關(guān)于完善行政單位預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用機制的思考

自從2003年黨的十六屆三中全會上提出要“建立預(yù)算績效評價體系”以來，我國開啟了對預(yù)算績效評價運作模式的探索。預(yù)算績效評價是通過將預(yù)算資金的使用結(jié)果與評價標(biāo)準(zhǔn)對比，繼而對預(yù)算資金經(jīng)濟性、效率性、效益性進行評價的過程。將預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用在預(yù)算資金管理、社會監(jiān)督領(lǐng)域，是全面落實預(yù)算績效管理的要求，有助于提高財政資金配置的效益，加快完善現(xiàn)代財政制度。經(jīng)歷了將近20年的探索，預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用問題引起了學(xué)界的關(guān)注。童偉和寧小花（2018）[1]認為要建立包括績效結(jié)果反饋制度、結(jié)果通報制度在內(nèi)的評價結(jié)果應(yīng)用機制，才能體現(xiàn)績效評價的使用價值。馬海濤和孫欣（2021）[2]認為要嘗試從建立包括財政部門和預(yù)算部門等多方在內(nèi)的溝通機制、識別噪聲機制等方面構(gòu)建全過程的結(jié)果應(yīng)用理論框架；而孫欣（2018）[3]認為將預(yù)算績效評價結(jié)果與問責(zé)建立聯(lián)系，才能增強預(yù)算部門和相關(guān)責(zé)任人員責(zé)任意識，繼而提高資金使用效益；上海市青浦區(qū)財政局課題組等（2016）[4]則認為社會公眾的監(jiān)督至關(guān)重要，能監(jiān)督促進政府行政效率。盡管學(xué)者們的研究成果對預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用提供了理論基礎(chǔ)，但在把這些理論轉(zhuǎn)化為實際操作時，依舊面臨著應(yīng)用難的困境。本文將以行政單位預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用為研究對象，通過對績效評價結(jié)果應(yīng)用面臨的問題以及其產(chǎn)生的原因進行分析，最后提出的針對性措施，為預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用工作提供參考，進而能加快建立起科學(xué)化、精細化、高效化的績效評價管理體系。一、預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用面臨的主要問題（一）預(yù)算績效評價結(jié)果難以與預(yù)算資金安排關(guān)聯(lián)2020年出臺的《項目支出績效評價管理辦法》要求把預(yù)算績效評價結(jié)果作為安排預(yù)算的重要依據(jù)，對績效評價等級優(yōu)、良的，根據(jù)情況予以安排，對評價等級為中、差的，根據(jù)情況核減預(yù)算。然而在實際工作中，把預(yù)算績效評價結(jié)果作為來年預(yù)算安排基礎(chǔ)不現(xiàn)實。一方面，預(yù)算管理體制的復(fù)雜性，預(yù)算安排要考慮項目實施的必要性、產(chǎn)生的社會效益等因素。其中，對于具有明顯的社會效益的項目，出于政策導(dǎo)向性的原則，績效評價結(jié)果對以后的預(yù)算資金安排也不會有較大影響。另一方面，績效評價結(jié)果會受到各種因素的干擾。比如績效評價結(jié)果很可能會受到預(yù)算規(guī)模的影響，績效評價結(jié)果不佳若是由于預(yù)算不足造成的，再調(diào)減預(yù)算資金只會造成更壞的后果。