芻議“放管服”背景下科研經(jīng)費管理

對于科研項目管理，最怕的就是“一放就亂”“一管就死”，如何根據(jù)最新文件完善內(nèi)控管理制度、把握好放管尺度是項目承擔(dān)單位亟待面對的問題。國辦發(fā)〔2021〕32號文頒布了較為詳細(xì)的指導(dǎo)意見，從實務(wù)角度看，還有些許問題需要進(jìn)一步完善和改進(jìn)。一、“放管服”背景下科研經(jīng)費開支范圍重新分類科研經(jīng)費分類和預(yù)算調(diào)劑權(quán)的變化直接體現(xiàn)著管理制度的變化：分類從最初列舉的12項到將12項分為直接費用和間接費用；預(yù)算調(diào)整從均需報項目主管單位批準(zhǔn)變更下放到項目承擔(dān)單位和項目負(fù)責(zé)人，科研經(jīng)費支出自主權(quán)越來越大，刻板繁瑣的預(yù)算變更程序不再成為科研人員頭疼問題。影響科研項目順利進(jìn)行的掣肘問題解決后，科研項目管理要考慮的就是結(jié)合本單位實際按項目管理要求管理項目，在實際工作中落實“放管服”。二、“放管服”背景下科研經(jīng)費管理的挑戰(zhàn)和困境（一）新的經(jīng)費分類使企業(yè)受益微小據(jù)政府公開數(shù)據(jù)顯示，2021年我國研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費支出27864億元，較2020年增長14.2%，其中企業(yè)參與的有國家重點實驗室、國家工程研究中心、國家企業(yè)技術(shù)中心及各類示范基地、科技企業(yè)孵化器等。十三五期間我國企業(yè)的科研經(jīng)費投入總額連年增加，一些技術(shù)實力雄厚的企業(yè)已經(jīng)在向基礎(chǔ)研究邁進(jìn)。這無疑表明企業(yè)中也活躍著一批立足市場關(guān)注技術(shù)創(chuàng)新的科研人員。然而近年來的改革措施主要針對高?？蒲性核?，經(jīng)費支出范圍的改變企業(yè)受益微小。例如企業(yè)參與項目的科研人員的人工費用（工資薪金和五險一金）不能算項目經(jīng)費?？蒲许椖堪匆?guī)定要在財務(wù)系統(tǒng)中實現(xiàn)專賬核算，這個專賬支出的總額應(yīng)該等于項目總額，由于企業(yè)參與項目人員的人工費不能在項目經(jīng)費支出中列支，導(dǎo)致專賬支出小于項目實際支出，會顯而易見地形成項目內(nèi)部支出和外部支出兩種數(shù)據(jù)，不同的財務(wù)數(shù)據(jù)容易被錯誤引用，誤導(dǎo)公司領(lǐng)導(dǎo)層做出錯誤判斷，不利于企業(yè)內(nèi)部對項目預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行總結(jié)，檢討經(jīng)費使用不合理的問題，提出相關(guān)解決措施，使預(yù)算編制更準(zhǔn)確、更合理，執(zhí)行更到位，減少預(yù)算調(diào)整和浪費。如果該企業(yè)是高新技術(shù)企業(yè)，那么它承擔(dān)的科研項目自成RD，既然是一個事項，歸集其投入就不該會出現(xiàn)不同數(shù)據(jù)，特別是在如今這個信息化時代，無論是會計核算還是數(shù)據(jù)分析，規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)化很重要。（二）間接費用的開支范圍與核算規(guī)定在實務(wù)中存在些許困擾間接費用主要包括“貸款貼息”“儀器設(shè)備及房屋，水、電、氣、暖消耗”“管理補助”“績效支出”。為了適應(yīng)科研活動規(guī)律落實財政科學(xué)化精細(xì)化管理要求，財教《2011》434號通知中將科研項目（課題）經(jīng)費分為直接費用和間接費用，用于彌補科研項目承擔(dān)單位科技條件建設(shè)和有關(guān)管理支出和為項目研究提供的房屋、設(shè)備磨損折舊、項目研究過程中水電燃料等消耗，以及不能從項目中以貨幣資金的方式支出，無法在實際執(zhí)行中形成一一對應(yīng)的貨幣支付的其他費用。