2024人民銀行履行國債監(jiān)管職能的問題及對策建議

第頁人民銀行履行國債監(jiān)管職能的問題及對策建議人民銀行作為國債管理和監(jiān)督部門，在規(guī)范國債運(yùn)行秩序，規(guī)避國債資金風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)投資人權(quán)益，促進(jìn)國債市場健康發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。尤其

是隨著儲蓄國債（電子式）2006年7月1日的問世，我國國債品種逐漸豐富，國債市場日趨復(fù)雜，對人民銀行履行國債監(jiān)管職責(zé)的要求也越來越高。但在實(shí)際工

作中，由于國債管理機(jī)制不健全等多方面因素的制約，人民銀行國債監(jiān)管還存在著一些問題。人民銀行如何充分發(fā)揮監(jiān)管職能作用，加強(qiáng)對儲蓄國債的管理，是當(dāng)前

值得深入研究的現(xiàn)實(shí)課題。

人民銀行履行國債監(jiān)管職能中存在的問題

缺乏完善的國債法律體系，導(dǎo)致國債監(jiān)管難作為。國債法律體系不健全，是人民銀行國債監(jiān)管難作為的根本原因。一是監(jiān)管職責(zé)缺乏法律界定。人民銀行雖有國債監(jiān)督和管理職責(zé)，但沒有專門的法律明確規(guī)定人民銀行的國債監(jiān)管地位、職責(zé)和任務(wù)，監(jiān)管只能以一些相關(guān)的管理辦法、發(fā)行文件為依據(jù)，嚴(yán)重制約了人

民銀行國債監(jiān)管職能的發(fā)揮。二是監(jiān)管處罰缺乏法律依據(jù)。人民銀行在履行監(jiān)管職能時，由于缺乏法律和法規(guī)依據(jù)，對承銷機(jī)構(gòu)的違規(guī)行為無法進(jìn)行有效的制約和處

罰，對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題只能以“責(zé)令整改”來處理，嚴(yán)重影響了監(jiān)管效果。三是監(jiān)管模式缺乏統(tǒng)一規(guī)定。人民銀行對國債的監(jiān)管方式、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管指標(biāo)等沒有統(tǒng)一的模式，也影響了對國債的有效監(jiān)管。

缺乏統(tǒng)一的國債監(jiān)管機(jī)制，導(dǎo)致國債監(jiān)管難執(zhí)行。缺乏明確、統(tǒng)

一、獨(dú)立的政府管理，導(dǎo)致多頭管理、多重管理和規(guī)則不統(tǒng)一一直是國債市場發(fā)展存

在的主要問題。人民銀行負(fù)責(zé)管理金融機(jī)構(gòu)，證監(jiān)會負(fù)責(zé)證券市場和期貨市場的監(jiān)管，而財(cái)政部則是國債的發(fā)行機(jī)關(guān)，對國債的發(fā)行和交易進(jìn)行監(jiān)管。三個部門的監(jiān)

管職責(zé)不清、界定不明，一方面使國債發(fā)行流通中出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管現(xiàn)象，浪費(fèi)了監(jiān)管資源；另一方面，又可能在一些領(lǐng)域產(chǎn)生監(jiān)管真空，使違法者有機(jī)可乘。監(jiān)管機(jī)制

不健全，影響了國債市場的正常發(fā)展，也給人民銀行的國債監(jiān)管工作帶來了困難。

缺乏先進(jìn)的監(jiān)管方式和手段，導(dǎo)致國債監(jiān)管難到位。監(jiān)管方式和手段的滯后，是人民銀行國債監(jiān)管難到位的主要原因。憑證式國債的發(fā)行方式?jīng)Q定了

其發(fā)行操作的封閉性，每一個承銷商都自成體系，發(fā)行計(jì)劃、數(shù)額分配、發(fā)售網(wǎng)點(diǎn)等均由承銷商自行決定，人民銀行只能通過統(tǒng)計(jì)發(fā)行周報(bào)和持有量月報(bào)被動、滯后地了解發(fā)售情況，對國債監(jiān)管很難做到科學(xué)、合理、及時。隨著記賬式國債和儲蓄國債（電子式）的相繼面世，國債發(fā)行正逐步走向“無紙化”、“電子化”，盡管

儲蓄國債（電子式）實(shí)現(xiàn)了實(shí)時查詢，在客觀上對試點(diǎn)銀行和中央國債登記公司起到了自動監(jiān)督作用，但因國債監(jiān)管電子化建設(shè)滯后，信息不暢，人民銀行的監(jiān)管方

式還是以實(shí)地檢查和審核報(bào)表為主，難以形成實(shí)時動態(tài)監(jiān)管。

缺乏有力的監(jiān)督檢查，導(dǎo)致國債監(jiān)管難奏效。監(jiān)督檢查力度不夠，影響了人民銀行國債監(jiān)管的成效。一是思想認(rèn)識不到位。因國債發(fā)行和兌付都由承

銷機(jī)構(gòu)自行完成，與基層國庫部門特別是縣支庫沒有直接聯(lián)系，加之近幾年基層網(wǎng)點(diǎn)很少有國債發(fā)行任務(wù)，基層國庫工作人員逐漸產(chǎn)生了“事不關(guān)己”的思想。二是

監(jiān)管力量薄弱。國債監(jiān)管是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，目前基層人行專職的國債經(jīng)辦人員配備很少，且業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高。三是現(xiàn)場檢查力度不夠。人民銀行國庫部門

擔(dān)負(fù)著對國債發(fā)行兌付進(jìn)行管理和監(jiān)督的雙重職責(zé)，但因人手少、任務(wù)重，對承銷機(jī)構(gòu)及兌付網(wǎng)點(diǎn)的現(xiàn)場業(yè)務(wù)檢查頻率不高，處罰也大多停留在通報(bào)、警告等措施

上，監(jiān)管難以取得實(shí)質(zhì)性效果。

人民銀行充分發(fā)揮國債監(jiān)管職能作用的對策建議

完善國債法律體系，確立國債監(jiān)管法律地位。一是加快國債立法的進(jìn)程。盡快制定和出臺一部《國債法》或《國債管理?xiàng)l例》，從法律上明確人民銀行

對國債發(fā)行、兌付的監(jiān)督管理權(quán)限和職責(zé)，確保人民銀行國債監(jiān)管工作有法可依、有章可循。二是制定切實(shí)可行的處罰辦法。財(cái)政部、人民銀行應(yīng)聯(lián)手出臺《國債發(fā)

行、兌付核算操作規(guī)程及違規(guī)行為處罰辦法》和《國債監(jiān)管實(shí)施辦法》，對國債發(fā)行和兌付的各項(xiàng)操作進(jìn)行具體、明確的規(guī)定，增強(qiáng)監(jiān)管措施和處理手段的威懾力，

提高國債監(jiān)管的權(quán)威性。三是統(tǒng)一監(jiān)管模式。對國債監(jiān)管方式、內(nèi)容、指標(biāo)等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，建立對國債承銷機(jī)構(gòu)、兌付網(wǎng)點(diǎn)的年審制度，從制度上規(guī)范監(jiān)管程序，

細(xì)化操作規(guī)定，為籌資主體和投資主體創(chuàng)造一個良好的融資環(huán)境。

健全國債監(jiān)管機(jī)制，促進(jìn)國債市場健康發(fā)展。一是制定《國債市場管理辦法》，通過法律的形式明確界定各監(jiān)管職能部門的監(jiān)管職責(zé)，避免交叉監(jiān)管

或重復(fù)監(jiān)管。二是建立協(xié)調(diào)聯(lián)動監(jiān)管機(jī)制。要加強(qiáng)人民銀行與財(cái)政部門的聯(lián)系與信息溝通，發(fā)揮各自監(jiān)管優(yōu)勢，形成監(jiān)管合力。三是統(tǒng)一國債監(jiān)管機(jī)制。建議成立一

個專門的國債監(jiān)督管理委員會，賦予其獨(dú)立完全的監(jiān)管職能，對國債市場的參與者進(jìn)行執(zhí)法檢查和監(jiān)督。

創(chuàng)新國債監(jiān)管手段，提高國債監(jiān)管效率。改進(jìn)國債監(jiān)管滯后的方式和手段，是提高人民銀行國債監(jiān)管效率的必要措施。人民銀行應(yīng)充分利用已開通的

現(xiàn)代化支付系統(tǒng)以及正在逐步推廣的財(cái)稅庫行橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，積極構(gòu)建國債實(shí)時監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)信息共享。可借鑒“人民幣結(jié)算賬戶管理系統(tǒng)”中人民銀行賬戶監(jiān)管

的成功經(jīng)驗(yàn)，由財(cái)政部和人行聯(lián)合開發(fā)并推廣“國債電子化監(jiān)管綜合網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)各承銷機(jī)構(gòu)與人民銀行、財(cái)政部門的系統(tǒng)互相對接，信息資源及時共享，從而

