【黃河飲用水水源保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)及立法建議10000字【論文】】

黃河飲用水水源保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)及立法建議目錄TOC\o"1-3"\h\u14783序言 42644第一章黃河流域飲用水水源保護(hù)的現(xiàn)狀及存在的問題 471071.1黃河流域飲用水水源保護(hù)的現(xiàn)狀 4323501.1.1飲用水水源現(xiàn)狀 5288051.1.2飲用水水源保護(hù)現(xiàn)狀 5286971.2黃河流域飲用水水源保護(hù)存在的問題 6172711.2.1管理體制不協(xié)調(diào) 657591.2.2排污標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一 6111841.2.4防治措施不一致 782371.2.5保護(hù)規(guī)劃銜接差 718873第二章黃河流域飲用水水源保護(hù)問題的法律原因分析 737072.1管理體制不順，權(quán)利劃分不明確 8145112.2主管部門不一，污染防治法規(guī)設(shè)置不同 8231912.3缺乏有效協(xié)同的執(zhí)法監(jiān)督手段和機(jī)制 8137042.4防治措施具有差異性 9154052.5流域性規(guī)劃銜接差 105506第三章國(guó)外流域飲用水水源保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)評(píng)述 10262783.1飲用水管理制度 10115233.2飲用水水源水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)制度 11309783.3飲用水水源保護(hù)區(qū)制度 114719第四章黃河流域飲用水水源保護(hù)的立法建議完善 12322154.1協(xié)調(diào)飲用水資源管理的體制機(jī)制 12176034.2推進(jìn)流域規(guī)劃的整合與協(xié)調(diào) 1310254.3明確飲用水水源保護(hù)監(jiān)管主體 13153514.4加強(qiáng)對(duì)飲用水水源地保護(hù)制度的完善 14240584.5統(tǒng)籌流域水污染防治和水資源保護(hù)工作 1422894總結(jié)與展望 1517672參考文獻(xiàn)： 15序言飲用水安全與否與人類存續(xù)休戚相關(guān)，在現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)，安全水源對(duì)人體健康和居民生活質(zhì)量作用更加明顯。因而，國(guó)家宏觀層面上制定的生態(tài)文明戰(zhàn)略及科學(xué)發(fā)展觀需要得到嚴(yán)格遵循，以期切實(shí)落實(shí)現(xiàn)代社會(huì)所倡導(dǎo)的“尊重人的發(fā)展”理念。黃河流域作為重要的飲用水水源供應(yīng)地，飲用水安全涉及整個(gè)流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。結(jié)合黃河流域飲用水水源保護(hù)法律實(shí)施現(xiàn)狀，可以發(fā)現(xiàn)存在如缺乏統(tǒng)一的法律制度指導(dǎo)，跨流域飲用水保護(hù)機(jī)制不健全，保護(hù)規(guī)劃缺乏可銜接性等問題，需要進(jìn)行立法上的研究與保護(hù)。當(dāng)前學(xué)界對(duì)于飲用水水源保護(hù)也有不同的研究路徑。從法律研究層面來看，大多數(shù)學(xué)者基于現(xiàn)有法律或法律適用問題研究，分析法律法規(guī)不合理之處，探尋飲用水保護(hù)不健全的法律原因。在飲用水水源法律保護(hù)這個(gè)問題上，部分學(xué)者從城鄉(xiāng)二元體制出發(fā)，認(rèn)為“城市中心主義”立法理念嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村飲用水安全保障制度的建立與完善。如劉振華教授[[]劉振華.農(nóng)村安全飲用水立法的必要性研究[J].中國(guó)農(nóng)村水利水電,2011(12):80-82+94.]認(rèn)為應(yīng)在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行專門立法，規(guī)范農(nóng)村飲用水相關(guān)主體的行為。高利紅和周勇飛[[]高利紅,周勇飛.我國(guó)農(nóng)村飲用水安全的法律保障問題探析[J].中州學(xué)刊,2015(06):46-49.]也認(rèn)為應(yīng)通過修法程序，建立健全農(nóng)村飲用水源規(guī)范和保護(hù)相關(guān)的法律制度。部分學(xué)者從體制機(jī)制角度出發(fā)，認(rèn)為當(dāng)前飲用水保護(hù)仍然存在制度不完備、體制不協(xié)調(diào)和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。綜合來看可以從兩個(gè)方面進(jìn)行概括，一是健全我國(guó)飲用水保護(hù)體系，協(xié)調(diào)各個(gè)制度之間的關(guān)系，如王彬、梁璇靜[[]王彬,梁璇[]劉振華.