因為沒有統(tǒng)一的核算制度規(guī)定，為了項目投入能達(dá)到預(yù)算金額，有些單位就按照項目預(yù)算來計提間接費用，出現(xiàn)了投入金額大的項目得到的補償反而比投入金額小的項目少的現(xiàn)象，與實際情況不符。為加大科研人員激勵力度，國辦發(fā)〔2021〕32號規(guī)定提高了間接費用比例。在對參與項目人員的獎勵方面，高校和科研機構(gòu)與企業(yè)有著完全不同的管理制度。高校和科研機構(gòu)的研發(fā)項目和投入預(yù)算一般比較穩(wěn)定。而企業(yè)的研發(fā)項目大多是市場需求驅(qū)動的，是目標(biāo)倒推任務(wù)，且絕大多數(shù)屬于應(yīng)用研究。從企業(yè)各層級的考核指標(biāo)來看，科研項目的成果大部分當(dāng)年不能轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)效益或其成果，核定創(chuàng)新績效數(shù)據(jù)有一定難度；企業(yè)的獎勵一般都與效益掛鉤，企業(yè)盈利多，發(fā)放的績效獎勵（含科研獎勵）就多，反之可能就沒有績效獎勵。所以在間接費用的落地實施方面，企業(yè)很難按國辦發(fā)〔2021〕32號規(guī)定將間接費用全部用于績效支出。在會計核算實務(wù)中，高校執(zhí)行的是《政府會計制度》，間接費用核算是在科目“預(yù)提費用”下設(shè)置“項目間接費用或管理費”明細(xì)科目：從科研項目收入中提取項目間接費用或管理費時，按照提取的金額，借記“單位管理費用”科目，貸記本科目（項目間接費用或管理費）。實際使用計提的項目間接費用或管理費時，按照實際支付的金額，借記本科目（項目間接費用或管理費），貸記“銀行存款”“庫存現(xiàn)金”等科目。預(yù)提費用是權(quán)責(zé)發(fā)生制下核算單位在期末提取的已經(jīng)發(fā)生但尚未到票屬于本期的費用，如銀行借款的利息費用、預(yù)提租金、保險費用等。利息、租金、保險這些費用預(yù)提是依據(jù)合同，條款非常明確，預(yù)提金額和實際發(fā)生額基本沒有差異，后期按照合同或協(xié)議支付后一般沒有余額，而科研間接費用提取后通過“預(yù)提費用”科目歸集，依據(jù)也是科研項目合同中的項目預(yù)算，實際支付時再從該科目轉(zhuǎn)出，但實務(wù)中因為這樣那樣的原因往往會出現(xiàn)實際支出遠(yuǎn)小于預(yù)提金額，很容易造成預(yù)提費用貸方余額一直掛賬，導(dǎo)致單位流動負(fù)債虛增。企業(yè)在收到項目資金時，一般都是全額計入“遞延資產(chǎn)-政府補助”中，待項目驗收后按資產(chǎn)比例分?jǐn)偨Y(jié)轉(zhuǎn)或一次性結(jié)轉(zhuǎn)到其他收益，這樣做使項目當(dāng)期損耗應(yīng)得補償并沒有在當(dāng)期的財務(wù)報告中反映。（三）科研項目經(jīng)費預(yù)算調(diào)劑權(quán)全面下放后會產(chǎn)生消極后果一是普遍存在的重申報輕執(zhí)行并未改善，二是對項目承擔(dān)單位全面預(yù)算管理有影響。在鼓勵科技創(chuàng)新的政策導(dǎo)向下，科研項目越來越受到重視。積極開展科研項目申報成為科研人員的一項重要事務(wù)。這是因為參與科研項目是高?？蒲腥藛T能力考核的重點，也是高校排名和影響力的表現(xiàn)；而企業(yè)參與科研項目能快速提升企業(yè)的研發(fā)能力增強企業(yè)市場競爭力，科研人員參與科研項目也能提升個人職場競爭力，撥付的項目經(jīng)費在一定程度上也能緩解資金壓力。在項目立項時，科研人員普遍認(rèn)為，編制預(yù)算的目的是申報項目，只要課題技術(shù)目標(biāo)能達(dá)成，經(jīng)費投入反正可以調(diào)整，因此在開始階段便忽視了預(yù)算編制的重要性，另外科研經(jīng)費項目支出也要受項目承擔(dān)單位的全面預(yù)算管控，科研人員囿于對單位的全面了解，加上科研人員對于經(jīng)費分類和會計核算科目之間的對應(yīng)理解常有偏差，會出現(xiàn)將業(yè)務(wù)費用歸類到錯誤的科目下，在全面預(yù)算管控下就可能會導(dǎo)致該科目預(yù)算不足，無法及時報銷支付費用。