聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議(UNCTAD)關(guān)于港口改革的研究報告

港口政策與法規(guī)

第三節(jié)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議（UNCTAD）關(guān)于港口改革的研究報告聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議(UnitedNationsConferenceonTradeandDevelopment--UNCTAD)是聯(lián)合國大會的一個永久性機(jī)構(gòu)，其宗旨是為了促進(jìn)國家的對外貿(mào)易以加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，現(xiàn)已成為最具普遍性的，磋商貿(mào)易與發(fā)展問題的國際論壇。聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議在磋商貿(mào)易與發(fā)展的過程中，其中的一項重要任務(wù)就是規(guī)范關(guān)于港口發(fā)展的計劃。1992年聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議在《港口的發(fā)展與改善港口的現(xiàn)代化管理和組織原則》的研究報告中把港口的發(fā)展分為三個階段:認(rèn)為在20世紀(jì)50年代以前，港口的功能較為單一，由于當(dāng)時經(jīng)濟(jì)不是很發(fā)達(dá)，國際間貿(mào)易量比較少，此時港口主要是作為水陸聯(lián)運的轉(zhuǎn)接點，將其稱為第一代港口；20世紀(jì)50年代以后，港口的基本功能是樞紐和工業(yè)發(fā)展基地，當(dāng)時由于工業(yè)化的發(fā)展和貿(mào)易自由化的推動，形成了臨港工業(yè)區(qū)，此為第二代港口；20世紀(jì)80年代以后，港口的功能是綜合物流服務(wù)，由于市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的完善，全球化的發(fā)展，集裝箱改革和多式聯(lián)運的發(fā)展，推動了現(xiàn)代物流的發(fā)展，此為第三代港口。聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議秘書處起草了關(guān)于港口改革的名為《改革的目的在于提高港口競爭力》的研究報告，該報告闡述了進(jìn)行港口體制改革的必要性，分析了港口所面臨的情勢；提出了各種改革應(yīng)具備的條件和可以采取的戰(zhàn)略；指明了港口體制的漸進(jìn)性，建議各個國家應(yīng)該根據(jù)自已微觀的和宏觀的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)決定采取適合于本國經(jīng)濟(jì)形勢的港口體制改革步驟。一、港口面臨的問題（一）世界經(jīng)濟(jì)變化引發(fā)的港口問題在科技進(jìn)步的帶動下，世界經(jīng)濟(jì)自由化及全球化給港口帶來了巨大的發(fā)展空間。各國政府面臨的是如何通過改革，提高港口效率，增加國家財政收入。目前各國采用的港口體制改革形式是多種多樣的，包括通過政府與港務(wù)局簽訂合同將資產(chǎn)出讓給私營企業(yè)，提高了港口的競爭機(jī)制，從而促進(jìn)了港口的發(fā)展。港口作為國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要資源之一，港口的建設(shè)與發(fā)展、港口經(jīng)濟(jì)的繁榮與活躍日益成為人們關(guān)注的焦點。一方面，貿(mào)易的自由化、經(jīng)濟(jì)全球化為港口的發(fā)展提供了前所未有的機(jī)遇；另一方面，外商投資港口建設(shè)已經(jīng)在世界范圍內(nèi)開始開放，港口經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。在機(jī)遇和挑戰(zhàn)面前，港口之間應(yīng)建立何種競爭與合作的關(guān)系，港口及其腹地資源應(yīng)如何整合，與港口相關(guān)的產(chǎn)業(yè)配套、產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)群應(yīng)怎么形成，國家有關(guān)部門和各地政府應(yīng)制定哪些政策來支持港口經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及港口體制應(yīng)實行怎樣的改革和制度創(chuàng)新等等，這些都是亟待解決的問題。同時跨國公司的進(jìn)入將對港口經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來一定的沖擊，從過去單體競爭上升到了群體競爭的時代。外資的進(jìn)入會影響或者改變港口之間的競爭格局，主要在三個方面：一方面很多原來發(fā)展慢的港口，通過利用外資，可以加快發(fā)展；另外一方面港口之間為了爭奪海運的需求，競爭會更加激烈，還有一個很重要的方面就是跨國公司可以利用港口之間的競爭，來實施它的投資和經(jīng)營戰(zhàn)略。這些問題已經(jīng)引起了世界各國政府的高度重視，對港口體制變革的要求已經(jīng)迫在眉睫。許多國家尤其是大多數(shù)發(fā)展中國家的港口都是國有的經(jīng)濟(jì)實體，是整個國民經(jīng)濟(jì)的一個服務(wù)部門，由政府直接控制，大量的建港投資也由國家提供。世界經(jīng)濟(jì)一體化的貿(mào)易自由化迫使各國進(jìn)行港口體制改革，不論是在發(fā)達(dá)國家還是在發(fā)展中國家，都萌發(fā)了國有企業(yè)日益商業(yè)化與民營化的趨勢。（二）港口自身存在的問題港口問題不僅是由國際間發(fā)展與合作引起的，還有一部分原因是由港口自身的原因引起的。主要表現(xiàn)為：港口總體布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整還沒有完全到位，港區(qū)內(nèi)道路設(shè)計等級偏低，布局不盡合理，不適應(yīng)發(fā)展的要求；集疏運體系不夠完善，主要包括鐵路方面，公路方面，水路方面，管道方面以及航空方面等的不完善，大宗散貨運量無法適應(yīng)持續(xù)快速增長的需要，使現(xiàn)有碼頭泊位通過能力不能充分發(fā)揮；港口綜合通過能力較低，無法適應(yīng)腹地經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展和市場需要；大型深水專業(yè)化泊位和航道通航等級仍然不能完全適應(yīng)運輸市場的發(fā)展要求；港口建設(shè)投入嚴(yán)重不足；工作效率不高使港口服務(wù)成本昂貴，對港口用戶不利等等。港口費在貨物最終售價中占得不重，對于高價貨來說低至0.2%，而對于低價貨來說則高達(dá)20%。港口績效對發(fā)展中國家的影響比對發(fā)達(dá)國家要大，因為他們提供的產(chǎn)品主要是低附加值的，而制成品出口才剛剛開始，它們在競爭中是以低價而不是以優(yōu)質(zhì)取勝的。國際市場上的激烈競爭往往使發(fā)展中國家很少獲利，因為微薄的利潤往往被昂貴的運費和港口費抵消掉了，這不但使他們在出口貿(mào)易中無利可圖，甚至?xí)趪H市場上被排擠出局。降低港口服務(wù)成本有助于降低出口成本和提高國際競爭力，直接關(guān)系到國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，應(yīng)受到政府和貿(mào)易界的高度重視。

