到有效、正確的認知。同時，風險具有跨界性。為了避免公共化、外部性，風險必須由全社會共同承擔。所以，風險共治應該成為風險減緩的新理念。如果說在傳統(tǒng)工業(yè)社會風險減緩可以遵循控制理性，那么，在風險社會風險減緩就應該遵循反身性理性。今天，風險不再是社會發(fā)展的副產(chǎn)品，而是社會發(fā)展的伴生物。威爾達夫斯基創(chuàng)造性地提出了“安全風險”（safetyrisk）的概念。只有將政府、企業(yè)、社會組織、公民個人有效地整合起來，實現(xiàn)對風險的共同治理，才能有效應對風險，本章小節(jié)本章主要圍繞風險進行了系統(tǒng)分析。第一節(jié)介紹了與風險相關的風險社會理論、風險感知理論、風險放大理論,闡明了風險管理的步驟，引入了社會穩(wěn)定風險評估的重要概念。第二節(jié)介紹了風險減緩的知識框架,包括風險減緩的定義、風險減緩的意義與障礙、風險減緩的工具和風險減緩的具體措施。第三節(jié)研究了公共安全教育和校園安全風險管理問題。第四節(jié)介紹了新型風險的共同治理。通過本章的學習,希望讀者重點理解風險社會的特點和風險管理的步驟,認真掌握風險減緩工具和措施等內(nèi)容。1.風險社會的特點有哪些?2.風險社會放大的響應機制被啟動的途徑有哪些?3.風險管理中評估風險需要把握哪些原則?4.風險減緩有什么重大意義?5.我國校園安全風險管理的問題有哪些?

6.請闡述我國公共安全教育的意義。7.請結(jié)合我國校園安全問題,談談該如何加強我國校園安全管理。8.現(xiàn)代風險的特征有哪些？復習思考題

公共危機應急準備3.1應急規(guī)劃的作用與流程對于應急規(guī)劃的作用與地位,我們必須本著客觀、理性的原則加以審視,既不能無視應急規(guī)劃的意義,又不能將其神化。公共危機應對要立足于準備,但又不能拘泥于準備。通常,我們對前者強調(diào)得多,對后者強調(diào)得少。01PARTONE3.1.1應急規(guī)劃的作用01應急規(guī)劃是一個持續(xù)性的動態(tài)過程,主要指對應急預案的制定、演練、修改活動,既是應急準備活動的重要組成部分,也是應急準備活動的基礎。公共危機管理就是相關利益主體為了預防與應對危機而彼此合作、形成合力的過程。認真完成應急規(guī)劃的過程,我們就能夠獲得以下收益:第一,明確公共危機管理相關主體的責任范圍和角色期待與分工,保證公共危機管理工作有條不紊地進行。第二,辨識潛在的風險,避免或防止危機擴大或升級,最大限度地減少危機給社會公眾的生命、健康和財產(chǎn)造成的嚴重損失。第三,將危機處置與響應的步驟與措施“格式化”,提高應對效率。第四,培養(yǎng)全社會居安思危的憂患意識,塑造預防為主的安全文化氛圍。第五,避免應急預案更新不及時。3.1.2應急規(guī)劃的原則（1）02原則是貫穿應急規(guī)劃流程的主導思想。對此,國外學者有“六原則說”“七原則說”“八原則說”三種?！傲瓌t說”認為,應急規(guī)劃應該:第一,以知識為基礎,確知威脅及人們可能做出的反應;第二,鼓勵公共危機管理者采取正確的行動;第三,強調(diào)靈活性,滿足不斷變化的應急需求;第四,促進組織之間的協(xié)調(diào)與合作;第五,將各種應急計劃整合起來,綜合性地應對各種風險;第六,包括培訓內(nèi)容根據(jù)美國學者戴恩斯等人的觀點,認識應急規(guī)劃,我們應注意以下七點:(1)規(guī)劃是一個持續(xù)的過程;(2)規(guī)劃包括試圖在棘手情境下減少未知因素的努力;(3)規(guī)劃的目的是激發(fā)適當?shù)男袆?(4)規(guī)劃應當建立在未來將會發(fā)生什么的基礎上;(5)規(guī)劃必須以知識為基礎;(6)規(guī)劃應該以原則為核心;(7)規(guī)劃是教育活動的一部分。3.1.2應急規(guī)劃的原則（2）02原則是貫穿應急規(guī)劃流程的主導思想。對此,國外學者有“六原則說”“七原則說”“八原則說”三種?！鞍嗽瓌t說”認為,應急規(guī)劃要強調(diào):(1)預測對于規(guī)劃過程的積極或消極抵制,制定戰(zhàn)略,管理這些障礙;(2)涉及社區(qū)所面對的所有致災因子;(3)包括所有的響應組織,爭取它們的參與、承諾及明確的認可;(4)將影響發(fā)生前的規(guī)劃建立在對威脅及災害中人的一般行為的確知,爭取聯(lián)邦或州的外援;(5)確定最為適當?shù)膽表憫袆拥念愋?但鼓勵以持續(xù)性應急評估為基礎的臨機決斷;(6)將應急響應與災害恢復聯(lián)系起來;(7)在所有層次上培訓與評估應急響應組織;(8)認識到應急規(guī)劃是一個持續(xù)不斷的過程。以上學者的觀點都強調(diào)了應急規(guī)劃的基本要求:規(guī)劃主體的廣泛參與性,規(guī)劃所調(diào)整風險的全面性,對社會災后反應的確知性,應急組織的協(xié)調(diào)性,應急決策的創(chuàng)新性,應急培訓的重要性，等等。3.1.3應急規(guī)劃的流程03應急規(guī)劃的流程是制定應急預案和管理、評估應急預案的一系列步驟。經(jīng)過應急規(guī)劃的流程,我們應該能夠確定預案制定的目的,界定利益相關者的角色與責任,安排應急控制與協(xié)調(diào)事宜,增強公共安全教育與意識,起到溝通、預警的作用,形成簡明扼要的計劃。具體而言,應急規(guī)劃的步驟包括以下五個方面（見圖31）:3.2應急預案的“雞肋效應”自2003年非典暴發(fā)后,我國的應急管理工作以“一案三制”為核心,取得了不容否定的成績。其中,在“一案三制”的表述中,應急預案作為應急管理的龍頭和抓手,被置于體制、機制與法制之前。其地位之重要,可見一斑。02PARTTwo3.2.1神化應急預案的功能01在現(xiàn)代社會中,人們?yōu)榱藨獙Ω鞣N突發(fā)事件,往往會事先制定應急預案。但是,在應急管理實踐中,我們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)許多應急預案不能起到預設的作用,這與現(xiàn)代社會突發(fā)事件的高度不確定性密切相關。突發(fā)事件從發(fā)生的頻率來看可以被分為兩種:一種是常規(guī)突發(fā)事件；另一種是非常規(guī)突發(fā)事件。非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)生后,其影響的擴散會打破人們?nèi)粘ＴO置的職責邊界,信息因匱乏、過載或沖突而出現(xiàn)混亂,不確定的情境使人們不知所從,既不能按照通常的程序，也不能按照既有的經(jīng)驗去加以應對。此時,應急管理者會發(fā)現(xiàn)預案無從遵守。即便是宣布啟動預案,也只有免責的意義。僅有應急預案不能保障應急準備的充分與完善。應急管理活動包括減緩、準備、響應和恢復四大類。應急預案作為應急準備活動中的一項內(nèi)容,在我國卻被提升至全部應急管理工作的“龍頭”地位,這是值得商榷和反思的。3.2.2重預案，輕規(guī)劃（1）02應急預案就是應急計劃，即預先制定的應急方案,應急預案是應急規(guī)劃的輸出。而應急規(guī)劃就是應急預案產(chǎn)生的過程。如果說應急預案是靜態(tài)的,則應急規(guī)劃就是動態(tài)的;如果說應急預案是結(jié)果,那么應急規(guī)劃就是過程。我國的應急預案工作存在著重靜態(tài)結(jié)果而輕動態(tài)過程的傾向。應急規(guī)劃作為應急準備的重要內(nèi)容,是一個永無止境的動態(tài)過程,而應急預案則是這一過程中不斷變換的成果輸出。決定應急準備程度的三個因子是社會系統(tǒng)的脆弱性、資源條件及組織結(jié)構(gòu)。在國外應急規(guī)劃的過程中,風險評估被置于突出的位置。也就是說,編制應急預案的前提是對預案覆蓋范圍內(nèi)的致災因子和脆弱性進行調(diào)查分析。在我國的應急預案工作中,一些地方政府不考量自身的應急保障能力,使得突發(fā)事件發(fā)生后，應急預案根本無法實施。3.2.2重預案，輕規(guī)劃（2）03因此,我們提倡以“應急規(guī)劃”的概念來取代“應急預案”的概念。制定“應急規(guī)劃”時有以下五個方面需要注意：第一,致災因子評估和風險削減是應急規(guī)劃的兩個驅(qū)動目標。第二,威脅評估是一個持續(xù)性的過程。第三,應急規(guī)劃要將后勤保障作為重要內(nèi)容之一,確保應急預案的實施具備堅實的人力、物力與財力基礎。第四,不同的社會系統(tǒng)有著不同的規(guī)劃環(huán)境。第五,應急規(guī)劃必須為基層的應急響應者預留充足的自由裁量空間。3.2.3以致災因子為導向04應急預案可以被分為兩類:一類是致災因子導向型應急預案,如為洪水、地震、臺風、泥石流等致災因子專門制定的應急預案;另一類是功能導向型應急預案,如預警、疏散、社會動員、后勤保障等預案。現(xiàn)代社會的許多突發(fā)事件具有極強的耦合性與關聯(lián)性,復雜性特征十分明顯。一類突發(fā)事件可能會引發(fā)另一類突發(fā)事件,產(chǎn)生“多米諾效應”,形成災害鏈。此外,今天的突發(fā)事件往往具有極強的不確定性,加之人類的理性是有限的,不能做到先知先覺,許多低概率突發(fā)事件的發(fā)生突破了人們的心理防線,結(jié)果造成更為嚴重的影響后果。因此,應急規(guī)劃必須體現(xiàn)全致災因子的原則,即綜合性地考慮可能受到的各種威脅。它必須超越各種致災因子的差異性,凸顯不同致災因子作用、影響的共同性。3.2.4應急規(guī)劃各自為戰(zhàn)05著名應急管理學家戴恩斯說,美國應急規(guī)劃主要為兩個部門所重視:一個是城市服務部門,主要包括警察和消防;另一個是福利相關部門,主要包括醫(yī)院、紅十字會及輔助性醫(yī)療力量。但是,這兩個部門老死不相往來,在預案制定過程中缺少有效的溝通,更不用說在應對突發(fā)事件過程中進行協(xié)調(diào)。復雜性突發(fā)事件的應對使常態(tài)下部門與組織的界限變得模糊,并需要政府有效地開展社會動員,調(diào)動一切可以調(diào)動的人力、物力和財力。但是,如果應急預案制定各自為戰(zhàn),必然會導致應急動員準備不足、效率低下,各應急利益相關者之間角色沖突,甚至引發(fā)嚴重的次生、衍生災害。部門分割、條塊分割曾一度是我國行政體制的特點。受其影響,我國的應急預案其實并沒有形成真正的體系,因為眾多的預案之間缺少兼容性和協(xié)調(diào)性。真正的應急預案體系應該能夠發(fā)揮“1+1>2”的協(xié)同效應,實現(xiàn)各個預案之間的兼容與協(xié)調(diào)。為此,我國應急預案工作應加強頂層設計、統(tǒng)籌謀劃。3.2.5過度強調(diào)指揮—控制

