行政管理專業(yè)知識(shí)

行政管理講義重點(diǎn)輔導(dǎo)：第一章緒論一、公共行政的含義行政，即公共行政，也稱行政管理、公共管理。顧名思義，就是指政府處理政務(wù)，也就是處理社會(huì)公共事物。我國(guó)古代對(duì)行政的含義就是施政、為政，即政府處理國(guó)家政務(wù)。在西方，最早提出行政概念的是2000年前的古希臘偉大的哲學(xué)家亞里士多德。蒸汽機(jī)發(fā)明家瓦特曾提出建立一門行政學(xué)。其次是普魯士政治家、行政法學(xué)家海因里希?弗里德里希?卡爾?史坦因男爵，他在1856年在研究行政法時(shí)使用了這個(gè)概念?，F(xiàn)代英文的行政源于拉丁文。行政是指政府處理國(guó)家的公共事務(wù)。公共行政是相對(duì)私人行政而言的，私人行政是私營(yíng)部門的行政，公共行政是指公共組織的行政，即公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。廣義的公共組織是指不以營(yíng)利為目的，旨在為社會(huì)和公眾提供公共服務(wù)和產(chǎn)品以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的一切社會(huì)組織。狹義的公共組織是指政府。許多學(xué)者將公共行政等同于政府行政。因此，行政與公共行政沒(méi)有什么本質(zhì)的區(qū)別。學(xué)者們從不同的角度界定公共行政的領(lǐng)域：（1）從“三權(quán)分立”來(lái)界定公共行政范圍。權(quán)力分立制度是西方現(xiàn)代民主制度的核心，對(duì)公共行政發(fā)展有巨大的影響。孟德斯鳩提出的“三權(quán)分立”思想形成了西方發(fā)達(dá)國(guó)家權(quán)力的基本結(jié)構(gòu)。從“三權(quán)分立”的角度界定公共行政范圍，認(rèn)為國(guó)家可以分為立法、行政、司法三種權(quán)力，而且三種權(quán)力各自獨(dú)立，互相制約。（2）從政治與行政的分離角度來(lái)對(duì)界定公共行政范圍，美國(guó)早期的政治家和政治學(xué)家主張政治與行政分離，這是公共行政學(xué)產(chǎn)生的主要推動(dòng)力。他們針對(duì)當(dāng)時(shí)的政黨分贓制嚴(yán)重地影響行政秩序的情況，提出政治必須與行政相分離。他們認(rèn)為政治是制定國(guó)家政策，行政是執(zhí)行國(guó)家政策。威爾遜在《行政之研究》和古德諾在《政治與行政》都主張政治與行政二分法。（3）從廣義的管理的角度來(lái)界定公共行政范圍，認(rèn)為一切管理都是行政。代表學(xué)者有懷特、西蒙、湯姆森、斯密斯堡等。公共行政是指公共組織對(duì)公共事務(wù)的管理。在這里公共組織是指政府，因此也可以說(shuō)公共行政就是政府行政。二、公共行政的特點(diǎn)與作用1、公共行政的特點(diǎn)（1）公共行政之首要特點(diǎn)是它的公共性；（2）公共行政的政治性；（3）公共行政具有嚴(yán)格的法制性；（4）公共行政的民主性；（5）公共行政的公平性；（6）公共行政的高效性。中國(guó)公共行政的最大特點(diǎn)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)政府。黨中央領(lǐng)導(dǎo)中央政府，各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)同級(jí)政府。政府必須無(wú)條件地執(zhí)行黨的方針、路線、政策，是政策制定者和監(jiān)督者，政府是執(zhí)行者。這是我國(guó)的公共行政與其他國(guó)家的公共行政的最大區(qū)別，也決定了我國(guó)公共行政的獨(dú)自特點(diǎn)。2、公共行政的作用（1）公共行政是對(duì)國(guó)家的治理；（2）公共行政是執(zhí)行人民意志和實(shí)現(xiàn)公共利益的必要保證；（3）公共行政是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的保證；（4）公共行政是加速我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的需要和參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的保證；（5）公共行政是教育和培養(yǎng)一支高素質(zhì)、會(huì)管理的國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍的需要。三、公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展1、科學(xué)管理時(shí)期科學(xué)管理時(shí)期的公共行政學(xué)（19世紀(jì)末—20世紀(jì)30年代），也稱傳統(tǒng)的公共行政學(xué)，或靜態(tài)公共行政學(xué)時(shí)期，或X理論時(shí)期。這個(gè)時(shí)期的代表人物有：威爾遜、古德諾、韋伯、泰勒、法約爾、古立克等。威爾遜、古德諾和韋伯奠定公共行政學(xué)的理論基礎(chǔ)，泰勒和法約爾等管理學(xué)家提供了管理的效率原則。但是，作為行政學(xué)的學(xué)科體系的建立卻是由懷特、魏勞畢和費(fèi)富納完成的?？茖W(xué)管理時(shí)期的公共行政學(xué)過(guò)分地強(qiáng)調(diào)組織結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)規(guī)章制度和效率，忽視了人的因素。2、 行為科學(xué)時(shí)期行為科學(xué)時(shí)期的公共行政學(xué)（20世紀(jì)30年代—20世紀(jì)60年代，）也有人稱之為動(dòng)態(tài)行政學(xué)時(shí)期，或Y理論時(shí)期。這個(gè)時(shí)期公共行政研究的特點(diǎn)是用動(dòng)物學(xué)和心理學(xué)的方法，研究人類行政行為的心理和行為特點(diǎn)，并且試圖抽象出一些共同的行政原則和方法。代表人物有梅奧、巴納德、馬斯洛、西蒙、沃爾夫等。這個(gè)時(shí)期公共行政學(xué)研究的最大貢獻(xiàn)是確立了以人為本的管理思想。但是最大的弱點(diǎn)是不重視效率，太重視人際關(guān)系。3、 新公共行政學(xué)時(shí)期新公共行政學(xué)（20世紀(jì)60年代至70年代）是對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)而言的。但是它也僅是在某些價(jià)值理念上與傳統(tǒng)公共行政學(xué)有所區(qū)別，并且也無(wú)法根本改變官僚制的管理體制。新公共行政學(xué)力圖擯棄傳統(tǒng)行政的權(quán)威主義和以效率為中心的取向，而試圖建立以公平為中心的民主行政。4、 新公共管理時(shí)期（20世紀(jì)70年代迄今）新公共管理運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)生是西方發(fā)達(dá)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化的必然產(chǎn)物。它主張市場(chǎng)至上，將市場(chǎng)機(jī)制引入政府管理；主張企業(yè)家型政府；主張將一些公共部門私有化，或公共部門與私營(yíng)部門合作，認(rèn)為只要這樣才能解決公共部門效率低下問(wèn)題；主張權(quán)力下放，加強(qiáng)低層官員的決策權(quán)和自主權(quán)，提高效率和服務(wù)質(zhì)量；同時(shí)，還主張引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，顧客至上等。強(qiáng)調(diào)結(jié)果而不是過(guò)程等?？傊鹿补芾砣匀皇且孕蕿橹行牡母母?。它十分尖銳地批評(píng)傳統(tǒng)的官僚制組織，認(rèn)為官僚制組織效率低下，不能滿足公眾的需要，不負(fù)責(zé)任，主張組織結(jié)構(gòu)扁平化。大多數(shù)國(guó)家的新公共管理運(yùn)動(dòng)并沒(méi)有觸及官僚制的情況下進(jìn)行的。新公共行政管理過(guò)分地強(qiáng)調(diào)績(jī)效，而對(duì)如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和擺正政治與行政的關(guān)系有不足。四、 公共行政學(xué)的研究對(duì)象與方法1、 公共行政學(xué)的含義公共行政學(xué)是研究公共組織依法處理政務(wù)的有效性、公平性、民主性的規(guī)律的交叉性與綜合性學(xué)科。在這里公共組織主要是指政府，公共行政就是政府行政。2、 公共行政學(xué)的特點(diǎn)（1） 公共行政學(xué)是一門交叉性學(xué)科和邊緣性學(xué)科；（2） 公共行政學(xué)是應(yīng)用性的學(xué)科；（3） 公共行政學(xué)是政治性較強(qiáng)的學(xué)科；（4） 公共行政學(xué)研究的廣泛性；（5） 公共行政學(xué)的發(fā)展性。五、 公共行政學(xué)的研究對(duì)象1、 公共行政學(xué)研究政府能夠管什么。這是指行政環(huán)境。2、 公共行政學(xué)研究政府應(yīng)該管什么。這是指政府職能。3、公共行政學(xué)研究政府管理由誰(shuí)來(lái)管。這是指政府管理的主體是誰(shuí)。即公共組織、行政體制、行政領(lǐng)導(dǎo)、人事行政、機(jī)關(guān)行政。4、公共行政學(xué)研究政府管理怎么管。首先是政府管理的過(guò)程，即行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督；其次是政府管理的依據(jù)，即法治行政、行政方法和公共財(cái)政。5、公共行政學(xué)研究政府管理為什么管，也就是管理的目的。政府管理有兩個(gè)目的，一個(gè)是效率，一個(gè)是公平。即行政效率和行政改革。六、公共行政學(xué)的研究方法1、公共行政學(xué)的研究取向。（1）管理取向，也就是企業(yè)管理取向。它可以分為傳統(tǒng)管理取向和新公共管理取向；（2）政治取向；（3）法律取向。法律研究取向的產(chǎn)生有三個(gè)源頭：其一是行政法；其二是公共行政司法化的發(fā)展；其三是憲法。2、理論與實(shí)踐相結(jié)合的方法。（1）理論聯(lián)系實(shí)際，首先則要求用馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論為指導(dǎo)思想，引進(jìn)西方公共行政理論，并且對(duì)它們進(jìn)行揚(yáng)棄；（2）理論聯(lián)系實(shí)際必須結(jié)合我國(guó)國(guó)情；（3）理論聯(lián)系實(shí)際還要求必須發(fā)掘我國(guó)古代行政管理的優(yōu)秀文化遺產(chǎn)。3、哲學(xué)研究方法。4、跨學(xué)科的研究方法。5、實(shí)證研究方法。6、比較研究方法。重點(diǎn)輔導(dǎo)：第二章行政環(huán)境一、行政環(huán)境的含義公共行政環(huán)境是指直接或間接地作用或影響公共組織、行政心理、行政行為和管理方法與技術(shù)的行政系統(tǒng)內(nèi)部和外部的各種要素的總和。一般的環(huán)境不能稱之為公共行政環(huán)境，只有那些直接或間接地影響和作用公共行政系統(tǒng)和行政行為的環(huán)境，才能稱之為公共行政環(huán)境。對(duì)公共行政環(huán)境有不同的分類方法，這里將公共行政環(huán)境分為一般公共行政環(huán)境和具體公共行政環(huán)境；一般公共行政環(huán)境是指公共行政系統(tǒng)外部的宏觀環(huán)境，具體公共行政環(huán)境是指組織內(nèi)部的環(huán)境。一般公共行政環(huán)境包括自然地理環(huán)境、政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和文化環(huán)境；具體公共行政環(huán)境包括組織文化和管理對(duì)象等。二、行政環(huán)境的特點(diǎn)1、復(fù)雜性。公共行政環(huán)境是多種多樣的，是多層次、多結(jié)構(gòu)的，是非常復(fù)雜的。同時(shí)，這些公共行政環(huán)境要素不是孤立的，它們往往是互相交織一起，互為因果，政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的和各種環(huán)境要素交織在一起，有時(shí)很難把這些環(huán)境看成是單一的要素，甚至也很難分清公共行政環(huán)境的類型。如果把公共行政環(huán)境的多結(jié)構(gòu)性和多層次性加上人為的因素，就使公共行政環(huán)境的就更加復(fù)雜，更加難以確定。認(rèn)識(shí)了公共行政環(huán)境的復(fù)雜性特點(diǎn)，才能認(rèn)識(shí)公共行政管理的復(fù)雜性和艱巨性。2、約束性。公共行政只能在公共行政環(huán)境所提供的空間和各種條件下進(jìn)行，不能超越它所提供的各種限制條件，必然受到公共行政環(huán)境的約束。公共行政環(huán)境有歷史性的限制條件，意識(shí)形態(tài)提供的價(jià)值和行為的約束條件，傳統(tǒng)文化所提供的約束條件等，它們共同對(duì)公共行政產(chǎn)生影響。公共管理不能超越歷史和現(xiàn)實(shí)所能夠提供的各種條件。3、特殊性。公共行政環(huán)境的特殊性首先表現(xiàn)在各種公共行政環(huán)境之間的差異性上。其次，這種多特殊性還表現(xiàn)在一個(gè)國(guó)家的不同地區(qū)的公共行政環(huán)境的差別。4、不穩(wěn)定性。如果公共行政環(huán)境的變化幅度比較小，比較穩(wěn)定的，是漸變的，可以稱之為穩(wěn)態(tài)環(huán)境；如果公共行政環(huán)境的變化幅度比較大，可以稱之為動(dòng)態(tài)環(huán)境。動(dòng)態(tài)環(huán)境的特點(diǎn)就是它的不確定性。一般來(lái)講公共行政環(huán)境是比較穩(wěn)定的。但是，公共行政環(huán)境有時(shí)也是不穩(wěn)定的。公共行政環(huán)境的不穩(wěn)定性可以分解為兩個(gè)維度：復(fù)雜程度和變化程度以及不可預(yù)測(cè)的突變性特點(diǎn)。三、行政環(huán)境的作用公共行政環(huán)境作用主要表現(xiàn)在它與公共行政之間的相互的關(guān)系上。它們之間的關(guān)系是互相適應(yīng)、互相作用的關(guān)系，是輸出與輸入的關(guān)系。公共行政環(huán)境決定、限制和制約公共行政，公共行政必須適應(yīng)公共行政環(huán)境。