再者，讓預(yù)算評價結(jié)果與預(yù)算安排直接掛鉤，容易導(dǎo)致弄虛作假的情況發(fā)生，預(yù)算單位很可能會為了避免預(yù)算績效評價結(jié)果影響到來年預(yù)算資金的規(guī)模，在設(shè)置績效指標(biāo)時會選擇容易完成的績效指標(biāo)，繼而產(chǎn)生評價結(jié)果為優(yōu)或良的假象，這樣績效評價就失去了意義，偏離了初衷。（二）績效問責(zé)工作難以展開把預(yù)算績效評價結(jié)果為依據(jù)實施問責(zé)，可以增加預(yù)算資金使用部門的責(zé)任意識，激勵他們認真落實好工作。但實際工作中，問責(zé)工作開展難度卻非常大。從問責(zé)主體上看，不同主體對問責(zé)的力度不同。以公眾、新聞媒體為代表的社會監(jiān)督受到參與問責(zé)的途徑、自身知識水平的影響，參與問責(zé)的阻力是最大的；財政部門、主管部門等主體問責(zé)則容易出現(xiàn)同時擔(dān)任裁判員和運動員的情況，問責(zé)的獨立性就很難保證，問責(zé)流于形式；人大在地位上具有權(quán)威性，擁有法定的監(jiān)督權(quán)，所以人大主導(dǎo)的問責(zé)是力度最大的。從問責(zé)的對象上看，各部門之間不清晰的責(zé)任劃分，會阻礙問責(zé)工作的實施。當(dāng)問責(zé)主體對低效、無效項目進行追責(zé)時，各部門之前往往會出現(xiàn)相互推諉的情況，此時，無論是對單獨幾個部門追責(zé)或是采用“一刀切”的方式全部追責(zé)，都會打擊預(yù)算資金使用單位的積極性。（三）績效評價結(jié)果公開程度低將預(yù)算績效評價結(jié)果向社會公眾公開，讓公眾可以獲取預(yù)算資金使用方向和使用效果的有效信息，是建立績效約束的重要一步。實際工作中，績效評價結(jié)果公開面臨著兩方面的問題：一是績效信息公開的途徑單一，大部分單位的績效信息都只在其門戶網(wǎng)站上進行公示。二是績效評價信息披露范圍窄，大多數(shù)單位只會公開績效評價的結(jié)論或者簡單提及項目規(guī)模，對績效評價結(jié)果不佳的項目幾乎不會主動公示，對實施績效評價過程中持續(xù)投入的人力物力等成本信息也是只字不提，后續(xù)的整改措施也不會公布。這樣的情況下，公眾能搜索到的預(yù)算績效信息非常有限，不利于公眾對政府產(chǎn)生信任。（四）績效評價結(jié)果質(zhì)量難以滿足應(yīng)用要求現(xiàn)在的績效評價等級結(jié)果往往脫離實際，體現(xiàn)為評價等級為優(yōu)良的比重過大，等級為中差的比重小，這樣的績效評價工作不利于各單位利用績效評價結(jié)果分析和改進工作?？冃гu價的初衷是通過評估預(yù)算資金的使用效果，發(fā)現(xiàn)預(yù)算支出管理中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，通過建立健全管理機制，改進管理方式，堵塞漏洞，保證財政資金安全、有效的運行。因此，績效評價的準(zhǔn)確性和客觀性，會影響績效評價結(jié)果在實際應(yīng)用中發(fā)揮作用。現(xiàn)行的績效自評是預(yù)算資金使用單位強化自我管理意識的方式，無法避免的是“自我認同”的心理作用會導(dǎo)致績效評價結(jié)果帶有一定的主觀色彩，影響評價結(jié)果的客觀性。相對于績效自評是自律手段，部門評價和財政評價則是一種“他律”，同樣不可避免的是主觀色彩的影響，甚至?xí)褂猛ㄟ^“多鼓勵、少批評”的正面激勵策略來化解資金使用單位對績效評價工作的消極心態(tài)，導(dǎo)致績效評價缺乏客觀性和準(zhǔn)確性，績效評價結(jié)果無疑就會難以滿足應(yīng)用的要求。二、預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用難的原因分析（一）制度層面我國尚未頒布有關(guān)財政資金績效評價的專門性法律，只是在《預(yù)算法》等個別法律中有涉及財政資金績效評價的條文，大多數(shù)的績效評價法律文本是以行政規(guī)章和規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)。