農(nóng)村安全飲用水立法的必要性研究[J].中國(guó)農(nóng)村水利水電,2011(12):80-82+94.[]高利紅,周勇飛.我國(guó)農(nóng)村飲用水安全的法律保障問題探析[J].中州學(xué)刊,2015(06):46-49.[]王彬,梁璇靜.我國(guó)飲用水水源保護(hù)制度現(xiàn)狀及完善建議[J].環(huán)境保護(hù),2016,44(21):29-35.[]劉賢詞,邢巧,王晨野,吳曉晨.海南省飲用水水源保護(hù)立法研究[J].中國(guó)農(nóng)村水利水電,2012(12):78-81.第一章黃河流域飲用水水源保護(hù)的現(xiàn)狀及存在的問題1.1黃河流域飲用水水源保護(hù)的現(xiàn)狀1.1.1飲用水水源現(xiàn)狀當(dāng)前黃河流域存在的飲用水安全問題主要有兩個(gè)：其一，水環(huán)境污染嚴(yán)重，氟、砷超標(biāo)。飲用水水源很大一部分來自于地下水，受水文地質(zhì)、積鹽以及燃煤污染等作用影響，整個(gè)流域近三分之二的省份存在地下水氟、砷含量過高的問題，特別是氟的暴露人群達(dá)到了3600萬。砷是一種毒性物質(zhì)，氟中毒也會(huì)導(dǎo)致“氟斑牙”和“氟骨病”這類地方性疾病。各地政府針對(duì)地方病嚴(yán)重的地區(qū)，積極采取了飲用水安全工程措施進(jìn)行改善，但是黃河流域部分地區(qū)依然存在改水率偏低、安全工程運(yùn)轉(zhuǎn)率低、氟和砷合格率偏低等問題[[]袁星,孔暢,王利,韋炳干,李海蓉,楊林生.黃河流域農(nóng)村飲水安全問題及對(duì)策[J].資源科學(xué),2020,42(01):69-77.]。其二，水資源短缺。黃河是一條水資源匱乏型河流，沿岸不少地區(qū)地表徑流開發(fā)利用率遠(yuǎn)超國(guó)際警戒線，使得當(dāng)?shù)鼐用裼盟倘?，?duì)工業(yè)、農(nóng)業(yè)等也產(chǎn)生了不利的影響。除地表徑流外，地下水的采集和使用也不容樂觀，過度抽取導(dǎo)致地面沉降與地下水漏斗，說明地下水資源的進(jìn)一步枯竭和萎縮。在自然氣候和人為因素的[]袁星,孔暢,王利,韋炳干,李海蓉,楊林生.黃河流域農(nóng)村飲水安全問題及對(duì)策[J].資源科學(xué),2020,42(01):69-飲用水水源保護(hù)現(xiàn)狀目前，黃河流域飲用水水源保護(hù)現(xiàn)狀不容樂觀，干支流沿岸有大量工業(yè)項(xiàng)目存在，周邊流動(dòng)污染源多。根據(jù)《2017年黃河水資源公報(bào)》，黃河流域干流十五處干流供水水源地的水質(zhì)監(jiān)測(cè)顯示，全年水質(zhì)合格率為100％的僅有五個(gè)[[]水利部黃河水利委員會(huì).水資源公報(bào)[EB/OL].(2019-02-28)[2019-12-10].CommissionoftheMinistryofWaterResources.Yel?lowRiverwaterresourcesbulletin[EB/OL].(2019-02-28)[2019-12-10].]。根據(jù)《2018年中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》，在黃河流域監(jiān)測(cè)的137個(gè)水質(zhì)斷面中，主要支流汾河和渭河污染尤為嚴(yán)重[[[]水利部黃河水利委員會(huì).水資源公報(bào)[EB/OL].(2019-02-28)[2019-12-10].CommissionoftheMinistryofWaterResources.Yel?lowRiverwaterresourcesbulletin[EB/OL].(2019-02-28)[2019-12-10].[]中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部.2018中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)[EB/OL].(2019-06-27)[2019-12-10].32630618.pdf.[MinistryofEcologyandEnvironmentofthePeople’sRepublicofChina.2018ReportontheStateoftheEcologyandEnvironmentinChina[EB/OL].(2019-06-27)[2019-12-10].雖然我國(guó)在大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，但是受傳統(tǒng)“城市中心主義”思想影響，公共資源并未在城鄉(xiāng)間進(jìn)行平等的配置，公共產(chǎn)品在農(nóng)村飲用水上面的供給更顯薄弱，法律保護(hù)也更傾向于城市集中式飲用水水源。由于黃河流域地理位置、地形地貌、氣候條件以及城市化率低等因素，農(nóng)村人口多且貧困地區(qū)較為集中，農(nóng)民的飲用水權(quán)未得到充分的重視，飲用水安全問題突出。農(nóng)村飲用水水源較為分散，單個(gè)水源面積小，飲用水取水方式也較為多樣，因此水源地法律法規(guī)不健全，防護(hù)措施不到位，資金投入不夠，長(zhǎng)效機(jī)制運(yùn)行不完善等問題仍然存在，農(nóng)村水源污染事件時(shí)有發(fā)生。