行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題與對(duì)策研究

摘要：隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，行政事業(yè)單位在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，如何提高預(yù)算資金的使用效益，對(duì)于提升行政事業(yè)單位履職能力具有重要意義。本文從預(yù)算績效管理角度出發(fā)，以事業(yè)單位目前對(duì)于預(yù)算管理的實(shí)際情況為立足點(diǎn)，為其優(yōu)化提出相應(yīng)措施，在幫助行政事業(yè)單位的預(yù)算管理效能得到持續(xù)的有效提升，使其公共服務(wù)能力得到加強(qiáng)，進(jìn)而充分發(fā)揮預(yù)算管理的有利作用，實(shí)現(xiàn)更為高效、標(biāo)準(zhǔn)、精細(xì)的管理，并使資金的配置和使用水平得到強(qiáng)化。關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；預(yù)算績效管理；問題；對(duì)策為了有效地改進(jìn)工作水平和提升工作效率，行政事業(yè)單位必須認(rèn)真對(duì)待和貫徹執(zhí)行預(yù)算績效管理，保障財(cái)政資金發(fā)揮最大作用。因此，只有通過有效地實(shí)施預(yù)算績效管理，才能使行政事業(yè)單位擁有強(qiáng)力發(fā)展。一、行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算績效管理的重要性（一）行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的內(nèi)涵預(yù)算績效管理是一種以績效目標(biāo)為基礎(chǔ)的管理行為，旨在通過制定、審批、監(jiān)控、自評(píng)和評(píng)價(jià)等活動(dòng)，有效地控制預(yù)算的投入和產(chǎn)出，使其達(dá)到最佳效果，從而提高政府資金的經(jīng)濟(jì)性和高效性。它將績效理念融入預(yù)算管理，使得預(yù)算編制、執(zhí)行和考評(píng)全過程都能得到有效的控制和管理。（二）行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的重要意義第一，通過采用預(yù)算績效管理，行政事業(yè)單位能夠更為高效的實(shí)施部門職能，并且能夠更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)自身的中長期規(guī)劃。為此，績效目標(biāo)的設(shè)定必須符合明確的方向、細(xì)致的量化、合理的可行性以及相應(yīng)的匹配原則，并且要根據(jù)部門職能、中長期發(fā)展規(guī)劃、年度工作計(jì)劃或項(xiàng)目規(guī)劃等因素，制定出具體的績效指標(biāo)，及時(shí)進(jìn)行績效監(jiān)控、自我評(píng)估、糾偏和評(píng)價(jià)，以達(dá)到履行部門職責(zé)、實(shí)現(xiàn)中長期規(guī)劃的目的。顯然，預(yù)算績效管理對(duì)于行政事業(yè)單位來說是至關(guān)重要的，有助于完成部門職責(zé)并實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)規(guī)劃。第二，對(duì)于行政事業(yè)單位來說，預(yù)算績效管理是其實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，它不僅可以有效地防范和控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)，而且還可以幫助企業(yè)更好地評(píng)估預(yù)算業(yè)務(wù)，從而提高預(yù)算管理的效率和質(zhì)量。因此，加強(qiáng)預(yù)算績效管理，完善預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)，是行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的重要措施之一。第三，實(shí)施預(yù)算績效管理能夠使行政事業(yè)單位的工作信息得到了充分公開，同時(shí)，這也是現(xiàn)代預(yù)算制度改革的重要組成部分。