06“應急規(guī)劃”這一術(shù)語來源于軍事及國家安全領域,這決定了它必然帶有指揮控制模式的色彩。這一模式假定,突發(fā)事件對社會生活造成了嚴重的擾動,降低了個人行動的效率和社會系統(tǒng)的能力。按照應急規(guī)劃的設想,社會需要一個強有力的權(quán)威部門來應對災害所引發(fā)的整合性缺失問題。人們也需要新的規(guī)范的約束,以便采取適當?shù)膽毙袆印Ｖ笓]控制模式的應急規(guī)劃所暴露出的重要問題是強烈的理想主義色彩和主觀臆斷性。其基礎并非社會響應的實然,而是社會響應的應然。由于我國行政體制具有高度集權(quán)的特點,應急規(guī)劃更加偏重指揮控制模式。國外學者提出,完善應急規(guī)劃要以新興人力資源模式來替代指揮控制模式。我國的應急預案工作要逐漸改變對指揮控制模式的偏好,真正了解社會生活的模式及其規(guī)律,將現(xiàn)有的習慣模式作為應急行動的基礎。3.2.6價值取向出現(xiàn)偏差07在價值取向上,應急規(guī)劃應該有利于應急管理者采取適當?shù)捻憫袆印Ｎ覈鴳鳖A案對快速響應強調(diào)有余,而對正確響應強調(diào)不足。近年來,我國應急管理者在反思應急預案的“雞肋效應”后,得出了錯誤的結(jié)論:預案過于抽象,不夠具體,沒有可操作性。但事實上，應急規(guī)劃越詳細,就意味著存在越多的空想成分。在某種意義上,應急規(guī)劃的前提是對未來緊急情況所進行的情境設計。人們不可能對未來所有的緊急情況都做出充分的設想和估計,其中存在一定的盲區(qū)和誤差是在情理之中的。突發(fā)事件的演進是瞬息萬變的,過于詳細的應急規(guī)劃會因時過境遷而失去價值。3.3應急預案的演練在應對戰(zhàn)爭與沖突中,軍事訓練十分重要。軍隊不訓練就投入作戰(zhàn),無異于自蹈死地。在公共危機管理中,應急預案的演練同樣不可或缺。沒有經(jīng)過演練檢驗的預案,就沒有任何實用性。03PARTTHREE3.3.1預案演練的分類01一般而言,如果相當長的一段時間內(nèi)沒有應急活動,一個組織的應急計劃需要進行演練。當應急預案進行重大修改之后,應急演練也十分必要。從形式上看,應急演練可以分為桌面演練、功能性演練、全面演練。實踐中，公共危機管理部門選擇哪一種演練方式,主要取決于演練管理團隊的技能或經(jīng)驗、培訓需求、地點、參演者、時間、資源等因素?！白烂嫜菥殹?，也叫討論演練,顧名思義,就是指圍繞特定的場景有關人員展開討論。“功能性演練”，也被稱為“無軍隊的戰(zhàn)術(shù)演練”。在假定外部發(fā)生危機的情況下,相關人員按照特定的角色,履行自己的責任?！叭嫜菥殹?/p>

能最為真實地描述一種緊急情況,屬于實地演練,在模擬危機現(xiàn)場中部署人員與裝備。3.3.2演練的過程02應急演練的過程可以分為六個階段:需求確定、分析、設計、實施、總結(jié)、改進。應急預案的編制在危機管理中起到十分重要的作用,但并不等于有了應急預案就可以一勞永逸。由于應急預案是公共危機發(fā)生后應對和恢復的全部行動藍圖,需要不折不扣地貫徹實行,所以不允許有任何重大的紕漏和失誤,否則可能造成重大損失。應急預案要徹底有效的執(zhí)行就需要經(jīng)歷多次預案演練,查缺補漏,完善方案,提高各級領導干部、管理人員、應急救援人員的指揮水平和專業(yè)技能。3.4應急保障體系04PARTFOUR有了應急預案,不等于有了應對公共危機的能力。應急保障是應急預案得以實施的前提條件。只有具備良好的應急保障，危機應急響應的準備工作才能夠完成。應急保障體系建立的目的是為應對公共危機奠定人力、物力和財力基礎。3.4.1應急隊伍01應急隊伍是公共危機管理保障體系最為重要的組成部分,因為人是公共危機管理中的能動因素。從實踐來看,消防、醫(yī)療、警察等是世界各國應對公共危機的一線處置力量。當公共危機特別重大時,國防力量就成為應急處置的最后一道屏障。消防救援隊伍

