省管縣可行性分析課件

“市管縣”制度改革進(jìn)程

市管縣體制指的是“在行政區(qū)劃上，根據(jù)行使國家政權(quán)和執(zhí)行國家職能的需要，把同一經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的若干縣或自治縣劃歸為經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的中心城市進(jìn)行管理，以期達(dá)到帶動周圍農(nóng)村發(fā)展的一種行政管理體制。”1“市管縣”制度改革進(jìn)程一、我國“市管縣”體制的形成歷程二、市管縣體制的復(fù)興：加速城市化背景下全國推廣及其功能衰落三、當(dāng)前“市管縣”體制呈現(xiàn)諸多困境四、我國實行“省管縣”的可行性分析2一、我國“市管縣”體制的形成歷程

中國地方政制始于秦代。秦滅六國，“分天下為郡縣”，對國家分層級進(jìn)行治理。以后歷代不論地方政府的名稱和層級如何演變，都未能脫離郡縣制的基本模式。中華人民共和國成立以前，民國時期除實行省、縣兩級地方制度外，還首創(chuàng)了市制，將市定為“行政區(qū)域”。最早設(shè)立的是廣州市，于1921年設(shè)市政廳，辦理市政。以后各地陸續(xù)設(shè)市，分為兩種：一為直隸行政院之市，稱直轄市；一為隸屬省政府之市。前者地位同省，后者地位同縣。

我國當(dāng)前所實行的“市管縣”體制，是新中國成立以后不久，為發(fā)揮中心城市在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的聚集效應(yīng)和輻射作用，同時也有利于保證城市蔬菜等副食品的供應(yīng)、完善城市功能而逐步建立的。1958年河北省撤消天津地區(qū)，將其所管轄的縣劃歸天津市管理，從而開創(chuàng)了“市管縣”的先河；此后無錫、常州、北京、上海等大、中城市自發(fā)跟進(jìn)，到1958年年底，全國已有29個市，管轄120個縣級單位。1959年12月，第二屆全國人大常委會通過了《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》，認(rèn)可了這一體制并在全國迅速推廣開來。僅一年的時間，全國已有52個市領(lǐng)導(dǎo)243個縣，約占全國縣建制總數(shù)的八分之一。3一、我國“市管縣”體制的形成歷程

改革開放初期，由于城鄉(xiāng)分割、生產(chǎn)重復(fù)、流通堵塞、互相牽制等情況，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1982年，遼寧省率先試點“市管縣”體制，同年中共中央51號文件《關(guān)于改革地區(qū)體制，實行市管縣的通知》作出“改革地區(qū)體制，推行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制”的決定，并以江蘇為試點，撤銷江蘇省所有地區(qū)，地區(qū)所轄各縣劃歸11個市領(lǐng)導(dǎo)。1983年2月15日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于地市州黨政機關(guān)機構(gòu)改革若干問題的通知》，要求“積極實行地、市合并”。1999年，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于地方政府機構(gòu)改革的意見》中進(jìn)一步明確：“地級市并存一地的地區(qū)，實行地市合并；與縣級市并存的地區(qū)，所在市(縣)達(dá)到地級市標(biāo)準(zhǔn)的，撤銷地區(qū)建制，設(shè)立地級市，實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制；其余地區(qū)建制也要逐步撤銷，原地區(qū)所轄縣改由附近地級市領(lǐng)導(dǎo)或由省直轄，縣級市由省委托地級市代管?！钡胤叫姓芾韺哟斡稍瓉淼摹笆　h—鄉(xiāng)”三級，變成“省—地級市—縣(縣級市)—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”四級。4二、市管縣體制的復(fù)興：加速城市化背景下全國推廣市場經(jīng)濟(jì)體制下城市化步入的加速時代市管縣體制的全國推廣：以中小城市帶動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展5（一）市場經(jīng)濟(jì)體制下城市化步入的加速時代

20世紀(jì)70年代開始，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的小城鎮(zhèn)建設(shè)成為中國城市化發(fā)展戰(zhàn)略中一個新的重要內(nèi)容。1978年全國第三次城市工作會議把“控制大城市規(guī)模，多搞小城鎮(zhèn)”作為國家城市建設(shè)的方針。20世紀(jì)80年代，國家在對城市化的摸索過程中又逐漸認(rèn)識到發(fā)展中小城市的重要性。980年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《全國城市規(guī)劃工作會議紀(jì)要》，提出了“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市化戰(zhàn)略方針。所以，在整個八九十年代，在國家對發(fā)展大城6（一）市場經(jīng)濟(jì)體制下城市化步入的加速時代