對國債發(fā)行、兌付、債權(quán)記錄以及資金清算的全過程進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控、動態(tài)反映，有效杜絕各種違規(guī)、違章行為，確保監(jiān)管的及時性和準(zhǔn)確性。

加大國債監(jiān)管力度，防范國債資金風(fēng)險(xiǎn)。一是轉(zhuǎn)變觀念，提高思想認(rèn)識。二是充實(shí)國庫人員，提高干部隊(duì)伍素質(zhì)。建議縣級人民銀行單設(shè)國庫機(jī)構(gòu)，

按照國庫崗位職責(zé)要求，充實(shí)國債專職人員，并保持國庫機(jī)構(gòu)和人員的相對穩(wěn)定，同時，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，著力提高國債人員的綜合素質(zhì)和監(jiān)管水平。三是加大現(xiàn)場檢

查的力度，提高監(jiān)管實(shí)效。要樹立“大監(jiān)管”的理念，整合監(jiān)管力量，共同執(zhí)法；要建立現(xiàn)場檢查制度，對國債經(jīng)辦單位進(jìn)行定期或突擊檢查，避免違規(guī)操作行為；

要加大非現(xiàn)場檢查力度，建立信息報(bào)送考核機(jī)制，嚴(yán)格要求承銷機(jī)構(gòu)認(rèn)真進(jìn)行日常統(tǒng)計(jì)和信息反饋，提高監(jiān)管準(zhǔn)確性；要加大反假防偽宣傳力度，嚴(yán)把兌付關(guān)，確保國債資金的安全。

（作者單位：人行XX省XX市中心支行）

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第二篇。司法警察職能履行存在問題及對策、法警全面參與、保障民事審判是法定的職責(zé)，不能以法官審理個案的需要為前提。

1、從工作目的性上講，法警參與民事審判活動，履行自己的職責(zé)，其目的不僅僅是為了保障民事審判活動的順利進(jìn)行，更是為了維護(hù)法律的尊嚴(yán)、審判的權(quán)威和國家的形象。嚴(yán)格地講，法警的職責(zé)是既不能放棄也不能被免除。所以，法警是否參與民事審判活動不能僅以審判法官是否需要為標(biāo)準(zhǔn)，更應(yīng)當(dāng)從維護(hù)國家法律的尊嚴(yán)，法院審判的權(quán)威出發(fā)。為了保障民事審判的順利進(jìn)行，更為維護(hù)國家法律的尊嚴(yán)、法院審判的權(quán)威，法警應(yīng)當(dāng)成為民事審判的法定成員，必須參與民事審判活動。

2、從法律性規(guī)定來看，法警不僅是民事審判中的重要成員，而且是一支不或缺、不可替代的司法保障力量?！度嗣穹ㄔ核痉ň鞎盒袟l例》第三條規(guī)定：“法警的任務(wù)是通過行使職權(quán)，預(yù)防、制止和懲治妨礙審判活動的違法犯罪行為，維護(hù)審判秩序，保障審判工作的順利進(jìn)行”。《人民法院司法警察暫行條例》實(shí)施辦法第二條規(guī)定：“法警是依法參與審判活動的重要成員”。另外《人民法院司法警察暫行條例》及其實(shí)施辦法、《值庭規(guī)則》、《法庭規(guī)則》還具體規(guī)定了法警的職責(zé)。其中法警在民事判中的職責(zé)是：（1）、送達(dá)法律文書、訴訟文書；（2）、參與對裁定（訴訟保全）的財(cái)產(chǎn)查封、扣押、凍結(jié)或沒收活動；（3）對必須到庭而拒不到庭的

的被告執(zhí)行拘傳，強(qiáng)制其到庭；（4）、警衛(wèi)法庭，維護(hù)法庭秩序，對進(jìn)入法庭當(dāng)事人及其代理人、旁聽人員進(jìn)行安全檢查，保障參與審判活動人員的安全；（5）、傳遞證據(jù)材料、傳帶證人、鑒定人；（6）、對妨礙訴訟、違反法庭規(guī)則，擾亂法庭秩序，危及審判人員人身、財(cái)產(chǎn)安全的人員采取訓(xùn)誡、責(zé)令退出法庭、強(qiáng)制帶離、實(shí)行拘留、強(qiáng)制繳納罰款等強(qiáng)制措施。法定的職責(zé)，就當(dāng)全面履行。不僅法警自身不能放棄，而且任何組織或個人也無權(quán)免除。

3、從司法實(shí)踐來看，法官、書記員在外出執(zhí)行送達(dá)、財(cái)產(chǎn)保全、調(diào)查取證中經(jīng)常遭到辱罵、威脅、甚至毆打，庭審中時常發(fā)生當(dāng)事人、旁聽人員相互辱罵、爭吵、扭打，故意損壞法庭設(shè)施、辱罵法官，當(dāng)事人持刀當(dāng)庭自傷、自殺，無關(guān)人員突然擅自闖入法庭等情況。一方面，這些情況的發(fā)生，不僅影響法院民事審判活動的正常進(jìn)行，更嚴(yán)重的是破壞了法庭的嚴(yán)肅、損害了國家法律的尊嚴(yán)、法院審判的權(quán)威。另一方面，這些情況的發(fā)生往往是審判法官難以預(yù)料的。審判法官根本無法確定審判中是否需要法警提供保障。但這些情況一旦發(fā)生，再臨時要求法警處置，可能就晚了、被動了。所以，為了保障民事審判活動的順利進(jìn)行，維護(hù)國家法律的尊嚴(yán)、法院審判的權(quán)威，法警必須全面參與民事審判活動。并以國家權(quán)力即國家法律規(guī)定的職務(wù)權(quán)力制止、打擊一切妨礙民事訴訟活動的行為。

二、法警參與，保障民事審判活動應(yīng)以法律的規(guī)定為依據(jù)，體現(xiàn)在民事審判活動的全過程。

1、庭審前：法警必須依據(jù)法律性規(guī)定，認(rèn)真履行下列職責(zé)：獨(dú)立完成有關(guān)訴訟文書、法律文書的送達(dá)工作。要積極參與對財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)活動，全力協(xié)助法官、書記員的訴訟保全工作；要全力為法官、書記員進(jìn)行調(diào)查取證工作做好安全警衛(wèi)；要依法拘傳必須到庭的被告人到庭參加訴訟。減輕法官、書記員的工作量，制止在庭審前的一切妨礙訴訟乃至違法犯罪行為，保障法官、書記員的人身安全，保證民事審判活動能夠按時、有效進(jìn)行。

2、庭審中。民事合議審判庭或獨(dú)任審判庭必須在開庭前一天將開庭的時間、地點(diǎn)及簡要案情，特別是可能發(fā)生的意外情況等通報(bào)法警部門。法警部門必須根據(jù)通報(bào)情況和一般規(guī)律，認(rèn)真分析，作出人員、裝備的組織準(zhǔn)備。并擬定處置突發(fā)情況的預(yù)案，做好值庭中的防范工作。及時指派值庭法警參與民事審判活動。參加庭審的法警必須按時到達(dá)崗位，依法履行自己的職責(zé)。依據(jù)《法庭規(guī)則》、《值庭規(guī)則》、《法警條例》、《民訴法》的有關(guān)規(guī)定，法警在庭審中必須認(rèn)真履行“安全檢查，禁止醉酒人、未成年人、精神病人等不該進(jìn)入的人進(jìn)入法庭，禁止任何人攜帶管制刀具、槍支及易燃易暴、危險(xiǎn)品等進(jìn)行入法庭。按照審判法官的指令，對哄鬧、沖擊法庭、辱罵、威脅審判人員、當(dāng)事人及旁聽人員間的爭

吵、扭打、故意損壞法庭設(shè)施、擅闖審判區(qū)、擅自錄音、錄像、記錄等一系列違反法庭規(guī)則的行為進(jìn)行警告、訓(xùn)誡、強(qiáng)制拉出法庭。按照審判法官的指令及時傳遞證據(jù)、引導(dǎo)證人、鑒定人”。以全面服務(wù)審判，預(yù)防、制止庭審中可能發(fā)生的一切妨礙民事訴訟的行為，保障法庭的嚴(yán)肅、莊重和民事庭審活動的順利進(jìn)行，維護(hù)國家法律和法院審判的權(quán)威與尊嚴(yán)。

三、要真正發(fā)揮法警在民事審判中的作用，確保民事審判工作的順利進(jìn)行，還必須加強(qiáng)法警隊(duì)伍的建設(shè)。特別是要增加法警人數(shù)，壯大法警隊(duì)伍。目前基層法院法警人數(shù)一般只有5-8人，不到法院人數(shù)的8％（最高人民法院的要求是12％）。而在正常情況下，法院各崗位所需法警的情況是：法院門廳警衛(wèi)1名，刑事押解、值庭日均2—3名，執(zhí)行送達(dá)日均1—2名，協(xié)助、參與執(zhí)行2—3名，民事、行政庭前保障日均3-5名，民事、行政開庭值庭3-5名（按法院平均每天同時開庭案件3-5個，每個庭審派1名法警值庭計(jì)算）?？傆?jì)需要法警11—19名。所以現(xiàn)有法警人數(shù)不到所需法警的一半。而且現(xiàn)有法警年齡老化（平均年齡已超過40歲），專業(yè)知識、技能整體不夠理想。很難勝任全面保障法院審判的現(xiàn)實(shí)需要。針對這些情況，必須大力加強(qiáng)法警隊(duì)伍的自身建設(shè)。

