公共管理學(xué)-第二講

13三月2024公共管理學(xué)-第二講湖南邵陽(yáng)發(fā)生沉船事故致十余人死亡農(nóng)大原校長(zhǎng)被指學(xué)術(shù)腐敗續(xù):舉報(bào)人稱其沒(méi)人敢動(dòng)專家稱我國(guó)每年逾200萬(wàn)噸地溝油返回餐桌地方政府三公經(jīng)費(fèi)公開(kāi)行動(dòng)遲緩郭美美事件后7月全國(guó)社會(huì)捐贈(zèng)額減半

湖南邵陽(yáng)縣塘田市鎮(zhèn)“9·9”沉船事故共致11人死亡，其中9名為學(xué)生，另有1人失蹤。邵陽(yáng)縣副縣長(zhǎng)吳善成等因此次事故被免職，每名死者家屬初步獲得5萬(wàn)元人民幣補(bǔ)償金。官方核實(shí)，當(dāng)時(shí)客船載員50人（此前公布為45人），其中41人為學(xué)生。事故共造成11人死亡（其中9名為女學(xué)生）、20人受傷、1人失蹤，

政府部門(mén)：以財(cái)政撥款作為經(jīng)費(fèi)來(lái)源，免費(fèi)或部門(mén)免費(fèi)向社會(huì)提供公共品和服務(wù)的單位的總稱。公共企業(yè)：從事產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和銷售，依靠銷售取得收入，是政府部門(mén)實(shí)現(xiàn)其提供公共品和公共服務(wù)的必要途徑。非政府組織（NGO）：具有社會(huì)公共管理職能的社會(huì)公眾組織，它們有非政府性、非營(yíng)利性和公益性等特點(diǎn)，介于政府和市場(chǎng)之間。公共管理三大主體理論基礎(chǔ)---經(jīng)濟(jì)學(xué)公共選擇理論委托-代理人理論信息不對(duì)稱理論交易費(fèi)用理論公共選擇理論—布坎南（20世紀(jì)60年代）公共選擇理論（Publicchoicetheory）產(chǎn)生于20世紀(jì)40年代末，到60年代末形成一種學(xué)術(shù)思潮。詹姆斯·布坎南（James.M.Buchanan）是這一理論的代表人物。所謂公共選擇，就是通過(guò)集體行動(dòng)和政治過(guò)程來(lái)決定資源在公共領(lǐng)域的分配，是人們選擇通過(guò)民主政治過(guò)程，將個(gè)人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過(guò)程或機(jī)制。公共選擇理論可以定義為非市場(chǎng)決策的經(jīng)濟(jì)研究，或者簡(jiǎn)單地定義為把經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治科學(xué)。布坎南第一次將“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”引入到對(duì)政府制度的分析中，政府是由各種追求利益最大化的人組成，政府不是能自動(dòng)追求全民利益最大化的虛擬的人，因此政府在一些公共事務(wù)的決策上就不可能一貫地追求公眾的普遍利益，做出偏袒特殊利益集團(tuán)的決策。

公共選擇理論貢獻(xiàn)之一：為公共部門(mén)管理活動(dòng)的范圍做出界定，從而使公共管理學(xué)首先構(gòu)筑在公共選擇理論基礎(chǔ)之上。公共選擇理論兩種核心理論政府失敗論政府尋租論所謂“政府失敗”，是指?jìng)€(gè)人對(duì)公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治（公民通過(guò)選舉代表，組成代議機(jī)關(guān)行使國(guó)家權(quán)力的制度。是間接民主的形式）中得不到很好足，公共部門(mén)在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源，公共支出成本規(guī)模過(guò)大或者效率降低，政府的活動(dòng)達(dá)不到預(yù)期的目的這樣一些情況。為什么政府干預(yù)會(huì)產(chǎn)生“負(fù)效應(yīng)”以及如何從制度上彌補(bǔ)這些缺陷？對(duì)這些問(wèn)題的回答就構(gòu)成了公共選擇理論的“政府失敗論”。政府失敗論

