國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的幾個(gè)基本問題樣本

國有資本經(jīng)營預(yù)算制度幾種基本問題歐陽淞 來源:《法學(xué)家》第4期核心詞：國有資本經(jīng)營預(yù)算政府公共預(yù)算預(yù)算內(nèi)容提綱：建立健全國有資本經(jīng)營預(yù)算制度具備現(xiàn)實(shí)必要性和重要性，是一項(xiàng)涉及到諸多方面綜合系統(tǒng)工程。而關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算性質(zhì)、編制主體以及國有資本經(jīng)營預(yù)算內(nèi)容和運(yùn)營機(jī)制等基本問題探討，特別是其與政府公共預(yù)算制度關(guān)系疏理，是構(gòu)建科學(xué)合理國有資本經(jīng)營預(yù)算體系暨制度、保證國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)范運(yùn)作、實(shí)現(xiàn)國有資本經(jīng)營預(yù)算法治化理論基本和前提。本文對這些問題進(jìn)行了較為全面、系統(tǒng)探討，并提出理解決問題對策建議。國有資本經(jīng)營預(yù)算，是國家法定部門以國有資產(chǎn)出資人身份，依法獲得國有資本經(jīng)營收入、安排國有資本經(jīng)營支出專門預(yù)算制度。將國有資本經(jīng)營收入和支出納入預(yù)算管理，可以充分發(fā)揮預(yù)算分派、調(diào)節(jié)和監(jiān)督職能，維護(hù)國家作為國有資產(chǎn)所有者權(quán)利，提高國有資本運(yùn)營效率，優(yōu)化國有資產(chǎn)配備，增強(qiáng)國有資本控制力，實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值，并服務(wù)于政府社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理總體目的。國內(nèi)是以生產(chǎn)資料公有制為主體社會(huì)主義國家，國有經(jīng)濟(jì)龐大，決定了國內(nèi)實(shí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算必要性和重要性。建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)國有資本經(jīng)營預(yù)算，是國內(nèi)財(cái)政改革一項(xiàng)重大課題，是深化國有資產(chǎn)管理體制改革重要內(nèi)容，也是調(diào)節(jié)國有經(jīng)濟(jì)布局和構(gòu)造重要手段。為此，國內(nèi)《預(yù)算法》、《預(yù)算法實(shí)行條例》提出建立“國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算”?！额A(yù)算法實(shí)行條例》第20條規(guī)定，“各級政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其她預(yù)算”。黨十六屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題決定》中明確：“建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度和公司經(jīng)營業(yè)績考核體系。”黨十六屆六中全會(huì)《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題決定》規(guī)定“建立健全國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，保障所有者權(quán)益”。國有資本經(jīng)營預(yù)算制度建立是一項(xiàng)涉及到諸多方面綜合系統(tǒng)工程。國有資本經(jīng)營預(yù)算性質(zhì)、編制主體以及國有資本經(jīng)營預(yù)算內(nèi)容和運(yùn)營機(jī)制等，是國有資本經(jīng)營預(yù)算制度基本問題。對這些問題探討，是保證國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)范運(yùn)作、實(shí)現(xiàn)國有資本經(jīng)營預(yù)算法治化理論基本和前提。一、國有資本經(jīng)營預(yù)算性質(zhì)關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算性質(zhì)，學(xué)術(shù)界結(jié)識并不一致，分歧焦點(diǎn)在于國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)否獨(dú)立于政府財(cái)政預(yù)算，本文將其概括為“獨(dú)立說”和“附屬說”。