1、利用政法行政編制，從軍轉(zhuǎn)干部、地方院校、警官學(xué)校引進(jìn)新法警。利用地方政府批準(zhǔn)的財(cái)政撥款編制，招聘合同制法警。以充實(shí)警力，調(diào)整法警年齡、提高知識結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)法警隊(duì)伍的年輕化、知識化。增強(qiáng)法警隊(duì)伍的整體力量。

2、加強(qiáng)思想教育和日常管理，提高隊(duì)伍政治思想素質(zhì)，確保隊(duì)伍的純潔性。培養(yǎng)政治過硬，作風(fēng)優(yōu)良，甘愿獻(xiàn)身法警事業(yè)的法警人才。提高法警隊(duì)伍的凝聚力和戰(zhàn)斗力。

3、加強(qiáng)業(yè)務(wù)教育和技能培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)知識水平，提高警務(wù)保障能力。為全面履行法警職責(zé)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

人民法院司法警察值庭規(guī)則

（法發(fā)[2003]13號）

第一條為保證人民法院審判工作的順利進(jìn)行，規(guī)范人民法院司法警察的值庭活動，根據(jù)《中華人民共和國刑事訴訟法》、《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國人民法院法庭規(guī)則》和《人民法院司法警察暫行條例》的有關(guān)規(guī)定，制定本規(guī)則。

第二條值庭是人民法院司法警察在法庭審判活動中，為維護(hù)法庭秩序，保證參與審判活動人員的安全，保證審判活動順利進(jìn)行所實(shí)施的職務(wù)行為。

第三條值庭的司法警察在法庭審判活動中，根據(jù)審判長、獨(dú)任審判員的指令，依法履行職責(zé)。

第四條值庭前的準(zhǔn)備工作由司法警察部門組織落實(shí)：

（一）根據(jù)庭審活動的時間、規(guī)模、類型、訴訟參與人的數(shù)量、場地條件等情況，選派司法警察值庭；

（二）制定實(shí)施方案和處置突發(fā)事件的應(yīng)急措施；

（三）與相關(guān)部門聯(lián)系，交換意見，明確任務(wù)。

第五條司法警察值庭的職責(zé)：

（一）警衛(wèi)法庭，維護(hù)法庭秩序；

（二）保障參與審判活動人員的安全；

（三）傳喚證人、鑒定人；

（四）傳遞、展示證據(jù)；

（五）制止妨害審判活動的行為。

第六條司法警察值庭時，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定著警服、佩戴警銜專用標(biāo)志，警容嚴(yán)整。女司法警察不得濃妝、披發(fā)、戴飾物。

第七條值庭的司法警察，應(yīng)當(dāng)依照《人民警察使用警械和武器條例》的規(guī)定，配備、使用警械和武器。

第八條對旁聽人員，值庭的司法警察應(yīng)當(dāng)進(jìn)行安全檢查。發(fā)現(xiàn)未成年人、精神病人、醉酒的人和其他不宜旁聽的人員，應(yīng)當(dāng)阻止或者勸其退出審判法庭。

第九條司法警察值庭時，應(yīng)當(dāng)站立于審判臺側(cè)面，背向?qū)徟信_，面向旁聽席。根據(jù)需要采取立正、跨立姿勢或坐姿。法庭宣判時采取立正姿勢；法庭調(diào)查開始后采取坐姿。值庭時間超過一小時可替換。出入法庭時應(yīng)以齊步動作行進(jìn)。

第十條值庭的司法警察接取、傳遞、展示證據(jù)時，應(yīng)注意安全。

第十一條值庭的司法警察傳喚證人時，應(yīng)當(dāng)打開通道門，引導(dǎo)證人到達(dá)指定位置。

第十二條對旁聽人員違反下列法庭紀(jì)律的，值庭的司法警察應(yīng)當(dāng)予以勸阻、制止：

（一）未經(jīng)允許錄音、攝影和錄像；

（二）隨意走動或擅自進(jìn)入審判區(qū)；

（三）鼓掌、喧嘩、哄鬧；

（四）擅自發(fā)言、提問；

（五）吸煙或隨地吐痰；

（六）使用通訊工具；

（七）其他違反法庭紀(jì)律的行為。

第十三條對下列行為，值庭的司法警察可以依法采取強(qiáng)制措施：

（一）未經(jīng)許可進(jìn)入審判區(qū)，經(jīng)勸阻、制止無效或者有違法犯罪嫌疑的；

（二）嚴(yán)重違反法庭紀(jì)律，經(jīng)勸阻、制止無效的；

（三）哄鬧、沖擊法庭，侮辱、威脅、毆打參與審判活動人員等嚴(yán)重?cái)_亂法庭秩序的。

第十四條司法警察值庭時可以采取的強(qiáng)制措施包括。責(zé)令退出、強(qiáng)制帶離、強(qiáng)行扣押、收繳、檢查等。

第十五條司法警察值庭時應(yīng)提高警惕，防止當(dāng)事人自傷、自殺、行兇、脫逃等行為的發(fā)生。遇有突發(fā)事件，應(yīng)全力以赴，沉著應(yīng)對，果斷處置。

第十六條司法警察值庭時，應(yīng)當(dāng)遵守法庭紀(jì)律，精神集中，舉止端莊，行為文明，態(tài)度嚴(yán)肅。不得擅離崗位，不得讓無關(guān)人員接觸當(dāng)事人，不得侮辱或變相體罰當(dāng)事人以及實(shí)施其它妨害審判活動的行為。

第十七條司法警察值庭時違反本規(guī)則的，依據(jù)《中華人民共和國人民警察法》處理。

第十八條本規(guī)則自發(fā)布之日起實(shí)行。最高人民法院

2003年7月16日

司法警察職能履行存在問題及對策

人民法院司法警察是人民警察的一個獨(dú)立警種，作為人民法院直接管轄的一支武裝性質(zhì)的司法力量，它的職能主要體現(xiàn)在護(hù)法和執(zhí)法兩個方面。護(hù)法是指司法警察在人民法院審判過程中有效提供安全、穩(wěn)定、可靠的審判環(huán)境，保證人民法院能夠嚴(yán)格按照法定程序順利地完成各項(xiàng)審判任務(wù)；而執(zhí)法是指依照法定程序強(qiáng)制執(zhí)行人民法院已經(jīng)生效的各類判決、裁定，其職能的實(shí)現(xiàn)是國家強(qiáng)制力在人民法院審判、執(zhí)行工作中最直接、最具體的體現(xiàn)。人民法院司法警察自成立以來，一直在維護(hù)法律尊嚴(yán)和保證審判活動順利進(jìn)行等方面

發(fā)揮著重要作用，尤其是自《人民法院司法警察暫行條例》頒布實(shí)施以來，各級人民法院為開創(chuàng)司法警察工作新局面進(jìn)行了大膽探索，取得了很大成績。但是，長期以來，受多方面因素的制約，司法警察工作在職責(zé)履行方面還存在一些問題，亟需花大氣力、深層次去研究解決，為各項(xiàng)審判提供更有力保障。

一、司法警察工作要求高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)

隨著依法治國進(jìn)程的加快和司法改革的逐步深入，各項(xiàng)審判工作對其基本保障作用的司法警察提出了越來越高的要求。司法警察要更好地服務(wù)于審判活動，必須符合以下要求：

1、司法警察職權(quán)明確化。這是司法警察依法履行公務(wù)的要求，我們要清楚地看到，這是一支占法院干部總數(shù)12%的大隊(duì)伍，我們不能無視他的存在和發(fā)展。因此必須對司法警察職責(zé)、職權(quán)進(jìn)一步明細(xì)化。

2、隊(duì)伍建設(shè)規(guī)范化。確立規(guī)范的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，確立上級法院對下級法院司法警察的領(lǐng)導(dǎo)，形成最高法院。高級法院。中級法院?；鶎臃ㄔ悍ň?duì)伍的警力網(wǎng)狀布局。做到互相協(xié)調(diào)互為補(bǔ)充，提高法警在一個地區(qū)的整體作戰(zhàn)能力。

3、司法警察警務(wù)活動效能化。這是法院審判工作對法警的必然要求，同時也是進(jìn)一步加強(qiáng)法警工作的前提。只有實(shí)現(xiàn)效能化，才能真正做到以一當(dāng)十，以少勝多，才能確保不貽誤戰(zhàn)機(jī)。實(shí)現(xiàn)警務(wù)活動的效能化，要求對整個法警隊(duì)伍實(shí)行科學(xué)、嚴(yán)格地管理，切實(shí)嚴(yán)明紀(jì)律，做到一切行動聽指揮。

