公共管理核心與前沿

公共管理核心與前沿

主講人：董曉宇博士

北京行政學(xué)院公共管理教研部副教授清華大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院特聘課程教授清華大學(xué)人文學(xué)院特聘課程教授編輯ppt主要內(nèi)容公共管理的背景與理論根底公共管理的主要觀點與內(nèi)容公共管理與公共行政的差異開展公共管理應(yīng)注意的問題編輯ppt一、公共管理開展的背景與理論根底〔一〕20世紀(jì)70年代末以來政府改革與公共管理開展的社會背景

信息化、全球化、民主化的開展

企業(yè)經(jīng)營機制與市場活力的示范效應(yīng)公民自治與公民社會〔NG0/NPO〕的崛起

政府治理的三大危機：財政、效能與信任危機編輯ppt

實踐中對政府變革的需求：更少的稅收、更多的效勞更少的官僚、更好的治理更低的本錢、更好的績效更少的管制、更多的效勞更少的支配、更多的自主

編輯ppt政府改革的回應(yīng)：探索治理新模式：民主化、市場化、社會化、信息化、績效化政府內(nèi)部的再造：實現(xiàn)內(nèi)部取向轉(zhuǎn)向顧客、戰(zhàn)略、結(jié)果取向

善政向善治轉(zhuǎn)變：單獨打保齡到合作治理角色與行為調(diào)整：以外部需求為動力調(diào)整角色、功能與行為。編輯ppt

〔二〕20世紀(jì)70年代末以來公共管理開展的理論支撐

1、公共政策理論:關(guān)注解決問題為導(dǎo)向2、新公共行政理論:關(guān)注公平和公正3、公共選擇理論:經(jīng)濟人和政治市場假設(shè)4、新公共管理理論:企業(yè)家政府和治理工具5、治理理論:政府與市場和社會的合作6、新公共效勞理論:以公民為中心的效勞編輯ppt

〔三〕當(dāng)代西方國家政府改革與公共管理開展的根本情況

1、西方興旺國家政府改革的類型

〔1〕幅度的角度激進(jìn)型：英國、美國、新西蘭、澳大利亞等漸進(jìn)型：德國、日本、法國微調(diào)型：西班牙、葡萄牙、意大利、希臘等編輯ppt

〔2〕內(nèi)容的視角市場模式參與模式解除規(guī)制模式靈活模式編輯ppt

2、西方興旺國家政府改革的根本階段

〔1〕第一階段〔20世紀(jì)80年代至90年代初〕：減少政府職能

——削減社會福利——以市場檢驗推行國有經(jīng)濟〔公共企業(yè)〕的民營化與私有化——改革市場規(guī)制——破除政府對公共效勞的壟斷——更多的公私合作——在政府和公共部門進(jìn)入市場競爭機制——政府內(nèi)局部權(quán)化編輯ppt

——改革內(nèi)部規(guī)制——改進(jìn)治理工具——重塑組織文化——精兵簡政——流程再造——推行績效管理與評估編輯ppt

〔2〕第二階段〔20世紀(jì)90年代中期至今〕：提高公共效勞質(zhì)量

通過信息化改進(jìn)效勞質(zhì)量發(fā)揮社區(qū)、NGO、NPO的作用弱化政黨的意識形態(tài)色彩，共同為社會效勞重點完善效勞機制，提供更人性、便捷和快速的公共效勞建立責(zé)任分擔(dān)的積極福利制度政府功能重在規(guī)劃、引導(dǎo)、效勞、協(xié)調(diào)和補救提升政府的談判、協(xié)調(diào)、交流、對話能力和技巧編輯ppt

西方國家經(jīng)過20世紀(jì)80開始的政府改革實踐，已根本上奠定了公共管理框架與格局，新的公共事務(wù)治理模式已經(jīng)形成。此時政府的形態(tài)總體上實現(xiàn)了由“善政〞向“善治〞的轉(zhuǎn)變——民主參與的政府；——企業(yè)家精神的政府；——分權(quán)化的政府；——合作治理的政府；——高效便捷的電子政府。編輯ppt

〔一〕公共管理的涵義與根本特征

所謂公共管理，是指以政府為核心、包括非政府公共部門在內(nèi)的多元社會力量采取多種機制與形式，共同解決社會公共問題，處理國家和社會公共事務(wù)，滿足社會公共需求，不斷實現(xiàn)和增進(jìn)公共利益的過程。