因此，績效管理必須堅(jiān)持信息公開的原則，不斷向社會(huì)披露行政事業(yè)單位的運(yùn)營狀況、財(cái)務(wù)收支等信息，以便接受相關(guān)機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾的監(jiān)督，從而有效地推動(dòng)行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理水平的提升。二、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理中存在的問題（一）對(duì)預(yù)算績效管理重視程度不足目前，我國出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長放緩、財(cái)政收支失衡的嚴(yán)峻局面，為此，政府積極推進(jìn)預(yù)算績效管理，以期將有限的財(cái)政資源投入關(guān)鍵領(lǐng)域，以提高財(cái)政資金的整體使用效率。然而，當(dāng)前情況表明，一些行政事業(yè)單位對(duì)于預(yù)算績效的實(shí)施缺乏認(rèn)識(shí)，并且缺乏足夠的重視。這種情況主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是全員缺乏足夠的參與程度。由于缺乏全面的預(yù)算績效管理體系，許多部門和個(gè)人將預(yù)算績效管理視作財(cái)務(wù)部門的職責(zé)，而忽略了其他相關(guān)的工作，從而對(duì)預(yù)算績效的實(shí)施過程及相關(guān)數(shù)據(jù)的收集、分析等環(huán)節(jié)缺乏積極性，大多數(shù)在工作中都是被動(dòng)配合，從而影響了預(yù)算績效評(píng)價(jià)的整體水平。二是預(yù)算管理重編制輕執(zhí)行。部分行政事業(yè)單位在預(yù)算編制時(shí)，把重心放在了資金申請(qǐng)上，這種做法存在著明顯的本位主義傾向，以單位利益為導(dǎo)向，以增量的方式申報(bào)項(xiàng)目資金和專項(xiàng)資金，而忽略了預(yù)算績效管理的概念，這種做法導(dǎo)致了預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量較差，無法有效地發(fā)揮財(cái)政資金的最大價(jià)值。三是預(yù)算績效評(píng)價(jià)重形式輕實(shí)質(zhì)。通過對(duì)過去財(cái)政資金的有效利用和評(píng)估，預(yù)算績效管理可以為未來的財(cái)政投入提供有力的決策支持。然而，由于一些行政事業(yè)單位未能充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算績效管理的重要性，他們只關(guān)注流程，而忽略了對(duì)內(nèi)容和結(jié)果的有效把控，從而導(dǎo)致了預(yù)算績效管理工作效率低下。（二）預(yù)算績效管理人才不足在行政事業(yè)單位，預(yù)算績效管理的范圍不僅僅是普通的資金使用，它也涵蓋了各種專項(xiàng)資金的使用，其應(yīng)用領(lǐng)域十分廣泛。然而，由于許多跨部門、跨時(shí)間的專項(xiàng)財(cái)政資金使用項(xiàng)目缺乏已有的成功案例作為參考，因此，預(yù)算績效管理必須依靠具備較高專業(yè)技能的人員來完善。根據(jù)目前的情況來看，行政事業(yè)單位的工作人員的專業(yè)能力還不足以承擔(dān)預(yù)算績效管理的責(zé)任。首先，由于行政事業(yè)單位的入門門檻較高，財(cái)務(wù)人員的更新?lián)Q代速度比較緩慢，高端會(huì)計(jì)人才的數(shù)量相對(duì)稀少，導(dǎo)致能夠熟練掌握預(yù)算績效管理并能夠獨(dú)立完成這項(xiàng)工作的專業(yè)人士寥寥無幾，這就迫切需要彌補(bǔ)專業(yè)技能的空白。其次，在嚴(yán)格落實(shí)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告體系的過程中，需要行政事業(yè)單位進(jìn)行成本核算，從而為接下來的預(yù)算績效管理評(píng)價(jià)提供可靠依據(jù)。但是，由于行政事業(yè)單位大部分屬于非盈利性組織，特別是基層單位，往往缺乏對(duì)成本的精確計(jì)算，從而影響了預(yù)算績效評(píng)估的可靠性，而且，由于缺少科學(xué)的衡量標(biāo)準(zhǔn)和尺度，也影響了預(yù)算績效評(píng)估的可靠性。很難用數(shù)學(xué)方法來衡量投入與產(chǎn)出的效率。最后，預(yù)算績效管理的外部力量應(yīng)用仍然不足，因此，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)專業(yè)機(jī)構(gòu)的支持，以彌補(bǔ)當(dāng)前的專業(yè)能力不足問題。