對(duì)于飲用水的監(jiān)督管理，政府部門同時(shí)擁有水質(zhì)監(jiān)測(cè)和保障的兩項(xiàng)職能，換言之就是既參與飲用水的提供又參與對(duì)飲用水的質(zhì)量檢測(cè)，難以保障監(jiān)測(cè)的準(zhǔn)確性和及時(shí)性[[]曹樹青.我國(guó)飲用水水源保護(hù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌立法研究[J].中州學(xué)刊,2015(09):62-66.]。目前沒有明確的條文對(duì)農(nóng)村飲用水監(jiān)管部門進(jìn)行規(guī)定，安全主管部門責(zé)任模糊，[]曹樹青.我國(guó)飲用水水源保護(hù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌立法研究[J].中州學(xué)刊,2015(09):62-66.1.2黃河流域飲用水水源保護(hù)存在的問題1.2.1管理體制不協(xié)調(diào)根據(jù)《水法》參見《中華人民共和國(guó)水法》第十二條的規(guī)定，我國(guó)目前采取“流域管理和行政區(qū)域管理”相結(jié)合的體制，因此也面臨著管理機(jī)構(gòu)重疊和沖突的問題。黃河流域內(nèi)關(guān)于飲用水的行政管理涉及中央各部委，也涉及到九個(gè)省份的行政部門。不同地區(qū)的不同部門為了自身的利益，排斥流域水資源的共享性并忽視其流域性，在飲用水資源的調(diào)配上會(huì)不可避免地存在分歧與爭(zhēng)議，從而使得水資源配置在整體上缺乏合理性，并容易引起地區(qū)與地區(qū)之間、部門與部門之間的糾紛。例如黃河流域現(xiàn)階段就出現(xiàn)了“九龍治水”參見《中華人民共和國(guó)水法》第十二條1.2.2排污標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一黃河流域?yàn)槲覈?guó)工農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了重要的能源和資源，然而因?yàn)殚L(zhǎng)時(shí)間高強(qiáng)度的開發(fā)，流域內(nèi)水環(huán)境壓力增大，部分河段污染物排放超過河流承載力，對(duì)飲用水水源也造成了不利影響。為了防止水污染，改善水生態(tài)環(huán)境，黃河流域內(nèi)各省均出臺(tái)了水污染防治條例，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)污染防治進(jìn)行具體規(guī)劃。但由于各省實(shí)際情況不同制定標(biāo)準(zhǔn)不一，缺乏對(duì)黃河流域整體排污標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)，治污標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)以及污染應(yīng)急措施不完善，造成部分河段水質(zhì)常年低于Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，水功能區(qū)污染嚴(yán)重，增加污染治理成本，加重流域負(fù)擔(dān)。1.2.3執(zhí)法監(jiān)督聯(lián)動(dòng)差黃河流域內(nèi)飲用水相關(guān)法律法規(guī)保護(hù)不健全，對(duì)?。▍^(qū)）界、排污口、主要水功能區(qū)和水源地缺少監(jiān)督性檢查，聯(lián)合執(zhí)法防治機(jī)制尚未形成[[]張建軍,彭勃,郝伏勤,黃錦輝.黃河流域水資源保護(hù)措施[J].人民黃河,2013,35(10):104-106+119.[]張建軍,彭勃,郝伏勤,黃錦輝.黃河流域水資源保護(hù)措施[J].人民黃河,2013,35(10):104-106+防治措施不一致黃河流域內(nèi)的九個(gè)省區(qū)，僅四川、內(nèi)蒙和青海頒布了專門性飲用水水源保護(hù)條例，河南省和陜西省則是分別針對(duì)水庫(kù)和城市飲用水水源保護(hù)區(qū)頒布了保護(hù)條例?？梢姼魇≡诜缮蠈?duì)于飲用水水源保護(hù)具有一定的差距，大部分省份在飲用水保護(hù)的專項(xiàng)立法上還存在空白，僅通過水污染防治條例對(duì)飲用水水源進(jìn)行概括性規(guī)定，保護(hù)措施不健全。而已進(jìn)行立法的地區(qū)，在防治措施的規(guī)定上也并非協(xié)同一致。由于河流本身流程長(zhǎng)和流速快的地理屬性，河流上下游聯(lián)系密切，上游污染物能很快流動(dòng)到下游，因此跨流域性飲用水水源保護(hù)不能只靠地區(qū)政府。如果上游政府在取水口附近設(shè)置保護(hù)區(qū)，并采取一定的法律和科學(xué)技術(shù)措施，那么下游對(duì)于飲用水水源保護(hù)就相對(duì)便利。但如果上游政府沒有在這條河流上劃定保護(hù)區(qū)，如何保證上游污染不會(huì)擴(kuò)散至下游則成為了主要難題。另外即使上游排污合格，也不能完全杜絕累積污染物的情況出現(xiàn)在下游，下游治理面臨著許多困難。