二、公共管理的主要觀點與內(nèi)容編輯ppt公共管理的特征

1)公共事務(wù)治理主體變化：由政府?dāng)U展到非政府的公共部門2)公共事務(wù)治理對象變化：核心是公共效勞,并重新其范圍3)公共權(quán)力擴展:集體行動≠政府行動,公共權(quán)力≠政府權(quán)力4)公共利益實現(xiàn)的關(guān)鍵：由善政到善治5)政府角色與行為調(diào)整：更多的合作治理與柔性行為方式6)政府治理工具:借鑒私人部門的管理經(jīng)驗和策略

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〔二〕公共管理的知識體系

1、公共管理的對象是國家和社會公共事務(wù)公共管理是對國家和社會公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會活動,即負(fù)責(zé)對一定共同體成員普遍關(guān)注的公共問題、普遍需求的公共物品和公共效勞的組織與管理。公共管理的核心內(nèi)容是公共效勞。公共管理強調(diào)根據(jù)公共效勞和公共產(chǎn)品的屬性,進(jìn)行治理工具(管制和效勞)的開發(fā)。編輯ppt

2．公共事務(wù)治理主體的多元性

——政府依然是解決公共問題的核心主體——非政府組織、非營利組織是補充力量——公共問題的解決更多是合作治理的網(wǎng)絡(luò)行動——關(guān)注私人部門角色的變化

由單獨行動到三架馬車的合作治理。編輯ppt

3、公共管理以追求公共利益更有效實現(xiàn)為宗旨

善政向善治的轉(zhuǎn)變：公共利益實現(xiàn)的視角差異

在傳統(tǒng)政府模式下的善政。

在公共管理模式下的善治。編輯ppt

4．公共事務(wù)治理過程的民主化

〔1〕政府鼓勵和引導(dǎo)更多的社會力量進(jìn)行自治和責(zé)任分擔(dān)。〔2〕基層政府有更多的自主權(quán),政府間的關(guān)系更多是合作。〔3〕政府權(quán)力運行更多依賴規(guī)劃、引導(dǎo)、建議、指導(dǎo)、談判、合作等非強制性方式?！?〕組織設(shè)計是外部和結(jié)果取向的戰(zhàn)略、靈活、回應(yīng)與創(chuàng)新?！?〕在涉及公共事務(wù)和公共利益的領(lǐng)域，無論是否有無政府的參與，都必須保持開放性，以最大限度地顯示、聚合公共需求和公共利益。編輯ppt5、強調(diào)對私人部門管理經(jīng)驗的借鑒

公共管理強調(diào)以開放的視野，在關(guān)注“政治議程〞和“公共價值〞的前提下，在技術(shù)操作和治理工具層面廣泛借鑒私人部門成功的管理機制、管理技術(shù)與管理手段。自20世紀(jì)80年以后，外部關(guān)系管理、顧客管理、戰(zhàn)略管理、目標(biāo)管理、資源管理、工程管理、方案管理、績效管理、合同管理、質(zhì)量管理、靈活用工制、績效工資制、組織再造、顧客導(dǎo)向的組織文化、組織學(xué)習(xí)、知識管理等一系列新的管理理念、管理知識和管理技巧，開始引入公共部門。

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三、公共管理與公共行政的差異

〔一〕公共行政模式的外部環(huán)境〔二〕公共行政模式的根本特征〔三〕公共管理對公共行政的新開展編輯ppt〔一〕公共行政產(chǎn)生的外部環(huán)境產(chǎn)生于19世紀(jì)中期的政府改革運動，伴隨市場經(jīng)濟與公民權(quán)利確實立，代議制憲政體制的逐步完善而成為現(xiàn)代政府的發(fā)端。市場〔企業(yè)自由競爭的交換與效率優(yōu)勢〕社會〔公民自治的人道和互助優(yōu)勢〕公共領(lǐng)域〔代議制政府的權(quán)威和資源優(yōu)勢〕編輯ppt

1、公共行政的思想根底：尊重人權(quán)與自由14世紀(jì)的文藝復(fù)興運動：關(guān)注人的價值與意義1517年的宗教改革：世俗化與資本主義精神資產(chǎn)階級的啟蒙運動：追求人權(quán)與自由的憲政設(shè)想編輯ppt