根據(jù)世界主要國家的慣例,消防力量是社會應急救援體系的重要組成部分之一。從各國情況來看,消防管理體制各不相同,消防隊伍既包括政府力量,也包括社會力量。醫(yī)療救援隊伍在公共危機救援過程中,醫(yī)療救援力量往往要與消防、警察等隊伍合作,完成搜救、轉(zhuǎn)運傷員、污染洗消、急救等任務。其中協(xié)調(diào)與合作是重要的環(huán)節(jié)。警察救援隊伍

在公共危機處置的過程中,警察作為國家行政執(zhí)法力量發(fā)揮著不可或缺的重要作用。軍隊救援力量3.4.2應急法制02依法治國理政是我國政府的一個基本理念。在塑造法治政府、責任政府的過程中,我們也必須依法應急。應急法制,就是指人們將應對危機的經(jīng)驗、教訓以法律規(guī)范的形式固定下來。應急法制是一個龐大的系統(tǒng),包容了眾多的法律規(guī)范。按照效力等級,它們可以分為三個層次:憲法,其中包括有關危機狀態(tài)的條款;《突發(fā)事件應對法》,公共危機管理的基本法;部門單行的法律、法規(guī),如《中華人民共和國傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《中華人民共和國防震減災法》等。目前,我國已經(jīng)站在國家安全與公共安全的高度,出臺了一部公共突發(fā)事件管理的“基本法”——《突發(fā)事件應對法》。長期以來,我國的應急法律、法規(guī)多是調(diào)整某個單一災種的部門法,如《消防法》《防震減災法》等。3.4.3應急資金03應急資金是公共危機保障系統(tǒng)的基礎。政府需要在對應急需求進行評估的基礎上,按照高標準,對危機保障系統(tǒng)建設投入資金?！秶彝话l(fā)公共事件總體應急預案》規(guī)定,要保證所需突發(fā)公共事件應急準備和救援工作資金。當危機發(fā)生時,政府有義務向災區(qū)下?lián)軕本葹馁Y金。政府的財政撥款是應急財政保障的基礎。高效的公共危機管理必須實施應急社會動員。也就是說,國家在充分發(fā)揮政府應急主導作用的同時,應將社會和企業(yè)的力量整合起來,形成一股應對危機的強大合力。我國應急資金的來源主要由三個部分組成:財政撥款、社會捐助、政策保險和商業(yè)保險。我國應對突發(fā)事件的資金主要來自政府財政撥款。為了體現(xiàn)公共危機管理的社會動員原則,我們必須實現(xiàn)應急資金籌措渠道的多元化。這具體體現(xiàn)在以下兩個方面:首先,借助市場化手段；其次,企業(yè)和社會的捐助也是我國救災資金籌措的重要方式。此外,在經(jīng)濟全球化時代,巨災的應對不僅是各國政府的責任,也是國際社會共同面臨的問題,人類需要建立良好的巨災應對合作機制,確保人類的生存安全。3.4.4應急物資04應急物資是確保公共危機管理的重要物質(zhì)基礎。應急物資的儲備可分為實物儲備、資金儲備、生產(chǎn)能力儲備和社會儲備四種形式。我們在提高應急物資保障能力的過程中,要四種形式并用。實物儲備。目前我國的救災物資儲備基本按照分部門、分災種儲備,例如民政部門和紅十字會都有自己的備災倉庫,未能實現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)度。資金儲備與生產(chǎn)能力儲備。公共危機管理部門應設立充足的應急物資儲備金,摸清有關應急物資生產(chǎn)的能力,必要時可與相關應急物資生產(chǎn)廠家簽訂協(xié)議,確保物資需求膨脹時可通過廠家擴大生產(chǎn)能力。社會儲備。政府應本著“不求所有,但求所用”的原則,與商家簽訂儲備協(xié)議,保障緊急狀態(tài)下應急物資的供應。從2020年新冠肺炎疫情應對來看,我國應將防災、減災納入可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略之中。應急救援工作的開展離不開裝備。救援裝備對救援能否成功以及效率高低有著重大影響。特別是在一些專業(yè)應急救援過程中,裝備的好壞直接決定救援的成敗。政府應為應急救援力量配備一定的裝備。3.4.5避難場所

052003年10月,北京建成全國第一個應急避難場所——元大都城垣遺址公園,此后,全國其他城市也陸續(xù)建立了一些應急避難場所。但是,我國應急避難場所建設還遠遠滿足不了應急保障需要。應急避難場所可新建,也可指定。城鄉(xiāng)建設還可統(tǒng)籌規(guī)劃,使娛樂設施與應急避難場所建設齊頭并進、同步進行。

在國外,學校、醫(yī)院和教堂常常在災害來臨時被指定為應急避難場所。應急避難場所應有明顯、統(tǒng)一的標識,方便社會公眾識別。應急避難場所應具有以下三個特點:安全、方便、就近。避難所只是一個場所。它要發(fā)揮作用,離不開應急避難活動。3.4.6通信保障06《突發(fā)事件應對法》第三十三條規(guī)定：“國家建立健全應急通信保障體系,完善公用通信網(wǎng),建立有線與無線相結(jié)合、基礎電信網(wǎng)絡與機動通信系統(tǒng)相配套的應急通信系統(tǒng),確保突發(fā)事件應對工作的通信暢通?！蔽C是不斷演變的,需要公共危機管理者進行動態(tài)的決策,不斷根據(jù)事件的發(fā)展發(fā)出各種指令,進行應急資源調(diào)配。通信在這個過程中起著信息橋梁的作用,是決定應急決策是否及時和準確的關鍵因素。通信工具除了要兼容之外,還要高中低檔搭配。在某些情形下,越是先進的、技術(shù)含量高的設備,可能使用的局限性就越大。發(fā)展應急通信要依靠科技,但不依賴科技。經(jīng)常,高技術(shù)含量的通信裝備在公共危機中不能正常運行。這時,低技術(shù)含量的產(chǎn)品反倒可以發(fā)揮作用。3.5應急保障的產(chǎn)業(yè)支撐05PARTFive3.5.1應急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展012007年11月13日,華建敏同志在全國貫徹實施《突發(fā)事件應對法》電視電話會議上提出,要進一步加快發(fā)展應急產(chǎn)業(yè)。發(fā)展應急產(chǎn)業(yè)，首先要對應急產(chǎn)業(yè)概念做一科學界定。《國務院辦公廳關于加快應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》將應急產(chǎn)業(yè)界定為“為突發(fā)事件預防與應急準備、監(jiān)測與預警、處置與救援提供專用產(chǎn)品和服務的產(chǎn)業(yè)”。重點發(fā)展的領域包括四個，即監(jiān)測預警、預防防護、處置救援、應急服務。2015年6月，工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展改革委印發(fā)了《應急產(chǎn)業(yè)重點產(chǎn)品和服務指導目錄（2015年）》，在重點領域及其發(fā)展方向，再進一步細分產(chǎn)品和服務，形成了一個領域、發(fā)展方向、細分產(chǎn)品和服務三級結(jié)構(gòu)。其中，