1.2.5保護(hù)規(guī)劃銜接差隨著流域治理的不斷推進(jìn)，整體主義方法論日益受到重視并成為突破還原主義思維下流域治理弊端的新法理[[]孟慶瑜，張思茵.流域法治的空間審思與完善進(jìn)路[J].北方廢墟，2021,15（02），89-101.]。需要對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和流域自然之間的空間關(guān)系進(jìn)行統(tǒng)籌，通過規(guī)劃等方面實(shí)現(xiàn)流域的科學(xué)和可持續(xù)發(fā)展。黃河流域規(guī)劃在運(yùn)行中與整體主義治理理念還存在較大差異，流域并行存在多部門制定的水資源保護(hù)規(guī)劃、污染防治規(guī)劃等，缺乏基于流域整體的空間規(guī)劃，無法為區(qū)域規(guī)劃提供共同基礎(chǔ)，阻礙流域整體利益。流域空間規(guī)劃通過“三線一單[]孟慶瑜，張思茵.流域法治的空間審思與完善進(jìn)路[J].北方廢墟，2021,15（02），89-101.第二章黃河流域飲用水水源保護(hù)問題的法律原因分析2.1管理體制不順，權(quán)利劃分不明確首先，中央行政管理協(xié)調(diào)不一致。涉及飲用水水源管理的中央行政部門主要有水利部、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部以及國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)。這些部門相互平級(jí)，容易出現(xiàn)多頭管理和權(quán)責(zé)不清的情形，出現(xiàn)了不作為和相互推諉等問題。例如對(duì)水資源管理和保護(hù)，由于職能的割裂，從供給到開發(fā)、治理到排放的過程中缺乏相關(guān)主管部門的職能對(duì)接，供水部門對(duì)污水治理沒有權(quán)限，不利于黃河流域飲用水保護(hù)工作的開展與進(jìn)行。其次，黃河流域管理機(jī)構(gòu)地位模糊。黃河委員會(huì)是水利部的派出機(jī)構(gòu)，主要是國(guó)家為對(duì)黃河流域?qū)嵤┲卫矶O(shè)置的，但《水法》未對(duì)流域機(jī)構(gòu)的法律地位做具體的規(guī)定，并且黃河委員會(huì)職能受水利部的職能范圍限制。從機(jī)構(gòu)設(shè)置上來看，黃河委員會(huì)對(duì)水域和水行政管理重視不夠，客觀上更加關(guān)注技術(shù)和工程管理，難以承擔(dān)起流域水行政管理的職責(zé)[[]尚俊生,孫華光,付躍彬.黃河水資源管理中存在的主要問題及原因分析[A].河海大學(xué)、安徽省巢湖管理局、安徽省水利學(xué)會(huì).2019中國(guó)水資源高效利用與節(jié)水技術(shù)論壇論文集[C].河海大學(xué)、安徽省巢湖管理局、安徽省水利學(xué)會(huì):北京沃特咨詢有限公司,2019:3.[]尚俊生,孫華光,付躍彬.黃河水資源管理中存在的主要問題及原因分析[A].河海大學(xué)、安徽省巢湖管理局、安徽省水利學(xué)會(huì).2019中國(guó)水資源高效利用與節(jié)水技術(shù)論壇論文集[C].河海大學(xué)、安徽省巢湖管理局、安徽省水利學(xué)會(huì):北京沃特咨詢有限公司,2019:3.2.2主管部門不一，污染防治法規(guī)設(shè)置不同黃河流域各省區(qū)水污染防治的地方法規(guī)設(shè)置不一，在排污標(biāo)準(zhǔn)上存在很大的差異性。在污水排放標(biāo)準(zhǔn)上，陜西省環(huán)保廳出臺(tái)了陜西段污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)參參見《陜西省黃河流域污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)（DB/61224--2018）》2.3缺乏有效協(xié)同的執(zhí)法監(jiān)督手段和機(jī)制一方面，黃河流域管理機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法過程中受限制較多。雖然具備一定行政管理的職能，但是缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力，一般情況下，需要與地方政府進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)。因?yàn)榉蓻]有明確流域與區(qū)域管理之間的關(guān)系，很多保護(hù)飲用水資源的工作更多依據(jù)地方首長(zhǎng)意志，地方保護(hù)主義的思想仍然盛行。而地區(qū)行政部門執(zhí)法又對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展問題多加考慮，對(duì)于某些有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的企業(yè)，針對(duì)它們的違法行為往往會(huì)減輕或不執(zhí)行相應(yīng)處罰，這對(duì)黃河流域飲用水資源保護(hù)造成了巨大的影響。另一方面，在飲用水資源保護(hù)中，主要依靠的是行政力量，執(zhí)法監(jiān)督方式較為單一。