行政事業(yè)單位成本管理問題研究

2020年以來，全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，我國面臨經(jīng)濟(jì)增速放緩，通脹壓力加大，國際貿(mào)易和投資下滑，居民消費(fèi)水平下降等復(fù)雜多變的內(nèi)外部環(huán)境，對此在制定和實施“十四五”規(guī)劃中，提出了“提質(zhì)增效，更可持續(xù)”的財政政策要求。為使寶貴的財政資源更加充分合理利用，更好地用于改善基本民生和支持市場主體發(fā)展，需要財政嚴(yán)格審核新增財政支出，大力削減或取消低效無效支出，深入挖掘節(jié)支潛力，進(jìn)一步大幅減壓非急需非剛性支出，進(jìn)一步減壓一般性支出，堅持政府過緊日子將成為常態(tài)。行政事業(yè)單位成本管理是指在單位運(yùn)營中各項成本核算、分析、決策和控制等一系列科學(xué)管理行為的總稱。隨著全球?qū)Y源合理利用的重視程度越來越高，我國行政事業(yè)單位的成本管理工作開展也是迫在眉睫，如何探索一種全新的管理模式來適應(yīng)新的形勢要求，已成為我們不可回避的重要課題。我國有近4000萬編制內(nèi)行政事業(yè)人員，工資福利、工作經(jīng)費(fèi)及項目經(jīng)費(fèi)來源于各級財政撥款，其資源耗費(fèi)量十分巨大。在中央帶頭過“緊日子”這個大環(huán)境下，國家提倡全民節(jié)約，從不浪費(fèi)一滴水、節(jié)約每一粒糧的光盤行動做起，行政事業(yè)單位也要響應(yīng)國家號召，在完成好各項社會職能基礎(chǔ)上，加強(qiáng)成本核算和管理工作，對各項經(jīng)濟(jì)活動成本嚴(yán)格控制，減少資源浪費(fèi)、提高資金使用效率。一、行政事業(yè)單位成本管理的重要性目前，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展階段，正處在優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、轉(zhuǎn)換增長動力的關(guān)鍵時期，建設(shè)行政事業(yè)單位成本管理等現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)管理體系勢在必行。（一）加強(qiáng)行政事業(yè)單位成本管理有利于提高財政資金使用效率落實好財政資金撥付時效、加強(qiáng)專項資金使用監(jiān)管、保證投資形成的新增資產(chǎn)及時交付使用及清算等，能夠為財政資金使用效率的提升創(chuàng)造有利條件，防范各種潛在的漏洞風(fēng)險，保證國家財政資金的安全。（二）加強(qiáng)行政事業(yè)單位成本管理有利于促進(jìn)資源配置優(yōu)化資源的稀缺性決定了必須通過一定的方式把有限的資源合理分配到社會的各個領(lǐng)域，實現(xiàn)資源的最佳利用，獲取最佳的效益。運(yùn)用先進(jìn)的成本管理方法，編制好預(yù)算的同時做好成本控制，使資金運(yùn)行受到全過程監(jiān)督，從而為市場經(jīng)濟(jì)研究提供一定的數(shù)據(jù)支持。二、行政事業(yè)單位成本管理存在的問題（一）無效支出普遍，全面績效管理觀念尚未形成在中國特有的政治體制下，行政和事業(yè)單位通常彼此融合，共同進(jìn)行國家行政管理、組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)、維護(hù)社會公共秩序，及提供各種社會服務(wù)。由于資金來源為全額財政撥付，普遍存在重投入輕管理、重支出輕績效現(xiàn)象，大量財政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費(fèi)等問題嚴(yán)重。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨巨大挑戰(zhàn)，常態(tài)化防控、經(jīng)濟(jì)社會重振、防災(zāi)抗災(zāi)等戰(zhàn)役正在進(jìn)行，財政減收增支規(guī)模巨大，正處在大戰(zhàn)大考的關(guān)鍵時期。雖然自20世紀(jì)80年代以來我國進(jìn)行了幾次大規(guī)模的精簡機(jī)構(gòu)改革，但是人員編制仍在急劇膨脹，行政事業(yè)單位中公用經(jīng)費(fèi)支出較大，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。