國有資本經(jīng)營預(yù)算“獨(dú)立說”以為：國有資本經(jīng)營預(yù)算是與政府公共預(yù)算互相獨(dú)立系統(tǒng)。主張此說代表性觀點(diǎn)有：一是以為公共預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算是兩個(gè)相對獨(dú)立預(yù)算體系，既各自獨(dú)立又有一定內(nèi)在聯(lián)系。[1]二是以為國有資本經(jīng)營預(yù)算是一種出資人預(yù)算，是為了履行出資人職責(zé)，保障出資人權(quán)益而實(shí)行預(yù)算，不同于公共預(yù)算，也不同于普通公司財(cái)務(wù)預(yù)算。[2]三是以為國有資本經(jīng)營預(yù)算和財(cái)政預(yù)算是互相獨(dú)立預(yù)算體系，但是，又存在一定聯(lián)系。[3]四是以為國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)并列于公共財(cái)政預(yù)算編制之外，自成體系，以體現(xiàn)政府社會(huì)職能與政府出資人職能分開。[4]國有資本經(jīng)營預(yù)算“附屬說”以為：國有資本經(jīng)營預(yù)算是政府財(cái)政預(yù)算重要構(gòu)成某些。[5]有學(xué)者主張，應(yīng)當(dāng)把國有資本預(yù)算納入公共財(cái)政預(yù)算體系，或者把國有資本預(yù)算系統(tǒng)作為公共財(cái)政預(yù)算系統(tǒng)子系統(tǒng)，國有資本預(yù)算編制應(yīng)遵循多部門共同參加者原則，由財(cái)政部門和國資委共同完畢預(yù)算編制工作。[6]筆者以為，國有資本經(jīng)營預(yù)算是以國有資產(chǎn)監(jiān)管體制為基本，反映政府出資人以資本所有者身份獲得收入和用于資本性支出預(yù)算，是對經(jīng)營性國有資產(chǎn)收支活動(dòng)進(jìn)行價(jià)值管理和分派工具，反映國有資本所有者與國有資本經(jīng)營者之間收益分派和再投資關(guān)系。這是獨(dú)立于政府公共預(yù)算之外、又與之有密切聯(lián)系一種新型預(yù)算制度。國有資本經(jīng)營預(yù)算之因此獨(dú)立于國內(nèi)現(xiàn)行政府公共預(yù)算制度之外，其理論基本是政府公共管理職能和國有資產(chǎn)所有者職能分離理論。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府既是社會(huì)公共管理者，又肩負(fù)國有資產(chǎn)所有者角色。這兩種角色是完全不同，各自有相對不同活動(dòng)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)遵守不同法律規(guī)則。作為社會(huì)公共管理者，政府以公權(quán)者角色出面，行使公權(quán)力，依法對社會(huì)進(jìn)行管理。作為國有資產(chǎn)所有者政府，與其她市場參加者處在平等法律地位，必要同樣遵守法律法規(guī)，遵守平等、自愿、等價(jià)有償、誠實(shí)信用等市場交易基本規(guī)則。如果政府兩種角色混同，政府以公權(quán)者身份參加市場活動(dòng)，將也許導(dǎo)致公權(quán)力濫用，破壞市場競爭秩序、侵害市場主體合法權(quán)益。實(shí)踐中“政企不分”、“政資不分”、“政府與市場不分”以及政府“越位”、“錯(cuò)位”等現(xiàn)象，很大限度上是政府兩種身份混同導(dǎo)致成果。為了防止政府濫用公權(quán)力身份損害市場經(jīng)濟(jì)公平競爭本質(zhì)規(guī)定，必要對政府這兩種角色嚴(yán)格區(qū)別，這是建立市場經(jīng)濟(jì)法律秩序前提條件。這意味著，作為公共管理者政府，應(yīng)當(dāng)恪守“法無明文規(guī)定不可為”原則，依法專注于行使應(yīng)有宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管職能，維護(hù)市場競爭秩序，創(chuàng)造穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。對于需要政府作為國有資產(chǎn)所有者參加活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)由專門組建獨(dú)立機(jī)構(gòu)或委托給市場主體去行使，這些機(jī)構(gòu)或主體與作為管理者政府分離，不得行使管理權(quán)，按照法律和市場經(jīng)濟(jì)交易規(guī)則從事有關(guān)活動(dòng)。