但實(shí)踐中，大多數(shù)單位自主進(jìn)行預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作的時(shí)候仍然采取“照葫蘆畫瓢”的形式，盡管評(píng)價(jià)質(zhì)量較低，但還是很少有單位愿意嘗試引入事務(wù)所的輔助，從而導(dǎo)致無法在短時(shí)間內(nèi)使預(yù)算績效管理的質(zhì)量得到有效提升。（三）預(yù)算績效管理評(píng)價(jià)體系不完善建立健全的預(yù)算績效評(píng)估機(jī)制對(duì)于促進(jìn)預(yù)算績效管理的有效實(shí)施至關(guān)重要。雖然國家已經(jīng)采取了多項(xiàng)措施來推動(dòng)這項(xiàng)工作，但這些措施仍然主要集中在宏觀層面。我國有著數(shù)量眾多的行政機(jī)構(gòu)，涵蓋領(lǐng)域廣泛，幾乎包含了所有的社會(huì)公共服務(wù)。因此，各個(gè)機(jī)構(gòu)的預(yù)算績效管理指標(biāo)有很大的差異，導(dǎo)致不同機(jī)構(gòu)的預(yù)算績效評(píng)估難以有效對(duì)比。經(jīng)過深入分析，可以看出這種情況的根源在于預(yù)算績效評(píng)估體系的欠缺。主要體現(xiàn)在以下兩方面：一方面，預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的細(xì)分程度存在明顯差異，從三級(jí)到五級(jí)的細(xì)分指標(biāo)沒有達(dá)到統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而且大多數(shù)單位只能按照上級(jí)主管部門發(fā)布的指標(biāo)來評(píng)估，缺乏針對(duì)本單位的細(xì)分指標(biāo)，甚至只能采取定性評(píng)價(jià)，這種明細(xì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置不當(dāng)，嚴(yán)重影響了評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性，從而降低了評(píng)價(jià)的效率。另一方面，行政事業(yè)單位中有一部分在構(gòu)建更加復(fù)雜的財(cái)政資金部門支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)存在困難。但與其他指標(biāo)相比，個(gè)性化的指標(biāo)可以更好地反映部門的工作表現(xiàn)，并且可以提供一個(gè)全面的、可操作的指導(dǎo)框架，以便于實(shí)現(xiàn)全面的管理目標(biāo)。根據(jù)部門的長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)、每年的工作重點(diǎn)、每年的考核目標(biāo)以及各自的職能范圍，應(yīng)當(dāng)全面審視這些信息，以便更好地反映出部門的整體預(yù)算績效。就目前情況而言，這些目標(biāo)的制定還有待改進(jìn)，指標(biāo)的評(píng)估目的也不夠明確，因此其評(píng)估效果也不夠理想。（四）預(yù)算績效管理評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不足目前，一些行政事業(yè)單位已經(jīng)采取了預(yù)算績效管理的措施，但在實(shí)際實(shí)施過程中，這些措施的效果并不十分顯著，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果難以實(shí)現(xiàn)與預(yù)算編制審批及人員績效兌現(xiàn)之間的聯(lián)系。預(yù)算績效評(píng)估后得到的結(jié)果并不能用于決定下一年的財(cái)政撥款，因此不會(huì)對(duì)財(cái)政部門的財(cái)政政策產(chǎn)生任何實(shí)際影響。此外，這些評(píng)估結(jié)果也不會(huì)直接影響財(cái)政部門及其工作人員，例如，晉升、績效兌現(xiàn)、提高工作積極性等。由于多種因素的影響，預(yù)算績效管理的積極性和主動(dòng)性受到了嚴(yán)重的削弱。二是預(yù)算績效評(píng)價(jià)監(jiān)督制約機(jī)制的有效性不足。