根據(jù)公共治理理論，僅憑單一主體的力量難以達(dá)到法治社會(huì)治理的最佳效果，需要多元主體的參與[[]Dieter,C.A.,Maupin,M.A.2017.PublicsupplyanddomesticwateruseintheUnitedStates[J].U.S.GeologicalSurveyOpen-FileReport2017–1131:6.]。相較于執(zhí)法機(jī)構(gòu)，居住在飲用水水源旁的群眾，更能及時(shí)發(fā)現(xiàn)一些污染現(xiàn)象，舉報(bào)類似的違法違規(guī)行為。而現(xiàn)階段政府和環(huán)境主管部門對(duì)飲用水水源保護(hù)的宣傳力度不大，宣傳渠道狹窄，未留有足夠的公眾參與空間。廣大人民群眾也對(duì)飲用水水源保護(hù)的認(rèn)識(shí)不充分，主人公意識(shí)淡薄，缺乏對(duì)相關(guān)法律的了解，難以積極[]Dieter,C.A.,Maupin,M.A.2017.PublicsupplyanddomesticwateruseintheUnitedStates[J].U.S.GeologicalSurveyOpen-FileReport2017–1131:6.2.4防治措施具有差異性對(duì)于跨行政區(qū)域的飲用水水源保護(hù)，僅有四川省的飲用水保護(hù)條例進(jìn)行了規(guī)定，不是由本級(jí)人民政府環(huán)境主管部門進(jìn)行協(xié)商，而是通過共同的上級(jí)政府協(xié)同相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督。但這樣的方式多是采用行政手段，通過向共同上級(jí)反映，由共同上級(jí)進(jìn)行行政決策，而非以法律手段開展的聯(lián)防聯(lián)控或者協(xié)調(diào)。在對(duì)于飲用水水源的監(jiān)督管理中，幾個(gè)省份均規(guī)定了飲用水水源應(yīng)急處理、建立水源巡查制度和各級(jí)人民政府的主要職責(zé)。但是在具體規(guī)定上，部分法條監(jiān)管主體不明，容易導(dǎo)致監(jiān)管責(zé)任的缺失。如在水源巡查制度中，青海省就規(guī)定縣級(jí)以上政府、環(huán)境部門、飲用水管理單位、供水部門等都應(yīng)各自建立巡查制度，及時(shí)制止并依法處理污染飲用水水源的行為。但是這樣落實(shí)到實(shí)踐中，就比較容易出現(xiàn)各部門互相推諉，不愿意進(jìn)行管理巡查的情況。所以，對(duì)于巡查制度的規(guī)定應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化，區(qū)分巡查類型，進(jìn)一步明確巡查主體，劃分職權(quán)。對(duì)于飲用水安全狀況相關(guān)信息，僅內(nèi)蒙古自治區(qū)的飲用水保護(hù)條例中有規(guī)定每季度向社會(huì)公眾公開，其他省份條例中均無類似規(guī)定?？梢姽妼?duì)于飲用水水源的知情權(quán)沒有得到充分落實(shí)，那么就難以發(fā)揮公眾參與的力量對(duì)飲用水水源進(jìn)行監(jiān)管與保護(hù)。在法律責(zé)任的規(guī)定中，幾個(gè)省份的規(guī)定大多為停止違法行為，責(zé)令限期拆除、恢復(fù)原狀、限期整改和罰款等等。對(duì)于飲用水水源污染處罰的手段單一，多為行政和民事手段，追究污染者和管理者法律責(zé)任的力度不大，缺乏威懾力，不利于實(shí)踐中對(duì)于飲用水水源的保護(hù)。2.5流域性規(guī)劃銜接差整體性規(guī)劃是對(duì)整個(gè)黃河流域的開發(fā)進(jìn)行統(tǒng)籌和部署，其中水資源的利用與保護(hù)更是需要系統(tǒng)性指導(dǎo)。目前涉及黃河流域的整體性規(guī)劃主要有《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》、《黃河流域綜合規(guī)劃》、《黃河流域水資源綜合規(guī)劃》等，各?。▍^(qū)）也出臺(tái)了本地區(qū)的相關(guān)規(guī)劃。但各?。▍^(qū)）的規(guī)劃著重于本地區(qū)的績(jī)效考核和水資源治理，忽視了區(qū)域的緊密聯(lián)系，導(dǎo)致黃河流域上下游、左右岸的水資源缺乏協(xié)同性保護(hù)。在八省進(jìn)行的第二輪第三批中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察中，可以發(fā)現(xiàn)一些地區(qū)政府長(zhǎng)期不作為、上報(bào)虛假材料、政策規(guī)劃不落實(shí)等問題十分嚴(yán)重。因此需要一個(gè)流域性整體規(guī)劃，在對(duì)當(dāng)?shù)睾恿鳝h(huán)境進(jìn)行考察和調(diào)研的基礎(chǔ)上，確定較為科學(xué)的針對(duì)性規(guī)劃和整體規(guī)劃，提出具體的管控和保護(hù)方案，減少乃至避免對(duì)流域的過度開發(fā)。同時(shí)也要統(tǒng)籌全流域，進(jìn)行綜合治理，推行治理成果由流域共享的思想。第三章國(guó)外流域飲用水水源保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)評(píng)述3.1飲用水管理制度飲用水源管理制度是對(duì)飲用水源管理中涉及職能劃分、組織機(jī)構(gòu)和管理體制的總稱。