政府作為公共管理者與國有資產(chǎn)所有者兩種職能分離，規(guī)定相應(yīng)建立獨(dú)立于公共預(yù)算之外國有資本經(jīng)營預(yù)算，來全面掌握經(jīng)營性國有資本收入、支出。國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算是兩種不同屬性預(yù)算。這種區(qū)別重要體當(dāng)前：一是根據(jù)權(quán)能不同。國有資本經(jīng)營預(yù)算根據(jù)是國有資產(chǎn)所有權(quán)；公共財(cái)政預(yù)算根據(jù)則是國家公共權(quán)力及其派生出來對國民經(jīng)濟(jì)收入分派和再分派權(quán)。二是目的取向及性質(zhì)不同。國有資本經(jīng)營預(yù)算是一種經(jīng)營性資本預(yù)算，具備賺錢性，關(guān)注投資回報(bào)，強(qiáng)調(diào)國有資本保值增值和經(jīng)濟(jì)效益最大化；政府公共預(yù)算是為滿足社會(huì)公共需要提供公共產(chǎn)品預(yù)算，具備免費(fèi)性特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)是實(shí)現(xiàn)最佳社會(huì)效益。三是收入來源與支出構(gòu)造不同。公共預(yù)算收入來源是面向社會(huì)各有關(guān)主體征收稅款，支出構(gòu)造相應(yīng)地為滿足公共需要，其規(guī)模必要嚴(yán)格控制在稅費(fèi)收入范疇內(nèi)，保持公共預(yù)算收支平衡；而國有資本預(yù)算收入重要來源于國家以國有資本所有者身份獲得各種國有資本收益，涉及國有公司上繳利潤、國有股份紅利收入、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入等。國有資本預(yù)算支出構(gòu)造也與公共預(yù)算不同，其目必要用于國有資本再投入、擴(kuò)大投資，這些支出涉及對新建項(xiàng)目資本金投入、向公司參股控股、對國家勉勵(lì)發(fā)展建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行貼息等。簡言之，公共預(yù)算以稅收為重要收入來源，以滿足公共需要為重要支出，國有資本預(yù)算以國有資本收益為重要收入來源，以再投入、擴(kuò)大投資為重要支出。[7]四是實(shí)行管理手段不同。國有資本經(jīng)營預(yù)算中所有者與經(jīng)營者之間以產(chǎn)權(quán)為紐帶，體現(xiàn)是平等地位法律關(guān)系；公共預(yù)算中管理者與被管理者之間是不平等行政從屬關(guān)系。[8]長期以來，國內(nèi)對國有資本經(jīng)營收支沒有單獨(dú)編列預(yù)算進(jìn)行管理，而是與經(jīng)常性預(yù)算收支一起，混收、混用、混管，這種作法難以體現(xiàn)出政府作為社會(huì)公共管理者與國有資產(chǎn)所有者兩種職能及其兩類收支活動(dòng)運(yùn)營特性。因而，建立專門國有資本經(jīng)營預(yù)算，以單獨(dú)反映國有資本經(jīng)營活動(dòng)狀況，保證國有資產(chǎn)保值增值和再投資有籌劃進(jìn)行，已成當(dāng)務(wù)之急。將國有資本經(jīng)營預(yù)算與政府公共預(yù)算分離，基本目在于劃分政府資產(chǎn)所有者與社會(huì)公共管理者雙重身份不同屬性和不同規(guī)定，把政府作為社會(huì)公共管理者征收稅收收入和作為資產(chǎn)所有者獲得資本經(jīng)營收益，分別納入公共預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算進(jìn)行管理和使用，以期體現(xiàn)既有助于政企分開、政資分開，又有助于深化國有資產(chǎn)管理和營運(yùn)效率改革目的。[9]國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共預(yù)算兩者之間雖然在性質(zhì)、價(jià)值趨向、運(yùn)作方式和收支內(nèi)容等方面存在差別，是兩個(gè)相對獨(dú)立預(yù)算體系，但是公共財(cái)政和國有資本財(cái)政都是國家所進(jìn)行財(cái)政活動(dòng)，國家作為共同財(cái)政主體是唯一。因而，國有資本經(jīng)營預(yù)算和公共預(yù)算同屬“一體”之下，同為政府預(yù)算構(gòu)成某些，具備一定內(nèi)在聯(lián)系。第一，國家財(cái)政與國有資本經(jīng)營之間存在稅收繳納關(guān)系。