三級分別為地震災害監(jiān)測預警產(chǎn)品、地質(zhì)災害監(jiān)測預警產(chǎn)品等266個細分產(chǎn)品和服務，其中監(jiān)測預警69項、預防防護49項、救援處置108項、應急服務40項。應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展不能一哄而上。它首先要符合公共突發(fā)事件或危機應對的要求，契合我國的危機管理制度。3.5.2國防工業(yè)與危機管理02國防工業(yè)的特殊使命就是為軍隊提供重要的裝備保障。由于軍隊遂行多樣化軍事任務,軍事裝備在反恐、救災等公共危機應對中的作用日益凸顯。這使得軍事工業(yè)要為軍隊提供完成多樣化軍事任務的裝備保障,找到軍民結(jié)合的新路徑。由于國防工業(yè)的產(chǎn)品研發(fā)要考慮到極端復雜的氣象及地理條件下軍事裝備的正常運行能力,所以其產(chǎn)品性能優(yōu)良、科技含量高、對外界物理條件依賴少,在公共危機處置中可發(fā)揮無與倫比的獨特作用?，F(xiàn)代高新技術(shù)更是具有軍民界限模糊的特點,可軍用,也可民用;可用于應戰(zhàn),也可用于應急,給公共危機管理實現(xiàn)平戰(zhàn)結(jié)合創(chuàng)造了技術(shù)條件。國防工業(yè)為公共危機管理提供產(chǎn)品、技術(shù)的同時,也有助于提升自身的憂患意識,增強抵御公共危機的能力。本章小節(jié)本章圍繞應急規(guī)劃和應急保障,展開對危機應急準備的詳細論述。第一節(jié)首先介紹了應急規(guī)劃的作用、原則和流程。第二節(jié)結(jié)合我國實際,具體分析了我國應急預案工作的六大誤區(qū),包括神話應急預案的功能,重預案、輕規(guī)劃,以致災因子為導向,應急規(guī)劃各自為戰(zhàn),過度強調(diào)指揮控制和價值取向出現(xiàn)偏差。第三節(jié)介紹了危機管理中應急預案演練的類型和過程。第四節(jié)介紹了公共危機管理中應急保障體系的構(gòu)建,具體包括應急隊伍的建設、應急法律的完善、應急資金的準備、應急物資的收集、避難場所的設置、通信保障的維護。第五節(jié)介紹了公共危機管理中應急保障的產(chǎn)業(yè)支撐。希望讀者重點掌握應急規(guī)劃的流程、應急預案的編制和應急演練的安排等內(nèi)容。1.應急規(guī)劃有哪些重要的作用?2.如何把握應急規(guī)劃的流程設計?3.結(jié)合我國實際,簡述我國應急預案工作中存在的誤區(qū)。4.簡述應急預案中指揮控制模式和新興人力資源模式的不同之處。5.應急管理過程中的應急資金來源有哪些?6.結(jié)合本章內(nèi)容,談談如何構(gòu)建我國的應急管理保障體系。復習思考題

公共危機預測預警4.1預測預警的內(nèi)涵與功能從公共危機演進的過程來看,預測預警是在事發(fā)前最為重要的一個環(huán)節(jié)。所謂“預測”,就是指“預先監(jiān)測”,即在公共危機事件發(fā)生前對各種致災因子及其表象進行實時、持續(xù)、動態(tài)的監(jiān)視和測量,收集相關的數(shù)據(jù)和信息,并通過風險分析與風險評估來研判公共危機發(fā)生的可能性。01PARTONE4.1.1預測預警的界定與階段01所謂“預警”,就是指“預先警告”。這個詞最早源于軍事領域,主要是指通過各種手段提前發(fā)現(xiàn)、分析和判斷敵情,并將其威脅程度報告給指揮部,以提前采取措施應對的活動。后來,預警逐步被人們應用到政治、經(jīng)濟、社會、自然等多個領域,包括災害管理領域?！邦A測與預警是迥然不同的事情:前者說明的是將要發(fā)生什么,而后者則是一種行動建議。因此,預警應該在預測的基礎上解釋清楚可能發(fā)生什么，如何行動才能避免事件影響的最壞結(jié)果。公共危機的預測與預警是相輔相成、相互統(tǒng)一的關系。預測獲得相關的信息并進行研判,而預警則將研判的結(jié)果,也就是信息傳遞給特定的受眾。此外,預測預警的最終目的是使社會公眾采取響應行動、減少公共危機的不利影響。預測預警的過程包括三個階段:監(jiān)測、預警、響應。三個階段顯示了預測預警的三個不同維度。當監(jiān)測到指標突破一定的閾值時,預測預警機制就會實現(xiàn)從預測向預警的過渡,向特定的受眾發(fā)出警報,引導人們采取相應的響應措施來加以應對。警示功能預測預警可以培養(yǎng)人的憂患和風險意識,有利于社會居安思危,塑造公共安全文化,具有一定的教化作用。教育功能預測預警通過對政治、經(jīng)濟、社會、自然領域的一系列指標進行監(jiān)測,及時發(fā)現(xiàn)其異常變化與特征,事先對公共危機發(fā)生的可能性及嚴重程度進行分析、判斷。預測功能在公共危機管理中,一方面,有效的預測預警可以抑制風險和公共危機的升級和擴大,避免風險演變?yōu)楣参C,一般公共危機演變?yōu)橹卮蠊参C;另一方面,有效的預測預警可以減輕公共危機造成的損失,減緩公共危機帶來的震蕩。消解功能024.1.2預測預警的功能預測預警處于公共危機管理的“前哨”地位。其主要功能在于:預測可能發(fā)生的公共危機及其危害程度,督促社會公眾做好應急準備,啟動危機響應行動,最大限度地降低公共危機所導致的損失,為有效地應對公共危機贏得寶貴的時間。具體來說,主要包括以下四個方面:4.1.3預測預警的關節(jié)點03預測預警的關節(jié)點是對預測預警功能正常發(fā)揮至關重要的關鍵步驟。它們主要包括:獲取豐富的實時數(shù)據(jù)以支撐預警;根據(jù)數(shù)據(jù),判斷報警的臨界點;采用受眾容易接受的標準化預警術(shù)語;通過多種通信渠道,將警報發(fā)送給處于風險中的公眾及有關危機響應者;教育、培訓公眾,使其有能力采取適當?shù)男袆?定期評估預測預警的效能;等等。歸納起來,最為重要的關節(jié)點如下:第一,致災因子監(jiān)測,要具備良好的技術(shù)基礎。第二,風險評估與危機診斷,要具備良好的風險分析能力。第三,警報傳播要清晰、簡潔、有效。第四,激發(fā)響應行動,要能夠促使社會公眾迅速地采取適當?shù)捻憫袆右砸?guī)避風險。在建設預測預警機制時,一定要以人為核心,而不是以技術(shù)為核心。4.2預測預警系統(tǒng)02PARTTwo預測預警系統(tǒng)是一個有組織的過程以監(jiān)測致災因子、快速傳播關于威脅及適當保護措施的信息。具體而言,它主要包括相互聯(lián)系的四個要素:風險知識、監(jiān)測與報警服務、傳播與溝通、響應能力。預測預警系統(tǒng)的有效性取決于以上四個要素的共同作用。4.2.1監(jiān)測預警01監(jiān)測預警處于預測預警體系的核心，實際上是一個情報收集的過程。危機風險監(jiān)測主要是對于致災因子的預測預報，這需要以科學技術(shù)為基礎,全天候地持續(xù)進行,因為持續(xù)性地對致災因子的參數(shù)和先兆進行監(jiān)測是及時地發(fā)出準確警報的前提。不同部門所開展的報警服務可以通過制度、程序、溝通等方面統(tǒng)一整合,以適應重大公共危機誘發(fā)因素的復合性與事態(tài)演變的復雜性。為此,建立有效的監(jiān)測預警必須突出以下幾個方面的內(nèi)容:第一,全方位整合預測預警資源。第二,實現(xiàn)監(jiān)測預警的標準化。第三,保持全天候持續(xù)監(jiān)測。第四,分級進行預警。第五,重點監(jiān)測“三敏感”事件。所謂“三敏感”事件,是指發(fā)生時間敏感、發(fā)生地點敏感、性質(zhì)敏感的事件。4.2.2警報傳播02預測預警能否真正地發(fā)揮作用,這不僅取決于所傳遞信息自身的準確性,也取決于傳播的有效性和快捷性。因此,警報傳播是預測預警的又一個關鍵環(huán)節(jié)。在警報傳播的過程中,我們要特別注意以下幾個方面:首先,警報傳遞信息。警報所傳遞的信息要充分考慮到人的特定需要,實現(xiàn)以受眾為導向。其次,警報傳遞手段。警報傳遞手段必須是有效的。最后,警報傳遞制度。通常,警報信息傳遞由社會公眾所信賴的權(quán)威機構(gòu)完成。一般而言,政府要負責警報原始信息的發(fā)布,以保證信息的真實性和權(quán)威性,杜絕流言和謠言。在警報傳播的過程中,多個主體可以參與其中。4.2.3響應行動03社會公眾根據(jù)所接收的警報而采取必要的響應行動,減少公共危機所造成的損失,預測預警的目的才最終達到。也就是說,預測預警既要通過警報給特定的社會公眾以一定的刺激,也需要社會公眾對警報做出相應的適當反應。社會公眾對警報做出適當響應的概率受兩個因素的影響:一是對警報可靠性的評判，二是對風險的認知。如果公眾認為警報不可靠,那么,他們就不會采取行動;如果公眾低估或高估了風險的嚴重性,那么,他們就會響應不足或響應過度。為了增強警報的可靠性,我們首先需要確保警報的原始發(fā)布由公眾所信賴的權(quán)威機構(gòu)完成,并在警報傳遞的過程中注意維護其真實性,防止被扭曲。其次,由于公共危機風險具有高度的不確定性和動態(tài)演變性,錯誤警報的發(fā)布與傳播在所難免。同時,為了提高社會公眾對風險的認知能力,我們必須加強公共安全教育,增強社會公眾的危機管理意識和技能。此外,社會公眾在公共危機預警后的響應能力還取決于應急準備與響應計劃的完備程度。4.3預測預警的方向03PARTThree在公共危機的預測預警中,我們離不開先進的技術(shù),特別是先進的信息技術(shù)。但是,我們也必須防止另外一個傾向:科學主義。從國際眼光來看,預測預警以人為核心的理念越來越得到人們的接受與認同。014.3.1以人為核心預警系統(tǒng)的發(fā)展演進歷史看,它首先經(jīng)歷了兩個時期:“兩階段”時期和“三階段”