二、制約司法警察職能履行的因素

認(rèn)識上的偏差。司法警察是人民警察之一，是人民警察職能的分工與細(xì)化。但是，《人民警察法》沒有明確賦予人民法院司法警察享有人民警察的警察權(quán)，其它“有關(guān)法律”和“行政法規(guī)”更沒賦予人民法院司法警察的具體警察權(quán)，“暫行條例”只是人民法院內(nèi)部管理上規(guī)定了法警必須執(zhí)行的八項(xiàng)任務(wù)，而不具有對人民法院司法警察行使警察公權(quán)力的授權(quán)性質(zhì)，司法警察有職無權(quán)。由于體制和管理上的原因，一部分法警本身，對法警的工作性質(zhì)及工作任務(wù)存有模糊認(rèn)識，認(rèn)為法警就是做一些事務(wù)性的工作，法官和法警之間存有嚴(yán)格的等級之分，一些法警工作消極，不愿從事法警工作，想法離開法警部門，這樣不僅無法充分發(fā)揮法警的積極性和創(chuàng)造性，也不利于法警各項(xiàng)工作規(guī)范、有序地開展，而且存在著大量的安全隱患，不利于審判工作全面、高效、健康地運(yùn)行。

履行職責(zé)上的偏差。由于人民法院司法警察權(quán)的法律定位不明確，使其一直處于人民法院的附設(shè)從屬地位。人民法院作為國家的審判機(jī)關(guān)，中心工作是依法審理各類案件，依法保障合法權(quán)益不受侵犯。根據(jù)法警工作的特點(diǎn)，其重點(diǎn)是服從、服務(wù)于審判工作、保障審判工作的順利進(jìn)行，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)就是為審判進(jìn)行優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)，在滿足審判需要的同時，為審判工作提供良好的工作環(huán)境，在具體的工作中，法警主要是做好刑事審判的人犯押解工作，在庭審活動中是維護(hù)法庭秩序，做好法庭的警衛(wèi)和值庭，根據(jù)需要，傳喚證人，出示證據(jù)，在執(zhí)行活動中，協(xié)助執(zhí)行人員，維護(hù)執(zhí)行秩序，完成任務(wù)，在訴訟活動中，及時、準(zhǔn)確、合法地送達(dá)法律文書等，這些工作都是按照領(lǐng)導(dǎo)和審判人員的旨意進(jìn)行的，法警始終處于被動受支配的地位。

管理上的偏差?！叭嗣穹ㄔ核痉ň鞂?shí)行編隊(duì)管理”，“人民法院司法警察受所在人民法院院長的領(lǐng)導(dǎo)，接受所在人民法院和上級法院司法警察部門的管理”，受法院定編限制，法警“單位配制”嚴(yán)重不足，難以形成整齊警力。其次人民法院的編制和經(jīng)費(fèi)都是由本級財(cái)政和人事部門決定，上級人民法院司法警察部門管理下級人民法院司法警察只是形勢上的管理，難以付之行動。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、雙重領(lǐng)導(dǎo)、編隊(duì)管理的機(jī)制往往不能落實(shí)到位。司法警察偏離職責(zé)、警力浪費(fèi)的現(xiàn)象比較普遍，在法

院各個部門都有法警的身影，書記員、駕駛員、執(zhí)行員等，“人”與“事”配置協(xié)調(diào)不合理，呈現(xiàn)出一支“勤雜工”的隊(duì)伍。

素質(zhì)上的偏差。1956年5月，公安部、財(cái)政部、司法部、國家人事部聯(lián)合下發(fā)通知，決定從1956年7月1日起，將各級人民法院的司法警察列為人民警察的警種之一。我市司法警察部門在三級法院黨組和當(dāng)?shù)卣年P(guān)心支持下，機(jī)構(gòu)基本定位，編制基本落實(shí)，但在人員配置上存在著較大的問題，受進(jìn)人渠道的約束，法警隊(duì)伍老齡化、文化結(jié)構(gòu)偏低化、專業(yè)技能普通化、綜合素質(zhì)一般化，難以勝任司法警察機(jī)動性、警務(wù)性、專業(yè)性的保障職能。司法警察人員只進(jìn)不出，這些人長期艱苦地工作在審判工作前沿，年齡偏大的現(xiàn)象普遍存在，隊(duì)伍整體結(jié)構(gòu)差，完成任務(wù)存在著一定的困難。

三、走司法警察專業(yè)化發(fā)展道路

司法警察工作存在的問題，很大程度上源于司法警察的現(xiàn)行管理體制和規(guī)范化建設(shè)存在薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)該從強(qiáng)化隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)著手，進(jìn)一步理順管理體制，提高司法警察的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)技能，規(guī)范警務(wù)工作內(nèi)容，推進(jìn)裝備現(xiàn)代化建設(shè)，以適應(yīng)新時期人民法院審判、執(zhí)行工作的需要。

（一）司法警察人員選用專業(yè)化

人員素質(zhì)的高低，決定了司法警察整體司法水平的高低。司法警察專業(yè)化，首先是警員的專業(yè)化，要不斷提高司法警察人員的整體素質(zhì)。

一是改革用警制度，嚴(yán)把“進(jìn)人關(guān)”。欲進(jìn)入法警隊(duì)伍的人員必須具有較高的政治思想素質(zhì)，有獻(xiàn)身司法警察事業(yè)的敬業(yè)精神，在文化水平上一般要達(dá)到法律大?；虮究埔陨蠈W(xué)歷層次，同時應(yīng)當(dāng)有健康的體魄和吃苦耐勞的精神，能勝任司法警察的警務(wù)工作任務(wù)。應(yīng)當(dāng)從警官學(xué)院或法律專業(yè)的畢業(yè)生中遴選出符合條件人員，由上級法院會同同級組織人事部門按照錄用公務(wù)員的程序、方式擇優(yōu)選用，確保進(jìn)人的質(zhì)量關(guān)。

二是加強(qiáng)培訓(xùn)，提高素質(zhì)。目前從事司法警察工作的警員，絕大多數(shù)是從部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)的干部和社會錄用人員，缺少必要的法律專業(yè)知識和技能。法警的專業(yè)化改革，必須從加強(qiáng)對現(xiàn)有警員的教育培訓(xùn)入手，對他們有計(jì)劃地進(jìn)行政治思想、職業(yè)道德、法律知識、專業(yè)技能等培訓(xùn)。通過培訓(xùn)增強(qiáng)警員的政治意識、公正執(zhí)法意識，自覺地服從服務(wù)于公正司法大局；通過職業(yè)道德教育，做到愛崗敬業(yè)、清正廉潔、遵守司法禮儀，提高自身修養(yǎng)；通過系統(tǒng)的法律基礎(chǔ)知識培訓(xùn)，使警員掌握最基本的刑事、民事，行政、執(zhí)行法律知識，堅(jiān)決依法辦事，提高司法效率。通過專業(yè)化建設(shè)，轉(zhuǎn)變司法警

察工作作風(fēng)，培養(yǎng)自身剛正不阿、不畏艱難、勇于奉獻(xiàn)、無私無畏的職業(yè)氣質(zhì)，樹立司法警察良好的社會形象，不斷提高自身社會受尊重度、信任度。

三是使法警工作穩(wěn)定化、職業(yè)化。法警實(shí)行專業(yè)化改革，就是要使法警工作職業(yè)化，實(shí)行單獨(dú)序列管理，無特殊情形，警員不得被調(diào)離、免職、辭退或處分，并且與法官一樣，在法院內(nèi)部有平等晉升的機(jī)會。

（二）司法警察職權(quán)行使的專業(yè)化

司法警察權(quán)的行使必須進(jìn)一步提高自身獨(dú)立性。法警作為人民警察的特殊序列，其司法警察權(quán)是法律明文規(guī)定的國家公權(quán)力，同時，法律也賦予了法警獨(dú)立執(zhí)法的主體資格。因此，司法警察在行使司法警察權(quán)時，也應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立、主動的、不受干涉的。從目前現(xiàn)狀看，1997年《條例》頒布之后，法警司法警察權(quán)的行使相對集中，具有了一定的獨(dú)立性，但是往往更多地是聽命于法官安排。司法警察要更多地提高自身工作的獨(dú)立性，保障、配合法官的審判工作，必須主動地、自覺地承擔(dān)審判分工任務(wù)，將司法警察工作與審判工作有機(jī)銜接，從立案程序開始到案件處理結(jié)束，法警的保障、送達(dá)等工作就應(yīng)程序化、固定化。根據(jù)審判流程而不是根據(jù)法官的臨時指令安排警力，只有這樣，才能更好地發(fā)揮司法警察工作的獨(dú)立性，推動專業(yè)化改革，為法官審判工作提供更加