在財政支出總量占國民收入比重逐年下降的情況下，包括公檢法支出在內(nèi)的行政管理費(fèi)支出占國民收入的比重卻不斷增長。行政管理費(fèi)支出是剛性支出，迅速膨脹后，削減往往比較困難，給日后控制帶來很大的問題。由于行政管理費(fèi)用過大，擠占了其他項目支出，造成了稀缺的財政資源浪費(fèi)，分散了財力，使財政支出不能用在重點(diǎn)項目的實施上，加劇了財政支出結(jié)構(gòu)不合理，加重了財政負(fù)擔(dān)。（二）經(jīng)驗性隨意性決策，成本管理觀念不明確政府過緊日子是實現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。相比于現(xiàn)代企業(yè)的先進(jìn)管理理念，拒絕創(chuàng)新、懼怕改變是當(dāng)前我國行政事業(yè)單位成本管理工作中面臨的主要難題。有些行政事業(yè)單位決策者在履行公共管理職能或開展社會服務(wù)時，全局觀念不能完全適應(yīng)科學(xué)發(fā)展的要求，在成本管理方面沒有明確要求，為了政績工程趕工期趕進(jìn)度，不計成本；有些單位沒有總體規(guī)劃，隨意申報維修改造項目，城市道路今年為了排污、明年為了取暖，幾乎是年年挖，月月修；有的單位辦公場所，三年一小修繕，五年一大修繕；日常業(yè)務(wù)軟件系統(tǒng)年年付費(fèi)年年更新，辦公用品等低值易耗物品更是隨意領(lǐng)取使用。轉(zhuǎn)變這種落后觀念就要強(qiáng)化財政問責(zé)機(jī)制，落實財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分。（三）管理專業(yè)人才缺乏，成本管理理念缺失對于所有行業(yè)來說，發(fā)展壯大的根本因素是人才，但從目前狀況來看，行政事業(yè)單位內(nèi)懂成本管理控制的人才嚴(yán)重匱乏。一些行政事業(yè)單位對人才的重要性雖有認(rèn)識，但因條件所限，對人才概念的理解比較狹隘，尤其對管理專業(yè)人才缺乏足夠重視，在管理專業(yè)人才的引進(jìn)、培養(yǎng)、使用方面缺乏長遠(yuǎn)眼光，再加上用人單位受編制、資金的約束缺乏自主權(quán)，政策和待遇不到位，在人才引進(jìn)中縮手縮腳，引進(jìn)高端人才難度很大。實際工作中行政事業(yè)單位成本管理崗位普遍指定財務(wù)人員兼任，而現(xiàn)有的財務(wù)人員身兼數(shù)職事務(wù)繁雜，責(zé)任重大，再接手單位成本管理，心有余力不足，好似燙手山芋，唯恐避之不及。行政事業(yè)單位成本核算在財務(wù)領(lǐng)域中造成缺失，無法為決策者提供有力的數(shù)據(jù)支持，也談不上節(jié)約成本高效利用財政資金。（四）成本核算體系未確立，績效考核制度不健全成本核算的正確與否，直接影響成本預(yù)測、計劃、分析、考核和改進(jìn)等成本控制工作，完善的成本核算體系，能夠為單位管理者在決策中提供大量的成本信息，是強(qiáng)化成本控制的重要保障。當(dāng)前我國行政事業(yè)單位內(nèi)部成本核算的對象并不明確，核算范圍也較模糊；成本核算的覆蓋范圍非常有限，成本管理方法過于簡單，尚未建立可操作的成本核算體系，根本無法滿足現(xiàn)代成本管理的需求。建立科學(xué)規(guī)范的績效考核機(jī)制是新時代發(fā)展的需要，然而大多數(shù)行政事業(yè)單位雖然建立了相關(guān)的考核制度，卻沒有與具體工作情況形成直接關(guān)聯(lián)，考核獎勵與工作的強(qiáng)度、效率、工作難度脫鉤，“干多干少一個樣”“干好干壞一個樣”的平均主義現(xiàn)象仍然存在，沒有真正激發(fā)單位職工的工作熱情，提高工作效能。（五）審計監(jiān)督力度不夠，成本管理問題未獲重視由于財政支出管理方式相對粗放落后，行政事業(yè)單位資金使用效益普遍不高，單位之間經(jīng)費(fèi)使用多寡不均，造成支出中的不足和浪費(fèi)并存。由于缺乏財政強(qiáng)有力的控制和監(jiān)督，容易成為滋生權(quán)錢交易、貪污受賄、損公肥私等腐敗現(xiàn)象的溫床，不利于政府廉政建設(shè)。財政部門、審計部門以及其他監(jiān)管部門在進(jìn)行審計和督查時，關(guān)注較多的是預(yù)算收支金額支付的合法性、支出的執(zhí)行進(jìn)度和執(zhí)行情況，并沒有從內(nèi)控角度上對成本管理方面提出有效的建議和解決措施，對項目支出成本的合理性等內(nèi)容審查深度不夠，對資金使用成本相關(guān)問題關(guān)注較少，使得在整個行政事業(yè)單位內(nèi)部對成本核算管理意識沒有引起足夠重視，造成在開展社會公共服務(wù)時成本支出過大，鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。