二、港口問題的成因

世界貿(mào)易和貨運量快速增長。但是港口、碼頭以及交通道路基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展速度相對滯后，因此，目前出現(xiàn)的港口擁堵呈現(xiàn)出全球性趨勢。與此同時，港口擁堵還會直接導(dǎo)致國際海運的另一個問題：運價上漲。近幾年，一直保持貨運增量的亞洲國家，尤其是一些發(fā)展中國家出口低價值貨物，不斷提升對船舶運力的需求量，從而帶動了國際貨運市場運價走勢強(qiáng)盛。隨著進(jìn)出口貨物運量的不斷增長，越來越多的船舶，尤其是前幾年訂造的已經(jīng)交接，或者即將交接的超大型載重噸貨船連續(xù)不斷地投放于東西向和南北向國際航線，不少國際港口生產(chǎn)能力已經(jīng)達(dá)到或超過飽和狀態(tài)，而難以接納船舶運力的增加量。由于相應(yīng)的法律法規(guī)及規(guī)劃滯后，多年來缺乏法律規(guī)范和規(guī)劃指導(dǎo)，造成港口建設(shè)和管理無法可依，行政管理主體不明確，管理不到位；碼頭主體多、小、散、弱，經(jīng)營秩序不夠規(guī)范；港口岸線開發(fā)利用不合理；港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足，重視不夠；臨港工業(yè)不發(fā)達(dá)，未能與港口發(fā)展形成良性互動等等。這些都是出現(xiàn)港口問題的成因，但是在發(fā)達(dá)國家這些并不是問題最主要的成因。