政府尋租理論

在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件下，資源由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)配置，會(huì)動(dòng)態(tài)地實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。在這一進(jìn)程中，企業(yè)家通過(guò)創(chuàng)新來(lái)尋找、創(chuàng)造新的利潤(rùn)點(diǎn)。但是，市場(chǎng)的運(yùn)作并不一定是完備的，市場(chǎng)的功能也可能受到各種因素的妨礙，這時(shí)政府就會(huì)介入市場(chǎng)。政府介入市場(chǎng)，用權(quán)力配置資源，其結(jié)果就會(huì)產(chǎn)生各種各樣的額外收益點(diǎn)，即權(quán)力導(dǎo)致的租金，就會(huì)誘導(dǎo)越來(lái)越多的尋租活動(dòng)。尋租是指用較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤(rùn)。

尋租活動(dòng)導(dǎo)致“政府失敗”，因?yàn)樗鼘?dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源配置扭曲，或說(shuō)它是資源無(wú)效配置的一個(gè)根源；作為一種非生產(chǎn)性活動(dòng)，它并不增加任何新產(chǎn)品或新財(cái)富，只不過(guò)改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把更大部分的國(guó)民收入裝進(jìn)私人腰包；它也導(dǎo)致不同政府部門(mén)間官員的爭(zhēng)權(quán)奪利，影響政府的聲譽(yù)和增加廉政成本，導(dǎo)致社會(huì)資源浪費(fèi)。

尋租理論常常被政治學(xué)者和行政學(xué)者當(dāng)作分析公共權(quán)力濫用和腐敗的分析工具，用來(lái)分析公共權(quán)力腐敗的原因，并據(jù)此提出預(yù)防和遏制腐敗的方法。從這一角度分析腐敗，比從人性角度、政治角度、社會(huì)角度、道德和法律角度分析腐敗，富有新意，其提出的對(duì)策也具有可操作性。委托-代理人理論（Principal-agentTheory）

在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，委托—代理人關(guān)系幾乎無(wú)處不在，典型的例子有雇主與雇員，律師與當(dāng)事人，選民與政治家之間的關(guān)系。代理理論的一個(gè)基本假定是處于委托代理關(guān)系的雙方都是效用最大化者，加上信息分布的不對(duì)稱，委托人與代理人的利益偏離和沖突便成為一種普遍的現(xiàn)象。

委托-代理人理論首先起源于對(duì)企業(yè)當(dāng)中所有者和經(jīng)營(yíng)者的分離。委托人---企業(yè)的所有者，即股東代理人---企業(yè)的主要經(jīng)營(yíng)者監(jiān)督成本：委托人最求的是股東的利益最大化，但如果不能使得代理人的利益最大化時(shí)，代理人通常不會(huì)以委托人的目標(biāo)為自己的目標(biāo)。這種情況下，通常需要委托人的監(jiān)督，來(lái)約束代理人，因此產(chǎn)生監(jiān)督成本。

代理人保證費(fèi)用：委托人為了確保代理人不做出危及他的行動(dòng)，或者在危及委托人時(shí)他能夠得到補(bǔ)償，要求代理人支付一筆保證金。

剩余損失：代理人的決策與委托人的目標(biāo)之間總會(huì)存在某種偏差而使委托人的福利遭受一定的損失。

委托代理關(guān)系所產(chǎn)生的代理成本：委托人的監(jiān)督支出、代理人的保證金支出、剩余損失

思考：成本收益分析委托代理關(guān)系是否必要？公共部門(mén)的委托-代理人關(guān)系：政府部門(mén)委托人：社會(huì)公眾代理人：政府關(guān)系：公眾希望代理人用納稅人的錢(qián)提供數(shù)量多、質(zhì)量好的公共物品，盡可能提高納稅人資金的使用效益，帶代理人政府的目標(biāo)不明確。