三、完善行政事業(yè)單位成本管理的對策（一）強(qiáng)化預(yù)算編制，全面實施預(yù)算績效管理《預(yù)算法》中要求，“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”。政府過緊日子，說到底是為了老百姓能過上好日子。厲行節(jié)約，過“緊日子”，就要大力壓縮非急需、非剛性、低效和無效支出。大力調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，堅持能緩就緩、能減就減的原則，進(jìn)一步落實先有政策再安排支出、先有項目規(guī)劃再安排預(yù)算、先編制績效目標(biāo)績效自評價后再編制預(yù)算的措施，杜絕通過違反規(guī)定列支暫付性款項滿足收支平衡或安排新增支出需求。強(qiáng)化直達(dá)資金使用管理，防止資金閑置沉淀，確保資金直達(dá)基層、直接惠企利民。真正過緊日子還必須依靠“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績效管理體系，積極推動各行業(yè)各領(lǐng)域的核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。樹立統(tǒng)一的績效意識，培養(yǎng)統(tǒng)一的績效理念，并將這些化作統(tǒng)一的績效行動，最終養(yǎng)成全社會績效行動上的自覺。（二）強(qiáng)化成本管理，納入績效考核指標(biāo)體系一個行業(yè)最終發(fā)展成效如何，從管理者對工作的主觀能動性方面可以窺見一斑。行政事業(yè)單位工作人員作為國家公職人員，需做到與時俱進(jìn)，努力創(chuàng)新。過硬的思想素質(zhì)和對工作絕對負(fù)責(zé)的態(tài)度，是做到潔身自好，業(yè)務(wù)精進(jìn)的基本保證。成本控制離不開細(xì)節(jié)，建立完善的成本管理激勵機(jī)制，制定周密細(xì)致的績效考核制度，將單位職工的政治前途及績效工資與事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展相結(jié)合，有效激發(fā)職工的主觀能動性，使全體員工都能夠參與到成本管理的過程中，督促員工在完成本職工作任務(wù)的基礎(chǔ)上，努力降低行政成本。比如辦理具體行政業(yè)務(wù)時，可以參照車補(bǔ)改革制度，在部門內(nèi)按照工作性質(zhì)將辦公費(fèi)等實行總體量化，與計算機(jī)、憑證印紙、打印機(jī)以及收據(jù)、發(fā)票等耗材使用量相結(jié)合，并制定出相應(yīng)的獎懲制度。把工作效率作為績效考核的重要標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化工作分工，明確工作責(zé)任，建立輪崗制度，建立科學(xué)的選拔標(biāo)準(zhǔn)，針對不同的崗位職責(zé)，對干部職工進(jìn)行定向培養(yǎng)，通過建立健全考核機(jī)制，著力建設(shè)專業(yè)化、高水平、高質(zhì)量的人才隊伍，夯實人才基礎(chǔ)。建立工作臺賬，對不同的人完成同一工作、同類工作的情況進(jìn)行比較分析，制定衡量工作效率的標(biāo)準(zhǔn)。突出工作效能，切實提高工作效率。（三）強(qiáng)化人才隊伍建設(shè)，加大人才引進(jìn)培養(yǎng)力度行政事業(yè)單位成本管理需要全面性綜合型人才，不但要具備扎實的財務(wù)會計知識，還要熟悉單位成本支出中涉及的各項業(yè)務(wù)。行政事業(yè)單位可以加大招考力度，讓優(yōu)秀畢業(yè)生進(jìn)入單位，注入科學(xué)觀念和先進(jìn)做法，帶動現(xiàn)有人員更新思想，實現(xiàn)大的技術(shù)進(jìn)步；財政部門也要注重加強(qiáng)對現(xiàn)有財務(wù)人員成本管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培養(yǎng)一批高素質(zhì)高技能的綜合人才。財務(wù)及業(yè)務(wù)人員也要注重提升認(rèn)知水平，不斷提升自己的學(xué)習(xí)能力，主動努力轉(zhuǎn)型，向具備業(yè)財融合能力的方向轉(zhuǎn)變。