同時(shí)，公共行政對(duì)公共行政環(huán)境也有能動(dòng)作用，它可以影響和改造公共行政環(huán)境。公共行政環(huán)境對(duì)公共行政的作用有的是直接的，如政治環(huán)境的作用；有的是間接的，如傳統(tǒng)文化的影響。公共行政環(huán)境作用并影響行政組織、行政心理、行政行為和管理方法與技術(shù)。這種作用和影響不僅僅來(lái)自行政系統(tǒng)的外部環(huán)境，同時(shí)也來(lái)自行政系統(tǒng)的內(nèi)部環(huán)境。1、公共行政環(huán)境決定、限制與制約公共行政。公共行政環(huán)境是公共行政產(chǎn)生、存在和發(fā)展的宏觀形態(tài)，是公共行政產(chǎn)生、生存和發(fā)展的土壤和行動(dòng)的空間。有什么樣的公共行政環(huán)境就有什么樣的公共行政。2、公共行政必須適應(yīng)公共行政環(huán)境。如果公共行政不適應(yīng)公共行政環(huán)境，也就是政府沒(méi)有適應(yīng)環(huán)境的能力，那么就無(wú)法進(jìn)行有效的公共行政管理。3、公共行政環(huán)境的發(fā)展變化必然導(dǎo)致公共行政的發(fā)展變化。4、公共行政對(duì)公共行政環(huán)境也有反作用。公共行政的能動(dòng)作用是研究公共行政環(huán)境的重要原因之一。公共行政可以利用公共行政環(huán)境提供的實(shí)際條件和要求，選擇切合實(shí)際的公共行政目標(biāo)，確立科學(xué)的行政關(guān)系。通過(guò)達(dá)成行政目標(biāo)而達(dá)到改善公共行政環(huán)境的目的。對(duì)公共行政環(huán)境的研究形成了一門新學(xué)科叫公共行政生態(tài)學(xué)。美國(guó)哈佛大學(xué)教授高斯最先提出對(duì)公共行政環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行研究。1936年他發(fā)表了《美國(guó)社會(huì)與公共行政》，提出了公共行政與公共行政環(huán)境之間的關(guān)系問(wèn)題。1947年他發(fā)表了《政府生態(tài)學(xué)》，更加強(qiáng)調(diào)公共行政環(huán)境對(duì)公共管理的作用。但是，作為一門新學(xué)科并沒(méi)有形成。二戰(zhàn)以后，美國(guó)狂熱地推銷其價(jià)值觀、社會(huì)制度和公共行政模式。他們樂(lè)觀而盲目地認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家只要采取美國(guó)政府體制就能夠管理好國(guó)家。但事實(shí)并非如此，這引起了美國(guó)一些學(xué)者的反省和深思。他們看到了公共行政環(huán)境對(duì)公共行政的制約作用。1957年哈佛大學(xué)教授里格斯發(fā)表了《比較公共行政模式》，1961年又發(fā)表了《公共行政生態(tài)學(xué)》，這是公共行政生態(tài)學(xué)的代表作，開(kāi)以生態(tài)學(xué)方法研究公共行政的風(fēng)氣之先河。里格斯將公共行政分為三種模式：一是融合型公共行政模式，是農(nóng)業(yè)社會(huì)的公共行政模式，它的主要特點(diǎn)是公共行政是建立在自給自足經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的家長(zhǎng)制，任人惟親，實(shí)行等級(jí)森嚴(yán)的世卿世祿制度；二是衍射型公共行政模式，是工業(yè)社會(huì)的公共行政模式，它的主要特點(diǎn)是建立在大工業(yè)生產(chǎn)方式基礎(chǔ)上的民主行政，官員依法任命，依法行政；三是棱柱型公共行政模式，是從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過(guò)渡的公共行政模式，它既有農(nóng)業(yè)社會(huì)的公共行政的某些特點(diǎn)，也有工業(yè)社會(huì)公共行政的某些特點(diǎn)，是兩者混合體。公共行政生態(tài)學(xué)研究的領(lǐng)域有社會(huì)環(huán)境與自然環(huán)境對(duì)公共行政的影響；文化環(huán)境與公共行政相互作用與影響；心理環(huán)境對(duì)公共行政的影響；生理環(huán)境對(duì)公共行政的影響。四、一般行政環(huán)境與公共行政一般行政環(huán)境是指公共行政的宏觀環(huán)境，不僅指一個(gè)國(guó)家的公共行政所賴以生存和發(fā)展的自然地理環(huán)境、政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境，也包括國(guó)際環(huán)境。1、自然地理環(huán)境與公共行政自然地理環(huán)境是指一個(gè)國(guó)家所處的地理位置和自然狀況。自然狀況包括地形、土壤、山林、水系、氣候、礦物、動(dòng)植物分布及所能夠提供的各種資源。在不同的自然地理?xiàng)l件下，不僅產(chǎn)生了不同種族，而且產(chǎn)生了不同的語(yǔ)言文化，不同的宗教信仰，不同的政治體制，不同的生活方式和不同的風(fēng)俗習(xí)慣等。自然地理環(huán)境不僅對(duì)民族的形成和對(duì)政府的塑造有重要影響，而且能公共行政管理提供物資資源，對(duì)確立公共行政目標(biāo)和進(jìn)行行政決策有很大的影響，有時(shí)甚至有決定性的影響。同時(shí)，公共行政也能夠破壞自然環(huán)境。一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策決定了一個(gè)國(guó)家對(duì)國(guó)家自然資源的利用。如果采取可持續(xù)發(fā)展政策，科學(xué)合理地開(kāi)發(fā)和利用自然資源，那么，既可以保護(hù)生態(tài)平衡，又可以充分地開(kāi)發(fā)和利用自然資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)?，F(xiàn)代公共行政必須注入綠色行政理念。2、社會(huì)環(huán)境與公共行政（1）政治環(huán)境與公共行政一個(gè)國(guó)家的政治制度、政黨制度、階級(jí)狀況、法律制度、政治文化等構(gòu)成了這個(gè)國(guó)家公共行政的政治環(huán)境。政治環(huán)境決定并制約公共行政。政治體制決定行政體制，決定政治與行政兩者的關(guān)系，決定權(quán)力的制衡關(guān)系，決定行政權(quán)力的劃分與運(yùn)行方式。一個(gè)國(guó)家是專制制度還是民主制度，決定了公共行政在這個(gè)國(guó)家所處的地位和所起的作用。在專制制度下，公共行政、法律制度、司法制度都沒(méi)有獨(dú)立性。公共行政往往會(huì)成為政治寡頭實(shí)現(xiàn)個(gè)人野心或小集團(tuán)利益的工具。在民主制度下，公民參政議政，監(jiān)督政府行為。公共行政有獨(dú)立的地位和作用，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)。政黨制度是政治體制的重要組成部分。政治是階級(jí)的政黨，是代表不同社會(huì)集團(tuán)利益的政黨。因此，政黨制度對(duì)公共行政有巨大的影響。不同的政黨制度對(duì)公共行政的影響也不同。法律制度比較完備并且有法律傳統(tǒng)的國(guó)家，一般能夠做到依法行政。公共行政是非人格化的法治行政；而那些人治傳統(tǒng)十分悠久的國(guó)家，即使制定了法律，也要經(jīng)過(guò)比較漫長(zhǎng)的時(shí)間，才能變?nèi)酥螢榉ㄖ?。如果一個(gè)國(guó)家的政治法律制度不健全，不完善，那么行政體制、行政目標(biāo)、行政決策、行政運(yùn)行方式等都不可能有規(guī)范、有秩序地進(jìn)行，往往有人為的色彩，它勢(shì)必危及政府的合法性。（2）經(jīng)濟(jì)環(huán)境與公共行政經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)公共行政有決定性的影響。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，作為上層建筑重要組成部分的政府必然由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定，從而決定了公共行政的性質(zhì)、目標(biāo)和原則。無(wú)論什么性質(zhì)的國(guó)家，經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定行政體制、行政目標(biāo)、行政行為、行政方法和手段。公共行政不可能超越經(jīng)濟(jì)環(huán)境所提出的要求和所提供的各種條件，尤其是政府職能的確定和行政目標(biāo)的選擇，更是如此。（3）文化環(huán)境與公共行政文化環(huán)境是由意識(shí)形態(tài)、道德倫理、價(jià)值觀念、社會(huì)心理、教育、科學(xué)、文學(xué)藝術(shù)等要素的總合。文化因素滲透到社會(huì)系統(tǒng)的各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)行政體制、政府職能、行政行為、行政心理等影響不僅是廣泛的，而且是深遠(yuǎn)的。文化環(huán)境為公共行政提供智力支持和精神動(dòng)力，提供行政價(jià)值觀和行為規(guī)范。有什么樣的文化環(huán)境就塑造出什么樣的公共行政。以科學(xué)民主為核心的現(xiàn)代文化是現(xiàn)代公共行政的重要內(nèi)容。它為公共行政提供了新的環(huán)境和新的基礎(chǔ)，注入了新的理念和新的方法，使公共行政向科學(xué)行政、民主行政、綠色行政和電子政府的方向轉(zhuǎn)變。應(yīng)當(dāng)特別指出的是，意識(shí)形態(tài)對(duì)公共行政有指導(dǎo)作用和強(qiáng)制性的作用。（4）國(guó)際環(huán)境與公共行政國(guó)際環(huán)境是指一個(gè)國(guó)家同世界各國(guó)、各地區(qū)之間的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和自然地理等方面的關(guān)系。現(xiàn)在公共行政向地區(qū)化和全球化方向發(fā)展，所以，國(guó)家關(guān)系對(duì)公共行政就顯得更為重要。盡管全球治理理論已經(jīng)崛起，但是，目前民族國(guó)家仍然是各個(gè)國(guó)家的管理主體。國(guó)家關(guān)系仍然構(gòu)成公共行政的外部環(huán)境，即國(guó)際環(huán)境。國(guó)家環(huán)境對(duì)公共行政的影響有時(shí)也是決定性的。五、具體環(huán)境與公共行政1、具體環(huán)境的概念與內(nèi)容具體環(huán)境也叫組織環(huán)境，是指具體而直接地影響和作用于公共組織、行政行為和組織凝聚力的公共組織的內(nèi)部與外部環(huán)境的總合。它包括組織文化、組織結(jié)構(gòu)、組織的規(guī)章制度、組織的凝聚力、管理對(duì)象等。組織環(huán)境一般是比較穩(wěn)定并比較確定的。公共組織的機(jī)構(gòu)、職權(quán)、職能、人員、規(guī)章制度和組織文化等一旦形成，處于比較穩(wěn)定狀態(tài)，不僅不會(huì)輕易改變，而且要改變也是十分困難的。這些管理要素的穩(wěn)定性保證了公共行政的有序性。組織環(huán)境的影響和作用涉及到組織的效率和工作人員的士氣。組織環(huán)境雖然受一般環(huán)境的影響，但是一旦組織環(huán)境形成自身的特點(diǎn)以后，卻能夠抵御一般環(huán)境的壓力，保持組織環(huán)境的特性。組織環(huán)境是一種約束力量和整合力量。組織環(huán)境是一種沒(méi)有形成規(guī)章制度的規(guī)章制度，是一種沒(méi)有制度化的制度。它是一種無(wú)形的組織規(guī)則和組織壓力。2、組織文化（1）組織文化的含義。組織文化是指組織在一定的環(huán)境中，逐步形成的全體公共組織成員所共同信奉和遵守的價(jià)值觀，并支配他們的思維方式和行為準(zhǔn)則。組織文化在政府也可以稱之為公共行政組織文化，在企業(yè)則稱之為企業(yè)文化。組織文化包括組織觀念，如人才觀念、競(jìng)爭(zhēng)觀念、風(fēng)險(xiǎn)觀念、效率觀念等；法律意識(shí)，道德感情和價(jià)值觀等。價(jià)值觀是組織文化的核心。價(jià)值觀念具有創(chuàng)造性、評(píng)價(jià)性和價(jià)值導(dǎo)向性。在公共組織之中，價(jià)值觀念起著十分重要的作用。以價(jià)值觀為核心的組織文化是形成組織規(guī)范、工作準(zhǔn)則、思維方式、行為方式和人際關(guān)系準(zhǔn)則的源泉。公共組織的組織文化來(lái)源于統(tǒng)治階級(jí)的意識(shí)形態(tài)和傳統(tǒng)文化。但是，組織文化是領(lǐng)導(dǎo)者營(yíng)造的，尤其是組織的創(chuàng)始者和以后的繼任者們，他們的傾向性和主導(dǎo)思想起著決定性的作用。（2）組織文化的作用。組織文化具有價(jià)值導(dǎo)向作用。組織文化是管理基礎(chǔ)，管理的靈魂。組織文化是組織的個(gè)性。組織文化為組織和組織成員提供精神動(dòng)力。組織文化的穩(wěn)定性。（3）組織文化的特征。組織成員的同一性程度。團(tuán)隊(duì)精神。對(duì)人的關(guān)心程度。組織的一體化的程度。風(fēng)險(xiǎn)承受程度。民主程度。報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)。重視結(jié)果?？刂瞥潭?。重點(diǎn)輔導(dǎo)：第三章政府職能一、政府職能的含義政府職能即公共行政職能，是公共行政學(xué)研究的核心問(wèn)題，公共行政學(xué)就是圍繞這個(gè)問(wèn)題從不同的研究途徑構(gòu)建不同的理論。政府職能是指政府在國(guó)家和社會(huì)中所扮演的角色以及所應(yīng)起的作用。換句話說(shuō)，就是指政府在國(guó)家和社會(huì)中行使行政權(quán)力的范圍、程度和方式。西方國(guó)家在不同的歷史時(shí)期對(duì)政府職能的界定也不同。在自由資本主義時(shí)期，政府只是充當(dāng)“守夜人”的角色，也就是“夜警察”的角色。深受封建專制之害的新興資產(chǎn)階級(jí)鼓吹政府不干預(yù)的自由放任理論，那時(shí)人們認(rèn)為最好的政府是管的最少的政府?？傊?，在自由資本主義時(shí)期，政府為了發(fā)展政治經(jīng)濟(jì)和文化，為了確保人民的權(quán)力和自由，限制國(guó)家權(quán)力的行使，把政府干預(yù)限制在最小范圍之內(nèi)，實(shí)行避免行政干預(yù)的原則。