難點(diǎn)之一：公共選擇理論支出政府出于經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，追求自我利益的最大化，只有在少數(shù)特定的情況下才與代理人的目標(biāo)保持一致。如何設(shè)計(jì)激勵(lì)與監(jiān)督相容的機(jī)制盡可能使政府提供公共物品的目標(biāo)不偏離于公眾利益，成為公共管理學(xué)主要研究的問(wèn)題。難點(diǎn)之二什么是公眾的普遍利益？如何體現(xiàn)？現(xiàn)實(shí)中公眾的普遍利益比較抽象，能看到的只是分散的集團(tuán)的利益，并且可能互相沖突，而普遍的公眾利益幾乎不存在。如何建立起一種制度讓每個(gè)人的意愿充分的表達(dá)出來(lái)難點(diǎn)之三缺乏有效的手段來(lái)制約代理人的行為，特別是對(duì)代理人違背公眾利益行為作出懲罰。私人企業(yè)中，大股東可以采用投票機(jī)制罷免不合格的經(jīng)營(yíng)者。公共管理中，政府部門(mén)的官員沒(méi)有明顯的違法違規(guī)的行為，公眾對(duì)結(jié)果不滿意也只能接受，稱為政府部門(mén)的軟約束問(wèn)題。公共部門(mén)的委托-代理人關(guān)系：公共企業(yè)兩個(gè)層次的代理：第一層次：委托人-社會(huì)公眾代理人-政府第二層次：委托人-政府代理人-公共企業(yè)難點(diǎn)之一：

目標(biāo)是多元的。私人企業(yè)的目標(biāo)是追求股東的利潤(rùn)最大化，單一目標(biāo)下經(jīng)營(yíng)者工作指向非常明確。公共企業(yè)部門(mén)，有時(shí)候是企業(yè)效益目標(biāo)、有時(shí)候是分擔(dān)社會(huì)就業(yè)壓力目標(biāo)、有時(shí)候是追求社會(huì)公平性的目標(biāo)。并且目標(biāo)之間往往相互沖突。難點(diǎn)之二：兩層委托代理人關(guān)系中的終極委托者—社會(huì)公眾，并沒(méi)有實(shí)際掌握公共企業(yè)的股權(quán)，也不可能通過(guò)轉(zhuǎn)讓的關(guān)系退出委托—代理人關(guān)系，因此，也比私人企業(yè)更缺少制約手段。信息不對(duì)稱理論-逆向選擇信息不對(duì)稱導(dǎo)致逆向選擇問(wèn)題。在舊車市場(chǎng)，賣(mài)者知道車的真實(shí)質(zhì)量，而買(mǎi)者不知道。這樣賣(mài)者就會(huì)以次充好，買(mǎi)者也不傻，盡管他們不能了解舊車的真實(shí)質(zhì)量，只知道車的平均質(zhì)量，愿平均質(zhì)量出中等價(jià)格，這樣一來(lái)，那些高于中等價(jià)的上等舊車就可能會(huì)退出市場(chǎng)。接下來(lái)的演繹是，由于上等車退出市場(chǎng)，買(mǎi)者會(huì)繼續(xù)降低估價(jià)，次上等車會(huì)退出市場(chǎng)；演繹的最后結(jié)果是：市場(chǎng)上成了破爛車的展覽館，極端的情況一輛車都不成交。現(xiàn)實(shí)的情況是，社會(huì)成交量小于實(shí)際均衡量。這個(gè)過(guò)程稱為逆向選擇。

信息不對(duì)稱理論-道德風(fēng)險(xiǎn)如果從委托—代理雙方信息不對(duì)稱的理論出發(fā)，“道德風(fēng)險(xiǎn)（MoralHazard）是指契約的甲方（通常是代理人）利用其擁有的信息優(yōu)勢(shì)采取契約的乙方（通常是委托人）所無(wú)法觀測(cè)和監(jiān)督的隱藏性行動(dòng)或不行動(dòng)，從而導(dǎo)致的（委托人）損失或（代理人）獲利的可能性”。信息不對(duì)稱在公共管理中的體現(xiàn)

委托代理人理論角度解釋公共管理，實(shí)際需要解決的一個(gè)重要問(wèn)題就是如何使委托人和代理人之間的監(jiān)督成本減少，監(jiān)督的原因就是委托人和代理人之間的信息是不對(duì)稱的。政府：提供公共品時(shí)，如果沒(méi)有完好的偏好表達(dá)制度，公共品的需求信息分散在公眾中間，政府對(duì)公共品需求的信息掌握不充分，導(dǎo)致提供不合理。公共企業(yè)：公共企業(yè)多為自然壟斷行業(yè)，壟斷定價(jià)，政府對(duì)壟斷產(chǎn)品進(jìn)行管制時(shí)，需要了解企業(yè)的生產(chǎn)成本，往往企業(yè)居于信息的優(yōu)勢(shì)地位，從而使公共定價(jià)有利于它獲得較高的壟斷地位。公共管理中的道德風(fēng)險(xiǎn)