自由港的優(yōu)越性在于，它擴(kuò)大港口降低實際使用費，增加服務(wù)項目、改善服務(wù)質(zhì)量來吸引貨主，擴(kuò)大港口通過能力。根據(jù)歐洲共同體海關(guān)規(guī)則，進(jìn)入漢堡自由港的第三方貨物不能被視為已進(jìn)入共同體的關(guān)區(qū)。出入自由港區(qū)的所有船只及其所載貨物都不需要經(jīng)過海關(guān)檢查，從外國進(jìn)來的商品可在這里免稅進(jìn)行裝貨、轉(zhuǎn)運、加工、儲存、檢驗、買賣等等以至再出口。只是在貨物離開自由港區(qū)進(jìn)入德國、歐盟時才進(jìn)行海關(guān)檢查和征稅，這樣對貨主就有很大的吸引力。一些貨物進(jìn)人漢堡自由港區(qū)后，不用提貨，貨主即可降低價格與客戶洽談生意。在自由港區(qū)內(nèi)貨物的堆存期沒有規(guī)定，只要按要求支付堆存費和裝卸費即可。寬松的政策爭取了大量的貨源和客戶。

在聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議通過對幾個非洲國家的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，主要問題在于缺乏適合的管理和缺少現(xiàn)代管理的專門知識，即體制問題。港口體制改革滯后影響了結(jié)構(gòu)調(diào)整的進(jìn)度。各國的實踐表明，政府對港口運營控制過嚴(yán)，限制了市場機(jī)制在港口活動中的作用，使得港口不能按商業(yè)化原則運作，產(chǎn)生了諸多弊病。原因是它們把政治的、行政的目標(biāo)壓倒了市場的、商業(yè)的規(guī)則。政府對港口的財政資助使港方有恃無恐，處于一種壟斷地位，扭曲了港口同市場的正常關(guān)系。處在今天的現(xiàn)代社會，制訂港口政策必須了解世界性的運輸化趨勢，特別是了解最發(fā)達(dá)國家所經(jīng)歷的從嚴(yán)格港口管制到放松管制、港口從公營到私營或民營以及結(jié)構(gòu)方面發(fā)生的轉(zhuǎn)變過程。港口管理的行政機(jī)制需要進(jìn)行根本性的改革。國家應(yīng)制訂運輸業(yè)發(fā)展的中長期計劃，完善有關(guān)的法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策，對資源配置實行強(qiáng)有力的導(dǎo)向。政府要處理好行政主體行使權(quán)力和市場主體享有權(quán)利的關(guān)系，可以通過法律和經(jīng)濟(jì)等宏觀手段來調(diào)控市場和企業(yè)行為，但不能直接干預(yù)市場和企業(yè)的經(jīng)營活動。由此可見，港口管理體制的改革才是港口改革的內(nèi)在動因。三、港口改革的目標(biāo)港口改革的總目標(biāo)在于使港口管理以市場為導(dǎo)向，以便在滿足港口財務(wù)目標(biāo)的前提下同時滿足港口用戶的需要。除了成本效果以外，靈活性、反應(yīng)性、可靠性、友善性等都是現(xiàn)今市場提出的要求，人們對其顯示的和潛在的需要必須由足夠的認(rèn)識。港口改革，首要是個能否從組織體制到經(jīng)營管理都適應(yīng)市場需要的問題，這就要求政府首先要放松港口管制，給港口以更大的經(jīng)營自主權(quán)。港口的改革的具體目標(biāo)是多種多樣的。有的為了使服務(wù)多樣化和降低服務(wù)成本，有的為了減輕政府對虧損港口的財政負(fù)擔(dān)，有的為了解決港口發(fā)展所需資金。這些經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的目標(biāo)都是為了使港口能夠滿足市場和用戶的要求。在市場經(jīng)濟(jì)條件下的港口企業(yè)是具有自身特殊利益的經(jīng)濟(jì)實體，它們要維持自身的生存，要實現(xiàn)自我發(fā)展，就必須在港口活動中維護(hù)自身的利益，企業(yè)行為明顯地以利潤為出發(fā)點或動機(jī)，以追求自身利益為目標(biāo)采取各種市場競爭措施。而政府的責(zé)任則應(yīng)是保證整個社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、維護(hù)市場秩序、保持公正和全社會的福利。搞市場經(jīng)濟(jì)必須建立現(xiàn)代企業(yè)制度，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，做到產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、科學(xué)管理，企業(yè)應(yīng)該是市場和經(jīng)濟(jì)活動的獨立主體，享有充分的自主決策權(quán)。政府也可能提出一些同總目標(biāo)無關(guān)的政治方面的目標(biāo)。其目的是更好地滿足市場與用戶的要求，做到這一點港口改革才算是成功的。