時期在“兩階段”

時期的預警系統(tǒng)中,科技人員對警兆進行測量,并預測是否會有公共危機發(fā)生。如果結(jié)論是肯定的,則發(fā)出警報?！叭A段”時期,預警系統(tǒng)是一個“預警鏈條”,從觀察、監(jiān)測到報警,最終將警報信息傳遞給受眾,啟動社會的響應系統(tǒng)?！皟呻A段”時期與“三階段”時期的共性是:首先,不論以技術(shù)為中心,還是以致災因子為中心,其結(jié)果都會導致技術(shù)專家占據(jù)預警系統(tǒng)的主導地位,造成風險預警部門之間各自為戰(zhàn),全風險預警難以實現(xiàn);其次,兩者均沒有實現(xiàn)以人為核心、將人的需要作為預警系統(tǒng)建設的最終指針。以人為核心的預警系統(tǒng)必須以人的需要為出發(fā)點,預警應該不遵循線性規(guī)律,可以橫跨從致災因子和脆弱性認知到準備、響應的全過程。因此,國外學者提出了“整合式的預警系統(tǒng)”的概念。此外,以人為核心的預警系統(tǒng)還要體現(xiàn)受眾導向的特點,需要開展對預警技術(shù)的績效評估,并對公眾安全意識和預警服務滿意度實施測評,等等。4.3.2社區(qū)的預測預警02作為一種社會關系的整合,社區(qū)不僅是社會的有機組成部分,更是一個“小型的社會”。社區(qū)在公共危機管理,包括預測預警中扮演著不可或缺的重要角色。20世紀90年代,聯(lián)邦應急事務管理署推出了一個以社區(qū)為基礎的災害減緩計劃,即“影響工程：建設抵御災害的社區(qū)”。它要求建立包括各利益相關者在內(nèi)的伙伴關系,識別并減少風險。商業(yè)部門首次被融入伙伴關系的范疇之內(nèi),這體現(xiàn)了全民參與的思想。就我國而言,農(nóng)村社區(qū)同質(zhì)性強,成功的社會動員容易產(chǎn)生一呼百應的效果；城市社區(qū)異質(zhì)性強,雖然整合需要一定的努力,但公眾的社會交往廣泛,與外界聯(lián)系密切,可以在緊急狀態(tài)下大量地獲取、調(diào)配各種資源。健全的社區(qū)準備與響應機制可以將這些應急資源調(diào)動起來,根據(jù)預測預警情況,采取相應的緊急措施,避免社會公眾的生命、健康與財產(chǎn)損失。世界許多國家在公共危機管理過程中都突出

“減緩”與“準備”功能,力爭使公共危機被消滅在萌芽狀態(tài)。而中國的公共危機管理在某種程度上卻存在著“重救輕防”的傾向。社區(qū)參與預測預警,不僅有助于扭轉(zhuǎn)“重救輕防”的傾向,而且有利于從源頭上預控、防止公共危機的發(fā)生。4.4預測預警機制04PARTFour4.4.1預測預警機制的構(gòu)建原則012005年7月,溫家寶同志在全國應急管理工作會議上指出,建立健全社會預警體系,加強應急管理工作,就是要提高國家保障公共安全和處置突發(fā)公共事件的能力,預防和減少自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生和社會安全事件及其造成的損失,保障國家安全、保障人民群眾生命財產(chǎn)安全、維護社會穩(wěn)定。我們在構(gòu)建預測預警機制的過程中,一定要圍繞這個目標,體現(xiàn)以下三個原則:及時性、準確性、全面性原則。換言之，預測預警的效果=及時性×準確性×全面性此外,在公共危機預測預警機制的構(gòu)建中要特別處理好三對關系:一是以人為本與依靠科學的關系；二是政府主導與公眾參與的關系；三是常態(tài)與非常態(tài)的關系4.4.2我國預測預警的現(xiàn)狀02從橫向上看,監(jiān)測機構(gòu)呈現(xiàn)出部門分割的特點。從縱向上看,預測預警各個環(huán)節(jié)表現(xiàn)出銜接不足的問題。我國公共危機的預測預警受科學主義的影響嚴重。這主要表現(xiàn)在兩個方面:一是預測預警重技術(shù)設施的投入,輕制度、政策的發(fā)展;二是預測預警的對象側(cè)重于可以用技術(shù)指標來衡量的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件,而對恐怖主義襲擊等社會安全事件的預測預警不足。我國公共危機的預測預警重心太高,基層社會單元預測預警的動力不足。最后,我國的預測預警尚沒有體現(xiàn)以結(jié)果為導向,預測預警與公眾響應兩個環(huán)節(jié)存在脫鉤。4.4.3我國預測預警機制的建設03建立科學的監(jiān)測指標體系指標體系是公共危機管理的一個重要測量手段和工具。它依據(jù)科學的方法,對公共危機的演進過程進行分析,找出各種測量公共危機的敏感因素。綜合分析監(jiān)測信息我們要本著全風險預測預警的原則,建立統(tǒng)一的預測預警信息平臺,將氣象、地震、水利、森林防火等部門的監(jiān)測機構(gòu)通過技術(shù)手段匯總起來的信息綜合加以分析、研判。規(guī)范風險管理流程要同時兼顧致災因子與脆弱性兩個方面,考察其交互作用的結(jié)果。加強預警信息傳播可將媒體、社會組織、社會公眾等力量都納入風險管理中來,實現(xiàn)多手段、多途徑、多渠道傳播預警信息,做到動態(tài)監(jiān)測、綜合分析、科學預警、有效報警。降低預測預警的重心,發(fā)揮社會基層單位,特別是社區(qū)的作用本章小節(jié)在公共危機管理中,做好預測預警可為有效地進行危機響應創(chuàng)造良好的條件。作為全書的第4章,本章主要圍繞危機管理中的預測與預警展開詳細討論。第一節(jié)介紹了預測預警的內(nèi)涵與功能,首先清晰地界定了預測預警的內(nèi)涵和階段,其次分析了預測預警的關節(jié)點。第二節(jié)對預測預警系統(tǒng)的構(gòu)成進行了分析。第三節(jié)重點討論了預測預警的方向。第四節(jié)結(jié)合我國現(xiàn)狀,分析了預測預警機制的構(gòu)建。通過本章學習,讀者應該著重理解預測預警的內(nèi)涵,掌握如何建立成功的預測預警系統(tǒng)。1.危機管理中,預測預警的含義是什么?2.預測預警有哪些重要的功能?3.建立有效的預測預警必須突出哪幾個方面的內(nèi)容?4.預測預警中怎樣實現(xiàn)“以人為核心”以及重視社區(qū)的預測?5.預測預警機制的構(gòu)建原則有哪些?6.結(jié)合我國預測預警機制建構(gòu)的現(xiàn)狀,談談如何建立有效的預測預警機制。復習思考題