2.公共行政的社會結(jié)構(gòu)：公私別離私人領(lǐng)域——————————公共領(lǐng)域

私人事務(wù)〔私人問題〕————-公共事務(wù)〔公共問題〕

私人權(quán)利———————————公共權(quán)力

私人利益———————————公共利益

隱私性————————————開放性

自主性————————————參與性

公私別離是現(xiàn)代社會的根本結(jié)構(gòu)，并形成自由市場、自治社會和公共政府三大版塊。有市場經(jīng)濟才能奠定公共行政的經(jīng)濟根底。編輯ppt

3、公共行政的政治結(jié)構(gòu)：行政與政治的別離

政治功能是實現(xiàn)公共意志表達(dá)和聚合，行政功能是執(zhí)行和貫徹公共意志。政治領(lǐng)域貫徹競爭性原那么，以選舉的政黨政治與自由的結(jié)社為根底；行政以高效執(zhí)行追求目標(biāo)?！罢巍姓曨I(lǐng)域形成三重委托代理機制政治領(lǐng)域：公民——議會——政府——官員〔公民主權(quán)：看得見的腳〕

主權(quán)者-立法者-執(zhí)行-執(zhí)行者

納稅人——————效勞者

經(jīng)濟領(lǐng)域：股東——董事會——經(jīng)理層——雇員〔消費者主權(quán)：看不見的手〕

編輯ppt4、公共行政的憲政結(jié)構(gòu)根底：國家權(quán)力的分工與制約

縱向分工：地方自治。公民主權(quán)基層政府次級上級政府中央政府，并依據(jù)責(zé)任確立事權(quán)和財權(quán)劃分。這樣需要統(tǒng)一治理的事項在宏觀能管好，微觀事項又能靈活地方自治，表達(dá)了根據(jù)利益相關(guān)性的公共事務(wù)分級治理。橫向分工：三權(quán)分立與相互制衡。每一層級保證國家機器的合理分工與權(quán)力制約。立法機關(guān)決策〔法律優(yōu)先、法律保存〕行政機關(guān)執(zhí)行司法機關(guān)監(jiān)督〔司法審查〕。

思考：關(guān)于決策、執(zhí)行、監(jiān)督相別離的四種理解。編輯ppt

〔二〕公共行政的特征

1、公共性：公共行政最根本的特征

人類政治“民主化〞與管理“公共性〞是同步展開的：

民主化(政治)

公共性(管理)家統(tǒng)治集團(tuán)編輯ppt

現(xiàn)代政府的使命：解決公共問題——效勞的政府現(xiàn)代政府的價值：追求公共利益——公正的政府現(xiàn)代政府的權(quán)威：掌管公共權(quán)力——民主的政府現(xiàn)代政府的活動：限于公共領(lǐng)域——有限的政府現(xiàn)代政府的運行：依據(jù)公共政策——法治的政府現(xiàn)代政府的過程：表達(dá)公共參與——參與的政府現(xiàn)代政府的資源：來自公共財政——效能的政府現(xiàn)代政府的結(jié)果：承擔(dān)公共責(zé)任——責(zé)任的政府編輯ppt

2、公共行政的受制約性：以保證政府的公共性人性,權(quán)力和資源的結(jié)合的特性,要求給予制約社會權(quán)利與公共權(quán)力的平衡，以私權(quán)制約公權(quán)法權(quán)與行政權(quán)的均衡，以法權(quán)制約公權(quán)公共權(quán)力的合理分工與制約，以公權(quán)控制公權(quán)選舉政治的制約，公民用腳控制政府政策與行為群眾傳媒的輿論監(jiān)督，社會性公共權(quán)力的載體各領(lǐng)域、行業(yè)、部門具體的制約制度與監(jiān)督機制

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3.相對自主性：以保證科學(xué)和依法行政

政府相對獨立于政黨相對獨立于利益集團(tuán)下級相對獨立于上級依法管轄與各司其職人員相對獨立于領(lǐng)導(dǎo)思考：___如何看待政績工程中的動力機制？---如何實現(xiàn)公務(wù)員對上級說“不〞？編輯ppt