國(guó)外的飲用水水源管理制度已經(jīng)具備了一定的成熟度。以加拿大的飲用水水源管理制度為例，不同級(jí)別的政府分管不同的事項(xiàng)，相關(guān)機(jī)構(gòu)也積極參與到管理體制中來[[]藍(lán)楠,劉云浪.中國(guó)飲用水源管理體制的改革探討[J].國(guó)土資源科技管理,2013,30(02):123-129.]。其中土地規(guī)劃由當(dāng)?shù)氐胤秸?fù)責(zé)，省政府主要對(duì)水資源進(jìn)行管理，遇到跨界的飲用水水源糾紛，則是由聯(lián)邦政府統(tǒng)一進(jìn)行協(xié)調(diào)解決，提高飲用水管理工作的效率。相關(guān)保護(hù)機(jī)構(gòu)也對(duì)政府職能起到了一個(gè)補(bǔ)充的作用，為進(jìn)一步保障飲用水安全，對(duì)飲用水水源地和保護(hù)區(qū)的地表水和地下水進(jìn)行分別管理[]藍(lán)楠,劉云浪.中國(guó)飲用水源管理體制的改革探討[J].國(guó)土資源科技管理,2013,30(02):123-129.德國(guó)飲用水保護(hù)工作對(duì)管理體系進(jìn)行了科學(xué)的劃分，具體是由市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，城市公用局負(fù)責(zé)管理，將飲用水分配至戶。水量和水質(zhì)也經(jīng)水廠的統(tǒng)一規(guī)劃與管理，但必須接受環(huán)保部門的監(jiān)督和檢查。美國(guó)的安全飲用水法也有類似的規(guī)定，使得水質(zhì)與水量管理銜接了起來，值得我國(guó)借鑒與學(xué)習(xí)。新西蘭和澳大利亞主要通過跨區(qū)域管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行水行政管理。新西蘭在地方成立了流域管理委員會(huì)，澳大利亞是在不同區(qū)域建立起了流域管理機(jī)構(gòu)，可以對(duì)全國(guó)水資源進(jìn)行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)[[]楊朝霞.論我國(guó)環(huán)境行政管理體制的弊端與改革[J].昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2007(05):1-8.]，各區(qū)域間也能進(jìn)行相互的監(jiān)督。與這兩個(gè)國(guó)家相似的是，英國(guó)為了對(duì)城市內(nèi)飲用水水質(zhì)進(jìn)行管理，[]楊朝霞.論我國(guó)環(huán)境行政管理體制的弊端與改革[J].昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2007(05):1-8.3.2飲用水水源水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)制度水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)家或地區(qū)對(duì)于飲用水在化學(xué)、物理、生物方面所應(yīng)達(dá)到的指標(biāo)。各個(gè)國(guó)家受經(jīng)濟(jì)水平和氣候條件不同的影響，制定的飲用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)也存在差異。日本早在二十世紀(jì)就制定了《水質(zhì)保護(hù)法》，為了防止水源遭到污染，法律規(guī)定要出臺(tái)排放標(biāo)準(zhǔn)，判定遭受污染的水質(zhì)，并及時(shí)進(jìn)行凈化和保護(hù)。隨后，日本又陸續(xù)出臺(tái)了《防止公害基礎(chǔ)法》、《水質(zhì)污染防止法》，對(duì)水質(zhì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，并要求采取全方位的管理手段和預(yù)防措施。這些法律法規(guī)均促進(jìn)了日本飲用水源水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的完善。美國(guó)很早就對(duì)飲用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)做了規(guī)定?！栋踩嬘盟ā钒衙绹?guó)的飲用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)分為兩級(jí)，分別為具有強(qiáng)制性的一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和非強(qiáng)制性的二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了飲用水的最大濃度值和污水處理技術(shù)，最大濃度值是飲用水中允許最大限度污染物的濃度值，通常都有很高的標(biāo)準(zhǔn)，這些規(guī)定都必須遵守。而二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)沒有必須執(zhí)行的規(guī)定，各州可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r自行決定制定與否。