市仍心存疑慮的情況下，小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展中小城市成為中國城市化的重點。發(fā)展中小城市的好處非常明顯，一方面中小城市可以克服發(fā)展大城市可能帶來的種種弊端；另一方面，發(fā)展中小城市又可以實現(xiàn)市場統(tǒng)一、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。7（二）市管縣體制的全國推廣：以中小城市帶動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

在這種主張加快城市化并且有意打破城鄉(xiāng)分治的背景下，市管縣體制實際上重新獲得了復(fù)興的政策空間。正如學(xué)者所指出的：“20世紀(jì)80年代初推行的‘市領(lǐng)導(dǎo)縣’體制，其初衷在于以經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的城市為核心，帶動周邊縣域農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，形成城鄉(xiāng)一體化的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局?！?/p>

很顯然，“中心城市經(jīng)濟(jì)中心作用的發(fā)揮必須配以適當(dāng)?shù)膮^(qū)域，并在行政隸屬關(guān)系上予以明確。”

由此，在這種宏觀政策背景下，原來處于非主流的市管縣體制逐漸獲得了主流地位。1982年，中共中央第51號文件正式提出改革地區(qū)體制、實行“市領(lǐng)導(dǎo)縣體制”，政策導(dǎo)向直指打破城鄉(xiāng)二元社會體系，更好地集中市場要素，以工促農(nóng)。1983年2月15日，中共中央、國務(wù)院又發(fā)出《關(guān)于地市州黨政機關(guān)機構(gòu)改革若干問題的通知》，要求“積極試行地、市合并”。8（二）市管縣體制的全國推廣：以中小城市帶動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

1993年全國人大八屆一次會議通過的《政府工作報告》再次提出：“地區(qū)機構(gòu)改革要同調(diào)整行政區(qū)劃相結(jié)合；各級派出機構(gòu)要大力精簡；地區(qū)和地級市并存一地的，原則上要合并?！?999年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于地方機構(gòu)改革的意見》指出：“要調(diào)整地區(qū)建制，減少行政層次，避免重復(fù)設(shè)置。與地級市并存一地的地區(qū)，實行地市合并；與縣級市并存一地的地區(qū)、所在市（縣）達(dá)到設(shè)立地級市標(biāo)準(zhǔn)的，撤銷地區(qū)建制，設(shè)立地級市，實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制；其余地區(qū)建制也要逐步撤銷，原地區(qū)所轄縣改由附近地級市領(lǐng)導(dǎo)或省直轄，縣級市由省委托市代管。”這些政策的出臺使市管縣體制在我國全面鋪開，原來主要承擔(dān)管縣任務(wù)的地區(qū)逐漸被撤銷，而管縣的地級市則越來越多。據(jù)統(tǒng)計，從1982年到1998年，中國的地區(qū)數(shù)從170個減少到66個，地級市數(shù)由109個增加到227個。到1999年底，管縣的市已經(jīng)占直轄市和地級市總數(shù)的97．1％。2000年，管縣的城市達(dá)到251個，共管轄1137個縣級政區(qū)（包括自治縣和旗）。9三、當(dāng)前“市管縣”體制呈現(xiàn)諸多困境

市管縣體制的實施在一定程度上促進(jìn)了中國的城市化進(jìn)程，加強了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。1979年，中國城市化率只有17．92％，1985年，中國城市化率快速增長到23．71％，到2006年底，中國城市化水平達(dá)到43．90％。在城市數(shù)量上，1984年我國總共只有295個城市，到2002年我國城市數(shù)量已經(jīng)增長到660個（直轄市4個、地級市275個、縣級市381個）[8]。然而，市管縣體制日后的演化軌跡并不符合原初的政策目標(biāo)，反而因為各種因素的存在而使其發(fā)生諸多的體制異化現(xiàn)象。（1）“小馬拉大車”問題嚴(yán)重（2）地級市對縣的剝奪問題（3）城鄉(xiāng)差距的不斷拉大（4）地級市之間的惡性競爭與跨區(qū)域治理的困境（5）行政管理成本的上升10（1）“小馬拉大車”問題嚴(yán)重