4、公共行政的組織管理：標(biāo)準(zhǔn)與效能

1〕內(nèi)部組織管理：注重理性與規(guī)那么主義的科層制

——部門化的目的是實現(xiàn)專業(yè)化，但注意協(xié)調(diào)的有效性

——層級化的目的是實現(xiàn)有效控制，但注意本錢的節(jié)約性和溝通的有效性

——政府組織外部行政嚴(yán)格“依法行政〞，內(nèi)部管理實現(xiàn)制度化和標(biāo)準(zhǔn)化。中國的問題：

規(guī)那么有制無度：工具主義與潛規(guī)那么

部門分工與層級分工過細(xì)：交叉管理與重復(fù)管理編輯ppt

2〕人員的職業(yè)化：文官制度官員是一種職業(yè)：專業(yè)化與職業(yè)化經(jīng)過公開考試選拔任職專業(yè)化的培訓(xùn)與職業(yè)操守官員任職的職業(yè)回報是薪水和退休養(yǎng)老金職業(yè)化的核心是對職務(wù)目標(biāo)效能，而不是對上級效忠職業(yè)保障：政治中立、功績晉升、職務(wù)常任、司法獨立職業(yè)操守的核心是公共精神：——公私清楚——公事公辦——對事不對人

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3〕組織管理的追求：執(zhí)行功能定位下的效率——在執(zhí)行功能定位下，實現(xiàn)效率至上是公共行政追求的行動指南和組織管理依據(jù)。但后來開始關(guān)注對結(jié)果、公平的責(zé)任。——政府組織尋求科學(xué)的行政管理原那么，以實現(xiàn)效率化。后來效率原那么得到更多的修正。編輯ppt

(三)公共管理對公共行政的新開展

1.政府行政的進(jìn)一步民主化：參與、協(xié)商、審議式民主

不僅政治系統(tǒng)要求民主，行政系統(tǒng)也要求民主；

政府不僅要對政治和法律負(fù)責(zé)，還要對社會公民直接負(fù)責(zé)，表達(dá)的是一種間接民主制和直接民主制的結(jié)合。有三個原因：

代議制民主的局限；

行政國家的擴張；

重新認(rèn)識行政權(quán)力的合法性。編輯ppt

2、公共管理社會化：社會的自我管理〔自治理〕功能或利益性自治

非功利性的民間公益組織或行動

社區(qū)自治編輯ppt

1)公共管理社會化的載體:社會自組織

相對于政府：非政府組織〔NGO〕相對于企業(yè)：非營利組織〔NPO〕學(xué)術(shù)上稱為：第三部門、第三領(lǐng)域

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2)第三部門的偉大意義：

解決公共問題、治理公共事務(wù)新渠道實現(xiàn)公民自治與維護(hù)自由秩序的保障政治民主與社會民主有效運轉(zhuǎn)的基石組織社會資源與進(jìn)行社會發(fā)動新途徑實現(xiàn)社會和諧與實踐社會美德的載體開展社會經(jīng)濟和壯大社會效勞的力量政府失靈和市場失靈有益矯正與彌合編輯ppt3)第三部門的最根本特征：自組織性建立的民間性——民間自發(fā)形成——民間自愿組建運作的自治性——獨立決策----自主治理----志愿機制功能的社會性——滿足社會需求----開發(fā)社會資源----承擔(dān)社會責(zé)任----接受社會監(jiān)督編輯ppt

4)第三部門的運行方式

獨立行動

與政府合作

與企業(yè)合作

編輯ppt5)第三部門的經(jīng)費來源募捐政府資助或減免稅會費經(jīng)營工程合作

編輯ppt6)第三部門與政府的關(guān)系受政府立法控制和政府監(jiān)管；政府為其創(chuàng)造良好的自治環(huán)境與公平開展平臺；接受政府委托承擔(dān)政府職能；監(jiān)督和制約政府。7)第三部門與企業(yè)的關(guān)系----既競爭又合作編輯ppt

3、公共效勞的市場化:創(chuàng)新效勞機制

1〕公共效勞市場化的涵義：一是破除政府對公共效勞的壟斷，“以私補公〞；

二將政府的決策和執(zhí)行分開,即政府“掌舵〞(通過決策實現(xiàn)公共效勞的供給),而“劃槳〞(執(zhí)行，即具體的生產(chǎn)、經(jīng)營、管理〕領(lǐng)域引進(jìn)市場機制。將政府權(quán)威與市場交換的優(yōu)勢進(jìn)行“雜交〞,從而既滿足公平要求，又能提高效能。