如果存在飲用水水質(zhì)在使用最前沿的技術(shù)后仍不能滿足水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)最末一級(jí)的情況，那么州政府可以向聯(lián)邦提出申請(qǐng)，環(huán)境主管部門批準(zhǔn)后可適用變異標(biāo)準(zhǔn)，但是不能對(duì)人體健康產(chǎn)生潛在的危險(xiǎn)。另外，環(huán)保局每隔一段時(shí)間就要對(duì)非常規(guī)污染物進(jìn)行監(jiān)測(cè)，然后根據(jù)出現(xiàn)頻率和暴露程度出臺(tái)相關(guān)管制措施[[]OSTFELDA，SALOMONSE.[]OSTFELDA，SALOMONSE.Optimallayoutofearlywarningdetectionstationsforwaterdistributionsystemssecurity［J］.JournalofWaterResourcesPlanningandManagement，2004，130(05):377－385．3.3飲用水水源保護(hù)區(qū)制度該制度是國(guó)家通過劃定保護(hù)區(qū)，設(shè)定相應(yīng)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)并禁止污染源存在和進(jìn)入，從而加強(qiáng)對(duì)飲用水水源保護(hù)的一項(xiàng)環(huán)境管理制度。法國(guó)是最早對(duì)此進(jìn)行規(guī)定的，設(shè)立飲用水水源的特別管理區(qū)域，在此區(qū)域內(nèi)對(duì)飲用水的適用必須經(jīng)過調(diào)研并取得政府主管部門的許可。法律法規(guī)針對(duì)水源分配、水域流量進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，只有申報(bào)后通過調(diào)查審批才能有所變化。政府的行政行為如果對(duì)飲用水保護(hù)區(qū)造成了損害，那么應(yīng)依法賠償，或者提出可替代的方案來抵消、免除賠償。美國(guó)的飲用水水源地保護(hù)也開展的比較早，已經(jīng)形成了一套系統(tǒng)的飲用水源地法律保護(hù)體系，《安全飲用水法》和《清潔水法》一起為其構(gòu)建了法律基石。尤為特別的是，《安全飲用水法》在1996年的修正案要求各州對(duì)轄區(qū)內(nèi)的飲用水水源地在特定時(shí)間內(nèi)完成評(píng)估工作，在評(píng)估報(bào)告的基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的保護(hù)方針和策略[[]鞏瑩,劉偉江,朱倩,王玉秋.美國(guó)飲用水水源地保護(hù)的啟示[J].環(huán)境保護(hù),2010(12):25-28.]。在評(píng)估和保護(hù)計(jì)劃中，首先就是對(duì)飲用水保護(hù)區(qū)進(jìn)行劃分，確定影響的地質(zhì)與水體，并調(diào)查可能帶來潛在污染威脅的活動(dòng)。其次是對(duì)地表水源和地下水源的保護(hù)，地表水可依據(jù)《清潔水法》實(shí)行源與非點(diǎn)源的策略，受污染的水在改善后經(jīng)重新評(píng)估仍然可轉(zhuǎn)變?yōu)轱嬘盟?，地下水則是根據(jù)各州的法規(guī)進(jìn)行治理。最后，兩部法律均對(duì)水源保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行了明文規(guī)定?！栋踩嬘盟ā泛汀肚鍧嵥ā贩謩e授權(quán)建立州飲用水循環(huán)資金和清潔水循環(huán)資金，前者的運(yùn)作模式在于地方建設(shè)飲用水項(xiàng)目的資金由聯(lián)邦和州財(cái)政來?yè)芸詈徒栀J，本金和利息又循環(huán)運(yùn)用于新的項(xiàng)目之中；而后者則是通過設(shè)置專項(xiàng)資金，起到長(zhǎng)期的支持和保護(hù)作用[[[]鞏瑩,劉偉江,朱倩,王玉秋.美國(guó)飲用水水源地保護(hù)的啟示[J].環(huán)境保護(hù),2010(12):25-28.[]藍(lán)楠,夏雪蓮.美國(guó)飲用水水源保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法對(duì)我國(guó)的啟示[J].環(huán)境保護(hù),2019,47(10):62-65.第四章黃河流域飲用水水源保護(hù)的立法建議完善4.1協(xié)調(diào)飲用水資源管理的體制機(jī)制中央管理體制在飲用水協(xié)調(diào)上存在一定矛盾，因此需要在既有部門的基礎(chǔ)上設(shè)置一個(gè)具有統(tǒng)籌功能的機(jī)構(gòu)。可以設(shè)置一個(gè)中央水資源協(xié)調(diào)委員會(huì)，下面設(shè)飲用水管理辦公室，對(duì)中央各部門的職責(zé)進(jìn)行協(xié)調(diào)與安排。在我國(guó)的流域管理體制中，應(yīng)理順流域與區(qū)域管理之間的關(guān)系，在法律上明確以流域飲用水管理為主，區(qū)域管理為輔，確定流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位，授予其相應(yīng)的權(quán)力[[]張文錦,唐德善.