再者科研項目從開始申報到批復(fù)下來經(jīng)常歷時三個月到六個月，科研項目的起止時間往往超過一年，在項目實施期間，項目投入不可能一成不變，主觀輕視和客觀原因都會導(dǎo)致項目實施過程中頻繁變更預(yù)算，使項目管理員和財務(wù)人員苦不堪言。（四）針對科研項目的內(nèi)控管理制度跟不上“放管服”措施科研項目主管單位減少過程檢查后，項目承擔(dān)單位依舊要保證資金合理合法合規(guī)使用。很多單位雖然也設(shè)內(nèi)控審計部門，但內(nèi)控審計人員稀少，更缺乏對科研項目申報的必要性和科研項目資金使用的檢查和項目績效評估。所以對于項目承擔(dān)單位來說，國辦發(fā)〔2021〕32號頒布后，特別需要加強這方面的內(nèi)控審計制度建設(shè)。三、“放管服”背景下科研經(jīng)費管理的對策措施（一）擴大勞務(wù)費核算范圍到企業(yè)參與項目人員在不斷加大的科技經(jīng)費中，企業(yè)占比越來越大，科研成果最終的目的是應(yīng)用，如既剛又輕的碳纖維材料自問世七十年后才應(yīng)用到航天航空，又因為生產(chǎn)技術(shù)難度和工藝水平要求導(dǎo)致成本高昂很長一段時間都難以大規(guī)模應(yīng)用，但現(xiàn)在以碳纖維材料作車架的客車都已經(jīng)行駛在路上。企業(yè)積極投入研發(fā)，參與產(chǎn)學(xué)研工程建設(shè)，能夠盡快使研發(fā)成果落地見效，這是不爭的事實。目前我國的制造業(yè)高新技術(shù)企業(yè)，人員人工費用占研發(fā)費用總額的50%左右，軟件等行業(yè)比例更高，企業(yè)也想享受到科研經(jīng)費“放管服”的政策紅利。然而企業(yè)的科研人員絕大部分都是簽訂固定合同的，不符合勞務(wù)費的開支范圍。企業(yè)內(nèi)項目參與人員的人工費想要作為項目經(jīng)費支出，一是改變科研人員與企業(yè)的勞動關(guān)系，從雇傭關(guān)系變成勞務(wù)關(guān)系，但這個需要勞資雙方協(xié)商同時還考慮勞動法和工會法等法律規(guī)定，很難實行，二是再擴大勞務(wù)費用支出范圍，使企業(yè)參與項目人員的工資薪金等可以按工時比例分?jǐn)傔M(jìn)項目，這樣既簡易可行又能體現(xiàn)科研經(jīng)費向人傾斜，切實減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，鼓勵企業(yè)科技創(chuàng)新繼而帶動實業(yè)發(fā)展，也有助于企業(yè)提升競爭力，促進(jìn)企業(yè)長效發(fā)展。（二）明確間接費用的開支范圍，細(xì)化核算規(guī)則間接經(jīng)費因為其性質(zhì)和核算標(biāo)準(zhǔn)不一在課題結(jié)題的財務(wù)審計中被認(rèn)為是不被關(guān)注的事項。但是間接費用比例提升后又增加了對科研人員獎勵的性質(zhì)。這個費用如何確認(rèn)到經(jīng)費支出中呢？在實務(wù)中，“貸款貼息”有利息單；儀器房屋等實物損耗是按照項目占有比率或機器工時分?jǐn)?；對于“管理補助”和“績效支出”，有些單位在科研項目管理制度中規(guī)定按一定比例（百分比）提取項目管理費用，比例一旦用制度固定下來，提?。A(yù)提費用）金額就會固定下來，但審計時如何認(rèn)定提取費用與實際支出直接的差異？也只能用間接費用的性質(zhì)（補償性）來忽略。何況水電氣暖等都是統(tǒng)一安裝定時抄表代扣費用，項目承擔(dān)單位不會因為承擔(dān)某個科研項目而單獨再去裝表單獨記錄項目耗用，基本上都是按機器工時比例分?jǐn)倿轫椖垦芯刻峁┑姆课?、設(shè)備磨損折舊、水電燃料等消耗。這種在大賬基礎(chǔ)上調(diào)整出項目費用，從大賬中扒拉出來的多少有點湊專賬的嫌疑。