當(dāng)前，行政事業(yè)單位的預(yù)算績效評(píng)估仍然停留在個(gè)人自我評(píng)估的層面，其中的關(guān)鍵因素依然是由內(nèi)部人員設(shè)定的傳統(tǒng)優(yōu)勢指標(biāo)，而沒有得到外部機(jī)構(gòu)的有力監(jiān)管，從而導(dǎo)致了預(yù)算績效評(píng)估的低效運(yùn)作。三是追責(zé)問責(zé)機(jī)制缺乏力度。由于績效評(píng)價(jià)指標(biāo)和責(zé)任劃分的脫節(jié)，導(dǎo)致了預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性受到影響，比如，預(yù)算執(zhí)行效率較低、財(cái)政資金效益未能充分發(fā)揮，而且沒有明確的追究機(jī)構(gòu)和責(zé)任主體，這使得預(yù)算績效評(píng)價(jià)的效果無法得到充分的激勵(lì)。三、完善行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的對(duì)策建議（一）提高預(yù)算績效管理重視程度首先，為了更好地開展預(yù)算績效評(píng)價(jià)等管理工作，行政事業(yè)單位需要建立一個(gè)有效的組織架構(gòu)，并明確每個(gè)部門的職責(zé)，還需要組織財(cái)務(wù)和其他相關(guān)部門的人員，定期學(xué)習(xí)有關(guān)預(yù)算績效管理的法律法規(guī)，以便了解最新的政策要求和實(shí)施情況。此外，還需要通過專題績效管理培訓(xùn)、專業(yè)繼續(xù)教育、業(yè)務(wù)探討交流等方式，鼓勵(lì)所有人都積極參與預(yù)算績效管理工作，通過深入探索業(yè)務(wù)與金融的結(jié)合，充分利用各類專家的智慧和技術(shù)，促進(jìn)預(yù)算績效管理的全面提升。其次，采取綜合性措施，加強(qiáng)預(yù)算編制質(zhì)量，拋棄傳統(tǒng)的本位主義和經(jīng)驗(yàn)主義思維，根據(jù)當(dāng)前情況、適應(yīng)時(shí)代變化，科學(xué)合理地提出預(yù)算資金需求，完善預(yù)算編制流程，精確設(shè)置預(yù)算編制指標(biāo)，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，最終達(dá)到有效利用財(cái)政資金，推動(dòng)未來預(yù)算績效管理工作取得更大進(jìn)步。最后，對(duì)預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果的質(zhì)量給予高度重視，嚴(yán)格遵守評(píng)價(jià)程序的規(guī)定，確保評(píng)價(jià)依據(jù)的合理性，并加強(qiáng)對(duì)評(píng)價(jià)過程的管控，最大程度地避免出現(xiàn)被動(dòng)應(yīng)付的局面。（二）培育預(yù)算績效管理領(lǐng)域的人才首先，在行政事業(yè)單位中同步進(jìn)行人才的引進(jìn)和培養(yǎng)。一方面，招募具有豐富預(yù)算績效管理經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人才，為現(xiàn)有團(tuán)隊(duì)注入新鮮血液，以提升整體管理水平。另一方面，為了提高預(yù)算績效管理的整體水平，行政事業(yè)單位應(yīng)該打破傳統(tǒng)的專業(yè)界限，從業(yè)務(wù)骨干中挑選出具備較強(qiáng)專業(yè)能力和良好綜合素質(zhì)的人員，對(duì)其進(jìn)行培養(yǎng)，以彌補(bǔ)其預(yù)算績效管理相關(guān)專業(yè)知識(shí)上的不足，并激發(fā)團(tuán)隊(duì)的潛能。其次，嚴(yán)格遵守政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度，并且在權(quán)責(zé)發(fā)生制的框架內(nèi)進(jìn)行成本核算，以便盡可能地保證數(shù)據(jù)的可靠性、精確性，從而為未來的財(cái)務(wù)管理和績效評(píng)估提供可靠的依據(jù)。再次，對(duì)于第三方專業(yè)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行引入，使外腦外力充分發(fā)揮自身作用，使單位預(yù)算績效評(píng)價(jià)有更高的工作質(zhì)量。