國有資本經(jīng)營績效必然影響到國家公共預(yù)算收人。國有資本經(jīng)營得好，國有獨(dú)資或者國有控股公司上交財(cái)政稅費(fèi)自然就多，反之亦然。第二，國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共預(yù)算之間可以通過度別設(shè)立專門銜接科目，進(jìn)行連接。按照預(yù)算收支平衡原則，在公共預(yù)算有結(jié)余時(shí)候，可以按照產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定，實(shí)行轉(zhuǎn)移支付，對國有資本財(cái)政進(jìn)行投資。同樣，為適應(yīng)國有資本從普通競爭性領(lǐng)域退出需要，國有資本經(jīng)營預(yù)算收入某些也可以依照相應(yīng)規(guī)定和程序流向公共預(yù)算，充實(shí)公共預(yù)算資金。例如，在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革向縱深推動(dòng)過程中，為支持改革而支付成本使公共財(cái)政支出與社會(huì)保障支出面臨巨大資金缺口時(shí)，可以考慮按照量力承擔(dān)原則，由國有資本預(yù)算加以彌補(bǔ)。這些缺口重要涉及：各級政府承辦國有公司剝離社會(huì)職能必然加大公共財(cái)政支出；過去積極財(cái)政政策形成后續(xù)工程和穩(wěn)?。ㄖ行裕┴?cái)政政策執(zhí)行所導(dǎo)致一定公共財(cái)政缺口；為化解基層財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致潛在公共財(cái)政支出缺口；中央財(cái)政為減少國有商業(yè)銀行金融風(fēng)險(xiǎn)而支付成本等。[10]總之，國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共預(yù)算是互相獨(dú)立預(yù)算體系，但是又存在一定聯(lián)系。強(qiáng)調(diào)國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共預(yù)算區(qū)別，是為了將兩種不同預(yù)算納入不同管理框架下，否則，混淆兩者區(qū)別，也許導(dǎo)致兩種預(yù)算資金之間互相擠占，影響各自功能發(fā)揮。在強(qiáng)調(diào)兩者相分離基本上，注重兩者之間聯(lián)系，是為了保證國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共預(yù)算有機(jī)銜接，從而維護(hù)政府預(yù)算統(tǒng)一性與完整性。二、國有資本經(jīng)營預(yù)算編制主體關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算編制主體，學(xué)術(shù)界存在較大分歧，爭論核心在于財(cái)政部門與國有資產(chǎn)管理部門在國有資本經(jīng)營預(yù)算編制中究竟居于何種地位。一種觀點(diǎn)主張國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部門編制。理由是：國內(nèi)《預(yù)算法》第10條規(guī)定“國務(wù)院財(cái)政部門詳細(xì)編制中央預(yù)算、決算草案，詳細(xì)組織中央和地方預(yù)算執(zhí)行”。既然《預(yù)算法》規(guī)定財(cái)政部門為政府預(yù)算唯一編制主體，由于國有資本經(jīng)營預(yù)算是政府復(fù)式預(yù)算中一種，由此，國有資本經(jīng)營預(yù)算編制主體也應(yīng)當(dāng)為財(cái)政部門。[11]也有學(xué)者指出，依照政府預(yù)算統(tǒng)一、完整原則，國有資本預(yù)算編制、審批與執(zhí)行不應(yīng)脫離國家財(cái)政預(yù)算部門之外，作為政府復(fù)式預(yù)算重要構(gòu)成某些，其編制主體仍應(yīng)為國家財(cái)政部門，并納入各級政府財(cái)政預(yù)算管理，同公共預(yù)算一并報(bào)請本級人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后執(zhí)行。[12]尚有學(xué)者指出，擬定由財(cái)政部門編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，并不與否定國有資產(chǎn)管理部門作用，國有資產(chǎn)管理部門不但是國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算編制重要參加者，更是國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行首要承擔(dān)者。