資產(chǎn)階級(jí)自由主義時(shí)期是以個(gè)人主義和自由主義為基礎(chǔ)的，政府以最低限度干預(yù)作為原則，使公民權(quán)利和自由思想與自由發(fā)展得到了保證。但資本主義國(guó)家的周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)使資產(chǎn)階級(jí)政府不得不伸出“看得見(jiàn)的手”進(jìn)行強(qiáng)制干預(yù)。尤其是20世紀(jì)30年代資本主義世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生之后。凱恩斯干預(yù)主義便大行其道。另一方面，隨著科學(xué)技術(shù)的高速發(fā)展，工業(yè)社會(huì)更趨向于社會(huì)分工和專業(yè)化以及集權(quán)化，公民的各個(gè)方面更依賴于政府，政府的職能也愈來(lái)愈大。第二次世界大戰(zhàn)以后，社會(huì)矛盾尖銳和社會(huì)沖突的屢屢發(fā)生，使資本主義社會(huì)出現(xiàn)十分動(dòng)蕩的局面。這迫使西方發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)現(xiàn)福利政策，有的甚至實(shí)現(xiàn)“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠?。政府的職能進(jìn)一步擴(kuò)大，出現(xiàn)了無(wú)所不管的全能政府。即馬爾庫(kù)塞所謂的“一元社會(huì)”和片岡寬光所說(shuō)的“行政國(guó)家”。從20世紀(jì)70年代以來(lái)，哈耶克、大小弗里德曼、布坎南等對(duì)全能政府進(jìn)行了批評(píng)，又主張回歸自由主義，把政府的職能限制在最小范圍之內(nèi)，主張“最低限度政府”。更有甚者，諾奇克公然主張無(wú)政府?？傊?，又出現(xiàn)了政府不干預(yù)社會(huì)或少干預(yù)社會(huì)的思潮。二、政府職能的特點(diǎn)1、政府職能普遍性的特點(diǎn)。2、政府職能的強(qiáng)制性特點(diǎn)。3、政府職能的系統(tǒng)性特點(diǎn)。4、政府職能的不可替代性的特點(diǎn)。這里所說(shuō)的不可替代性，是指政府職能只能由政府來(lái)行使才有效，任何其他社會(huì)組織或者不能替代，或者即使能夠替代它也不可能管理好。5、政府職能的服務(wù)性特點(diǎn)。三、政府職能的類型對(duì)政府職能的劃分，從不同角度有不同的看法。我們認(rèn)為政府職能可以分為政府基本職能和政府運(yùn)行職能。馬克思認(rèn)為政府的基本職能有兩種，即政治統(tǒng)治職能和社會(huì)管理職能。從現(xiàn)代社會(huì)和各國(guó)政府行政實(shí)踐來(lái)看，政府的基本職能可以分為政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會(huì)職能。政府的基本職能是指政府管理的范圍，亦即指政府所介入和干預(yù)社會(huì)的程度。關(guān)于政府的運(yùn)行職能，是指政府管理社會(huì)公共事務(wù)的程序、方式和方法，即管理過(guò)程當(dāng)中所起的作用，不同的學(xué)者看法也不同。法約爾曾提出管理的五項(xiàng)職能，古立克也曾提出管理的七項(xiàng)職能。四、市場(chǎng)失效市場(chǎng)體制是不經(jīng)過(guò)中央指令而憑借交易方式的相互作用，實(shí)現(xiàn)在全社會(huì)范圍內(nèi)對(duì)人的行為進(jìn)行協(xié)調(diào)的一種制度。市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，它在某些方面也是失效的，也就是市場(chǎng)表現(xiàn)得無(wú)效率。市場(chǎng)失效是指因?yàn)槭袌?chǎng)局限性和缺陷所導(dǎo)致資源配置的低效率或無(wú)效率，并且不能解決外部性問(wèn)題以及社會(huì)公平問(wèn)題。1、外部性問(wèn)題。外部性就是溢出，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主要的無(wú)效率。盡管效率要求在什么樣的情況下都應(yīng)該權(quán)衡成本與收益，但是，沒(méi)一個(gè)市場(chǎng)參與者，無(wú)論是個(gè)人還是企業(yè)，他們所考慮的只是降低自己的成本，增加自己的收益，即追求自己的利益最大化，這樣就造成溢出。另外一個(gè)問(wèn)題就是“搭便車”問(wèn)題。也就是指企業(yè)的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，那些沒(méi)有參與這項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的個(gè)人或社會(huì)組織得到了好處或效益。2、市場(chǎng)壟斷和專制價(jià)格。盡管市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率主要是通過(guò)市場(chǎng)導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格，但是，在實(shí)際的市場(chǎng)運(yùn)行中對(duì)價(jià)格的確定，往往有隨意性和武斷，降低了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)效率的高要求。市場(chǎng)壟斷必然出現(xiàn)專制價(jià)格。專制價(jià)格可以給企業(yè)在與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手競(jìng)爭(zhēng)時(shí)有安全保障，并且會(huì)給它們較高的回報(bào)。但是，它扭曲了價(jià)格，浪費(fèi)了資源，使市場(chǎng)無(wú)效率。3、公共物品的提供。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在提供公共物品方面是無(wú)效率或低效率的。4、無(wú)知和非理性。由于市場(chǎng)不完整和信息不對(duì)稱，使他們都不可能會(huì)按照效率價(jià)格和成本計(jì)算進(jìn)行生產(chǎn)或消費(fèi)。無(wú)知和非理性會(huì)造成資源配置的無(wú)效率，會(huì)使市場(chǎng)波動(dòng)。5、不平等問(wèn)題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制最大的問(wèn)題是它必然造成社會(huì)財(cái)富分配的不平等。這是靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制本身無(wú)法解決的問(wèn)題，因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在平等問(wèn)題上是失效的。市場(chǎng)失效是政府干預(yù)的基礎(chǔ)，如果不出現(xiàn)市場(chǎng)失效，政府進(jìn)行干預(yù)是不必要的。五、政府失效1、政府成本過(guò)高。政府的大多數(shù)的行政目標(biāo)是模糊不清，只能定性而不能定量。這樣使政府和成本和效益都很難計(jì)算。而且政府活動(dòng)的涉及面廣，行政目標(biāo)的變量多，比較復(fù)雜，需要的成本具有很大的彈性。政府往往希望多辦事情，擴(kuò)張權(quán)力，擴(kuò)大管理范圍，這樣就追求擴(kuò)大財(cái)政預(yù)算，而效益卻無(wú)法確定。正因?yàn)槌杀九c效益分離，往往會(huì)出現(xiàn)行政成本過(guò)高的現(xiàn)象，造成浪費(fèi)。2、政府的低效率。由于政府受到各種因素的影響，制定出低質(zhì)量的公共政策。因?yàn)檎块T人員素質(zhì)不高，公共政策執(zhí)行部門執(zhí)行不力等，沒(méi)有達(dá)到政策的預(yù)期效果等。這些都是造成政府低效率的主要原因。3、資源配置的低效率。在資源配置領(lǐng)域，因?yàn)樾畔⒉煌耆?，政府的配置效率比市?chǎng)低。4、尋租。尋租活動(dòng)不是經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，是尋租者花費(fèi)大量的金錢、時(shí)間和精力進(jìn)行尋租，浪費(fèi)了大量的資源。尋租者在政府的庇護(hù)下獲取高額利潤(rùn)，消費(fèi)者付出了高昂的代價(jià)，政府付出了政治成本，社會(huì)付出了道德成本。5、造成另一種不公平。政府通過(guò)強(qiáng)制力進(jìn)行再分配也可能出現(xiàn)另一種不公平，就是政府利用強(qiáng)制力將富人的財(cái)富轉(zhuǎn)移到窮人的手中，或者將窮人的財(cái)富集中在強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的手中。政府失效也是經(jīng)常出現(xiàn)的，不能用一個(gè)失效的政府去管一個(gè)失效的市場(chǎng)。六、政府干預(yù)應(yīng)該遵循的原則1、政府和市場(chǎng)兩者的功能有很大的區(qū)別，它們不能互相代替。凡屬市場(chǎng)起作用的領(lǐng)域，政府不應(yīng)該強(qiáng)行干預(yù)；凡屬政府起作用的領(lǐng)域，雖然可以引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，但是不能完全用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決，有些領(lǐng)域根本不能引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制。當(dāng)我們打破了政府萬(wàn)能之后，也不能落入市場(chǎng)萬(wàn)能的陷阱，兩者都是不可取的。2、政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)僅界定在彌補(bǔ)和防止市場(chǎng)失效的范圍。在市場(chǎng)失效的領(lǐng)域內(nèi)，政府制定政策，進(jìn)行規(guī)范、管理和管制市場(chǎng)行為，使市場(chǎng)避免出現(xiàn)壟斷、波動(dòng)、欺詐、溢出、不平等等問(wèn)題。但政府干預(yù)應(yīng)該有限度，過(guò)度干預(yù)也會(huì)生產(chǎn)新的問(wèn)題，如經(jīng)濟(jì)停滯、資源配置失效等。3、政府干預(yù)也必須講究成本收益。政府對(duì)市場(chǎng)失效進(jìn)行干預(yù)是必要的，但是，政府在進(jìn)行干預(yù)時(shí)也應(yīng)該講究成本效益。如果政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其收益，一般來(lái)講政府就不應(yīng)該進(jìn)行干預(yù)。政府干預(yù)也是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就應(yīng)該考慮成本與收益。4、發(fā)展中國(guó)家政府一般對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)比發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛得多，這是十分正常的現(xiàn)象。七、政府的政治職能政府的政治職能是指政府在國(guó)家和社會(huì)中所起的政治作用。政府的政治職能包括政治統(tǒng)治職能、保衛(wèi)國(guó)家主權(quán)的職能和民主職能。八、政府的經(jīng)濟(jì)職能著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森在《經(jīng)濟(jì)學(xué)》（第十六版）中，認(rèn)為政府的經(jīng)濟(jì)職能主要有四項(xiàng)：提高經(jīng)濟(jì)效率；改善收入分配；通過(guò)宏觀經(jīng)濟(jì)政策穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)；執(zhí)行國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策。從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的經(jīng)濟(jì)職能有：1、規(guī)范和穩(wěn)定市場(chǎng)秩序，確保自由競(jìng)爭(zhēng)的職能；2、對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的職能，確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的職能；3、直接生產(chǎn)和提供公共物品，彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足的職能；4、管理國(guó)有資產(chǎn)的職能。九、政府的文化職能1、意識(shí)形態(tài)職能；2、發(fā)展科學(xué)技術(shù)和教育職能；3、發(fā)展文學(xué)藝術(shù)和體育衛(wèi)生職能；4、加強(qiáng)社會(huì)主義道德建設(shè)的職能；5、清除那些不僅沒(méi)有社會(huì)價(jià)值而且有害的文化產(chǎn)品的職能十、政府的社會(huì)職能社會(huì)職能有廣義和狹義之分。廣義的社會(huì)職能是指是除了政治職能之外的所有社會(huì)管理職能，狹義的社會(huì)職能是指政府除了政治、經(jīng)濟(jì)和文化職能之外的社會(huì)管理職能。這里所說(shuō)的社會(huì)職能就是指狹義的社會(huì)職能。政府的社會(huì)職能包括：1、維持社會(huì)秩序，保證人身安全和私人財(cái)產(chǎn)安全的職能；2、確保社會(huì)公平分配的職能；3、環(huán)境保護(hù)的職能；4、社會(huì)保障職能。十一、改革開(kāi)放以來(lái)的四次政府機(jī)構(gòu)改革為了把國(guó)民經(jīng)濟(jì)盡快地搞上去，恢復(fù)和增加了大量的政府機(jī)構(gòu)。到1981年底，國(guó)務(wù)院有100個(gè)部門，其中部委52個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)43個(gè)，辦公機(jī)構(gòu)5個(gè)。1982年，國(guó)務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。