鑒于當(dāng)前部分行政事業(yè)單位招聘困難且人才培養(yǎng)時(shí)間較長，為了更好地落實(shí)《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)第三方績效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見》，政府可以采取政府采購的形式，聘請(qǐng)專家團(tuán)隊(duì)參與重點(diǎn)資金項(xiàng)目的預(yù)算績效評(píng)估，利用“咨學(xué)研用”服務(wù)的優(yōu)勢，結(jié)合事務(wù)所的優(yōu)勢，組織定制化的專項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以幫助企業(yè)更好地發(fā)揮其預(yù)算績效管理的潛力。（三）完善預(yù)算績效管理評(píng)價(jià)體系首先，根據(jù)國家宏觀政策，行政事業(yè)單位應(yīng)該精心制定本單位以及本部門的預(yù)算績效評(píng)估指標(biāo)，并將其與事業(yè)單位的發(fā)展戰(zhàn)略和部門職能相結(jié)合，以確保每一年的工作重點(diǎn)與考核指標(biāo)的有機(jī)銜接，并制定出具有針對(duì)性的個(gè)性化評(píng)估方案。為了更好地實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效評(píng)估，行政事業(yè)單位需要對(duì)所選擇的評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)的說明，并且清晰易懂。將定性和定量評(píng)估相結(jié)合，同時(shí)還要注意，指標(biāo)數(shù)值的適中，避免過高或過低。通過這樣的改進(jìn)，行政事業(yè)單位可以徹底解決預(yù)算績效評(píng)估指標(biāo)設(shè)置不夠完善、方向性不夠強(qiáng)、評(píng)估效果質(zhì)量不高的問題。其次，通過分階段實(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)算績效指標(biāo)的完成情況，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，從事后的績效評(píng)估轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮械谋O(jiān)督和事后的評(píng)估相結(jié)合，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問題，聯(lián)合相關(guān)部門，采取提出改進(jìn)措施，糾正偏差，以確保預(yù)算資金的有序運(yùn)用，達(dá)到對(duì)整個(gè)預(yù)算資金項(xiàng)目的全面監(jiān)督和評(píng)估。為了確保預(yù)算績效的有效實(shí)施，行政事業(yè)單位應(yīng)該加強(qiáng)與上級(jí)財(cái)政部門的溝通，建立定期的指導(dǎo)與監(jiān)督機(jī)制，以確保各執(zhí)行單位的預(yù)算績效評(píng)估工作能夠順利進(jìn)行。（四）強(qiáng)化預(yù)算績效管理評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用首先，為了確?！盎ㄥX必問效、無效必問責(zé)”的績效評(píng)價(jià)準(zhǔn)確可靠，行政事業(yè)單位應(yīng)該將其作為下一年度或者后續(xù)專項(xiàng)資金撥款的重要依據(jù)，并與相關(guān)管理措施和政策試點(diǎn)緊密結(jié)合。如果預(yù)算績效評(píng)價(jià)低于預(yù)期，應(yīng)該及時(shí)調(diào)整預(yù)算，以避免財(cái)政資金浪費(fèi)或者低效支出。根據(jù)預(yù)算績效評(píng)估結(jié)果，給予有針對(duì)性的財(cái)政投入，以提高其有效性。其次，預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)應(yīng)相應(yīng)的職責(zé)劃分，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效評(píng)估的精細(xì)化，明確各個(gè)責(zé)任部門及其職責(zé)，并且將其與公司的總體表現(xiàn)、個(gè)人表現(xiàn)、職業(yè)發(fā)展等緊密結(jié)合，讓全體員工都能夠充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算績效評(píng)估的重要性，從而提高其對(duì)預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作的重視程度。再次，通過引入外部監(jiān)督評(píng)價(jià)，以及上級(jí)主管部門或第