市管縣體制的主要目標(biāo)是以中小城市的優(yōu)勢地位來拉動所轄縣鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是現(xiàn)實的情況卻是那些綜合經(jīng)濟(jì)實力不強的城市也在統(tǒng)一的制度安排下管轄了許多自身根本無法拉動的縣。在中西部欠發(fā)達(dá)省份，“除傳統(tǒng)的省會城市和一些中等發(fā)達(dá)的城市帶動力量較強外，一些工業(yè)基礎(chǔ)薄弱甚至由縣級升為地級規(guī)格的市就很難有力量來幫助縣和鄉(xiāng)村的發(fā)展?！?1（2）地級市對縣的剝奪問題

在市管縣體制下，縣被淪為地級市的下級單位，這種行政上的隸屬關(guān)系逐漸異化成為一種市縣利益二元沖突結(jié)構(gòu)。在這種制度安排下，在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的“地級市”，市管縣體制就自然演化成為一種“市吃縣”、“市卡縣”、“市刮縣”、“市擠縣”、“市壓縣”的政治經(jīng)濟(jì)扭曲機制。12（3）城鄉(xiāng)差距的不斷拉大

在市管縣體制下，各種人力、物力資源向城市集中，各種資源配置權(quán)力也掌握在城市政府手中，區(qū)域發(fā)展政策的“城市偏向”非常明顯，城市政府官員為了顯示政績實際上更加看重城市建設(shè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量的提高?！坝行┑丶壥性诠ぷ髦笇?dǎo)上不是城鄉(xiāng)并重，而是厚城薄鄉(xiāng)，把大部分資金、人員和精力投入到城市的發(fā)展上，忽略農(nóng)村的發(fā)展，甚至把用于農(nóng)村發(fā)展的資金挪用到城市中，使城鄉(xiāng)發(fā)展難以兼顧，加劇了‘城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)’的矛盾”，致使“市管縣體制往往由原來的市帶縣、工農(nóng)互補演變成了重工抑農(nóng)、厚工薄農(nóng)?！?3（4）地級市之間的惡性競爭與跨區(qū)域治理的困境

市管縣體制雖然在改革開放初期通過行政區(qū)劃體制的調(diào)整在一定程度上解決了小區(qū)域市場分割問題，為小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了體制上的支撐，但是“若從更宏觀的角度分析，市管縣體制的實施，固然擴(kuò)大了各中心城市的行政‘地盤’，也使得各中心城市回旋余地更大。然而正是由于存在這種內(nèi)部的回旋余地，在客觀上阻礙了更大范圍內(nèi)各中心城市的橫向合作，從而形成一種新的‘塊塊’分割?！?/p>

也就是說，市管縣體制不僅沒有在根本上解決“塊塊”分割問題，反而造成了新的“塊塊”分割，使得跨區(qū)域治理問題、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域城市化受到嚴(yán)重的行政體制阻隔。14（5）行政管理成本的上升

在管理上，市管縣體制的設(shè)置雖然降低了省級政府的工作量和管理幅度，但是市管縣體制卻是一項昂貴的制度體系。有學(xué)者做過估算：“地級市成為一級行政管理層，隨之要成立相應(yīng)的管理機構(gòu)，增加財政供養(yǎng)人口，增加納稅人的供養(yǎng)負(fù)擔(dān)。以一個中等地級市為例，按地廳級干部30人、縣處級干部200人、科級干部1000人計算，財政供養(yǎng)的公務(wù)員和事業(yè)單位人員一般在1萬人以上，每年僅工資一項就需要財政支出2億元左右，再加上后勤、辦公經(jīng)費等，一年一個市本級的財政支出要在5億元左右。2009年初，全國共有283個地級市，匡算下來，每年全國僅僅地級市本級的財政支出就要在1400億元以上?！?5四、我國實行“省管縣”的可行性分析

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，“市管縣”體制呈現(xiàn)出許多弊端，與此同時，“省管縣”模式已越來越受到社會各界的關(guān)注。所謂“省管縣”體制是指，省市縣行政管理關(guān)系由目前的“省—市—縣”三級體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆　h”二級體制，對縣的管理由省代替市直接進(jìn)行管理。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、政治的日益穩(wěn)定，加速了以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的行政管理體制改革的步伐，尤其是在全面落實科學(xué)發(fā)展觀的實踐中，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及各項制度的完善為“省管縣”的實施提供了制度保障及實施空間，同時，國際經(jīng)驗和國內(nèi)試驗也為全面改革的順利推進(jìn)積累了寶貴經(jīng)驗。161.國家憲法為“省管縣”提供了法律支撐?！吨腥A人民共和國憲法》第三十條明確規(guī)定我國目前的地方行政體制為“省—縣—鄉(xiāng)”三級，直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。這里所指的“較大的市”是指由國務(wù)院據(jù)《地方組織法》規(guī)定批準(zhǔn)的，目前全國共有大連等18個城市獲得了批準(zhǔn)。也就是說，“省—市—縣—鄉(xiāng)”四級行政建制只能在全國的27個省級政府所在地（即22個省會＋5個自治區(qū)首府）、4個直轄市以及18個經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市存在；“省—縣—鄉(xiāng)”三級行政建制是我國憲法規(guī)定、適用于全國大部分地方的行政區(qū)劃模式。四、我國實行“省管縣”的可行性分析