[13]第二種觀點(diǎn)以為，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)由國有資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)編制。國資委三定方案和《公司國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，明確了國務(wù)院國資委是中央政府特設(shè)機(jī)構(gòu)，代表國務(wù)院履行對所出資公司出資人職責(zé)，對其接受委托國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督和管理。依照《公司法》規(guī)定，對公司財(cái)務(wù)預(yù)算、財(cái)務(wù)決算和利潤分派審定，是出資人重要職責(zé)。國資委性質(zhì)和職責(zé)決定了國有資本經(jīng)營預(yù)算，應(yīng)當(dāng)由國有資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)編制。第三種觀點(diǎn)主張，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)由國有資產(chǎn)管理部門和財(cái)政部門共同編制。國有資本預(yù)算編制是一項(xiàng)復(fù)雜工作，除要承受解決經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)問題壓力外，技術(shù)方面也面臨著許多操作難題，微觀上需要做大量細(xì)致工作。由國資委和財(cái)政部兩家共同來編制國有資本預(yù)算是一種于部門利益雙贏，于國有資產(chǎn)管理體制、于政府公共財(cái)政體系互利做法。這樣做從體制上不存在障礙，相對比較順暢。[14]咱們以為，擬定國有資本經(jīng)營預(yù)算編制主體，既是理論問題，更是實(shí)踐中體制選取、政治抉擇問題。國有資本經(jīng)營預(yù)算相對獨(dú)立性質(zhì)以及國資委法定職責(zé)，都決定了國有資產(chǎn)管理部門應(yīng)當(dāng)成為國有資本經(jīng)營預(yù)算編制主體。盡管《預(yù)算法》確立了財(cái)政部門為政府預(yù)算唯一編制主體，但該法頒布于1994年，當(dāng)時(shí)國有資產(chǎn)管理部門從屬于財(cái)政部，國有資產(chǎn)管理工作沒有從財(cái)政中獨(dú)立出來，因而，在當(dāng)時(shí)狀況下擬定財(cái)政部門為國有資本經(jīng)營預(yù)算編制主體，應(yīng)當(dāng)是必然選取。但在國資委成立之后，作為專門代表政府履行出資人職責(zé)、負(fù)責(zé)監(jiān)督管理公司國有資產(chǎn)直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，國資委在國有資本經(jīng)營預(yù)算編制中應(yīng)當(dāng)居于重要地位。強(qiáng)調(diào)國有資產(chǎn)管理部門重要地位，并不意味著國有資本經(jīng)營預(yù)算編制工作只能由國有資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)，可以離開財(cái)政部門和其她部門來開展。財(cái)政部門在國有資本經(jīng)營預(yù)算編制工作中具備獨(dú)特作用。這是由于：第一，國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共預(yù)算之間具備密切聯(lián)系，兩者在本質(zhì)上，都是政府調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)工具，反映國家財(cái)力集中配備和對社會(huì)財(cái)力全面調(diào)節(jié)。特別是兩者之間存在諸多科目銜接工作，因而，財(cái)政部門參加國有資本經(jīng)營預(yù)算編制工作，可以更好實(shí)現(xiàn)兩種預(yù)算有機(jī)銜接，保證政府預(yù)算體系完整性。第二，財(cái)政部門長期從事預(yù)算編制工作，富有豐富信息資源、人力資本和技術(shù)優(yōu)勢，這可覺得國有資本經(jīng)營預(yù)算編制工作科學(xué)有效開展提供支持。第三，從權(quán)力互相制衡、互相監(jiān)督角度看，財(cái)政部門對國有資本經(jīng)營預(yù)算編制工作參加，可以對國有資產(chǎn)管理部門起到一定監(jiān)督作用。