公共危機應急響應5.1公共危機的界定根據(jù)美國2008年1月發(fā)布的《國家應急響應框架》,響應就是指“立即采取行動以挽救生命、保護財產(chǎn)與環(huán)境、滿足人的基本需要。響應還包括實施應急預案及支持短期恢復的活動”。所謂響應活動,就是指人們主要展開的應急響應行動;所謂響應功能,就是指響應活動預期的目標和作用。01PARTONE5.1.1危機應急響應活動01響應活動是在危機的事態(tài)趨于穩(wěn)定前所采取的一系列緊急處置措施,其具體目的有三個:保護公眾，減輕原生災害的損失，最大限度地減輕二次災害的損失。公共危機應急響應不僅要解決迫在眉睫的問題,如開展急救、搜索與救援、提供應急避難場所,而且要為解決這些問題進行協(xié)調(diào)與支持行動。此外,關鍵基礎設施的快速恢復也屬于應急響應的范疇,如打通交通干線、恢復供電與通信等。應急響應并非開始于危機發(fā)生之后。當危機即將來臨、呈現(xiàn)不可避免之勢時,應急響應就應該開始。此時,公共危機管理者所采取的主要措施有:預警與疏散；預置資源和裝備到受災害影響的區(qū)域；補充性減緩或準備措施。當危機發(fā)生后,救人應成為響應活動的重中之重。應急響應活動除了對危機造成的直接影響進行緊急處置外,還要預防與控制次生災害。5.1.2危機應急響應的功能02危機應急響應的主要功能包括四個方面:應急評估、影響處置、安全保護、調(diào)度資源。應急評估：應急評估主要包括災情評估和需求評估兩類。災情評估又稱為損失評估,主要顯示危機的影響結(jié)果。影響處置：影響處置是指對危險源的影響進行處置。一般來說,危險源的影響可分為三類:在響應活動開展前,影響已經(jīng)結(jié)束,如地震;影響持續(xù),但響應活動不能限制或消除影響,如寒潮或熱浪;影響持續(xù),但響應活動可以對其進行限制或消除。影響處置就是應對第三類影響。安全保護：是指響應要采取保護性措施,最大限度地避免人員的傷亡。調(diào)度資源：應急響應需要多個部門之間的協(xié)調(diào),動員外部資源,形成合力。因而,應急資源的動員與調(diào)度非常重要。5.2危機應急響應的一般原則與流程危機發(fā)生后,其演進的過程是千變?nèi)f化的。公共危機管理者需要根據(jù)危機的發(fā)展變化來調(diào)整處置措施。但是,公共危機管理者在發(fā)揮創(chuàng)造力、進行臨機決斷的同時,也必須遵循一定的處置原則和處置流程。02PARTTWO公共危機會產(chǎn)生多種威脅,造成多種損失,因此,應急處置可能會面臨多重價值目標的選擇。我們要堅持“先救人,后救物”的原則。以人為本，減輕危害危機往往因涉及范圍廣、社會影響大,會超出某個政府部門,甚至某級地方政府的控制能力,需要開展社會動員、實現(xiàn)協(xié)調(diào)聯(lián)動。社會動員，協(xié)調(diào)聯(lián)動在公共危機處置過程中,我們要充分利用和借鑒各種高科技成果,發(fā)揮專家的決策智力支撐作用,避免不顧科學的蠻干。依靠科學，專業(yè)處置危機應急處置工作需要跨部門,甚至跨地域調(diào)動資源,因而必須形成高度集中、統(tǒng)一領導與指揮的公共危機管理指揮系統(tǒng),實現(xiàn)資源的整合,確保政令的暢通。統(tǒng)一領導，分級負責在公共危機發(fā)生時,屬地政府要及時地展開先期處置,以防止危機事態(tài)進一步擴大、升級,盡可能地減少危機給社會公眾生命、財產(chǎn)和健康帶來的損失。屬地先期處置由于危機的演化瞬息萬變、不確定性強,要求我們可根據(jù)實際需要,打破常規(guī),大膽創(chuàng)新,務求應急處置的迅速和高效。鼓勵創(chuàng)新，迅速高效5.2.1危機應急響應的一般原則010102030405接警與初步研判先期處置啟動應急預案搶險救援現(xiàn)場指揮與協(xié)調(diào)5.2.2危機應急響應的一般流程020607080910擴大應急信息溝通臨時恢復調(diào)查評估應急救援行動結(jié)束5.3公共危機處置的措施03PARTThree危機處置是一種強制性行政應急措施,目的是為處置與救援工作的順利開展創(chuàng)造條件,維護公共安全和社會秩序。危機的處置往往會限制部分公民或組織的人身、財產(chǎn)等權(quán)利,但前提是更加有效地保護更大范圍內(nèi)更多公民和組織的生命、健康和財產(chǎn)。因此,危機的處置必須依法進行。我國危機處置堅持“以人為本”的原則,將社會公眾的生命安全放在首位。救助性措施危機發(fā)生后,基礎設施部門應當及時修復被災害損毀的公共設施,如公路、機場、碼頭、鐵路等?，F(xiàn)代社會的正常運轉(zhuǎn)高度依賴基礎設施,為了恢復社會生產(chǎn)、生活的正常秩序,基礎設施在應急處置過程中應該被格外加以重視。保障性措施危機的處置不能缺少強有力的資金、物資和人力保障。動員性措施危機發(fā)生后,公共危機管理部門應當對危險源、危險區(qū)域和所劃定的警戒區(qū)逐層實施有效的靜態(tài)控制,同時進行交通管制以實施有效的動態(tài)控制?？刂菩源胧┰谖C處置的過程中,公共危機管理部門不僅要著力減輕已經(jīng)造成的損害結(jié)果,還要對有關的設備、設施以及活動場所潛在的風險進行排查,并采取有效的預防性措施,防止社會公眾蒙受新的損失。預防性措施公共危機管理部門應協(xié)調(diào)國家執(zhí)法機關,采取有效的穩(wěn)定性措施,嚴厲打擊違法犯罪活動,為危機的應急處置創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。穩(wěn)定性措施5.3.1一般性措施015.3.2社會安全事件響應的特殊性措施02社會安全事件處置的措施包括五種：強制隔離措施：當社會安全事件發(fā)生時,公共危機管理部門應協(xié)調(diào)公安機關根據(jù)事件的性質(zhì)和危害程度,依法采取果斷行動,進行強制干預,將沖突雙方隔離,有效地控制現(xiàn)場事態(tài),維持正常的社會秩序。保護控制措施：社會安全事件發(fā)生后,特定區(qū)域內(nèi)的建筑物、交通工具、設備、設施等可能會成為破壞對象,需要進行重點保護。燃料、燃氣、電力、水等供應關系著千家萬戶,涉及國計民生,公共危機管理部門應協(xié)調(diào)公安部門,采取必要的保護性措施,避免社會安全事件影響的擴散。封鎖限制措施：社會安全事件發(fā)生后,公安部門要實施現(xiàn)場管制,對出入封鎖區(qū)域人員的證件、車輛、物品進行檢查,限制有關公共場所內(nèi)的活動。重點保衛(wèi)措施：國家機關、軍事機關、國家通訊社、廣播電臺、電視臺、外國駐華使領館是易受社會安全事件沖擊的關鍵部門。其他合法措施：由于社會安全事件千差萬別,《突發(fā)事件應對法》規(guī)定,在必要的情況下,我們可依照法律、行政法規(guī)和國務院的規(guī)定,采取以上四個措施之外的其他措施。5.4危機響應中的重要問題04PARTFour5.4.1次生災害的防范01在漢語中,次生是指“第二次生成的，間接造成的，派生的”。災害鏈中最早發(fā)生的起主導作用的災害被稱為原生災害,而由原生災害所誘導出來的災害則被稱為次生災害。在現(xiàn)代社會里,危機的危害具有很強的連帶性和擴散性。在處置過程中,我們必須以動態(tài)發(fā)展和普遍聯(lián)系的眼光來觀察危機。這就要求我們處置危機時必須實現(xiàn)部門之間的協(xié)調(diào)。根據(jù)應急處置實踐,我們不僅要具備系統(tǒng)性、前瞻性的思維,還必須注重尋求安全過程中的風險。