重疊的機(jī)構(gòu)予以撤消，相近的部門予以合并，減少直屬機(jī)構(gòu)，經(jīng)過(guò)改革，國(guó)務(wù)院的下屬部門共61個(gè)，其中部委43個(gè)，辦公機(jī)構(gòu)2個(gè)和一個(gè)辦公廳。1982年的政府機(jī)構(gòu)改革成績(jī)很大，但因?yàn)闆](méi)有在轉(zhuǎn)變政府職能上下功夫，政府機(jī)構(gòu)很快就膨脹起來(lái)。到1987年底，國(guó)務(wù)院又多達(dá)72個(gè)部門。同年10月黨的十三大正式提出改革政府工作機(jī)構(gòu)的問(wèn)題。1988年又進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革。這次政府機(jī)構(gòu)改革要實(shí)現(xiàn)政府由微觀管理向宏觀管理.直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變，要理順黨政關(guān)系政企關(guān)系.中央政府與地方政府的關(guān)系.中央各部門之間的關(guān)系和地方各級(jí)政府之間的關(guān)系。實(shí)行定職能，定機(jī)構(gòu)，定編制。經(jīng)過(guò)改革，國(guó)務(wù)院有68個(gè)部門，其中部委41個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)19個(gè)，辦事機(jī)構(gòu)7個(gè)和一個(gè)辦公廳。1989年底，國(guó)務(wù)院各部門的人員編制總數(shù)為44，878人，比改革前減少7，915人。1988年的政府機(jī)構(gòu)起點(diǎn)不高，機(jī)構(gòu)數(shù)目仍然太多，又由于沒(méi)有在轉(zhuǎn)變政府職能上下功夫，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)改革的預(yù)期目標(biāo)。因此，政府機(jī)構(gòu)改革不久就又出現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)膨脹的現(xiàn)象。我國(guó)政府于1993年又進(jìn)行了一次機(jī)構(gòu)改革。改革后，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)由原來(lái)的86個(gè)減少到59個(gè)，其中部委40個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)13個(gè)，辦事機(jī)構(gòu)5個(gè)和一個(gè)辦公廳。為了使我國(guó)政府適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，我國(guó)政府于1997年又進(jìn)行了一次機(jī)構(gòu)改革。經(jīng)過(guò)改革，國(guó)務(wù)院設(shè)置29個(gè)部門。這次政府機(jī)構(gòu)改革取得了巨大的成就，對(duì)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有巨大推動(dòng)作用。十二、我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變1、要徹底轉(zhuǎn)變政府管理的觀念（1）政府機(jī)構(gòu)改革必須納入法制化軌道；（2）要實(shí)現(xiàn)從全能政府向有限政府的觀念轉(zhuǎn)變；（3）要實(shí)現(xiàn)從權(quán)威主義行政向民主行政的轉(zhuǎn)變；（4）在管理方式上要實(shí)現(xiàn)從統(tǒng)治方式向管理方式的轉(zhuǎn)變；（5）實(shí)現(xiàn)從以官為本到以民為本的徹底轉(zhuǎn)變；2、必須正確界定政府在社會(huì)中的角色（1）正確處理政府與社會(huì)之間的關(guān)系；（2）正確處理政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系；（3）正確處理政府與企業(yè)之間的關(guān)系；（4）正確處理政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系；（5）正確處理政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系；（6）正確處理政府與公民的關(guān)系。重點(diǎn)輔導(dǎo)：第四章行政體制一、行政體制的含義行政體制指政府系統(tǒng)內(nèi)部行政權(quán)力的劃分、政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及運(yùn)行等各種關(guān)系和制度的總和。從國(guó)家的層面上來(lái)看，是指行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的權(quán)力劃分。因此，行政體制是相對(duì)于國(guó)家的立法體制和司法體制而言的。從如下幾個(gè)方面理解行政體制：1、經(jīng)濟(jì)體制決定并制約行政體制，行政體制也影響和制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展；2、政治體制決定行政體制，行政體制是政治體制的重要組成部分；3、行政體制的核心問(wèn)題是行政權(quán)的劃分和公共組織設(shè)置，以及對(duì)政府系統(tǒng)的各級(jí)各類政府部門職權(quán)的配置。它涉及到中央政府的權(quán)力劃分與配置，涉及到政府集權(quán)與分權(quán)的程度，涉及到政府組織的縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)的權(quán)力劃分與配置；4、科學(xué)技術(shù)推動(dòng)行政體制的變革；5、文化對(duì)行政體制的重要價(jià)值作用。二、行政體制的特點(diǎn)1、鮮明的政治性；2、較強(qiáng)的穩(wěn)定性；3、嚴(yán)格的系統(tǒng)性；4、相對(duì)的滯后性，也就是行政體制的惰性；5、歷史的繼承性。三、行政體制的作用1、科學(xué)的行政體制能夠提高政府生產(chǎn)力，提高行政效率；2、科學(xué)的行政體制能夠大幅度地全面地促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，提高國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力；3、科學(xué)的行政體制能夠造就大批的優(yōu)秀的國(guó)家各級(jí)各類公務(wù)員；4、科學(xué)的行政體制是公共行政民主化的保證；5、科學(xué)的行政體制能夠確保公民的各種權(quán)利和生命與財(cái)產(chǎn)。四、行政體制的類型1、中央政府體制中央政府體制是指一個(gè)國(guó)家的最高國(guó)家行政權(quán)力和政府職能的劃分、政府的組織形式和活動(dòng)方式等制度的總稱。中央政府體制可分為：內(nèi)閣制、總統(tǒng)制、半總統(tǒng)制、委員會(huì)制、部長(zhǎng)會(huì)議體制和國(guó)務(wù)院體制。（1）內(nèi)閣制內(nèi)閣制，又稱議會(huì)制、議會(huì)政府制、議會(huì)內(nèi)閣制、責(zé)任內(nèi)閣制等。內(nèi)閣制起源于18世紀(jì)的英國(guó)，后來(lái)為許多西方國(guó)家所采用，逐步地在亞、非、拉國(guó)家流行，成為一種頗具影響的政府體制。內(nèi)閣制的特點(diǎn)有：實(shí)行內(nèi)閣制的國(guó)家是以國(guó)家議會(huì)為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)。國(guó)家議會(huì)擁有立法權(quán)和監(jiān)督內(nèi)閣的權(quán)力，是國(guó)家政治活動(dòng)的中心。國(guó)家元首一般是世襲的國(guó)王或天皇或由公民選舉產(chǎn)生的總統(tǒng)擔(dān)任。國(guó)家元首代表國(guó)家，但不是政府首腦。內(nèi)閣由在議會(huì)中占有多數(shù)席位的一個(gè)政黨或幾個(gè)政黨組成政黨聯(lián)盟的領(lǐng)袖，經(jīng)國(guó)家元首任命組成。在議會(huì)中占有多數(shù)席位的黨的領(lǐng)袖，經(jīng)國(guó)家元首提名并經(jīng)議會(huì)同意，才能成為內(nèi)閣首相或總理，內(nèi)閣成員也是議會(huì)議員。內(nèi)閣首相或總理是國(guó)家最高行政首長(zhǎng)，是政府首腦，但不是國(guó)家元首。國(guó)家元首發(fā)布的命令和法律必須由內(nèi)閣首相或總理及有關(guān)閣員的副署才發(fā)生效力。內(nèi)閣首相或總理是國(guó)家實(shí)際權(quán)力中心。他不僅是政黨領(lǐng)袖、政府首腦，也是議會(huì)領(lǐng)袖。他決定內(nèi)閣人選，組織內(nèi)閣，主持內(nèi)閣會(huì)議，總攬一切行政權(quán)力。他領(lǐng)導(dǎo)和管理全國(guó)各級(jí)各類政府機(jī)關(guān)，指定施政方針，任免高級(jí)官員。同時(shí)，他也有軍事指揮權(quán)和宣布國(guó)家處于緊急狀態(tài)的權(quán)力。內(nèi)閣是國(guó)家的決策中心。內(nèi)閣成員由首相或總理在執(zhí)政黨內(nèi)挑選，并任命他們擔(dān)任政府各個(gè)部門的重要職務(wù)，授予他們相應(yīng)的權(quán)力。內(nèi)閣決策是以內(nèi)閣首相或總理的決定為準(zhǔn)，不進(jìn)行投票表決，也不實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則。如果有不同意見(jiàn)的閣員固執(zhí)己見(jiàn)，或者他主動(dòng)提出辭職，或者內(nèi)閣首相或總理將他罷免。政府或內(nèi)閣不向國(guó)家元首負(fù)責(zé)，但必須向議會(huì)負(fù)責(zé)，接受議員的質(zhì)詢，解釋政府的政策和決定。議會(huì)有罷免首相或總理的權(quán)力。如果議會(huì)通過(guò)了對(duì)內(nèi)閣的不信任案或否決了對(duì)內(nèi)閣的信任案，或內(nèi)閣提出辭職，或者由內(nèi)閣首相或總理提請(qǐng)國(guó)家元首解散議會(huì)，提前舉行大選，由新議會(huì)決定內(nèi)閣的去留。（2）總統(tǒng)制總統(tǒng)制，起源于18世紀(jì)末期的美國(guó)，是以總統(tǒng)既為國(guó)家元首，又為政府首腦的中央政府組織形式?？偨y(tǒng)制政府實(shí)行立法、司法和行政三權(quán)分立，與內(nèi)閣制有很大不同?？偨y(tǒng)制有如下特點(diǎn)：總統(tǒng)由全國(guó)選民直接選舉產(chǎn)生，不需要議會(huì)批準(zhǔn)?？偨y(tǒng)既是國(guó)家元首，又是國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)的政府首腦。總統(tǒng)對(duì)全國(guó)選民負(fù)責(zé)，不對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。政府由總統(tǒng)組閣，不需要得到議會(huì)大多數(shù)的支持。議會(huì)中的政黨對(duì)總統(tǒng)沒(méi)有直接的決定性影響，總統(tǒng)所在的政黨并不一定是議會(huì)中的多數(shù)黨?？偨y(tǒng)是國(guó)家的權(quán)力中心和決策中心?？偨y(tǒng)總攬行政權(quán)，有任免政府部長(zhǎng)和其他高級(jí)官員的權(quán)力，有代表國(guó)家同其他國(guó)家締結(jié)條約和簽定協(xié)定的權(quán)力。同時(shí)，總統(tǒng)也是國(guó)家最高軍事統(tǒng)帥，有指揮軍隊(duì)的權(quán)力。而且總統(tǒng)也有部分立法權(quán)。由總統(tǒng)組織和領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)閣，各部部長(zhǎng)是內(nèi)閣成員。內(nèi)閣成員不能兼任議會(huì)議員。總統(tǒng)不定期召開(kāi)內(nèi)閣會(huì)議，內(nèi)閣會(huì)議是總統(tǒng)的集體顧問(wèn)和辦事機(jī)構(gòu)?？偨y(tǒng)獨(dú)自進(jìn)行決策，不需要爭(zhēng)取內(nèi)閣成員的同意。固執(zhí)己見(jiàn)的內(nèi)閣成員或主動(dòng)辭職，或被總統(tǒng)免職。總統(tǒng)沒(méi)有向議會(huì)提出法案的權(quán)力，但對(duì)議會(huì)通過(guò)的法案有簽署權(quán)，并且有否決權(quán)。但是，議會(huì)也可以以三分之二的多數(shù)推翻總統(tǒng)的否決，該法案就可以立即成為法律生效。議會(huì)沒(méi)有對(duì)總統(tǒng)投不信任票或迫使總統(tǒng)辭職的權(quán)力，但可以對(duì)總統(tǒng)違法違憲的行為進(jìn)行彈劾。總統(tǒng)也無(wú)權(quán)解散議會(huì)。（3） 半總統(tǒng)制半總統(tǒng)制是介于總統(tǒng)制和內(nèi)閣制之間的一種中央政府體制。它兼具總統(tǒng)制和內(nèi)閣制的特點(diǎn)。半總統(tǒng)制是總統(tǒng)制在法國(guó)的變形，是由法國(guó)第五共和國(guó)憲法所確立的一種體制。半總統(tǒng)制有如下的特點(diǎn)：經(jīng)全民投票當(dāng)選的總統(tǒng)是國(guó)家元首，但又掌握行政權(quán)，總理是名義上的政府首腦。憲法規(guī)定行政權(quán)屬于總統(tǒng)和總理。這樣，政府實(shí)際上有兩行政首長(zhǎng)?？偫眍I(lǐng)導(dǎo)政府，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，而不對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)總統(tǒng)是實(shí)際的權(quán)力中心，他不對(duì)任何機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，但是他有很多權(quán)力。他有召集議會(huì)特別會(huì)議、簽署法令、發(fā)布命令、公布法律等權(quán)力，負(fù)責(zé)制定外交政策。他有權(quán)任命總理和各部部長(zhǎng)，主持內(nèi)閣會(huì)議，發(fā)布總統(tǒng)咨文。