第四，當(dāng)前，財(cái)政部門和國有資產(chǎn)管理部門對于國有資本經(jīng)營預(yù)算工作均有各自主張和利益訴求。明確國有資本經(jīng)營預(yù)算編制工作以國有資產(chǎn)管理部門為重要編制主體，形成國有資產(chǎn)管理部門與財(cái)政部門共同編制格局，這是當(dāng)前體制下形成共識合力、盡快推動(dòng)國有資本經(jīng)營預(yù)算工作開呈現(xiàn)實(shí)選取。第五，從理論上說，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)涵蓋所有經(jīng)營性國有資產(chǎn)，而國內(nèi)當(dāng)前國資委并未負(fù)責(zé)監(jiān)管所有經(jīng)營性國有資產(chǎn)，金融性國有資產(chǎn)和行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)在其監(jiān)管之外，而行政事業(yè)單位有一某些資產(chǎn)是以經(jīng)營方式在運(yùn)營。因而，國有資本經(jīng)營預(yù)算如果將這些國有資產(chǎn)涵蓋在內(nèi)，則國有資本經(jīng)營預(yù)算編制主體更需要財(cái)政部門及其她有關(guān)部門參加。如果由國有資產(chǎn)管理部門和財(cái)政部門共同編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，如何分清各自職權(quán)，明確責(zé)任，同步建立協(xié)調(diào)機(jī)制，避免互相扯皮推諉，則是需要依法予以解決問題。1．關(guān)于職責(zé)劃分。政府職權(quán)法定是當(dāng)代法治基本原則。國有資產(chǎn)管理部門經(jīng)法定授權(quán)，代表國務(wù)院履行出資人職責(zé)，對其接受委托國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督和管理，負(fù)責(zé)編制國有資本經(jīng)營經(jīng)營預(yù)算草案。財(cái)政部門依法負(fù)責(zé)編制公共預(yù)算草案。在國有資本經(jīng)營預(yù)算編制中凡是涉及到與公共預(yù)算銜接某些，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)參加，雙方在草案編制過程中應(yīng)當(dāng)互相互換意見、溝通協(xié)商、形成一致。國有資本經(jīng)營預(yù)算連同公共預(yù)算匯編成政府總預(yù)算。2．關(guān)于預(yù)算編制工作協(xié)調(diào)機(jī)制。為了減少預(yù)算編制成本，提高預(yù)算編制效率，需要建立國有資產(chǎn)管理部門與財(cái)政部門在國有資本經(jīng)營預(yù)算編制工作中協(xié)調(diào)機(jī)制，明確雙方在規(guī)則、政策和行動(dòng)等方面互相配合、和諧一致環(huán)節(jié)和辦法：一是規(guī)則協(xié)調(diào)機(jī)制。在關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)則制定過程中，各有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)一致。如果一方制定規(guī)則涉及到其她部門，應(yīng)當(dāng)通過通報(bào)制度、征求意見制度、協(xié)調(diào)會(huì)制度，與有關(guān)部門協(xié)調(diào)一致；如果需要兩個(gè)部門共同制定有關(guān)規(guī)則，應(yīng)通過會(huì)簽制度、聯(lián)合發(fā)文等方式實(shí)現(xiàn)規(guī)則協(xié)調(diào)一致。二是信息共享機(jī)制。國有資產(chǎn)管理部門和財(cái)政部門各自依法收集數(shù)據(jù)和信息，凡是涉及國有資本經(jīng)營預(yù)算編制工作，雙方應(yīng)當(dāng)共享；雙方應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息交流與合伙，明確信息交流范疇、采集分工、共享方式、保密原則等，增進(jìn)信息交流規(guī)范化和制度化。三是尋常工作機(jī)制。國有資本經(jīng)營預(yù)算編制工作協(xié)調(diào)機(jī)制有效發(fā)揮作用，需要在各關(guān)于部門之間建立尋常工作機(jī)制，例如，聯(lián)席會(huì)議制度、會(huì)晤制度、公示制度、通報(bào)制度、磋商制度等。三、國有資本經(jīng)營預(yù)算內(nèi)容國有資本經(jīng)營預(yù)算是對國有資本經(jīng)營活動(dòng)和預(yù)期收益籌劃安排，重要內(nèi)容涉及國有資本經(jīng)營預(yù)算收人和國有資本經(jīng)營預(yù)算支出兩個(gè)某些。