四、港口改革的策略（一）強(qiáng)化港口管理，淡化行政管制通過體制性改革提高港口經(jīng)濟(jì)效益。將中央政府的港口管理的權(quán)利下放到地方，這需要制定相關(guān)的法律法規(guī)保證權(quán)力下放的正確執(zhí)行。權(quán)利下放有利于改進(jìn)港口管理和提高港口服務(wù)質(zhì)量。同時政府部門出臺專門的調(diào)控措施，防止各地惡性競爭，盡量避免重復(fù)建設(shè)，各港形成自己的特色，實現(xiàn)差別競爭、錯位發(fā)展。強(qiáng)化港口管理的同時，應(yīng)淡化行政管制，主要是指給那些港口的私營企業(yè)充分的自主權(quán)，提高港口的競爭機(jī)制。一國港口效率的提高主要是依靠在競爭條件下的市場力量的推動。只有在競爭的條件下，港口才能得到充分的發(fā)展，所以一個成功港口的必備條件是擁有一個良好的競爭機(jī)制。（二）加強(qiáng)行業(yè)合作，兼顧分工協(xié)作國外港口的發(fā)展體現(xiàn)出港口獨特的產(chǎn)業(yè)特征，要求天然的規(guī)模效益和社會效益，這導(dǎo)致了港口經(jīng)營活動特有的追求壟斷性。由于存在行業(yè)壁壘，冶金、電力、農(nóng)業(yè)和軍隊等修建各自的專用港口，導(dǎo)致了對岸線資源的嚴(yán)重破壞。因此，國外港口的發(fā)展十分強(qiáng)調(diào)各行業(yè)間的協(xié)調(diào)與合作，使港口資源的開發(fā)利用能夠綜合交通、水利、農(nóng)業(yè)等各行業(yè)的利益，同時兼顧區(qū)域的產(chǎn)業(yè)特點，從而實現(xiàn)范圍經(jīng)濟(jì)，提升港口群的核心競爭力。港口的發(fā)展不僅是為各港盈利的需要，也是適應(yīng)國際航運市場競爭，發(fā)揮各港特定作用的需要。在國外港口資源的整合中，區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢發(fā)揮效果明顯。要將港口做大做強(qiáng)，國外港口通常打破行政區(qū)劃限制，用港口群的自然屬性和經(jīng)濟(jì)規(guī)律協(xié)調(diào)發(fā)展，在市場競爭中對港口進(jìn)行資源整合，鞏固樞紐港的主導(dǎo)地位，充分發(fā)揮支線港和喂給港的輔助作用。通過制定和完善岸線利用規(guī)劃和港口群發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)一步加強(qiáng)港口群內(nèi)部的分工協(xié)作，促進(jìn)港口整體的協(xié)調(diào)發(fā)展，在共有腹地中相互依存，在互補(bǔ)中形成規(guī)模效益。

以航運綜合模式推進(jìn)港口建設(shè)，有效整合港口資源，順利實現(xiàn)港口綜合開發(fā)。港口私人經(jīng)營者與政府簽訂港口經(jīng)營建設(shè)合同，使港口經(jīng)營者明確了自己的權(quán)利和責(zé)任，充分發(fā)揮經(jīng)營自主權(quán)，實現(xiàn)港口商業(yè)化。私人經(jīng)營者通過自己經(jīng)營，自負(fù)盈虧；市場力量和商業(yè)性懲罰對他們來說是最起作用的，促使他們兢兢業(yè)業(yè)，一點不敢懈怠。正式由于這個原因，越來越多的國家轉(zhuǎn)向于私營公司參股，借以提高港口