如果從委托—代理雙方信息不對(duì)稱的理論出發(fā)，指契約的甲方（通常是代理人）利用其擁有的信息優(yōu)勢(shì)采取契約的乙方（通常是委托人）所無(wú)法觀測(cè)和監(jiān)督的隱藏性行動(dòng)或不行動(dòng)，從而導(dǎo)致的（委托人）損失或（代理人）獲利的可能性”。政府對(duì)商業(yè)銀行剝離不良資產(chǎn)，會(huì)增加商業(yè)銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)。公共管理中的逆向選擇政府在選拔公共企業(yè)經(jīng)營(yíng)者時(shí)由于信息不對(duì)稱而無(wú)法對(duì)代理人的能力高下做出甄別，只愿意聘請(qǐng)保價(jià)較低的代理人，逆向選擇不可避免。交易費(fèi)用理論（Transactioncosttheory）

所謂交易費(fèi)用是指所有與制度或組織的建立、變遷和使用有關(guān)的費(fèi)用。交易費(fèi)用理論關(guān)注的焦點(diǎn)，是如何降低交易費(fèi)用。

交易費(fèi)用的概念，首先是由科斯（RonalH.Coase）于1937年提出的?？扑箤⒔灰踪M(fèi)用定義為運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制的費(fèi)用，包括在市場(chǎng)上搜尋有關(guān)價(jià)格的信息，為了達(dá)成交易進(jìn)行談判簽約，以及監(jiān)督合約執(zhí)行所花的費(fèi)用。交易費(fèi)用在公共管理中的應(yīng)用政府部門(mén)的管理中，往往只注重投入，不考慮產(chǎn)出，造成某項(xiàng)政策的推行過(guò)程話費(fèi)很多資源，超過(guò)了政策推行所帶來(lái)的收益。交易費(fèi)用會(huì)影響到公共部門(mén)管理者的行為選擇，由于意識(shí)到交易費(fèi)用的存在，公共管理者總是在可供選擇的制度安排中選擇能是交易費(fèi)用最小化的安排。公共管理學(xué)的研究途徑公共管理研究大致可分為兩種途徑公共政策途徑（Publicpolicyapproach，P途徑）企業(yè)管理途徑（Businessapproach，B途徑）。P途徑的公共管理

P途徑的公共管理強(qiáng)調(diào)的是與政策分析的淵源關(guān)系，有如下特征：第一，著眼于高層管理者以及他們所進(jìn)行的政策研究；第二，重視非量化和實(shí)務(wù)的取向，推崇通過(guò)個(gè)案研究來(lái)發(fā)展相關(guān)知識(shí)；第三，強(qiáng)調(diào)與政策分析結(jié)合，進(jìn)行具有前瞻性的規(guī)范性的理論研究。B途徑的公共管理B途徑的公共管理主張師法企業(yè)，B途徑的公共管理的特征是：第一，偏愛(ài)企業(yè)管理的原則；第二，對(duì)公、私部門(mén)的差異不作嚴(yán)格區(qū)分；第三，除了重視策略管理及組織間的管理外，還強(qiáng)調(diào)公共管理的過(guò)程進(jìn)行管理；第四，在研究方法上也偏愛(ài)諸如實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)之類的量化方法。案例1-1官煤分離難在制度安排上

最近數(shù)十天，中紀(jì)委、監(jiān)察部、國(guó)資委、安監(jiān)總局清理國(guó)家工作人員或國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人投資入股煤礦“電閃雷鳴”：規(guī)定9月22日為官員主動(dòng)撤資的最后大限；9月25日為各單位向當(dāng)?shù)厍謇砑m正工作小組上報(bào)情況的最后期限；各地清理糾正工作要在10月15日結(jié)束，省級(jí)清理糾正工作小組要于10月20日前把清理糾正工作情況上報(bào)上述四部門(mén)，還有其它要求若干……