1．國有資本經(jīng)營預(yù)算收入。這是國有資產(chǎn)管理部門以國有資產(chǎn)出資人身份，對經(jīng)營性國有資產(chǎn)進(jìn)行投資經(jīng)營和產(chǎn)權(quán)運(yùn)作所產(chǎn)生收益，重要涉及國有資產(chǎn)收益收入、公共預(yù)算轉(zhuǎn)入收入、債務(wù)性收入和其她收入四個(gè)方面。（1）國有資產(chǎn)收益收入。詳細(xì)涉及：①上繳利潤收入，即政府授權(quán)投資部門或機(jī)構(gòu)以國有資產(chǎn)投資形成收益應(yīng)當(dāng)上繳某些；國有獨(dú)資或全資公司應(yīng)當(dāng)上繳利潤；②國家股紅利、股息收入，即公司制公司中按國有資本出資比例應(yīng)當(dāng)分得股息和紅利收入等；③國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入，涉及國有獨(dú)資公司產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入，以及公司制公司中華人民共和國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓收人；還涉及資源性資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，如土地等國有資源使用權(quán)出讓應(yīng)當(dāng)上繳收入；④其她法定收入，例如，非國有公司占用國有資產(chǎn)應(yīng)上繳占用費(fèi)收入，境外公司應(yīng)當(dāng)上繳國有資產(chǎn)收益收入，其她按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)上繳國有資產(chǎn)收益收入等。（2）公共預(yù)算轉(zhuǎn)入收入。這是指公共預(yù)算中安排用于國有公司各項(xiàng)專項(xiàng)資金，涉及公共預(yù)算結(jié)余收入轉(zhuǎn)入、虧損補(bǔ)貼、財(cái)政貼息收入、專項(xiàng)投資或其她轉(zhuǎn)移收入等。（3）債務(wù)性收入。這是融資收入，涉及借款收入、發(fā)行債券收入及其她融資收入。借款收入，是指以資本性投人為目向金融機(jī)構(gòu)借款而獲得資金；發(fā)行債券收入，是指采用發(fā)行國債、公司債券方式獲得資金；其她融資收入，是指公司以資本性投入為目采用其她形式融資形成收入。（4）其她國有資產(chǎn)經(jīng)營收入。這是指按照國家法律、法規(guī)規(guī)定依法獲得其她收入等。2．國有資本經(jīng)營預(yù)算支出。這是指國有資產(chǎn)管理部門以國有資產(chǎn)出資人身份進(jìn)行投資支出，重要用于國有資本再投資和再發(fā)展，涉及國有資本投資支出、國有資本營運(yùn)支出、政府其她預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)支出、債務(wù)性支出以及其她支出等。（1）國有資本投資支出。這是將國有資產(chǎn)收益用于支持優(yōu)勢公司、重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)公司發(fā)展資本性投入，涉及：①新設(shè)公司投資，國有獨(dú)資公司增長資本金，向國有控股、參股公司注人資本金支出；②保證國家對重要行業(yè)和重點(diǎn)公司控股、參股投資支出；③國家調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)構(gòu)造、對重大建設(shè)項(xiàng)目安排投資支出；④國家收購產(chǎn)權(quán)（股權(quán)）支出；⑤用國有資產(chǎn)收益安排其她支出。（2）國有資本營運(yùn)支出。這涉及管理費(fèi)用、其她營運(yùn)支出。管理費(fèi)用是指國有資本運(yùn)作過程中發(fā)生人員工資、物資消耗等費(fèi)用支出。其她營運(yùn)支出為國有資本運(yùn)作過程中其她支出。（3）政府其她預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)支出。這是指國有資本經(jīng)營預(yù)算中安排用于公共預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算等方面支出。（4）債務(wù)性支出。這是指用于償還各類融資債務(wù)本息支出。（5）其她支出。