編輯ppt2〕公共效勞市場化的運行模式政府規(guī)劃或必要的投資減稅〔掌舵者、合同談判者、合同監(jiān)管者〕競爭性市場化運作〔通過合同競標(biāo)、特許經(jīng)營、BOT、有償承包經(jīng)營、行政委托、市場融資、政府采購等方式負(fù)責(zé)生產(chǎn)與經(jīng)營，包括公私在內(nèi)的多元力量劃槳〕

消費者自主選擇〔政府財政補貼的憑單制、特殊效勞的用者付費、多個效勞據(jù)點，以選擇形成公共效勞消費市場〕編輯ppt三方主體之間的關(guān)系是：提供者與生產(chǎn)者:選擇、安排和監(jiān)督效勞的生產(chǎn)者，并簽訂合同。為生產(chǎn)者運行設(shè)計一系列鼓勵、獎勵、懲罰規(guī)那么，努力改進(jìn)效勞供給質(zhì)量和效率。用戶群體-生產(chǎn)者：通過提供者提供的合同、信息公布、權(quán)利保障以及必要的自由選擇,監(jiān)督生產(chǎn)者。用戶群體-提供者：公眾通過民主機制向提供者表達(dá)他們效勞和利益訴求,促進(jìn)提供者合理規(guī)劃以及向生產(chǎn)者施加改進(jìn)的壓力。提供者以提高工資和弱者補償以貫徹公共消費責(zé)任承擔(dān)和普遍效勞原那么.編輯ppt3〕市場化模式下公共效勞模式的改變公共效勞需求的發(fā)動者改變：由政府到公民。公民獲得主體地位；公共效勞的組織方式改變：從政府集中提供的單一方式向多種方式轉(zhuǎn)變。效勞生產(chǎn)者與政府之間的行政隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)向合同關(guān)系，獲得了獨立的地位；公共效勞的構(gòu)成主體改變：從雙方關(guān)系改變成公共效勞的提供者、生產(chǎn)者和消費者三方關(guān)系，這三方主體之間的關(guān)系決定著公共效勞的質(zhì)量和開展。判斷公共效勞的標(biāo)準(zhǔn)改變：不是從誰〔政府、公共部門、私人部門〕提供了效勞，而是從是否有效滿足公共需求的組織方式判斷公共效勞。編輯ppt4)公共效勞市場化的主要模式-合同出租〔外包〕-政府采購-放松規(guī)制，開放市場，實現(xiàn)以私補公-民營化〔即國有民營〕-業(yè)務(wù)剝離-私有化-內(nèi)部市場-政府參股-轉(zhuǎn)移負(fù)擔(dān)-政府資助-憑單制-面向市場的融資-公私合作(各種PPP工具)編輯ppt

5)公共效勞市場化的目的:三贏

更少的財政支出；

更多數(shù)量、更高質(zhì)量、更合理結(jié)構(gòu)的公共效勞；

資源配置有效，并促進(jìn)生產(chǎn)者的不斷創(chuàng)新；

消費者得到更多的實惠：更多的選擇、更低廉的效勞本錢、更公平和公正的效勞。編輯ppt通過公共管理社會化和公共效勞市場化，政府職能的范圍和實

現(xiàn)形式發(fā)生了重大變化。編輯ppt4.組織管理:外部取向的靈活化、績效化、顧客導(dǎo)向政府內(nèi)部進(jìn)一步分權(quán)化：宏觀上在地方自治的根底上進(jìn)一步分權(quán)；微觀上探索組織結(jié)構(gòu)的扁平化、瘦小化、模塊化、機動化、工程化、團(tuán)隊化；由注重法規(guī)、分工、過程、投入等內(nèi)部取向，轉(zhuǎn)向注重績效、和結(jié)果控制的外部取向，用績效取代效率〔3E〕：本錢——投入——產(chǎn)出——效果經(jīng)濟——效率——效益反思：1〕政府和公共部門引入本錢意識：2〕公共工程和公共工程投入要適度；3〕外部評估機制的引入〔更關(guān)注質(zhì)量〕：4〕以結(jié)果為導(dǎo)向設(shè)計內(nèi)部組織管理和工作流程。編輯ppt

引入企業(yè)管理技術(shù)與方法及風(fēng)格：——建立顧客導(dǎo)向的政府；——明確政府的戰(zhàn)略管理體系和目標(biāo)管理體系；——推廣全面質(zhì)量管理、標(biāo)桿管理、績效管理、——人力資源、合同管理、績效工資制、績效預(yù)算制等。利用信息技術(shù)全面再造政府〔BPR〕，建立整合一體化的電子政府