還有一塊需要關(guān)注的是，成本管理控制首先要求項目管理人員及領(lǐng)導(dǎo)決策人員具備一定的管理專業(yè)知識，作為參與者從項目立項、可研到預(yù)算編制、成本控制他們相對熟悉，能夠?qū)Σ豢杀苊獾碾[蔽部分做出相應(yīng)的成本預(yù)算，對項目執(zhí)行過程中可能遇到的問題有一定的認(rèn)知和預(yù)判，可以時刻關(guān)注項目實施進(jìn)度及預(yù)算執(zhí)行情況，隨時對照，出現(xiàn)較大偏離時能夠及時查明原因并做出相應(yīng)調(diào)整。全面加快對人才的引進(jìn)以及人才培養(yǎng)，確保行政事業(yè)單位成本管理早日步入正軌，推動財政資金聚力增效，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。（四）加強(qiáng)成本管控力度，建立完善的成本管理體系為降低成本而進(jìn)行系統(tǒng)性有組織的成本預(yù)測、決策、計劃、控制的活動是成本管理體系的基本要素，成本管理控制好比海綿擠水，只要拓展思路，任何流程中都有很多可以優(yōu)化成本的空間。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)采取動態(tài)化的成本管理方式，不斷融合市場的發(fā)展需求，對資源進(jìn)行合理的分配與使用，建立健全成本管理體系，從根本上控制行政事業(yè)單位的支出。同時要更好地增強(qiáng)員工的成本管理意識，降低成本、節(jié)約資源，系統(tǒng)地控制成本。在對資金活動全過程進(jìn)行管控時，應(yīng)當(dāng)明確制定出各項資金活動的業(yè)務(wù)流程，分解每一個具體環(huán)節(jié)和步驟的工作內(nèi)容，明確應(yīng)該履行的職責(zé)，落實到具體工作部門和責(zé)任人員，并確保有效實施。抓好業(yè)務(wù)流程，找準(zhǔn)關(guān)鍵風(fēng)險點(diǎn)，進(jìn)行有效控制，才能保障資金活動的順利進(jìn)行。比如我們高新區(qū)現(xiàn)有在職人員200多人，財務(wù)及成本核算管理業(yè)務(wù)類同，但部門齊全，每個預(yù)算單位都有專職的財會人員，造成人才的重復(fù)浪費(fèi)。這種情形下可以考慮設(shè)置一個總的會計核算及成本管理中心，共3-5人開展專項工作，其余人員就可以脫離財務(wù)工作崗位，將更多的精力專注于招商引資為企業(yè)做好服務(wù)，讓專業(yè)的人員做專業(yè)的工作，避免造成人力資源浪費(fèi)。（五）健全審計監(jiān)督機(jī)制，提升成本管理監(jiān)管力度加強(qiáng)行政事業(yè)單位成本管理，內(nèi)外部審計監(jiān)督至關(guān)重要，需要建立健全內(nèi)外監(jiān)督檢查和問責(zé)機(jī)制，對預(yù)算單位開展定期和不定期自查自糾工作。全面實施預(yù)算績效管理和財政監(jiān)督工作，進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)決算評審及績效評估覆蓋面。對績效好的政策和項目優(yōu)先保障、重點(diǎn)支持，對低效無效資金一律削減或取消。紀(jì)委監(jiān)察和審計部門要加強(qiáng)對預(yù)算單位日常支出情況的檢查監(jiān)督，嚴(yán)格控制“三公”經(jīng)費(fèi)和培訓(xùn)費(fèi)、會議費(fèi)等各項支出，加強(qiáng)對相關(guān)支出事項必要性、合理性的審核，對督查檢查發(fā)現(xiàn)的問題敦促有關(guān)部門單位及時糾正整改；對有令不行、有禁不止的行為予以嚴(yán)厲查處。嚴(yán)查在編不在崗人員、已調(diào)離人員“吃空餉”問題，切實降低行政成本。監(jiān)管部門要建立健全相關(guān)制度和規(guī)范，在注重督查和考核預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和執(zhí)行情況的同時，關(guān)注成本管控情況，引導(dǎo)促進(jìn)各單位人員增強(qiáng)成本管理意識。審計機(jī)關(guān)和審計人員要充分領(lǐng)會中央八項規(guī)定和國家領(lǐng)導(dǎo)人重要批示精神，帶頭貫徹落實，堅決反對鋪張浪費(fèi)，切實履行審計監(jiān)督職責(zé)，不斷加大對各級黨政機(jī)關(guān)單位的審計力度，為推動黨風(fēng)廉政建設(shè)發(fā)揮積極作用。四、結(jié)束語在經(jīng)濟(jì)