項目資金都是分階段撥付，因此建議認(rèn)可撥付金額即為項目支出累計金額，在計算項目支出時根據(jù)撥款憑證結(jié)合預(yù)算金額直接計入專項收入，簡化間接費用的會計核算和審計。（三）加強政策宣貫和成立專項小組科研項目一般要經(jīng)過立項審批、實施、結(jié)題。在立項審批階段，編制項目預(yù)算是起點。如果項目預(yù)算只限于科研人員編制，囿于對單位全面預(yù)算和財務(wù)流程不熟悉，項目預(yù)算就會與部門或單位預(yù)算起沖突。應(yīng)該成立由科研項目負(fù)責(zé)人、科研項目參與部門的預(yù)算管理人員、財務(wù)部、內(nèi)控審計部等相關(guān)部門組成專項小組來共同完成預(yù)算編制。小組成員要熟悉科研項目管理政策規(guī)定和本單位業(yè)務(wù)流程，在項目立項時集體評估項目風(fēng)險，編制預(yù)算時綜合考慮會計科目對應(yīng)和單位（部門）年度預(yù)算，使項目預(yù)算變更符合全面預(yù)算調(diào)整流程，保證項目順利進(jìn)行及時調(diào)整變更預(yù)算并按月整理項目支出，跟蹤項目進(jìn)度，做好過程管理。按照經(jīng)費管理辦法定期核查項目經(jīng)費支出，以便及時發(fā)現(xiàn)和防范科研經(jīng)費的管理與科研資金使用環(huán)節(jié)中的一些違法違規(guī)行為，及時整改，防患于未然。專項小組的深度參與目和全方位動態(tài)管理有助于保證科研項目順利完成。（四）建立健全與科研經(jīng)費相關(guān)的內(nèi)控管理制度已經(jīng)承擔(dān)項目的單位和擬申報項目的單位對照國家及地方各級政府頒布的科研經(jīng)費管理制度（辦法）梳理內(nèi)部制度，全方位查漏補缺建立健全與科研經(jīng)費相關(guān)的內(nèi)控管理制度，制定符合項目承擔(dān)單位實際狀況的科研項目的績效評估方法，定期審計科研項目支出。如科研財務(wù)助理的設(shè)置，很多企業(yè)其實已經(jīng)總結(jié)經(jīng)驗指定財務(wù)人員從項目申報開始就跟蹤其過程，但是財務(wù)人員在單位里面一般屬于職能輔助人員，因為身份部署問題享受不到針對科研人員參與項目的獎勵，尤其是當(dāng)這部分財務(wù)人員不止承擔(dān)項目任務(wù)，還要兼顧其他財務(wù)工作，付出和所得不匹配導(dǎo)致財務(wù)人員對于科研財務(wù)助理崗位積極性不高。設(shè)置專職的科研財務(wù)助理主要是減輕科研人員在常規(guī)性事務(wù)上的精力耗費，其人員的來源、隸屬問題及待遇一定要明確，包括其經(jīng)費支出和職稱設(shè)置等，以保障這個崗位能長久的為項目服務(wù)。此外不少單位制度很全很多，但大都是照搬照抄政府文件，大而空，遇到實際問題時，好像哪個都能用哪個都不能用。因為并沒有明文規(guī)定的實施細(xì)則和操作辦法，也就沒有發(fā)現(xiàn)風(fēng)險節(jié)點和找到控制措施。另外制度規(guī)定很多時，往往條條道路通羅馬，很難保證沒人鉆空子，很難保障科研經(jīng)費使用合乎規(guī)定。還有些企業(yè)將申報科研項目作為KPI考核指標(biāo)，導(dǎo)致有些科研人員熱衷于科研項目申報，理由是給企業(yè)爭取到外部科研資金，減輕了企業(yè)的資金壓力，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)效益，豈不知，如果一味地想?yún)⑴c科研項目而不考慮研發(fā)立項是否與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略方向相同是否符合企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，不僅不能促進(jìn)提高企業(yè)研發(fā)能力提升企業(yè)競爭力，還會浪費企業(yè)資源，錯失發(fā)展時機，甚至走向衰敗，因此在科研項目管理從申報時需要發(fā)揮內(nèi)控制度對其進(jìn)行風(fēng)