有力的司法保障。同時，法警在行使司法警察權(quán)時，應(yīng)當(dāng)享有自己獨(dú)立的決定權(quán)、自由裁量權(quán)，比如對妨礙民事訴訟的當(dāng)事人，法警行使權(quán)力時就應(yīng)當(dāng)根據(jù)司法警察的專業(yè)要求來制止、懲罰違法當(dāng)事人，有權(quán)決定制止違法行為的方式、標(biāo)準(zhǔn)等。目前，這些權(quán)力仍在由法官行使，實(shí)際上是法官的審判權(quán)使用擴(kuò)大化，法官的審判權(quán)應(yīng)當(dāng)是對案件進(jìn)行裁判的權(quán)利，而對民事訴訟程序的維持，應(yīng)當(dāng)由法警的司法警察權(quán)來承擔(dān)。

（三）司法警察管理體制的專業(yè)化

目前，司法警察實(shí)行的是“雙重領(lǐng)導(dǎo)、編隊(duì)管理”的體制。但從實(shí)際情況看，司法警察的人事管理和經(jīng)費(fèi)使用歸屬于同級法院。上級法院對下級法院的管理相當(dāng)薄弱。而司法警察執(zhí)行死刑、重大執(zhí)行等任務(wù)時，常常要求上下一致、統(tǒng)一行動、整體作戰(zhàn)，這些有時會與同級法院的要求或工作安排發(fā)生沖突。因此，法警專業(yè)化發(fā)展更要求建立法警單獨(dú)序列。上級法院法警部門要加強(qiáng)對下級法院法警的垂直管理，建立統(tǒng)一調(diào)警制度、業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度和集中訓(xùn)練制度，下級法院法警部門負(fù)責(zé)人的選拔、任用要充分征求上級法院的意見。另外，隨著司法警察更多地參與案件的執(zhí)行、值庭、押解等和法警力量的不斷充實(shí)，司法警察內(nèi)部人員分工的專業(yè)

化也應(yīng)引起重視，要不斷向前推進(jìn)，在各領(lǐng)域均要培養(yǎng)一批專業(yè)化人才。

（四）建立專業(yè)化的評價(jià)機(jī)制

法警專業(yè)化評價(jià)機(jī)制首先包括對法警工作如何考核。目前全國法院沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)法院一般參照辦公室等司法行政人員的評價(jià)機(jī)制，并不能準(zhǔn)確地反映法警工作的特點(diǎn)及工作實(shí)績，不利于激發(fā)干警的工作積極性。司法警察的專業(yè)化發(fā)展，要求建立與之相適應(yīng)的評價(jià)機(jī)制和激勵機(jī)制，對于司法警察工作做出準(zhǔn)確的概括，明確法警工作的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和奮斗目標(biāo)。法警專業(yè)化發(fā)展后，應(yīng)當(dāng)建立符合自身特點(diǎn)的考評體系和激勵機(jī)制，要突出干警素質(zhì)的迅速提高和各項(xiàng)警務(wù)任務(wù)高質(zhì)完成。

其次，應(yīng)當(dāng)建立對法警的職業(yè)監(jiān)督和懲戒制度。法警的司法警察權(quán)的獨(dú)立行使應(yīng)以受到嚴(yán)格的監(jiān)督為基礎(chǔ)，要建立權(quán)威性的對行使司法警察權(quán)行為的監(jiān)督、制約機(jī)制，不只對法警個人進(jìn)行監(jiān)督，還要對司法警察權(quán)行使的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，把預(yù)防和懲治濫用、亂用司法警察權(quán)寓于對法警的日常管理工作之中。如建立法警的廉潔自律檔案，鑒定崗位目標(biāo)責(zé)任制，完善、兌現(xiàn)責(zé)任追究制度，一旦發(fā)現(xiàn)有違法亂紀(jì)、濫用司法警察權(quán)的行為，堅(jiān)決子以懲戒處理。

司法警察作為人民法院內(nèi)部一支特有的準(zhǔn)軍事化力量，在人民法院審判執(zhí)行工作和內(nèi)務(wù)保障中一直發(fā)揮著重要的作用。司法警察工作存在的問題，為我們指明了前進(jìn)的方向，人民法院司法體制改革的不斷深入，又為司法警察工作提供了難得的機(jī)遇，只要克服阻力，排除困難，找準(zhǔn)目標(biāo)，不懈努力，人民法院司法警察工作必將進(jìn)入一個嶄新的歷史階段。

首先，司法警察是人民警察的警種之一，是人民法院的重要組成部分，也是人民法院審判和執(zhí)行工作的重要保障力量。隨著我國對外改革開放和市場經(jīng)濟(jì)體制改革形勢的不斷深入發(fā)展，社會各種矛盾日益突出。高智能犯罪、團(tuán)伙犯罪的比例不斷增加。群眾涉法上訪人數(shù)不斷上升，執(zhí)法環(huán)境越來越差。因此，司法警察的作用就越來越顯的非常重要。人民法院司法警察這項(xiàng)工作是任何人和任何部門都不可替代的，司法警察部門也是人民法院僅有的一支武裝力量，必須大力加強(qiáng)司法警察隊(duì)伍建設(shè)，這是新時期人民法院的審判工作對司法警察隊(duì)伍的客觀要求。司法警察部門是人民法院的窗

口。既然是口，司法警察的形象就顯的非常重要。幾年前，電視劇《法官潘火中》播出后，在全社會引起了強(qiáng)烈的反響，紛紛歌頌、贊揚(yáng)法官潘火中，廣大人民群眾認(rèn)為并非是電視劇劇情感人，而是法官潘火中在平凡的工作崗位上做出不平凡的事跡而感人。近一段時間全國上下都在學(xué)習(xí)方永剛的先進(jìn)事跡，學(xué)習(xí)方永剛就是要刻苦鉆研、與時俱進(jìn)、矢志不渝的執(zhí)著探索精神；學(xué)習(xí)方永剛就是要從黨政干部做起，多干群眾急需的事、多干群眾受益事、多干打牢基礎(chǔ)的事、多干長遠(yuǎn)起作用的事；學(xué)習(xí)方永剛要帶頭講正氣、樹形象，做到職務(wù)服從職責(zé)，對工作恪進(jìn)職守；學(xué)習(xí)方永剛要帶頭孝敬父母，對貧困群眾獻(xiàn)愛心、立足本職有責(zé)任心、改變家鄉(xiāng)面貌樹信心。人們普遍認(rèn)為，在當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)大潮沖擊下能有這樣的好典型，實(shí)在是太好不過了。相反，有的法院干警搞行業(yè)不正之風(fēng)，在辦案過程中吃、拿、卡、要、拖，這種行為嚴(yán)重?cái)牧巳嗣穹ㄔ旱男蜗?，貶低了廣大法院干警的形象，用這種形象在人民群眾中行使權(quán)利，老百姓怎么能接受呢。其次，人民法院司法警察形象的好壞，在一定意義上講，體現(xiàn)著人民法院的整體形象，體現(xiàn)著執(zhí)政黨的形象。人民法院是中國共產(chǎn)黨的專政機(jī)關(guān)，是打擊犯罪、保衛(wèi)政權(quán)、維護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的審判機(jī)關(guān)。在具體的執(zhí)法活動中，司法警察形象的好壞，在一定程度上，直接體現(xiàn)著執(zhí)政黨的形象。按照保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育的要求，朝陽

市紀(jì)檢委林鈞棟同志的事跡就是執(zhí)政黨形象代表的最好體現(xiàn)。林鈞棟同志是黨的忠誠衛(wèi)士，我們要學(xué)習(xí)他無限忠誠于黨和人民，無私奉獻(xiàn)的政治本色；學(xué)習(xí)他牢記宗旨，心系百姓的公仆情懷；學(xué)習(xí)他腳踏實(shí)地，勤奮創(chuàng)新的敬業(yè)精神；學(xué)習(xí)他不畏艱險(xiǎn)秉公執(zhí)紀(jì)的優(yōu)秀品格；學(xué)習(xí)他淡泊名利、安于清貧的高尚情操。不斷加強(qiáng)黨性教育，提高思想境界，永保共產(chǎn)黨員的政治本色，樹立黨員干部的良好形象，樹立人民法院司法警察的良好形象。

再次，人民法院司法警察形象的好壞，直接影響著審判工作，同時，也是人民法院是否能夠順利開展審判活動的一個保障條件。因?yàn)?，只有一個好的司法警察形象，老百姓才樂于接近，人民群眾才會相信你。在具體履行法律職務(wù)時，人們才能心情舒暢的配合你，對人民法院才能有一個好的評價(jià)和印象。這對于維護(hù)法律的嚴(yán)肅性，對于某些案件的順暢審理都有十分重要的意義。

做為人民法院的司法警察，要嚴(yán)格執(zhí)行《人民法院司法警察內(nèi)務(wù)條令》和《人民法院司法警察執(zhí)法行為規(guī)范（試行）》規(guī)定的要求。反之，如果在具體執(zhí)法活動中，知法犯法，辦關(guān)系案、人情案，吃、拿、卡、要、拖，偏袒一方，貪贓枉法，不但要受到黨紀(jì)、政紀(jì)的處分直至追究刑事責(zé)任。同時，還要受到社會各方面的譴責(zé)，這樣的形象在人民群眾中是樹不起來的。那么，怎樣才能樹立人民法院司法警察形象呢。