議會(huì)通過(guò)譴責(zé)案即對(duì)政府不信任投票案或?qū)φ恼哌M(jìn)行否決時(shí)，總理必須向總統(tǒng)提出總辭職。總統(tǒng)有解散議會(huì)的權(quán)力，也有否決議會(huì)通過(guò)的法案，將重要法案提交全民公決的權(quán)力。同時(shí)，總統(tǒng)又是國(guó)家軍隊(duì)的最高統(tǒng)帥，有指揮軍隊(duì)的權(quán)力。（4）委員會(huì)制委員會(huì)制又稱合議制，起源于19世紀(jì)中期的瑞士。委員會(huì)制是指國(guó)家最高行政權(quán)不是集中掌握在總統(tǒng)或總理的手中，而是由議會(huì)產(chǎn)生的委員會(huì)集體行使的政府體制。它兼具總統(tǒng)制和內(nèi)閣制的特點(diǎn)。其主要組織形如下：國(guó)家的最高行政機(jī)關(guān)是由聯(lián)邦議會(huì)選舉產(chǎn)生的聯(lián)邦委員會(huì)，聯(lián)邦委員會(huì)是聯(lián)邦議會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。它必須服從并執(zhí)行聯(lián)邦議會(huì)所做的決定和政策，無(wú)權(quán)否決聯(lián)邦議會(huì)所通過(guò)的法律和決議，也無(wú)權(quán)解散聯(lián)邦議會(huì)。聯(lián)邦議會(huì)也無(wú)權(quán)迫使聯(lián)邦委員會(huì)辭職，當(dāng)聯(lián)邦議會(huì)否決聯(lián)邦委員會(huì)的提案時(shí)，并分表示對(duì)委員會(huì)不信任，委員會(huì)不必辭職。聯(lián)邦委員會(huì)的組成人員由政黨推薦，議會(huì)選舉產(chǎn)生，但他本人并不一定是該政黨的領(lǐng)袖或成員。委員會(huì)委員一旦當(dāng)選之后，不對(duì)其所屬政黨負(fù)責(zé)，而只對(duì)委員會(huì)集體負(fù)責(zé)。委員會(huì)委員不一定是議員，如果是議員，則必須放棄議員資格。聯(lián)邦委員會(huì)采取合議制，包括總統(tǒng)、副總統(tǒng)或主席、副主席在內(nèi)的委員會(huì)的委員們地位完全平等，職權(quán)完全相同，政府的一切決策都由委員會(huì)集體討論，以少數(shù)服從多數(shù)的原則予以通過(guò)。委員會(huì)設(shè)正、副主席或正、副總統(tǒng)各一人，由聯(lián)邦議會(huì)從七人委員會(huì)中選舉，任期一年，不得連任。聯(lián)邦主席或總統(tǒng)對(duì)外代表國(guó)家，地位與其他委員完全相同。（5）部長(zhǎng)會(huì)議體制部長(zhǎng)會(huì)議體制是前蘇聯(lián)1946年建立的一種中央政府的組織形式，后來(lái)一些社會(huì)主義國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家也相繼采用，是一種有一定影響的中央政府體制。其特點(diǎn)如下：部長(zhǎng)會(huì)議由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生，是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。它對(duì)國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，要服從它的決定，無(wú)權(quán)與它抗衡，也無(wú)權(quán)將它解散。部長(zhǎng)會(huì)議由部長(zhǎng)會(huì)議主席.第一副主席、副主席、各部部長(zhǎng)、各國(guó)家委員會(huì)主席和其他有關(guān)人員組成。它有權(quán)按照憲法來(lái)領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)家一切政務(wù)。部長(zhǎng)會(huì)議主席團(tuán)是其常設(shè)機(jī)構(gòu)，由部長(zhǎng)會(huì)議主席、第一副主席和副主席組成，人數(shù)較少。部長(zhǎng)會(huì)議主席團(tuán)集體掌握國(guó)家行政權(quán)力，集體決策，實(shí)行會(huì)議制，不實(shí)行政府首腦負(fù)責(zé)制。（6）國(guó)務(wù)院體制中國(guó)的國(guó)務(wù)院體制是在總結(jié)我黨革命根據(jù)地政權(quán)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，借鑒了前蘇聯(lián)的部長(zhǎng)會(huì)議制，于1954年形成的。國(guó)務(wù)院由全國(guó)人民代表大會(huì)決定人選，由總理、副總理、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、秘書長(zhǎng)組成。1982年起，中國(guó)國(guó)務(wù)院體制又有新的發(fā)展，雖然仍采取部長(zhǎng)會(huì)議制，但也吸取了委員會(huì)制一些長(zhǎng)處。其特點(diǎn)主要如下：中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院是中國(guó)最高行政機(jī)關(guān)，由每屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議產(chǎn)生，是中國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。國(guó)務(wù)院組成人員包括總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)組成。國(guó)務(wù)院總理由中共中央按法定程序推薦，由國(guó)家主席提名，經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)全體代表過(guò)半數(shù)通過(guò)，由國(guó)家主席任命。國(guó)務(wù)院其他組成人員均由中共中央推薦，總理提名，經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)全體代表過(guò)半數(shù)通過(guò)，由國(guó)家主席任命。國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制，總理領(lǐng)導(dǎo)國(guó)務(wù)院，副總理和國(guó)務(wù)委員協(xié)助工作?？偫碚偌椭鞒謬?guó)務(wù)院全體會(huì)議和國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議。國(guó)務(wù)院工作中的重大問(wèn)題，必須經(jīng)過(guò)全體會(huì)議和常務(wù)會(huì)議討論。國(guó)務(wù)院向全國(guó)人民代表大會(huì)講其常委會(huì)提出的提案.任免人員，發(fā)布的決定、命令和行政法規(guī)，都必須由總理簽署。國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)實(shí)行部長(zhǎng)、主任負(fù)責(zé)制。五、地方政府體制地方政府是設(shè)置于地方各級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的公共行政管理機(jī)關(guān)。地方政府體制是地方政府按照一定的法律或標(biāo)準(zhǔn)劃分的政府組織形式。1、自治體地方政府英國(guó)地方政府形式是最典型的自治體地方政府體制。英國(guó)地方自治的觀念和歷史傳統(tǒng)都非常久遠(yuǎn)，在英國(guó)地方政府與地方自治的涵義相近，英國(guó)的地方政府體制定型于19世紀(jì)的下半葉。自治體地方政府體制的特點(diǎn)如下：（1）地方自治政府具有“權(quán)力合一”特點(diǎn)，行政與立法分權(quán)比較模糊不請(qǐng)，沒(méi)有一個(gè)十分確定的強(qiáng)有的地方行政首長(zhǎng)。（2）地方政府是以由議員們選舉產(chǎn)生的地方議會(huì)為中心，由地方議會(huì)和各委員會(huì)組成。地方議會(huì)的各委員會(huì)是實(shí)際處理各種地方議會(huì)事務(wù)的機(jī)構(gòu)。地方議會(huì)任命各種常任官員組成執(zhí)行部門，處理日常行政事務(wù)。（3）地方政府具有獨(dú)立地位和法人地位，這種地位一般由議會(huì)立法授予或法律授予。地方政府的職責(zé)、權(quán)限由議會(huì)立法確定，在法定范圍內(nèi)地方政府有充分的自治權(quán)，中央政府不予干預(yù)。（4）中央政府與地方政府在法律上是一種伙伴關(guān)系，但實(shí)際上中央政府也對(duì)地方政府進(jìn)行立法監(jiān)督、行政監(jiān)督和財(cái)政監(jiān)督。同時(shí)，各級(jí)地方政府沒(méi)有隸屬關(guān)系。2、行政體地方政府德國(guó)地方政府是典型的行政體地方政府。德國(guó)地方政府體制的形成受康德和黑格爾思想的較大影響。同時(shí)，史坦因的行政改革，俾斯麥的統(tǒng)一戰(zhàn)爭(zhēng)、魏瑪共和國(guó)時(shí)期、希特勒的統(tǒng)治、盟軍的占領(lǐng)、兩德分治和兩德統(tǒng)一，也對(duì)德國(guó)地方政府體制的形成有重大的作用。（1）德國(guó)地方政府實(shí)行公共行政的隸屬原則，是建立在“地區(qū)整體從屬”的基礎(chǔ)之上的。各級(jí)政府部門對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)，下級(jí)政府整體上對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)。（2）聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定政策、法律和規(guī)章，但大部分是由州政府負(fù)責(zé)執(zhí)行?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)承擔(dān)大量的聯(lián)邦政府和州政府委托處理的社會(huì)公共事務(wù)以及地方社會(huì)公共事務(wù)。因此，地方政府具有地方自治單位和下級(jí)行政機(jī)關(guān)的雙重屬性。中央政府與地方政府的隸屬關(guān)系比較明顯。（3）上級(jí)政府僅履行那些下級(jí)政府不能履行的社會(huì)公共管理職能。聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定全國(guó)性的法律、政策，除國(guó)防、外交、鐵路和郵政等涉及到主權(quán)和全國(guó)性的事務(wù)之外，其他事務(wù)委托給州政府負(fù)責(zé)管理，州政府把這些行政職能分配給州政府的職能部門和地方各級(jí)政府。（4）聯(lián)邦政府、州政府和地方政府由有關(guān)的法律確保它們的法律地位，法律上和理論上它們是一種平等的關(guān)系，是一種輔助關(guān)系，而實(shí)際上是一種上下隸屬的不平等關(guān)系。3、民主集中制地方政府中國(guó)地方政府是以民主集中制為原則的政府形式。它以馬列主義、毛澤東思想的組織理論為指導(dǎo)思想，總結(jié)了我黨革命根據(jù)地時(shí)期政權(quán)建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)，吸取了其他社會(huì)主義國(guó)家政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合我國(guó)的歷史傳統(tǒng)，形成了具有中國(guó)特色的地方政府體制。其特點(diǎn)如下：（1）中國(guó)地方政府是中央人民政府的下級(jí)執(zhí)行機(jī)關(guān)，下級(jí)政府是上級(jí)政府的執(zhí)行機(jī)關(guān)。統(tǒng)一受中央政府的領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)行政機(jī)關(guān)之間有明確的上下級(jí)的隸屬關(guān)系。中央政府沒(méi)有設(shè)主管地方政府的部門。依照有關(guān)法律規(guī)定，地方政府的職能部門必須受中央政府的職能部門的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，也是上下級(jí)關(guān)系。（2）各級(jí)地方政府由各級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，是各級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。地方政府必須執(zhí)行同級(jí)人民代表大會(huì)制定的決定和行政規(guī)章。地方各級(jí)人民代表大會(huì)和常委會(huì)有權(quán)撤消同級(jí)地方政府違背憲法和有關(guān)法律的政策和決定。（3）各省、直轄市有一定的自主權(quán)，自治區(qū)有自治權(quán)，香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)有高度自治權(quán)。（4）各級(jí)地方政府必須接受上級(jí)和同級(jí)的中國(guó)共產(chǎn)黨委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行黨的常委會(huì)和委員會(huì)所做的決定和制定的政策。政府的主要領(lǐng)導(dǎo)成員是黨的常委會(huì)成員。4、中央與地方關(guān)系體制（1）中央集權(quán)制復(fù)合制國(guó)家的集權(quán)制。復(fù)合制國(guó)家是由幾個(gè)國(guó)家和邦組成的聯(lián)盟，依照其聯(lián)盟的程度又有“聯(lián)邦”和“邦聯(lián)”之分。邦聯(lián)是由幾個(gè)保留獨(dú)立主權(quán)的國(guó)家組成，中央機(jī)構(gòu)只是協(xié)商性的“邦聯(lián)議會(huì)”和成員國(guó)“首腦會(huì)議”。聯(lián)邦制國(guó)家有統(tǒng)一的中央立法機(jī)關(guān)和中央政府，有統(tǒng)一的憲法和法律，國(guó)家的重大事務(wù)，如國(guó)防、外交、政府預(yù)算等涉及到國(guó)計(jì)民生的全國(guó)性的事務(wù)，均由中央政府掌管。單一制國(guó)家的集權(quán)制。單一制國(guó)家就是統(tǒng)一的中央集權(quán)制國(guó)家。