這陣勢(shì)應(yīng)該說(shuō)極具震懾性。然而，當(dāng)9月22日大限到來(lái)的時(shí)候，從掌握的情況來(lái)看，廣東、內(nèi)蒙古、河北等地官員主動(dòng)撤資的幾乎沒(méi)有，貴州也只是有零星的正面報(bào)道。輿論稱：照此下去，“撤資令”將有走空的危險(xiǎn)。

從投資入股官員的角度看，在時(shí)限內(nèi)不主動(dòng)交待，后面的動(dòng)作很可能便是“負(fù)隅頑抗”了。對(duì)此，一位觀察人士的分析一針見(jiàn)血：“對(duì)應(yīng)‘官員撤資’這一規(guī)定，可能的對(duì)策是‘更名換姓’；對(duì)應(yīng)‘關(guān)閉非法煤礦’，可能‘明關(guān)暗產(chǎn)’；對(duì)應(yīng)‘事故重罰’，可能‘謊報(bào)瞞報(bào)’。”

有研究人士分析，官煤勾結(jié)的某些特點(diǎn)是導(dǎo)致“撤資令”風(fēng)大雨小的重要原因。一是私密性。在官煤勾結(jié)中，干部直接投資入股的少，有的是家屬子女投資入股，有的是相關(guān)權(quán)力部門(mén)的干部以職務(wù)身份入“干股”參與分紅的。登記實(shí)名實(shí)姓的少，登記化名的多，有的甚至不登記，拿錢(qián)的時(shí)候與煤老板“你知我知”。二是查處難。因其隱密性，要抓住真憑實(shí)據(jù)相當(dāng)困難。有報(bào)道說(shuō)，湖南婁底市查處32名參股分紅的官員時(shí)，當(dāng)?shù)丶o(jì)檢、公安部門(mén)組成專案組，花了整整半年時(shí)間。三是處罰輕。國(guó)家安監(jiān)總局局長(zhǎng)李毅中承認(rèn)：現(xiàn)行法律不足以震懾犯罪

這幾天，媒體又提出了一個(gè)新問(wèn)題：即使撤資了、處罰了，問(wèn)題能最終解決嗎？會(huì)不會(huì)在煤炭之外的領(lǐng)域出現(xiàn)“官股”？

回答顯然不令人樂(lè)觀。接近清理糾正工作組的人士說(shuō)：“那些身陷黑利泥淖的市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、局長(zhǎng)和科長(zhǎng)們是靠不住的，他們絕對(duì)不會(huì)乖乖聽(tīng)從上級(jí)的號(hào)召，就此金盆洗手?！薄肮偕坦唇Y(jié)、搞權(quán)錢(qián)交易等等，有著長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、頑固性和隱秘性。指望一查就清、一‘令’就改，是不現(xiàn)實(shí)的?！?/p>

撤資難的問(wèn)題出在哪兒？出在驚人的暴利上。有人估算過(guò)，設(shè)備簡(jiǎn)陋的煤礦生產(chǎn)100萬(wàn)噸煤，毛利潤(rùn)可達(dá)一億元。一位煤老板透露：“每年投入20萬(wàn)元收益至少是20萬(wàn)元”。在此暴利誘惑下，煤老板不惜以身試法拉官員下水為其開(kāi)綠燈，一點(diǎn)也不奇怪。官員們的從中受益，被比喻為“比搶銀行都來(lái)得快，并且不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)”。在清理過(guò)程中，就有官員叫囂：“寧不當(dāng)官?zèng)Q不撤股！”

顯然，暴利對(duì)官員的誘惑是無(wú)法“消滅”的。若要根除官煤勾結(jié)，在限期清理撤資之外，還必須借助一些制度安排，比如有關(guān)地方、有關(guān)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和人員的定期輪崗；增加煤礦審批的公開(kāi)性、透明性等等。如何設(shè)置制度、如何落實(shí)制度，則需要大智慧，而這是最難的。

此刻，有必要重溫諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者米爾頓·弗里德曼的話，或許可從中悟出制度安排的深意來(lái)———

政府官員“也旨在追求自身的利益，在政府里如同在商場(chǎng)里一樣”，“我們必須試圖建立起一種制度，在此制