對比進行得如火如荼的預(yù)算績效管理實踐，我國財政支出績效評價法制化建設(shè)處于明顯落后的狀態(tài)。行政規(guī)章和規(guī)范性文件在我國的法律體系中等級低，震懾力不足，無法擔(dān)當(dāng)起財政監(jiān)督和財政優(yōu)化的重要責(zé)任。此外，行政規(guī)章和規(guī)范性文件中的條款對績效評價結(jié)果公開和應(yīng)用范圍的規(guī)定只提出了原則性地規(guī)定，缺少績效評價結(jié)果與應(yīng)用范圍銜接的具體細節(jié)，在指導(dǎo)性上無法與指導(dǎo)評價結(jié)果應(yīng)用的功能相匹配。例如，《預(yù)算法》僅提及各級預(yù)算應(yīng)參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評價結(jié)果和本年度收支預(yù)測進行編制，至于參考范圍、程度就未做詳細的規(guī)定?？冃гu價結(jié)果應(yīng)用的其他方面同樣面臨著只有原則性的指導(dǎo)，無具體細節(jié)指引的局面。（二）組織文化層面王紅梅等人（2020）[5]認為，領(lǐng)導(dǎo)者對預(yù)算績效管理的認知程度和實施績效管理工作的意愿，以及由此營造組織文化氛圍，對在單位內(nèi)部推行績效管理改革的成效至關(guān)重要。可見，領(lǐng)導(dǎo)者和組織文化對預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的影響不能被忽視。一方面，領(lǐng)導(dǎo)者對績效的認知決定了預(yù)算績效管理的效果，只有激勵決策者與一線管理人員更加關(guān)注績效結(jié)果，預(yù)算績效管理才會在無人為阻力的環(huán)境下推行。另一方面，任何的制度改革都需要在特定的組織文化背景下進行。在行政單位中，“重投入輕效益”的傳統(tǒng)觀念依舊根深蒂固，而預(yù)算績效管理則強調(diào)結(jié)果和效果，通過促使資金使用單位在一定的預(yù)算額度內(nèi)提供更多、更好、符合需求的公共產(chǎn)品和服務(wù)，以提升預(yù)算支出績效，兩種觀念的沖突此消彼長。唯有繼續(xù)推行“花錢必問效，無效必問責(zé)”的績效理念，才能形成有績效觀念的組織文化氛圍。（三）能力層面預(yù)算績效管理是財政部門在積極推進的工作，預(yù)算資金使用單位往往處于被動接受的狀態(tài)，從事前績效目標(biāo)設(shè)置、事中績效監(jiān)控、事后績效評價的每個環(huán)節(jié)，預(yù)算資金使用單位都是處于被迫應(yīng)對的狀態(tài)。實際工作中，績效管理工作幾乎都是由財務(wù)崗位人員兼任，在保證日常工作不被影響的同時，要在規(guī)定時間內(nèi)完成數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析、撰寫績效評價報告，往往力不從心，只能草草應(yīng)付了事，盡管在形式上符合開展績效評價工作的要求，評價的質(zhì)量卻難以保障，對財政資金的管理和預(yù)算能力的提高也沒有任何促進作用。三、完善預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的措施（一）加強評價結(jié)果應(yīng)用的制度化建設(shè)完善的法律法規(guī)制度是實施預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的重要保障。因此，全國人大需對現(xiàn)有法律法規(guī)進行補充，完善績效評價結(jié)果應(yīng)用的條款，提升績效評價結(jié)果應(yīng)用的立法層次，以法律法規(guī)的高度，來杜絕績效評價結(jié)果應(yīng)用工作的隨意性，推動評價結(jié)果應(yīng)用向規(guī)范化、常態(tài)化發(fā)展。