它有統(tǒng)一的憲法和法律，有統(tǒng)一的國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)，有統(tǒng)一的國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)和統(tǒng)一的行政體系。在國(guó)家內(nèi)部，按地區(qū)劃分行政單位，成立地方政府。地方政府執(zhí)行上級(jí)政府的政策、命令和指示。中央集權(quán)制的優(yōu)點(diǎn)：國(guó)家政令統(tǒng)一，有利于國(guó)家統(tǒng)一指揮和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有利于國(guó)家的統(tǒng)一和完整，有利于整合國(guó)家各種資源和進(jìn)行關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。集權(quán)制對(duì)環(huán)境反映靈活，決策快，效率高。中央集權(quán)制的缺點(diǎn)：國(guó)家行政體制比較僵化，行政首長(zhǎng)集權(quán)，獨(dú)斷專行，會(huì)造成決策失誤；如果對(duì)行政首長(zhǎng)的權(quán)力缺乏制衡，就會(huì)出現(xiàn)家長(zhǎng)制或一言堂。同時(shí)，由于集權(quán)制嚴(yán)格地控制地方政府，地方政府缺乏充分的自主權(quán)，不利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。由于行政首長(zhǎng)權(quán)力過(guò)大，可能產(chǎn)生濫用權(quán)力和尋租行為。（2）地方分權(quán)制。亦稱多元制和分離制。指中央政府將一些行政權(quán)授予下級(jí)政府，地方政府有較大的自治權(quán)和自主權(quán)的行政體制。分權(quán)制又分為聯(lián)邦分權(quán)制和單一分權(quán)制。聯(lián)邦分權(quán)制。聯(lián)邦分權(quán)制包括兩個(gè)方面，一方面是依據(jù)聯(lián)邦憲法，聯(lián)邦與州（省、邦）的分權(quán)；另一方面是州（省、邦）議會(huì)以州（省、邦）憲法和法律的規(guī)定，由議會(huì)決定和批準(zhǔn)的州（省、邦）與地方政府的分權(quán)。聯(lián)邦與州（省、邦）是具有相對(duì)獨(dú)立主權(quán)的政治實(shí)體。聯(lián)邦與州（省、邦）政府之間的關(guān)系，并不涉及州（省、邦）以下的地方政府。州（省、邦）政府在其管轄的行政區(qū)域內(nèi)，具有中央政府的性質(zhì)，有設(shè)置地方政府的權(quán)力。地方政府沒(méi)有固定的權(quán)力，是通過(guò)州（省、邦）政府的授權(quán)或特許成立的，其職權(quán)也是由州（省、邦）授權(quán)或特許的。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，地方政府有一定的自治權(quán)。單一制國(guó)家的分權(quán)。單一制國(guó)家分權(quán)主要是中央政府出于政治需要和管理需要，調(diào)動(dòng)地方政府積極性，特許地方政府一些自主權(quán)；在多民族的國(guó)家，實(shí)行民族自治，地方民族自治政府有較多的自治權(quán)和自主權(quán)。單一制國(guó)家以集權(quán)制為主，分權(quán)不是它的主要傾向。地方分權(quán)制的優(yōu)點(diǎn)：地方政府有較充分自主權(quán)，可以獨(dú)立自主地開(kāi)展各種社會(huì)管理活動(dòng)和進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在民族自治地區(qū)，可以保持民族文化和民族習(xí)慣。地方政府可以因地制宜地自主決策，解決本地區(qū)發(fā)展所面臨的各種問(wèn)題，可以有效地開(kāi)發(fā)和利用本地區(qū)各種資源?？梢哉{(diào)動(dòng)地方政府的積極性和創(chuàng)造性。地方分權(quán)制有利于公民參與政府決策和對(duì)政府的監(jiān)督，有利于民主建設(shè)。地方分權(quán)制的缺點(diǎn)：如果過(guò)度分權(quán)，可能出現(xiàn)地方各自為政，中央政府政令不暢的局面，更有甚者會(huì)出現(xiàn)地方割據(jù)，不利于國(guó)家政令統(tǒng)一，不利于統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。地方分權(quán)制因?yàn)槭艿貐^(qū)限制，容易形成地方主義。5、行政區(qū)劃體制所謂行政區(qū)劃體制，是指根據(jù)一定的原則將全國(guó)領(lǐng)土劃分為若干部分和若干層次的管理區(qū)域，并設(shè)置相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)的組織體制。行政區(qū)劃應(yīng)該以有效管理為原則，地域不應(yīng)該過(guò)大，人口不宜過(guò)多。（1） 行政區(qū)劃體制的原則政治原則；尊重歷史傳統(tǒng)的原則；有利于發(fā)展的原則；有效管理的原則；民族自治原則。（2） 行政區(qū)劃的類型傳統(tǒng)型；發(fā)展型；特殊型。重點(diǎn)輔導(dǎo)：第五章公共組織一、公共組織的含義公共組織是人類社會(huì)各種各樣的組織形式之一。廣義的公共組織不僅指政府及其執(zhí)行部門，而且包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、工廠、企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院、教會(huì)、軍隊(duì)、政黨等社會(huì)組織和社會(huì)團(tuán)體的管理行政事務(wù)的機(jī)構(gòu)。狹義的公共組織是指政府及其執(zhí)行部門，以及具有行政授權(quán)的社會(huì)組織。我們這里所指的是狹義的公共組織。應(yīng)該把握公共組織的三層含義：1、 公共組織是指靜態(tài)的組織實(shí)體，即政府機(jī)構(gòu)，包括從國(guó)家最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)到基層政府以及各級(jí)各類的政府部門和其內(nèi)部設(shè)置的不同層次的行政機(jī)構(gòu)。2、 公共組織表現(xiàn)為動(dòng)態(tài)的組織行為，各級(jí)政府和各種政府組織部門無(wú)時(shí)無(wú)刻不處在動(dòng)態(tài)之中，有序而有效的動(dòng)態(tài)組織管理行為是一個(gè)政府實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事物管理的正常狀態(tài)。3、 公共組織也指行政人員心態(tài)的組織凝集，公共組織中行政人員的組合不僅是職權(quán)的組合，也是人的精神與意志、知識(shí)與技能的組合和凝集。這種凝聚力的大小對(duì)公共組織發(fā)揮作用的大小起決定性作用。公共組織一般由權(quán)力、機(jī)構(gòu)、人員、規(guī)范、信息和物質(zhì)資源等要素構(gòu)成。這些行政要素圍繞著特定的行政目標(biāo)組成具有不同職能、形態(tài)不同的公共組織。二、公共組織的特點(diǎn)1、政治性；2、社會(huì)性；3、服務(wù)性；4、權(quán)威性；5、法制性；6、系統(tǒng)性。三、公共組織的作用1、政府是國(guó)家各種公共事務(wù)的組織者與管理者；2、政府是人民生命財(cái)產(chǎn)的保護(hù)者，是社會(huì)秩序的維護(hù)者；3、政府是國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整的捍衛(wèi)者；4、政府是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策制定者與協(xié)調(diào)者；5、政府是社會(huì)公平的提供者。四、公共組織的類型1、集權(quán)制與分權(quán)制（1）集權(quán)制集權(quán)制是指行政權(quán)力集中在上級(jí)政府或行政首長(zhǎng)手中，上級(jí)政府或行政首長(zhǎng)有決策、指揮、監(jiān)督的權(quán)力，下級(jí)處于服從命令聽(tīng)從指揮的被動(dòng)地位，一切行政行為要按照上級(jí)政府或行政首長(zhǎng)的指令來(lái)行動(dòng)，自主權(quán)很少。集權(quán)制的公共組織的優(yōu)點(diǎn)是：政令統(tǒng)一，便于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮。因?yàn)闄?quán)力集中，行政首長(zhǎng)反映靈活，決策及時(shí)，效率較高。具有協(xié)調(diào)配合的全局觀念。有利于調(diào)動(dòng)和集中各種資源，可以對(duì)關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的公共事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排和管理；有利于克服地方主義和本位主義；也有利于克服各自為政，權(quán)力分散。統(tǒng)一意志，統(tǒng)一行動(dòng)，有集體觀念，增強(qiáng)團(tuán)體凝聚力，具有較強(qiáng)的動(dòng)員能力、組織能力和應(yīng)變能力。集權(quán)制的缺陷是：組織結(jié)構(gòu)比較僵化，下級(jí)缺少必要的自主權(quán)，因此缺乏工作的主動(dòng)性和積極性，不可能發(fā)揮下級(jí)聰明才智，造成消極情緒，使組織缺乏活力和創(chuàng)造性。由于決策權(quán)掌握在上級(jí)手中，容易產(chǎn)生官僚主義、主觀主義而造成決策失誤，也容易出現(xiàn)文山會(huì)海，公文旅行，浪費(fèi)時(shí)間和資源。由于層級(jí)過(guò)多，信息傳遞遲緩，對(duì)外部環(huán)境反應(yīng)較慢，不利于處理突發(fā)事件。集權(quán)制易于走向高度集權(quán)，高度集權(quán)易于走向家長(zhǎng)制或一言堂，甚至走向?qū)Ｖ苹颡?dú)裁。這就有損于民主、公平的社會(huì)目標(biāo)。（2）分權(quán)制分權(quán)制是指上級(jí)行政機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)給予下級(jí)充分的自主權(quán)，下級(jí)可以獨(dú)立進(jìn)行決策和管理，上級(jí)不予干涉的公共組織類型。分權(quán)制的優(yōu)點(diǎn)是：獨(dú)立自主，可以結(jié)合本部門、本地區(qū)的實(shí)際情況，因地制宜地確定行政目標(biāo)，進(jìn)行決策和管理。分層授權(quán)，分級(jí)管理，有利于調(diào)動(dòng)下級(jí)的積極性和主動(dòng)性。反應(yīng)靈活，不需要層層請(qǐng)示匯報(bào)，信息傳遞較快，對(duì)外部環(huán)境反應(yīng)也較快，宜于近點(diǎn)決策處理突發(fā)事件，效率較高。職能分工明確，有利于專業(yè)化管理。分權(quán)制的缺陷是：分權(quán)會(huì)造成權(quán)力分散，不易形成統(tǒng)一意志，不易進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一指揮。分權(quán)不易于集中資源，統(tǒng)籌全面發(fā)展。過(guò)度分權(quán)容易導(dǎo)致各自為政，形成地方主義和本位主義。2、 完整制與分離制（1）完整制完整制又叫一元統(tǒng)屬制，是指公共組織的同一層級(jí)或同一組織內(nèi)部的各個(gè)部門，完全接受一個(gè)公共組織或同一位行政首長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)、指揮和監(jiān)督的組織類型。完整制的優(yōu)點(diǎn)是：有利于公共組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮。政令統(tǒng)一，權(quán)力集中。高度自主，有獨(dú)立的決策權(quán)，有利于調(diào)動(dòng)本地區(qū)或本部門的積極性?？梢砸虻刂埔说卮_定行政目標(biāo)，制定政策，反應(yīng)靈活。完整制的缺陷是：資源有限，不宜辦大事；上級(jí)也不能進(jìn)行統(tǒng)籌安排。高度自主，容易出現(xiàn)各自為政。缺乏全局觀念，只顧局部利益。（2）分離制分離制又稱多元領(lǐng)導(dǎo)制，是指一個(gè)公共組織的同一層級(jí)的各個(gè)組織部門或同一組織部門，隸屬于兩個(gè)或兩個(gè)以上公共組織或行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)、指揮和監(jiān)督的組織類型。分離制的優(yōu)點(diǎn)是：有利于整個(gè)公共行政系統(tǒng)的資源整合，團(tuán)結(jié)協(xié)作，統(tǒng)籌兼顧。有利于整個(gè)公共行政系統(tǒng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一指揮。有利于專業(yè)化管理，強(qiáng)調(diào)部門職能。有分有合，集中集權(quán)與分權(quán)的優(yōu)點(diǎn)。分離制的缺陷是：多元領(lǐng)導(dǎo)有可能造成下級(jí)無(wú)所適從。人與事分離，不利于對(duì)公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)和使用。難于協(xié)調(diào)，容易出現(xiàn)文山會(huì)海。3、 首長(zhǎng)制與委員會(huì)制（1）首長(zhǎng)制首長(zhǎng)制又稱獨(dú)立制，一長(zhǎng)制或首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。它是指行政首長(zhǎng)獨(dú)自掌握決策權(quán)和指揮權(quán)，對(duì)其管轄的公共事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮并完全負(fù)責(zé)的公共組織。首長(zhǎng)制的優(yōu)點(diǎn)：權(quán)力集中，責(zé)任明確，可以避免推諉扯皮，減少?zèng)_突和矛盾，效率較高。由于行政首長(zhǎng)獨(dú)自掌握決策權(quán)，決策靈活快捷，對(duì)外部環(huán)境反應(yīng)快。