我國(guó)飲用水源地的保護(hù)與管理研究[J].人民黃河,2009,31(08):55-56.[]張文錦,唐德善.我國(guó)飲用水源地的保護(hù)與管理研究[J].人民黃河,2009,31(08):55-56.4.2推進(jìn)流域規(guī)劃的整合與協(xié)調(diào)國(guó)土規(guī)劃是專項(xiàng)規(guī)劃的依據(jù)和基礎(chǔ)參見《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》。流域規(guī)劃作為國(guó)土空間規(guī)劃中的專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)對(duì)流域空間整體的保護(hù)和利用進(jìn)行統(tǒng)籌安排。流域規(guī)劃與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃之間是分工與合作的關(guān)系，流域規(guī)劃以發(fā)展規(guī)劃為導(dǎo)向，又約束和限制了發(fā)展規(guī)劃；發(fā)展規(guī)劃明確經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展方向和定位。水資源、水污染、水功能分區(qū)等各項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃雖體現(xiàn)了不同部門之間的職責(zé)劃分，但是由于水無法分割的自然屬性，各項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃必然走向整合與一致。參見《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》在內(nèi)容上，各項(xiàng)規(guī)劃要服從于統(tǒng)一流域發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、流域主體功能區(qū)定位，在加強(qiáng)約束性指標(biāo)設(shè)定的同時(shí)，確定合理的預(yù)期目標(biāo)，提供動(dòng)態(tài)調(diào)整空間。在體系上，統(tǒng)籌水資源、水生態(tài)和水環(huán)境三種問題，將流域?qū)用娴木C合規(guī)劃、水污染防治規(guī)劃等整合為一項(xiàng)流域綜合規(guī)劃，并與其他空間規(guī)劃實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)共通、技術(shù)方法互聯(lián)。在時(shí)間上，對(duì)于現(xiàn)行或規(guī)劃期較短以達(dá)到期限的水資源環(huán)境規(guī)劃進(jìn)行修改與補(bǔ)充，以便各流域規(guī)劃之間保持統(tǒng)一規(guī)劃期限與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的一致，從而實(shí)現(xiàn)流域的可持續(xù)發(fā)展。4.3明確飲用水水源保護(hù)監(jiān)管主體飲用水水源巡查制度分為兩種類型，一類是日常性巡查，另一類是監(jiān)管性巡查。在地方飲用水水源保護(hù)中，應(yīng)明確區(qū)分這兩種不同類型的巡查，因?yàn)槿粘Ｐ匝膊槭羌皶r(shí)排查潛在污染活動(dòng)，對(duì)飲用水水源進(jìn)行日常性管理與保護(hù)；而監(jiān)管性巡查主要是對(duì)日常性巡查的監(jiān)督，同時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決巡查過程中存在的一些問題。因此需明確飲用水水源巡查制度的主體，以便更好的落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。日常性巡查的主體可以由當(dāng)?shù)毓┧蛘咚垂芾聿块T等直接負(fù)責(zé)的行政單位擔(dān)任，監(jiān)管性巡查主體可確定為縣級(jí)以上的生態(tài)環(huán)境部門。因?yàn)槿粘Ｐ匝膊樾枰B(tài)化的巡查機(jī)制，對(duì)于飲用水水源狀況的熟悉程度要求更高，直接負(fù)責(zé)部門顯然比其他相關(guān)部門更有優(yōu)勢(shì)。根據(jù)法律規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)飲用水水源保護(hù)的統(tǒng)一監(jiān)管職責(zé)，因此確定生態(tài)環(huán)境部門作為監(jiān)管性巡查的主體更加合理。而這并不意味著其他部門不能參與飲用水水源巡查制度，只是將權(quán)責(zé)劃分更加明確，賦予環(huán)境部門統(tǒng)一監(jiān)管的職責(zé)，避免部門之間的沖突。4.4加強(qiáng)對(duì)飲用水水源地保護(hù)制度的完善黃河流域農(nóng)村地區(qū)多是分散式飲用水水源，而我國(guó)現(xiàn)行的水源保護(hù)區(qū)制度主要適用于飲用水保護(hù)區(qū)和集中式供水區(qū)域。因此需要加強(qiáng)對(duì)這一方