方永剛、林鈞棟就是一個很好的學(xué)習(xí)榜樣。樹司法警察形象應(yīng)該怎樣去做。這就需要我們認(rèn)真去研究，認(rèn)真去思考。筆者認(rèn)為，樹司法警察形象，要從以下四個方面做起。

1、司法警察要樹立良好的行為形象。在我們履行職責(zé)過程中，行為形象是十分重要的，干什么就要象什么，對于司法警察警容風(fēng)紀(jì)（包括著裝、儀容、舉止、禮節(jié)）的要求是行為形象的突出要點(diǎn)。①著警服要保持警容嚴(yán)整，在工作期間必須著警服；②司法警察應(yīng)當(dāng)保持頭發(fā)整潔，不準(zhǔn)染發(fā)，不留長發(fā)，不得紋身等；③司法警察應(yīng)當(dāng)舉止端莊，談吐文明，精神振作，姿態(tài)良好；④司法警察在不同場合，分別要行舉手禮、注目禮、持槍禮，在不同場合都有相應(yīng)的禮節(jié)。在執(zhí)行公務(wù)時要履行告知程序，先敬禮，對當(dāng)事人說明情況并講清權(quán)利和義務(wù)。對于形象而言，在具體執(zhí)法行為過程中，直接影響著自身的形象，所以，要用自身的行為來維護(hù)自身的形象。

2、司法警察要樹立良好的執(zhí)法形象。社會主義法律制定之后，能否正確順利地實(shí)施，是直接關(guān)系到國家和人民的利益，也是法律本身能否取信于民的根本問題。樹立良好的執(zhí)法形象，就是要圍繞保障人民法院審判工作這一中心任務(wù)，建立其規(guī)范的工作、學(xué)習(xí)、生活秩序，按照政治合格、業(yè)務(wù)過硬、作風(fēng)優(yōu)良、紀(jì)律嚴(yán)明、保障有力的要求，培養(yǎng)司法警察愛崗敬業(yè)、令行禁止、公正廉明、英勇善戰(zhàn)、無私無

畏、雷厲風(fēng)行的優(yōu)良作風(fēng)。提高隊(duì)伍的執(zhí)法能力和執(zhí)法水平，保證司法警察隊(duì)伍圓滿完成任務(wù)，樹立司法警察隊(duì)伍的良好形象。

3、司法警察要樹立良好的工作形象。要做到這一點(diǎn)就要時刻維護(hù)法律的嚴(yán)肅性，依法履行職責(zé)。要堅(jiān)定政治信念；維護(hù)司法公正，提高執(zhí)法效率；保持司法廉潔；加強(qiáng)職業(yè)修養(yǎng)；注重警察儀表；約束舉止言行。工作中要嚴(yán)格按照押解規(guī)則、值庭規(guī)則、看管規(guī)則、安全檢查規(guī)則履行職責(zé)。要制定預(yù)防突發(fā)事件預(yù)案措施，應(yīng)當(dāng)重視安全工作，堅(jiān)持預(yù)防為主的方針，建立建全多項(xiàng)安全制度，實(shí)行安全工作責(zé)任制；加強(qiáng)安全教育、增強(qiáng)安全意識、消除各種不安全因素。在執(zhí)行職務(wù)時，應(yīng)當(dāng)時刻保持警惕，嚴(yán)格遵守各項(xiàng)安全制度。

4、司法警察要樹立良好的人格形象。這就要求司法警察要堅(jiān)定政治信念、加強(qiáng)職業(yè)修養(yǎng)、崇尚法治、維護(hù)正義；公正廉潔、文明執(zhí)勤；秉公執(zhí)法、辦事公道；服從命令、聽從指揮；堅(jiān)毅勇敢、不怕犧牲；勤勉敬業(yè)、忠于職守。履行職責(zé)要旗幟鮮明，不隱瞞自己的觀點(diǎn)和意圖，摒棄勾心斗角，爭名奪利的丑惡行為，在群眾中樹立良好的人格形象?？傊己玫乃痉ň煨蜗髽淞⑵饋砹耍痉ň斓恼w素質(zhì)提高了，人民法院的審判事業(yè)才會蒸蒸日上，人民法院的建設(shè)才會得到更好的發(fā)展。

第三篇：關(guān)于人民銀行支行履行金融監(jiān)管職能的調(diào)研報(bào)告關(guān)于人民銀行支行履行金融監(jiān)管職能的調(diào)研報(bào)告

縣支行作為人民銀行基層派出機(jī)構(gòu)，應(yīng)成為縣域和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動者，是金融宏觀調(diào)控的落實(shí)者，是金融穩(wěn)定的維護(hù)者，是金融服務(wù)的組織者和實(shí)踐者。

一縣支行履行監(jiān)管職能的現(xiàn)狀

1.縣支行主要監(jiān)管職能

縣支行在宏觀調(diào)控中的監(jiān)管職能。總行《意見》第三條第1項(xiàng)指出，加強(qiáng)貨幣信貸政策的宣傳、傳導(dǎo)和信息反饋，做好存款準(zhǔn)備金、支農(nóng)再貸款等貨幣政策工具日常管理和信貸政策導(dǎo)向效果的評估工作，引導(dǎo)縣域金融機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對三農(nóng)、中小企業(yè)和扶貧開發(fā)等重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的金融支持，發(fā)揮好窗口指導(dǎo)作用。

推進(jìn)轄內(nèi)金融服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)支付結(jié)算與賬戶管理，做好國庫業(yè)務(wù)和國庫監(jiān)督管理工作，加強(qiáng)人民幣管理、發(fā)行庫管理和反假幣工作，監(jiān)測當(dāng)?shù)刎泿帕魍ㄇ闆r，推動縣域和農(nóng)村信用體系建設(shè)，特別是農(nóng)村的信用體系建設(shè)，提XX縣區(qū)域和農(nóng)村金融服務(wù)水平，使縣域和農(nóng)村充分享受到現(xiàn)代金融服務(wù)。

努力推進(jìn)農(nóng)村金融改革和農(nóng)村金融體系的完善，加強(qiáng)地方金融事務(wù)的協(xié)調(diào)，協(xié)助地方黨委政府運(yùn)用金融手段促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和和諧社會建設(shè)，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

縣支行在縣域金融穩(wěn)定中的監(jiān)管職能?？傂小兑庖姟返谌龡l第3項(xiàng)指出，監(jiān)測轄區(qū)金融運(yùn)行情況，分析評估轄區(qū)金融風(fēng)險(xiǎn)。配合地方政府處置金融風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件，維護(hù)轄區(qū)金融穩(wěn)定。

根據(jù)授權(quán)履行外匯管理職責(zé)，服務(wù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第四篇：我國國債市場存在的問題及對策我國國債市場存在的

問題及對策

內(nèi)容提要

我國國債自1981年重新恢復(fù)發(fā)行到今天，國債市場已歷經(jīng)了近30年的改革與發(fā)展，有了很大的發(fā)展。目前，我國國債市場已初具規(guī)模，市場化程度不斷提高。但在國債期限結(jié)構(gòu)、國債市場的流動性、國債市場的法律基礎(chǔ)與監(jiān)管體系、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、國債市場之間的連通性等方面都存在著亟待解決的問題。，需要進(jìn)一步的改革與發(fā)展完善。

關(guān)鍵字：國債市場問題完善建議

一、我國國債市場存在的主要問題

（一）國債發(fā)行規(guī)模較小，發(fā)行方式行政化傾向仍然很濃。

一般來說，衡量國債市場大小的主要標(biāo)志是國債總量及其在國民生產(chǎn)總值中所占的比重和國債依存度。我國恢復(fù)發(fā)行國債至今已16年，但國債市場的規(guī)模與國外成熟的國債市場相比差距仍較大。首先，國債總量在國民生產(chǎn)總值中所占比重還很小。西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家如美日德等國國債總量占國民生產(chǎn)總值比重均在60％以上，美國國債余額已達(dá)到2萬億美元以上，日本超過150萬億日元。而我國到1995年底國債余額僅為3300余億元，占ＧＮＰ的5％左右，與發(fā)達(dá)國家相距甚遠(yuǎn)。其次，國債依存度較低。國債依存度是指國債年發(fā)行量與該年財(cái)政預(yù)算收入的比率。1981年我國國債依存度為4.4％，1995年已升至27％，規(guī)模仍然偏低。

我國國債的發(fā)行先后實(shí)行了行政分配、承購包銷、一級自營商制度三種方式。開始是按照行政攤派方式，各單位和個人都按一定的比例分配購買數(shù)額。從1991年起我國試行國債承購包銷方式，由金融機(jī)構(gòu)組成承購包銷團(tuán)，按一定條件向國債發(fā)行主體承擔(dān)國債發(fā)行任務(wù)，然后利用各自的分銷網(wǎng)點(diǎn)向投資人發(fā)售，這已具有了市場化因素。但由于國債利率仍然是通過行政手段而不是通過市場完成的，承購包銷時對于價(jià)格談判只是形式上的，因此國債發(fā)行仍難以擺脫行政分配的手段。199