為了預防次生災害,必須打破各自為戰(zhàn)的局面。在現(xiàn)實中,各自為戰(zhàn)的結(jié)果可能就是次生災害的發(fā)生。我們經(jīng)常在處置一種災害的過程中又引發(fā)了另一種災害。我們?yōu)榱吮苊庠谔幹梦C的過程中發(fā)生次生災害,必須反思“不惜一切代價”的口號,在應急預案的制定過程中就要考慮各類危機可能引發(fā)的次生災害。在具體處置的過程中,現(xiàn)場指揮部要加強各相關部門的協(xié)調(diào),防止“處置一場災害,卻引起另外一場災害”的現(xiàn)象。5.4.2應急響應者的保護02危機處置是一項高風險的工作。在實際工作中,公共危機管理者必須注意保護應急救援隊員。近年來,應急救援隊員因公殉職的現(xiàn)象屢有發(fā)生,給我們敲響了警鐘。保護應急響應者,是突發(fā)事件處置的一項重要任務。保護應急響應者,首先需要我們多一些“以人為本”的意識,在鼓勵應急救援隊員赴湯蹈火的英雄主義精神的同時,也要大力提倡珍惜生命、科學救援。在實際處置工作中,公共危機管理者應注意救援隊員的輪換和勞逸結(jié)合,不能使個別隊員過分透支體力,并需要根據(jù)隊員的個人特點分配不同的救援任務。平時多流汗,戰(zhàn)時少流血。我們應盡快建立應急救援隊員的資格考評與分類體系,在平時的訓練中對應急救援隊員嚴格要求,增強其自我防護的意識和技能。同時,也應該為應急救援隊員配備必要的防護裝備和通信工具。保護應急救援隊員,也包括對應急救援隊員及時地進行必要的心理干預。5.4.3應急現(xiàn)場的指揮03在危機的處置過程中,現(xiàn)場指揮部應該被賦予全權(quán)。近年來,我國公共危機管理推行問責制,引發(fā)了一場場“官場地震”。危機應急處置是一項技術(shù)含量很高的具體工作。羅伯特·卡茨認為,領導者必須具備三種技能:技術(shù)技能(業(yè)務能力)、人際技能(處理人際關系的能力)和概念技能(抽象和決策能力)。為了有效地監(jiān)督和指導具體工作,領導者的層次越低,對技術(shù)技能的要求就越高。為此,高層領導一般應做到“帥不離位”,對具體的應急處置工作可給予方針、原則方面的指示,但不應干預現(xiàn)場處置工作。在群體性事件處置的過程中,高層領導干部需要直接與社會公眾對話。就目前情況來看,我國群體性事件多是社會公眾合理利益訴求與非理性表達方式的交織。危機處置要發(fā)揮管理專家和技術(shù)專家的作用,發(fā)揮其“外腦輔助決策”的作用,以增強決策的科學性。總之,在應急處置的過程中,現(xiàn)場指揮部要被賦予充分的權(quán)力。公共危機管理人員在廣泛聽取各方面意見的基礎上,要發(fā)揮自身的智慧和創(chuàng)造精神,果斷做出決策。5.5危機決策05PARTFive我們生活在一個高度不確定的時代,極端事件頻繁發(fā)生,不應過分強調(diào)危機的可預見性,更不能過度夸大應急規(guī)劃的作用而忽視應急決策?！霸敿毜囊?guī)劃方法通常人為地把復雜問題過度簡化:將不確定的情境簡化為一套規(guī)則和步驟,被察覺的風險縮小了,世界變得更加具有可控性。5.5.1危機決策的特點01所謂決策，就是對即將采取的處置行動的方向、目標及其實現(xiàn)原則、方法進行的分析與選擇。危機決策作為一種非常規(guī)決策,是在信息高度不確定的狀態(tài)下進行的,是一種挑戰(zhàn)大、難度高的決策,伴隨公共危機管理的全過程。從這個意義上看,危機決策既包含著常規(guī)決策的內(nèi)容,也包含著非常規(guī)決策的內(nèi)容。其中,危機的事中決策是非常規(guī)決策,事前與事后決策都是常規(guī)決策。公共危機管理可以被看作一個問題解決的過程,即系統(tǒng)地分析危機情境,并在此基礎上制定、實施與評估問題解決方案的過程。危機決策就是一個機制,其作用是在問題解決過程的每一步驟,進行選擇。問題解決的一般流程為:識別問題、探討解決問題的方案、選擇方案、實施方案、評估情境。常規(guī)決策是理性決策。在常規(guī)決策環(huán)境下,人們可以選擇最優(yōu)方案、實施同步評估,而這在危機決策中幾乎是不可能做到的。從本質(zhì)上看,危機決策是一種有限理性決策。人們經(jīng)常說:“謀事在人,成事在天。”再周密的危機解決計劃也可能因為一個微小的失誤或外部客觀條件的變化而不能執(zhí)行。危機決策是科學,但更是藝術(shù)。這就是危機決策的魅力所在。5.5.2危機決策的要求（1）02在公共危機管理過程中,危機決策者應做到臨危不亂、多謀善斷。國外學者指出,危機決策者為提高決策水平,應注意以下方面的事項:增強情境意識；傾聽別人提供的信息；判斷自己的感覺是否正確；從不同的視點審視災害；滿足生理需求；滿足應變需求,富有創(chuàng)造力。為了提高決策水平、避免決策失誤,公共危機管理者可以嘗試采取以下兩種方法:設計更優(yōu)模型法：公共危機管理者對具體情境或問題進行研究,判別目標與現(xiàn)實之間的差距,并進行干預,以達到預期效果;排除法：公共危機管理者對危機的演進過程進行密切跟蹤與觀察,并隨著情境的發(fā)展消除決策過程中的短板與錯誤。1913年,榮格提出了心理類型理論。通過對人的行為進行觀察,榮格發(fā)現(xiàn)人在與周圍環(huán)境接觸時會產(chǎn)生兩種態(tài)度:內(nèi)向與外向。后來,榮格又提出思考的四種類型:思考型；直覺型；感覺型；情感型。根據(jù)榮格的理論,人們在如何使用心智、思考問題、認識世界方面天生就存在差異。不同的人接收信息、組織信息、進行判斷的方式不盡相同,表現(xiàn)出不同的決策偏好5.5.2危機決策的要求（2）02良好的決策應該是借助感覺和直覺去搜集各種相關信息,借助思考和情感權(quán)衡各方面的因素。但是,我們只依賴一種偏好時,決策很難有效。在實踐中,危機決策者應注意培養(yǎng)的重要能力包括以下幾項:洞察與傾聽能力；決斷與創(chuàng)新能力；前瞻與推斷能力；靈活應變能力。危機處置對決策者個人的要求非常高,要求我們注重學習公共危機管理的基本知識,積累處置危機的經(jīng)驗,提高個人方方面面的素養(yǎng)。只有這樣,才能在危機處置中,做到臨危不懼、處變不驚、多謀善斷、靈活果敢。我們說危機決策需要臨機決斷能力,這絕不是說不要預案。預案可以使公共危機決策者有案可據(jù),起到減緩心理壓力、縮短決策時間的作用。同時,應急預案也可以保障危機決策的制度化和規(guī)范化。此外,在極端危機、系統(tǒng)性危機頻發(fā)的背景下,我們應提倡建立高可靠性組織，提高決策效能。本章小節(jié)本章主要論述了危機響應的相關理論與實踐。第一節(jié)介紹了危機應急響應活動的內(nèi)涵以及危機應急響應的功能,包括應急評估、影響處置、安全保護和調(diào)度資源四個方面。第二節(jié)分析了危機應急響應的一般原則與流程,進一步明確了危機響應的活動。第三節(jié)深入探討了公共危機處置的措施。第四節(jié)著重討論了危機響應中的幾個重要問題,即次生災害的防范、應急響應者的保護、應急現(xiàn)場的指揮。第五節(jié)詳細論述了危機決策的特點和要求。讀者在閱讀本章時需要重點把握危機響應中的原則,明確危機處置的措施,注意危機響應中的各類問題。1.危機響應的含義是什么?包含哪些重要功能?2.危機響應的一般原則是什么?3.一般性措施具體指哪些措施?這些措施各自有什么特點?4.常規(guī)決策與危機決策有什么差異?5.危機響應者應注意危機響應中的哪些問題?請結(jié)合案例談一談。6.危機決策者應注意哪些方面的重要能力的培養(yǎng)?7.高可靠性組織的特點是什么?復習思考題