各級地方政府需積極開展立法實踐，結(jié)合當(dāng)?shù)氐念A(yù)算規(guī)模、管理模式出臺適用的相關(guān)規(guī)范性文件，對績效評價結(jié)果應(yīng)用在預(yù)算安排、公開公示、績效問責(zé)等方面的流程作出詳細規(guī)定，探索出適用于當(dāng)?shù)氐念A(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用模式。在經(jīng)歷了從中央到地方，從局部到整體的發(fā)展過程后，我國績效評價結(jié)果應(yīng)用的制度化道路將會更加完善。（二）加強主體責(zé)任意識在預(yù)算資金使用單位內(nèi)樹立“花錢必問效”的績效意識，可以實現(xiàn)在現(xiàn)有績效管理成果的基礎(chǔ)上再一次推進績效評價結(jié)果應(yīng)用工作。一方面，要營造注重預(yù)算支出效果和效率的組織文化氛圍，讓追求績效成為各預(yù)算資金使用部門共同目標(biāo)，特別要讓領(lǐng)導(dǎo)者認可績效理念、重視績效成果，領(lǐng)導(dǎo)對績效的重視和認可，是在特定的組織文化背景下預(yù)算績效改革的推動因素。另一方面，為了便于問責(zé)工作的開展，預(yù)算資金使用單位需在事前評估時就要明確各部門的主體責(zé)任，與預(yù)算項目相關(guān)的各部門和負責(zé)人都是責(zé)任主體，事先厘清部門間的責(zé)任邊界。這樣可以確保在對低效或無效支出追究責(zé)任時，可以精準(zhǔn)問責(zé)，不會出現(xiàn)各責(zé)任主體間相互推諉的情況。（三）注重專業(yè)能力的培養(yǎng)評價主體的專業(yè)能力影響著績效評價的質(zhì)量，績效評價的質(zhì)量又決定了績效結(jié)果應(yīng)用的效果，所以評價主體的專業(yè)勝任能力在預(yù)算績效管理的過程中顯得非常重要。鑒于績效評價的過程對于評價主體的專業(yè)素養(yǎng)要求極高，在績效目標(biāo)的制定環(huán)節(jié)、績效評價指標(biāo)的設(shè)置過程、績效評價的選擇環(huán)節(jié)上，都需要評價主體具備極高的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)敏感度，所以需要定期對各評價主體開展拓展績效視野的培訓(xùn)。對于各評價主體，需要針對不同的評價主體在工作流程中的定位進行針對性的培訓(xùn)，加深各主體對績效管理工作的認識，提升參與預(yù)算績效管理工作的能力；對于直接參與績效評價工作的崗位人員，可以通過定期開展講座、座談交流等活動，培訓(xùn)崗位人員如何制定績效目標(biāo)、設(shè)置績效評價指標(biāo)、編寫績效報告等具體技能。（四）建立全過程預(yù)算績效評價結(jié)果運用機制在實際工作中，績效評價主體經(jīng)常把事前評估、事中監(jiān)控、事后評價當(dāng)成獨立的三個階段，三個階段相互獨立，互不關(guān)聯(lián)。實際上，事前績效評估階段的調(diào)整措施和事中監(jiān)控的整改措施會為事后評價提供有價值的建議。因此，要把事前績效目標(biāo)評估、事中運行監(jiān)控和事后績效評價有機結(jié)合起來，讓事前評估和事中監(jiān)控的整改情況作為事后評價過程中的參考依據(jù)，同時把事后評價結(jié)果應(yīng)用在事前目標(biāo)設(shè)置和事中運行監(jiān)控的管理中，形成全過程、全覆蓋的績效結(jié)果運用閉環(huán)機制，讓績效管理和預(yù)算管理全過程融合，提高預(yù)算管理水平。（五）完善績效評價結(jié)果公開機制預(yù)算支出績效評估是針對公共資金使用效果和使用效率的評價，由于公共資金具有“取之于民”的特殊性，對其評價的結(jié)果就需要對社會公眾公開，接受外部的監(jiān)督。目前，我國的預(yù)算績效評估信息公開程度較低，公眾能獲取的績效評價信息有限，建議要從拓寬公開渠道和加深公開程度兩方面著手完善績效評價結(jié)果公開機制