4、1995年引入了國際通行的一級自營商制度，但由于一級自營商實(shí)力偏低，發(fā)行仍較多地通過各級財(cái)政層層下達(dá)計(jì)劃，由各級財(cái)政組織承購包銷單位承銷。因此國債發(fā)行行政化傾向仍然存在，市場化因素偏低。

（二）國債持有者結(jié)構(gòu)不合理，期限結(jié)構(gòu)缺乏均衡合理分布。

國債的持有者結(jié)構(gòu)是指中央銀行、專業(yè)銀行、企事業(yè)單位、居民個人和國外持有者購買國債的數(shù)量比例。從理論上講，國債作為一種金融投資工具應(yīng)該滿足不同投資者的需要，而不應(yīng)限制機(jī)構(gòu)或個人購買。但我國國債的持有者結(jié)構(gòu)長期以來是以個人為主，大約占60％以上，中央銀行不承購國債，專業(yè)銀行也很少購買。個人持有國債過多造成許多弊端，如個人購買量少、發(fā)行速度慢、發(fā)行成本高，國債分散在上億投資者手中不便于國債集中性托管進(jìn)行交易，從而削弱了國債的流動性，也不利于國債發(fā)行規(guī)模擴(kuò)大。此外，中央銀二級市場利率的不對稱性。目前我國國債一級市場的利率仍是政府用行政手段制定的固定利率，而二級市場上的利率卻可通過價(jià)格變化成為浮動利率。這種矛盾的利率結(jié)構(gòu)造成一級市場的國債利率不能客觀地隨資本市場中資金稀缺程度的變化而上下浮動，容易

偏離金融市場的利率水平，不利于國債形成一個合理而富有彈性的期限結(jié)構(gòu)，為其它證券的發(fā)行及企業(yè)籌資提供信用程度、利率浮動大小的參考數(shù)據(jù)。

（三）國債交易不規(guī)范，交易市場處于割據(jù)狀態(tài)。

1998年我國開始國債流通轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)以來，國債二級市場發(fā)展十分迅速，交易比較活躍，但存在著許多不規(guī)范的方面。首先，市場交易的主要參與者是各種金融機(jī)構(gòu)，而大量的實(shí)物券則在小額投資者手中，他們一般不參與交易，許多國債交易柜臺和金融機(jī)構(gòu)就利用小額投資者進(jìn)入市場的不便，以低于交易市場的價(jià)格收購，使得小額投資者們蒙受損失。其次，國債交易方式結(jié)構(gòu)不規(guī)范。我國國債交易方式有現(xiàn)貨交易、期貨交易、回購交易三大類。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，國債市場都以國債貼現(xiàn)、抵押等現(xiàn)貨交易方式為主，因?yàn)閲鴤鶑谋举|(zhì)上講是一種投資保值的工具，而不是投機(jī)工具。但我國卻是現(xiàn)貨萎縮，期貨交易、回購交易異?；钴S。1994年國債期貨交易額共達(dá)28000億元。在這種國債交易特有的格局下，一方面由于國債期貨交易的超常發(fā)展，使資金力量集中于單一品種，致使國債價(jià)格波動異常，偏離其內(nèi)在價(jià)值，并且由于市場分散造成監(jiān)督不力，導(dǎo)致國債期貨市場、回購市場違規(guī)事件頻頻發(fā)生，結(jié)果期貨試點(diǎn)暫停，回購業(yè)務(wù)整頓；另一方面也極易出現(xiàn)交收、交割違約問題，以及臨近交收期的人為操縱價(jià)格的大起大落，防礙市場正常運(yùn)行。

從國債交易市場的基礎(chǔ)設(shè)施和組織體系看，國債市場作為最先啟動的有價(jià)證券市場，基本是分散的市場格局。由于缺乏統(tǒng)一的全國性托管、清算交割體系，上海、深圳、北京、武漢等地國債市場相互處于割據(jù)狀態(tài)，以致帶來許多問題。第

一、各地現(xiàn)券托管缺乏聯(lián)系，現(xiàn)貨在各市場之間流通環(huán)節(jié)多、時間長，增加了交易成本，影響市場效率。政府和自律組織缺乏監(jiān)督市場的窗口和渠道，對于國債現(xiàn)貨賣空現(xiàn)象政府無法進(jìn)行有效監(jiān)控。第二，由于缺乏統(tǒng)一的市場交易法規(guī)，各市場交易制度差異較大，各自為政，也阻礙了國債跨地區(qū)流動，不利于全國統(tǒng)一大市場的形成。

二、進(jìn)一步完善國債市場的基本思路

（一）擴(kuò)大國債發(fā)行規(guī)模，實(shí)行國債競價(jià)招標(biāo)發(fā)行為主的方式

進(jìn)行公開市場業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)是商業(yè)銀行持有一定數(shù)量的國債，因此個人持有過多的國債已不利于國家通過公開市場操作來調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。國債期限結(jié)構(gòu)是指國家政府發(fā)行的各種不同期限的國債之間的數(shù)量比例關(guān)系，它包括短期、中期、長期國債之間的結(jié)構(gòu)及各自內(nèi)部結(jié)構(gòu)。國債期限結(jié)構(gòu)是否合理不僅關(guān)系到國債發(fā)行任務(wù)能否順利完成，而且還影響到國債還本付息支出數(shù)額在不同年度間的分布是否均衡。我國目前國債期限結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為3—5年期的中期國債比重過大，占整個發(fā)行量的90％左右，短期國債（１年期以下）和長期國債（5年期以上）比重過小。而發(fā)達(dá)國家一般采取中短期相結(jié)合的國債期限結(jié)構(gòu)，尤其是80年代以后，主要以中短期國債為主。相比之下，我國國債期限結(jié)構(gòu)較為單調(diào)，缺乏均衡合理分布，這必然導(dǎo)致國債償還期集中，增大還本付息的負(fù)擔(dān)和壓力，也很難滿足投資者對金融資產(chǎn)期限多樣化的需求。

（二）國債利率水平及確定方式不科學(xué)，

一、二級市場利率不對稱

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，國債利率特別是短期國債利率在金融市場上往往作為確定市場利率水平的基準(zhǔn)利率，占有舉足輕重的地位。而我國目前國債利率是以銀行的存款利率作為確定依據(jù)，國債利率成為銀行利率及市場利率的從屬利率，因

此我國確定國債利率的依據(jù)及國債利率的地位不符合國際慣例和市場經(jīng)濟(jì)的要求，而且也使政府財(cái)政喪失了對金融市場的調(diào)控能力。從國債利率水平看，由于國債具有較高的安全性、流動性，在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，利率通常低于普通存款利率；而我國國債利率水平始終高于銀行同期存款利率1～2個百分點(diǎn)，這固然能促進(jìn)國債認(rèn)購，但卻提高了中央政府債務(wù)的籌資成本，加重債務(wù)負(fù)擔(dān)。我國國債利率的不合理還表現(xiàn)為一級市場和我國尚屬發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)增長需要大量資金，發(fā)行國債能籌集到大量資金。此外，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，國債還是國民經(jīng)濟(jì)中的一個重要宏觀調(diào)控工具。中央銀行在公開市場上通過買賣國債吞吐基礎(chǔ)貨幣。調(diào)節(jié)整個社會貨幣供應(yīng)量，進(jìn)而達(dá)到調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的目的。國外國債市場發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，政府充分發(fā)揮國債對國民經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用的一個重要前提條件是國債市場必須達(dá)到一定規(guī)模。因此，隨著國民經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和宏觀調(diào)控的不斷完善，要求我國擴(kuò)大國債發(fā)行規(guī)模，使發(fā)行總量按一定幅度逐年遞增。為此應(yīng)確定一個比較合理的國債發(fā)行基數(shù)，以后可根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長水平、市場發(fā)育程度及投資者的意向確定每年的發(fā)行遞增比率。

為盡快改變國債發(fā)行方式僵化，行政化傾向嚴(yán)重的狀況，必須進(jìn)一步實(shí)行國債發(fā)行方式的改革，以市場為基礎(chǔ)，引進(jìn)競爭機(jī)制，實(shí)行國債發(fā)行以競價(jià)招標(biāo)方式為主。具體作法是由發(fā)行主體——財(cái)政部提出國債發(fā)行的種類、期限、數(shù)量，供承銷機(jī)構(gòu)或直接購買者（主要是金融機(jī)構(gòu)）參考和進(jìn)行投標(biāo)，投標(biāo)者經(jīng)過綜合考慮和比較，提出投標(biāo)的發(fā)行價(jià)格，競價(jià)成交。為此今后應(yīng)進(jìn)一步完善和發(fā)展我國的一級自營商制度，強(qiáng)化一級自營商的權(quán)力和義務(wù)；增加國債市場參與機(jī)構(gòu)和投資者的數(shù)量，增加貼現(xiàn)國債的發(fā)行額，為通過競價(jià)招標(biāo)發(fā)行國債奠定基礎(chǔ)。