緒論1.1公共危機的界定看似平常最奇絕。在一個學科中,最基本的概念往往也最復雜?！案拍钜龑覀冞M行探索?！弊鳛槲C管理問題研究的邏輯起點,我們必須對“危機”的概念進行探索。01PARTONE1.1.1何謂危機01“危機”一詞最早出現(xiàn)于希臘語中，最初主要被應用于醫(yī)學領域,其含義是病情變化的轉(zhuǎn)折點。在國外,20世紀50—60年代,災害研究蓬勃發(fā)展,極大地提升了人們對于危機現(xiàn)象的認識。自20世紀七八十年代起,真正意義上的危機學才得以發(fā)展,主要有以下見解：(1)危機是重要的系統(tǒng)性威脅。(2)危機具有極強的意外性,是不可預測、不可規(guī)劃、前所未有的,甚至是不可管理的。(3)危機具有獨特的時間壓力。(4)危機具有極強的不確定性,人們不會具備確切的專業(yè)知識,也缺乏決策的路線圖。(5)危機呼喚決策,人們沒有時間延宕,不能等待研究結(jié)果或共識形成,必須在摸索中快速決策。(6)危機具有斷裂性,突發(fā)斷層線出現(xiàn),情況會走向極端。(7)危機讓我們不知所措,固守舊有的模式是致命的。荷蘭著名學者羅森塔爾認為,危機是指“一個系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)或基本價值和規(guī)范所受到的嚴重威脅”,“由于受到時間壓力和處于高度不確定狀態(tài),這種威脅要求人們做出關鍵性的決策”。危機轉(zhuǎn)化為機遇并不是自然而然或隨機的過程,這主要取決于危機管理者是否具有高超的決策水平、社會是否表現(xiàn)出強大的應對能力。危機不一定導致轉(zhuǎn)機在英文中,“危機”的形容詞形式是“critical”,意思是“緊要的、關鍵性的或危急的”。由此,我們可以判斷,危機是事物發(fā)生過程中的一個“分水嶺”——由于情勢危急,它需要人們做出關鍵性的決斷。危機意味著更多威脅危機的發(fā)生、演進有一個過程。它們難以預測,以出人意料的方式快速演進,并有可能造成嚴重的破壞。危機是“過程”,而非“事件”1.1.2關于危機的三個判斷021.1.3何謂公共危機03“所謂的公共危機,是指那些突然發(fā)生的、攸關公共利益的、對于組織的生存與發(fā)展具有重大影響的、亟須管理者快速應對的事件?！蔽覈鴮W者之所以使用“公共危機”的概念,主要是從研究上強調(diào)其與國際危機、企業(yè)危機的區(qū)別,即突出公共性。公共危機不同于國際危機,其關注的焦點是一國內(nèi)部發(fā)生的危及社會公眾生命、健康與財產(chǎn)安全的危機,而不是國家間關系的危機。同時,公共危機也不同于企業(yè)危機,二者關注的側(cè)重點有所不同。在經(jīng)濟全球化時代,國際危機、公共危機與企業(yè)危機之間的界限與區(qū)分是相對的。一國內(nèi)部的公共危機有可能演化為國際危機,國際危機也可能會引致一國內(nèi)部的危機。大型的危機都是國際化的危機。國際媒體在危機全球化過程中發(fā)揮著越來越大的主導作用。1.2公共危機的特征與分類危機與常態(tài)的區(qū)別在于,危機所體現(xiàn)出的威脅、不確定性與時間約束的急劇疊加,已經(jīng)超越了常規(guī)控制能力。盡管沒有完全相同的兩次危機,但我們還是要研究公共危機的基本特征,以把握其中的規(guī)律。02PARTTWO公共危機挑戰(zhàn)著正常的社會運行秩序,對公共利益、公共安全構(gòu)成威脅,是一種非均衡狀態(tài)。公共威脅性危機發(fā)生后,危機管理人員必須在巨大的時間和心理壓力之下,迅速調(diào)動可以掌控的一切人力、物力和財力,進行有效應對,控制事態(tài)發(fā)展,消除不利的后果與影響。緊急性公共危機考驗著政府駕馭復雜局勢的能力,關系著社會的穩(wěn)定、政權(quán)的興衰。政治化在危機狀態(tài)下,決策者獲取所需信息的能力受到很大的限制。不確定性危機跨界性的含義是指其具有的擴散性超越各種邊界。未來社會的危機多為跨界危機跨界性危機包含著人們主觀評判的因素,而媒體左右著公眾的情感。故而,危機與媒體之間的關系非常密切。媒體化1.2.1公共危機的特征010102030405按“性質(zhì)”劃分一般性與沖突性危機按“可控性”劃分結(jié)構(gòu)良好型與結(jié)構(gòu)不良型按“演進”劃分速燃型、導瀉型、慢燃型與長投影型危機按“可預測性”與“影響

可能性”劃分突發(fā)式、潛行式、慢性危機按“演進”劃分常規(guī)型、不可預料型、難以駕馭型、基本型危機1.2.2公