17四、我國實行“省管縣”的可行性分析

2.市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，為“省管縣”提供了前提條件。計劃經(jīng)濟(jì)時代，政府職能無限膨脹，省級政府直接管理幾十個、甚至上百個市縣，是十分困難的，必須通過增加層次、減少管理幅度來減輕工作負(fù)荷。當(dāng)前，我國市場經(jīng)濟(jì)體制已基本建立。市場經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求使得資源配置要由政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo)型，政府的主要職能也要由計劃經(jīng)濟(jì)時代的全能性向有限性轉(zhuǎn)變，這為減少層級，擴(kuò)大管理幅度，構(gòu)建少層次、大幅度的扁平化組織結(jié)構(gòu)，奠定了堅實的政治、經(jīng)濟(jì)和社會基礎(chǔ)，也為“省管縣”的實施提供了制度上保障。18四、我國實行“省管縣”的可行性分析

3.壯大縣域經(jīng)濟(jì)和建設(shè)新農(nóng)村需要縣本級有更大作為。郡縣治則天下安，縣域強則國家富?？h域經(jīng)濟(jì)作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性單元，在建設(shè)新農(nóng)村的進(jìn)程中越來越受到關(guān)注，壯大縣域經(jīng)濟(jì)和建設(shè)新農(nóng)村需要縣本級有更大作為，成為“省管縣”改革的動力。19四、我國實行“省管縣”的可行性分析

4.行政體制改革和政府公共管理創(chuàng)新為“省管縣”的實施提供空間。當(dāng)前，深化行政管理體制改革是擺在我們面前的一項重要任務(wù)，地方政府改革創(chuàng)新的制度空間相應(yīng)加大。隨著《行政許可法》的實施，需要政府行政審批的事項大幅減少，省級政府對縣(市)級政府指導(dǎo)事項集中了，使政府管理本身成了行政改革的需求。國家相繼出臺政策鼓勵“省管縣”試點，2006年，國家“十一五”規(guī)劃提出“減少行政層級”，“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方實行省級直接對縣的管理體制”。2009年中央一號文件《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》進(jìn)一步要求：“穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制。”與此同時，以網(wǎng)絡(luò)、通訊等技術(shù)手段保障的電子政務(wù)不斷推廣，從而在技術(shù)上為政府?dāng)U權(quán)強縣的扁平化管理創(chuàng)造了條件。20四、我國實行“省管縣”的可行性分析

5.國外行政層級結(jié)構(gòu)模式為“省管縣”提供了國際借鑒。從世界多數(shù)國家看，減少層級、實現(xiàn)扁平化是行政區(qū)劃改革的發(fā)展趨勢。目前多數(shù)國家實行二級、三級制。如美國國土與我國相當(dāng)，其行政層級只有三級，即“聯(lián)邦政府—州政府—地方政府”；日本在1926年撤銷中間層次的郡級建制，形成“都、道、府、縣—市、町、村”地方二級行政區(qū)劃體系；印度在1977年取消了村級建制，實現(xiàn)了“邦—縣—鄉(xiāng)”三級制的地方行政區(qū)劃制度。21四、我國實行“省管縣”的可行性分析

6.國內(nèi)“省管縣”體制改革試驗呈現(xiàn)優(yōu)勢。近年來，“市管縣”體制對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的束縛陸續(xù)引起中央和地方的關(guān)注，諸多省份圍繞強縣擴(kuò)權(quán)問題，進(jìn)行了嘗試創(chuàng)新。浙江省是最早進(jìn)行強縣擴(kuò)權(quán)改革的省份，1992年該省對13個經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣(市)進(jìn)行擴(kuò)權(quán)。從2002年起，山東、湖北