（三）調(diào)整國債持有者結(jié)構(gòu)，優(yōu)化國債期限結(jié)構(gòu)。

隨著企業(yè)改革和金融體制改革的深化，應(yīng)改變我國國債以個人持有為主的結(jié)構(gòu)，使主要由銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)及各類基金組織組成的機(jī)構(gòu)投資者成為國債持有的主體。為調(diào)整國債持有者結(jié)構(gòu)，首先要配合貨幣政策的運(yùn)用，保持中央銀行持有一定比例的國債。其次，取消對專業(yè)銀行購買國債的某些限制，允許專業(yè)銀行直接進(jìn)入國債市場。最后，允許國外投資者持有一定比例的國債。這樣既有利于我國利用外資政策的實(shí)施，又有利于調(diào)節(jié)國債持有者的結(jié)構(gòu)。向國外發(fā)行債券相對于從國外直接借款來說，可以減少利用外資的苛刻條件和所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。國債期限結(jié)構(gòu)是國債中的重要問題之一。因此，必須科學(xué)規(guī)劃國債的期限結(jié)構(gòu)，合理設(shè)計(jì)國債償還期限，改變我國國債期限結(jié)構(gòu)單一化的格局，實(shí)現(xiàn)國債期限結(jié)構(gòu)的多樣化和均衡化，使中短期國債保持合理比例。首先，根據(jù)國債的用途和參照銀行儲蓄存款的存期結(jié)構(gòu)來初步安排國債的供應(yīng)期限結(jié)構(gòu)。中國人民銀行每年在國家發(fā)行國債之前要統(tǒng)計(jì)出全國不同存期的儲蓄存款數(shù)額，計(jì)算出全國儲蓄存款總額的存款結(jié)構(gòu)，財(cái)政部再參照儲蓄存款的存期結(jié)構(gòu)初步安排國債的期限結(jié)構(gòu)。先初步確定短期、中期、長期國債的結(jié)構(gòu)，然后再確定它們的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。其次，今后調(diào)整國債期限結(jié)構(gòu)的主要方向是，大幅度提高短期國債和長期國債在國債發(fā)行總額中所占的比重，降低中期國債特別是三年期國債的比重。短期國債是公開市場操作的首選對象，必須在國債品種中占有一定比重。在美國，１年期以內(nèi)的短期國債占全部國債比重的１／３左右。今后我國應(yīng)逐步增發(fā)３個月、６個月、９個月、１年等短期國債品種和數(shù)量。提高長期國債的比重不僅可以優(yōu)化國債期限結(jié)構(gòu)，而且還對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有積極的調(diào)控作用，例如可以增強(qiáng)國債對通脹的抑制作用。

３.科學(xué)合理地設(shè)計(jì)國債發(fā)行利率，豐富國債發(fā)行利率形式。

國債市場的興旺發(fā)達(dá)，關(guān)鍵取決于能否滿足不同層次投資者的需要，國債發(fā)行利率按市場規(guī)律設(shè)計(jì)，是保證國債發(fā)行市場順暢擴(kuò)大的主要因素。一般而言，國債利率制定應(yīng)從三方面考慮：一是金融市場的利率水準(zhǔn)，低于這一水平難以吸引投資者，高于這一水平則增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，甚至吸引產(chǎn)業(yè)資本投入，阻礙社會再生產(chǎn)獲得必要資金；二是國家信用狀況，國家信用高則易于以較低利率推銷國債；三是社會資金供給情況，充裕則可制定較低利率。另外，由于國債利率一定程度上也影響著貨幣、資本市場利率水平和供求狀況，可利用這一指標(biāo)完成不同經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)，如經(jīng)濟(jì)蕭條時期較低的利率有助于擴(kuò)張政策，反之則需提高利率配合緊縮政策。由于我國目前利率機(jī)制尚不完善，缺乏具有代表性的市場利率，因此國債利率的制定除參考一定時期銀行利率外，財(cái)政部門和金融部門應(yīng)當(dāng)協(xié)商一致，綜合考慮通脹水平、市場利率發(fā)展趨勢、投資者心理等多方因素，結(jié)合財(cái)政、貨幣政策需要制定。

盡管市場利率機(jī)制的建立是國債發(fā)行利率市場化的前提，但是并不能因利率市場的尚未形成而使國債利率改革停滯不前。首先，我國國債發(fā)行利率可實(shí)行多種形式，即可以實(shí)行固定票面利率，又可以實(shí)行國債利率浮動化。浮動利率國債是近幾年國際金融市場推出的一種創(chuàng)新品種，它是按一定時期（一般為３～６個月）調(diào)整國債利率，以減少市場利率對債券資本價(jià)值的影響，保護(hù)投資人的利益。浮動利率對于提高國債利率的靈活性和市場利率的指導(dǎo)性十分有利。其次，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)周期的變化，協(xié)調(diào)好長、中、短期國債發(fā)行利率之間的關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)繁榮時期，資金供不應(yīng)求，市場利率上升時，多發(fā)行短期國債，少發(fā)行長期國債，以保證在適當(dāng)時期經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行后政府少支付高額利息；在經(jīng)濟(jì)衰退時期，市場利率下降，政府應(yīng)多發(fā)行中長期國債，有利于經(jīng)濟(jì)恢復(fù)正常后，市場利率上升時，政府仍支付低利息。

４.建立多層次的國債交易市場格局，加強(qiáng)國債市場的基礎(chǔ)設(shè)施和法律體系建設(shè)。

為改革我國國債交易方式結(jié)構(gòu)不合理、交易不規(guī)范的狀況，今后首先應(yīng)逐步建立多層次的國債交易市場格局。改變國債現(xiàn)在只能在證券交易所進(jìn)行交易的格局，重新開放和規(guī)范手續(xù)相對簡單方便的柜臺交易市場，進(jìn)一步開展、規(guī)范國債的回購和逆回購交易。這樣既有為各大證券公司在內(nèi)的機(jī)構(gòu)投資者服務(wù)的多層次、高效率的國債二級市場，又有為中小投資者服務(wù)的柜臺交易市場，從而增強(qiáng)國債交易的流動性，也有利于全面反映市場上資金的供求狀況，以避免國債價(jià)格由少數(shù)交易商操縱，杜絕過渡投機(jī)現(xiàn)象。

其次，建立全國統(tǒng)一的國債托管清算結(jié)算系統(tǒng)?？稍诂F(xiàn)有的幾個國債集中交易托管結(jié)算系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，選擇一個系統(tǒng)進(jìn)行優(yōu)化改造，形成統(tǒng)一的國債托管結(jié)算中心。這既有利于打破和改變現(xiàn)存國債交易系統(tǒng)之間的封閉狀況及國債流通區(qū)域分割狀況，使國債交易逐步形成全國統(tǒng)一的格局，又便于規(guī)范國債市場的交易行為，杜絕各種變相的國債賣空。第三，完善國債市場的法律體系，加強(qiáng)對國債市場的監(jiān)督管理。盡快頒布《國債法》，對國債的基本問題如主管機(jī)關(guān)、發(fā)行方式與交易方式等內(nèi)容作出規(guī)定；同時頒布一些行政法規(guī)與實(shí)施細(xì)則，對一些具體問題作出規(guī)定。

主要參考文獻(xiàn)：

1.孫湛《建立債市良性運(yùn)行機(jī)制》，《中國證券報(bào)》1996年7月。

2.《中國國債市場。現(xiàn)狀、問題及進(jìn)一步發(fā)展》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》1995年第2期。

（作者單位：山東財(cái)政學(xué)院科研處）責(zé)任編輯：叢盛X

第五篇。政策性銀行金融監(jiān)管存在的問題及建議金融監(jiān)管是指金融主管機(jī)關(guān)依法對金融機(jī)構(gòu)及其運(yùn)營情況實(shí)施監(jiān)督和管理，維護(hù)正常的金融秩序，保護(hù)存款人和投資人的利益，保障金融體系安全、健康、高效運(yùn)行。本文結(jié)合開發(fā)銀行幾年來接受監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的實(shí)踐，分析了監(jiān)管部門對政策性銀行監(jiān)管的內(nèi)容和存在問題，提出了改進(jìn)意見。

一、目前監(jiān)管部門對政策性銀行監(jiān)管的主要內(nèi)容

（一

）市場準(zhǔn)入監(jiān)管。監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對政策性銀行的設(shè)立、變更和終止的審查和審批，對其業(yè)務(wù)范圍和職能定位進(jìn)行界定。

（二）高級管理人員任職資格審查及年度考核。主要從德、能、勤、績以及接受監(jiān)管機(jī)構(gòu)非現(xiàn)場監(jiān)管情況等五個方面進(jìn)行審查和考核。

（三）合規(guī)性檢查。對照政策性銀行的《金融機(jī)構(gòu)法人許可證》、《金融機(jī)構(gòu)營業(yè)許可證》，檢查設(shè)置或變更事項(xiàng)審批手續(xù)是否完備，是否超授權(quán)、超范圍經(jīng)營，高級管理人員變更