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮有利于動(dòng)員和集中力量辦大事。首長(zhǎng)制的缺陷是：由于行政首長(zhǎng)的知識(shí)、智慧的有限性，決定了行政首長(zhǎng)個(gè)人決策有可能失誤，那樣就會(huì)造成損失。由于行政首長(zhǎng)獨(dú)攬大權(quán)，缺乏民主和參與，不利于調(diào)動(dòng)下屬的積極性。由于缺乏權(quán)力制衡，首長(zhǎng)制容易演變?yōu)榧议L(zhǎng)制，出現(xiàn)不受監(jiān)督的權(quán)力。這樣就可能濫用職權(quán)，產(chǎn)生腐敗。（2）委員會(huì)制委員會(huì)制是指在公共組織中，由兩個(gè)人以上掌握決策權(quán)和指揮權(quán)，按照多數(shù)原則進(jìn)行決策的公共組織類型。委員會(huì)制的優(yōu)點(diǎn)：集思廣益，民主決策。它可以廣泛地聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，集中集體智慧進(jìn)行決策，提高決策質(zhì)量和可行性。既有分工，又有合作，這樣可以減輕負(fù)擔(dān)，有利于專業(yè)化管理?；ハ啾O(jiān)督，權(quán)力制衡，可以防止專斷獨(dú)行、家長(zhǎng)制和營(yíng)私舞弊。委員會(huì)制的缺陷是：事權(quán)分散，難以集中統(tǒng)一。行動(dòng)遲緩，容易貽誤時(shí)機(jī)。決策成本高，容易出現(xiàn)議而不決，決而不行，行而不果等拖拉扯皮的現(xiàn)象，效率低下?；ハ嗤普?，責(zé)任不明確。容易出現(xiàn)大家都負(fù)責(zé)，大家又都不負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。4、層級(jí)制與機(jī)能制（1） 層級(jí)制層級(jí)制又分級(jí)制，是指公共組織在縱向上按照等級(jí)劃分為不同的上下節(jié)制的層級(jí)組織結(jié)構(gòu)，不同等級(jí)的職能目標(biāo)和工作性質(zhì)相同，但管理范圍和管理權(quán)限卻隨著等級(jí)降低而逐漸變小的組織類型。層級(jí)制的優(yōu)點(diǎn)是：層級(jí)節(jié)制，一級(jí)管一級(jí)，權(quán)力關(guān)系清楚，有利于領(lǐng)導(dǎo)和指揮，有利于提咼效率。責(zé)任明確，有利于監(jiān)督。行政目標(biāo)統(tǒng)一，有利于對(duì)公務(wù)員的績(jī)效考評(píng)。有利于推行決策。層級(jí)制的缺陷是：如果層級(jí)過(guò)多，信息傳遞緩慢或失真，造成決策失誤。節(jié)制嚴(yán)格，不利于調(diào)動(dòng)下屬的積極性。容易出現(xiàn)家長(zhǎng)制和依附性上下級(jí)關(guān)系。（2） 機(jī)能制機(jī)能制又稱職能制，是指公共組織在橫向上按照不同職能目標(biāo)劃分為不同職能部門的組織類型。機(jī)能制的優(yōu)點(diǎn)是：可以擴(kuò)大公共組織的管理職能。專業(yè)分工，有利于專業(yè)化管理，提高效率。分權(quán)管理，有利于調(diào)動(dòng)專業(yè)人員的工作積極性。機(jī)能制的缺陷是：職能分化過(guò)多，會(huì)造成政府機(jī)構(gòu)過(guò)多，因而會(huì)造成對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)干涉過(guò)多，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的后果。分工過(guò)細(xì)，會(huì)造成權(quán)力交叉，影響行政效率的后果。五、公共組織結(jié)構(gòu)公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各要素的排列組合方式，是由法律所確認(rèn)的各種正式關(guān)系的模式。公共組織結(jié)構(gòu)方式取決于公共組織的職能目標(biāo)、職位和職權(quán)以及人員劃分等諸要素的構(gòu)成方式。一般來(lái)說(shuō)，公共組織結(jié)構(gòu)方式具有縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)。公共組織結(jié)構(gòu)的縱向結(jié)構(gòu)，是公共組織的層級(jí)結(jié)構(gòu)。這是一種層層節(jié)制，上下一體，目標(biāo)一致的組織結(jié)構(gòu)。公共組織的縱向結(jié)構(gòu)是行政權(quán)力愈往上愈大，管轄范圍愈往上愈大的客觀反映。公共組織的橫向結(jié)構(gòu)亦稱分部化或部門化。橫向結(jié)構(gòu)是為了擴(kuò)大行政管理職能。公共組織結(jié)構(gòu)的縱向結(jié)構(gòu)與橫向結(jié)構(gòu)相結(jié)合，有人稱之為復(fù)式結(jié)構(gòu)，它是當(dāng)代公共組織結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)之一。這就要求管理層次與管理幅度必須適當(dāng)，既有利于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)又有利于協(xié)調(diào)合作。1、公共組織結(jié)構(gòu)的層級(jí)結(jié)構(gòu)公共組織結(jié)構(gòu)的縱向結(jié)構(gòu)，亦即層級(jí)化。它是指公共組織內(nèi)部按上下層級(jí)關(guān)系有序構(gòu)成形式。組織設(shè)計(jì)的等級(jí)原則要求職位、職權(quán)和職責(zé)等級(jí)垂直分布，形成等級(jí)結(jié)構(gòu)。它以上下關(guān)系為重點(diǎn)，以命令與服從為原則，職位、職權(quán)和職責(zé)從最高層向最低層沿直線分布。每一層級(jí)都有其自己的管轄范圍，有其自己職責(zé)和權(quán)力。層級(jí)越高，管轄范圍越大，其職責(zé)和權(quán)力也越大。層級(jí)化要求下級(jí)必須服從上級(jí)，聽(tīng)從上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)、指揮與命令。信息溝通是通過(guò)逐級(jí)傳遞的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。無(wú)論公共組織的層級(jí)多么低，一般都具備上級(jí)行政組織的管理職能，其行政目標(biāo)必須與上級(jí)行政目標(biāo)保持一致。2、公共組織結(jié)構(gòu)的分部結(jié)構(gòu)公共組織分部結(jié)構(gòu)，亦稱分部化、部門化或職能化。它是指行政同級(jí)部門之間平衡分工的構(gòu)成形式。一級(jí)政府，除領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)關(guān)之外，按行政目標(biāo)、權(quán)力責(zé)任、專業(yè)性質(zhì)或管轄區(qū)域的不同而劃分若干個(gè)平行的職能部門。這種劃分既是對(duì)行政職能目標(biāo)的分解，也是擴(kuò)大公共行政管理的職能并進(jìn)行行政分權(quán)。公共組織部門劃分的標(biāo)準(zhǔn)有多種，一般按下列三種標(biāo)準(zhǔn)劃分：（1）按管理職能和職能目標(biāo)來(lái)劃分行政部門。每個(gè)行政部門之間的地位是平等的，沒(méi)有上下級(jí)的隸屬關(guān)系和領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。它們各自有自成體系的行政職能、業(yè)務(wù)范圍和權(quán)力與責(zé)任。（2）按地區(qū)劃分行政部門。公共行政管理必須在一定的地域空間里進(jìn)行。（3）按公共行政管理的不同環(huán)節(jié)來(lái)劃分公共行政管理部門。六、管理層次與管理幅度公共組織結(jié)構(gòu)層級(jí)化和分部化的基本問(wèn)題是處理好以效率為中心的層級(jí)隸屬的程度與部門設(shè)置的限度，也就是處理好管理層次與管理層級(jí)之間的關(guān)系的問(wèn)題。這是公共組織結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵問(wèn)題。管理層次是指公共組織內(nèi)部劃分管理層級(jí)的數(shù)額。任何國(guó)家的政府組織都是按照層級(jí)化原則設(shè)計(jì)的，無(wú)論是聯(lián)邦制國(guó)家還是單一制國(guó)家都是如此。管理層次的劃分必須適當(dāng)，必須以提高行政效率為準(zhǔn)則，不宜過(guò)多，也不宜過(guò)少。管理層次過(guò)少，則會(huì)造成分工不明確，職責(zé)和權(quán)力不清，管理過(guò)于僵化，權(quán)力過(guò)于集中，不利于調(diào)動(dòng)下屬的積極性，不利于提高行政效率。管理層次過(guò)多則會(huì)造成信息流通不暢，程序復(fù)雜，公文旅行，政策執(zhí)行力不足，難以監(jiān)督和控制，滋生官僚主義等弊端。更有甚者，會(huì)出現(xiàn)各自為政的現(xiàn)象。管理幅度是指領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)者直接領(lǐng)導(dǎo)下屬的部門或人員的數(shù)額。管理幅度的劃分是行政目標(biāo)的分解，是公共行政管理職能的擴(kuò)大，也是一種行政分權(quán)。它的目的是管理專業(yè)化和規(guī)范化，擴(kuò)大管理職能，使管理更加有效率。但是，管理幅度過(guò)寬，部門或人員過(guò)多，管不過(guò)來(lái)，則會(huì)造成難以應(yīng)付的局面。甚至?xí)霈F(xiàn)本位主義，各自為政，部門利益，機(jī)構(gòu)臃腫，權(quán)力交叉，互相牽制，責(zé)任不清等問(wèn)題。管理幅度過(guò)窄，則會(huì)造成對(duì)下屬干涉過(guò)多，事無(wú)巨細(xì)都要過(guò)問(wèn)，下屬則無(wú)法自主地進(jìn)行工作。管理層次與管理幅度必須適當(dāng)。一般來(lái)說(shuō)，管理幅度和管理層次成反比，管理幅度越大，則管理層次越少；相反，管理幅度越小，則管理層次越多。但管理幅度與管理層次之間的關(guān)系是很復(fù)雜的，是由許多相關(guān)因素決定的。如還要看工作性質(zhì)、人員素質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)能力和技術(shù)手段等因素來(lái)決定。七、公共組織理論1、傳統(tǒng)公共行政學(xué)時(shí)期的組織理論傳統(tǒng)公共行政學(xué)時(shí)期的組織理論，也叫科學(xué)管理時(shí)期的組織理論。它產(chǎn)生并形成于19世紀(jì)末到20世紀(jì)20年代前后。它是現(xiàn)代組織理論發(fā)展的第一個(gè)里程碑。傳統(tǒng)公共行政學(xué)時(shí)期主要形成三個(gè)有深遠(yuǎn)影響的組織理論學(xué)派：泰勒的科學(xué)管理組織理論，韋伯的官僚制組織理論和法約爾的行政管理學(xué)派的組織理論。傳統(tǒng)公共行政學(xué)時(shí)期的組織理論提出了統(tǒng)一命令，統(tǒng)一指揮，例外原則，職權(quán)相符，管理幅度與管理層次相適應(yīng)，層級(jí)節(jié)制，職業(yè)化和法制化等對(duì)行政管理都有重大的影響。它強(qiáng)調(diào)規(guī)章制度和組織結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)組織的封閉性和靜態(tài)研究。這些基本原則是以效率為中心的權(quán)威主義行政的基礎(chǔ)。2、行為科學(xué)時(shí)期的組織理論行為科學(xué)產(chǎn)生于20世紀(jì)30年代，發(fā)展到60年代為止。行為主義學(xué)者把組織看作封閉的社會(huì)性模式，把人當(dāng)作社會(huì)人，重視人的社會(huì)心理需要，發(fā)展了科學(xué)管理時(shí)期的組織理論。其主要的代表人物有梅奧、巴納德和西蒙等。梅奧提出了三項(xiàng)組織理論：（1）社會(huì)人理論；（2）非正式組織理論；（3）新型領(lǐng)導(dǎo)能力理論。巴納德在行為科學(xué)時(shí)期提出的組織理論主要有：（1）權(quán)威接受理論；（2）組織平衡理論；（3）非正式組織理論。行為科學(xué)時(shí)期的組織理論是以人為中心的組織理論，它彌補(bǔ)了科學(xué)管理時(shí)期的組織理論過(guò)分地強(qiáng)調(diào)組織結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度而不重視人的不足。但是它又過(guò)分地強(qiáng)調(diào)搞好人際關(guān)系，把搞好人際關(guān)系作為組織的唯一目的，片面地強(qiáng)調(diào)滿足人的社會(huì)需要和心理需要，從而忽視了組織結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度的重要作用，降低了專業(yè)化的要求，嚴(yán)重影響了工作效率。3、新公共行政時(shí)期的組織理論新公共行政認(rèn)為傳統(tǒng)的公共行政有依附于效率原則的技術(shù)主義傾向，甚至把效率原則當(dāng)作基本價(jià)值觀。新公共行政提出許多替代與補(bǔ)充，其中社會(huì)公平是核心的概念。公平包括了平等感和正義感，具體地說(shuō)，公平的重點(diǎn)就是糾正社會(huì)價(jià)值和政治價(jià)值分配的不公正。新公共行政主張參與行政。一是主張公民參與。二是主張?jiān)诮M織決策過(guò)程中下層機(jī)關(guān)工作人員的積極參與。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，新公共行政具有民主行政的價(jià)值取向。4、新公共管理時(shí)期的組織理論新公共管理認(rèn)為傳統(tǒng)的公共行政機(jī)構(gòu)過(guò)于龐大，人員過(guò)多，成本與收益分離，造成巨大的浪費(fèi)。因此主張用企業(yè)管理方法和市場(chǎng)機(jī)制改造政府，主張建立能夠精打細(xì)算的、具有遠(yuǎn)大眼光又富于冒險(xiǎn)精神的企業(yè)家精神政府。首先，引入市場(chǎng)機(jī)制，主張進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，以顧客為導(dǎo)向，建立提供公共服務(wù)部門，讓公眾選擇，提高公共服務(wù)質(zhì)量。因此，必須進(jìn)行分權(quán)，組織結(jié)構(gòu)呈扁平化。對(duì)工作人員進(jìn)行績(jī)效管理。其次，打破政府壟斷公共服務(wù)的現(xiàn)象，采取民營(yíng)化措施，彌補(bǔ)政府提供公共服務(wù)能力的不足。最后，政府利用并鼓勵(lì)非營(yíng)利組織的社會(huì)管理作用，彌補(bǔ)政府公共管理能力的不足。八、西方行政組織理論的新發(fā)展1、非營(yíng)利組織（NPO）（1） 非營(yíng)利組織的含義與特點(diǎn)非營(yíng)利組織是指組織的設(shè)立和經(jīng)營(yíng)不是以營(yíng)利為目的，且凈盈余不得分配，由志愿人員組成，實(shí)行自我管理的、獨(dú)立的、公共或民間性質(zhì)的組織團(tuán)體。非營(yíng)利組織的特點(diǎn)：組織性；非政府性；非營(yíng)利性；自治性；志愿性。對(duì)非營(yíng)利組織有不同的分類：聯(lián)合國(guó)分為三大類：教育、健康與社會(huì)工作和其他社會(huì)與個(gè)人服務(wù)活動(dòng)。歐共體分為五大類：教育、研究發(fā)展、醫(yī)療健康、娛樂(lè)文化和其他公共服務(wù)。（2） 非營(yíng)利組織在提供公共服務(wù)中的作用①在制度建設(shè)方面有倡導(dǎo)作用；②監(jiān)督市場(chǎng)；中介作用；維護(hù)良好的社會(huì)價(jià)值；監(jiān)督政府。（3） 非營(yíng)利組織對(duì)公共管理的影響。非營(yíng)利組織是公共行政與公共管理的外延與擴(kuò)大，它可以彌補(bǔ)政府管理能力的不足；非營(yíng)利組織重視公共價(jià)值，尤其是公平、民主、效能、廉潔和公共利益等公共價(jià)值；它更強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)，而不像傳統(tǒng)的公共組織強(qiáng)調(diào)管理與管制；它的組織更民主、更開(kāi)放。參與機(jī)制的建立。（4） 政府對(duì)非營(yíng)利組織的作用。補(bǔ)助；減免稅收；委托公共事務(wù)；法律管制；輔導(dǎo)監(jiān)督。2、學(xué)習(xí)型組織（1） 學(xué)習(xí)組織的含義與特點(diǎn)學(xué)習(xí)型組織是指組織通過(guò)個(gè)體學(xué)習(xí)、團(tuán)體學(xué)習(xí)和組織學(xué)習(xí)，結(jié)合工作不斷學(xué)習(xí)、不斷改變觀念和不斷創(chuàng)新的過(guò)程。學(xué)習(xí)型組織的特點(diǎn)有：學(xué)習(xí)型組織的首要目標(biāo)是培養(yǎng)學(xué)習(xí)能力，使組織成員有接受新觀念的開(kāi)放性；組織成員有共同愿景；善于不斷學(xué)習(xí)；自主管理；組織的邊界將重新界定。（2） 學(xué)習(xí)型組織的五項(xiàng)核心修煉自我超越；改善心智模式；建立共同愿景；團(tuán)體學(xué)習(xí)系統(tǒng)思考。點(diǎn)輔導(dǎo)：第六章行政領(lǐng)導(dǎo)一、行政領(lǐng)導(dǎo)的含義1、領(lǐng)導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)者的含義（1）領(lǐng)導(dǎo)的含義所謂領(lǐng)導(dǎo)是指社會(huì)組織中承擔(dān)主管職能的個(gè)人或集體在一定原則的指導(dǎo)下，依據(jù)法律或組織規(guī)章制度，行使其職權(quán)，運(yùn)用各種方法和手段，有效地影響部屬，以共同實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的行為過(guò)程。理解領(lǐng)導(dǎo)的含義，需把握兩點(diǎn)：領(lǐng)導(dǎo)只能產(chǎn)生于一定的組織，又服務(wù)于一定的組織，沒(méi)有組織便無(wú)領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)不當(dāng)，任何組織或團(tuán)體都不能存在和發(fā)展。領(lǐng)導(dǎo)是一種統(tǒng)御和指引被領(lǐng)導(dǎo)者的行為過(guò)程。（2）領(lǐng)導(dǎo)者的含義我們習(xí)慣上把有正式權(quán)威和正式職位的領(lǐng)導(dǎo)者稱之為領(lǐng)導(dǎo)，也把領(lǐng)導(dǎo)者的行為稱之為領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)者的區(qū)別在于：第一，領(lǐng)導(dǎo)是一種管理行為和管理過(guò)程。這種行為和過(guò)程是一個(gè)組織或一位領(lǐng)導(dǎo)者的管理行為和管理過(guò)程。從這個(gè)角度來(lái)講，領(lǐng)導(dǎo)者可以是一個(gè)組織，也可以是一個(gè)人，是有權(quán)威和影響力的，兩者都是領(lǐng)導(dǎo)者。第二，領(lǐng)導(dǎo)是領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的實(shí)踐過(guò)程。領(lǐng)導(dǎo)的有效性取決于領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)究竟在多大程度符合行政環(huán)境與領(lǐng)導(dǎo)客體。因此，領(lǐng)導(dǎo)是領(lǐng)導(dǎo)者能力和掌握領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的考驗(yàn)。第三，領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)是人與人之間的關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)的過(guò)程也是人際互動(dòng)過(guò)程，領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)是領(lǐng)導(dǎo)者在一定的行政環(huán)境的條件下，與被領(lǐng)導(dǎo)者之間的互動(dòng)方式和互動(dòng)藝術(shù)。領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)是否有較強(qiáng)的影響力，這要看它在多大程度上能夠影響被領(lǐng)導(dǎo)者跟著領(lǐng)導(dǎo)者去達(dá)成管理目標(biāo)。第四，領(lǐng)導(dǎo)是一種領(lǐng)導(dǎo)者有目標(biāo)的管理活動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)是有具體目標(biāo)的導(dǎo)向活動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)者的行為，包括計(jì)劃、組織、決策、執(zhí)行、協(xié)調(diào)和監(jiān)督都圍繞著管理目標(biāo)開(kāi)展的。沒(méi)有管理目標(biāo)的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)是沒(méi)有效果的。2、行政領(lǐng)導(dǎo)與行政領(lǐng)導(dǎo)者行政領(lǐng)導(dǎo)，是指在公共組織中，經(jīng)選舉或任命而享有法定權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人或領(lǐng)導(dǎo)集體，依法行使行政權(quán)力，運(yùn)用各種方法和手段，有效地影響部屬，以實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的行為過(guò)程。行政領(lǐng)導(dǎo)者是指在行政系統(tǒng)中有正式權(quán)威和正式職位的集體或個(gè)人。沒(méi)有正式權(quán)威和正式職位的領(lǐng)導(dǎo)者不能稱之為行政領(lǐng)導(dǎo)者，他沒(méi)有行使權(quán)力的合法性。行政領(lǐng)導(dǎo)者不僅是指政府的各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)部門和職能部門，也包括政府各種部門的行政首長(zhǎng)或負(fù)責(zé)人。他們是行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的發(fā)起者、指揮者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者，也是行政責(zé)任的承擔(dān)者。二、行政領(lǐng)導(dǎo)的特點(diǎn)1、 行政領(lǐng)導(dǎo)只是對(duì)“行政”的領(lǐng)導(dǎo)；2、 從行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)方式的特性上講，行政領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行性，是它的明顯特點(diǎn)；3、從行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的社會(huì)屬性來(lái)看，其具有鮮明的政治性。三、行政領(lǐng)導(dǎo)的作用1、行政領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)的貫徹執(zhí)行；2、行政領(lǐng)導(dǎo)是公共行政協(xié)調(diào)統(tǒng)一的保證；3、行政領(lǐng)導(dǎo)貫穿于公共行政的全過(guò)程；4、行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)行政效能具有決定性作用。四、行政領(lǐng)導(dǎo)者的類型與產(chǎn)生方式1、行政領(lǐng)導(dǎo)者的類型（1）政務(wù)類行政領(lǐng)導(dǎo)者。在我國(guó)，政務(wù)類行政領(lǐng)導(dǎo)者是指從中央到地方各級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)成員和組成人員。（2）行政類行政領(lǐng)導(dǎo)者。這類領(lǐng)導(dǎo)者一般是由政務(wù)類行政領(lǐng)導(dǎo)者或人事組織部門任命而產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)者。2、行政領(lǐng)導(dǎo)者的產(chǎn)生方式（1）選任制。選任制是指行政領(lǐng)導(dǎo)者通過(guò)直接或間接選舉制度選舉產(chǎn)生的行政領(lǐng)（2）委任制。亦稱任命制，是指由立法機(jī)關(guān)或其他任免機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)考察而直接任命產(chǎn)生行政領(lǐng)導(dǎo)者的制度。（3）考任制。考任制是指由專門的機(jī)構(gòu)根據(jù)統(tǒng)一的、客觀的標(biāo)準(zhǔn)，按照公開(kāi)考試擇優(yōu)錄取的程序產(chǎn)生行政領(lǐng)導(dǎo)者的制度?？既沃圃从谖覈?guó)古代科舉制，現(xiàn)已被世界各國(guó)所采用。（4）聘任制。聘任制是指根據(jù)工作需要，通過(guò)簽訂合同的方式選用外部人員在一定的任期內(nèi)擔(dān)任一定的行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的制度。一般適用于聘用社會(huì)上有名望的專家、學(xué)者和技術(shù)人員擔(dān)任學(xué)術(shù)型的行政領(lǐng)導(dǎo)職位。五、行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力與責(zé)任1、行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的概念關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的概念，學(xué)者們并未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)?？傮w上可以概括為如下觀點(diǎn)：（1）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力是決策權(quán)；（2）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力是一種能力；（3）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力是一種關(guān)系；（4）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力是一種支配力量。行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力是指行政領(lǐng)導(dǎo)者在行政管理活動(dòng)中，利用其合法地位以不同的激勵(lì)方式和制約方式，引導(dǎo)下屬同心協(xié)力達(dá)成行政目標(biāo)的影響力。2、行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的構(gòu)成（1）權(quán)力性影響力權(quán)力性影響力也叫強(qiáng)制性影響力，是從合法的權(quán)力中產(chǎn)生的，因此，具有強(qiáng)制性和威脅性。它使人在心理上有一種不得不服從，不能抗拒的感覺(jué)。權(quán)力性影響力包括以下因素：①職位因素；②資歷因素；③傳統(tǒng)觀念因素。（2）非權(quán)力性影響力非權(quán)力性影響力也叫自然性影響力，它不是從合法的權(quán)力和職位中產(chǎn)生的，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象沒(méi)有強(qiáng)制性的約束力，也不能使用懲罰和獎(jiǎng)勵(lì)的手段。被領(lǐng)導(dǎo)者服從領(lǐng)導(dǎo)者從不得不服從變?yōu)樵敢夥?，甚至是心甘情愿追隨領(lǐng)導(dǎo)者。非權(quán)力性影響力的產(chǎn)生是很復(fù)雜的，但主要包括以下因素：①品格因素；②能力因素；③專業(yè)因素；④感情因素。3、行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的來(lái)源（1）合法權(quán)力。合法權(quán)力亦稱法定權(quán)力，是指領(lǐng)導(dǎo)者在行政組織中所具有的法律地位；2）獎(jiǎng)懲