這涉及用于支付國有公司改革成本專項(xiàng)支出，及其她補(bǔ)償性支出，如職工安頓費(fèi)、解決歷史遺留問題支出等；還涉及用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中不可預(yù)見支出，以及其她支出等。國有資本經(jīng)營預(yù)算是國有資產(chǎn)管理部門履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)重要方式，是調(diào)節(jié)國有經(jīng)濟(jì)布局和構(gòu)造重要工具，是對國有資本管理和運(yùn)營進(jìn)行評價(jià)考核重要手段。編制國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循收支平衡、量人為出、保值增值原則。國有資本經(jīng)營預(yù)算支出要以國有資本經(jīng)營預(yù)算收入多少來擬定，即依照一定期期內(nèi)公共預(yù)算有多少結(jié)余，國有公司稅后利潤有多少可以上繳預(yù)算收人狀況，科學(xué)合理地安排國有資本經(jīng)營預(yù)算支出，通過國有資本有效營運(yùn)，不斷提高資金使用效率，真正發(fā)揮國有資本經(jīng)營預(yù)算制度作用。四、國有資本經(jīng)營預(yù)算運(yùn)營機(jī)制國有資本經(jīng)營預(yù)算運(yùn)營機(jī)制是保證國有資本經(jīng)營預(yù)算對的編制和實(shí)現(xiàn)機(jī)制，大體涉及預(yù)算編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行和監(jiān)督、決算審計(jì)等四個(gè)階段。在每一種預(yù)算年度開始之前，由預(yù)算編制機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)預(yù)算編制；經(jīng)立法機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)，成為正式預(yù)算；預(yù)算年度開始之后，由有關(guān)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行預(yù)算，并由審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行尋常監(jiān)督；預(yù)算年度結(jié)束后，由預(yù)算執(zhí)行機(jī)關(guān)就預(yù)算執(zhí)行狀況及成果編制決算，經(jīng)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)后，由立法機(jī)關(guān)予以批準(zhǔn)。1．關(guān)于預(yù)算編制。如前所述，國有資本經(jīng)營預(yù)算編制除了國有資產(chǎn)管理部門之外，財(cái)政部門也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮相應(yīng)作用。就國有資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)預(yù)算編制工作而言，鑒于國內(nèi)國有資產(chǎn)管理與運(yùn)營體制現(xiàn)狀，國有資本經(jīng)營預(yù)算可以考慮建立“國資委——國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)”二級預(yù)算體系。[15]在這個(gè)預(yù)算體系中，國資委作為國有資本經(jīng)營預(yù)算一級編制主體，負(fù)責(zé)整個(gè)國有資本經(jīng)營預(yù)算編制組織工作，貫徹、檢查國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行狀況。在國資委內(nèi)部設(shè)立重要由專業(yè)人士構(gòu)成國有資本經(jīng)營預(yù)算處，負(fù)責(zé)國有資本經(jīng)營預(yù)算編制及管理詳細(xì)工作。國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)作為國有資本經(jīng)營預(yù)算二級編制主體，是國有資本經(jīng)營預(yù)算基本資料提供者和國有資本經(jīng)營預(yù)算詳細(xì)執(zhí)行者。在整個(gè)預(yù)算編制工作中，它為編制國有資本經(jīng)營預(yù)算提供數(shù)據(jù)根據(jù)和數(shù)據(jù)來源。在國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)內(nèi)部，應(yīng)當(dāng)成立由公司負(fù)責(zé)人參加并負(fù)責(zé)，涉及財(cái)務(wù)、資本營運(yùn)、規(guī)劃等部門人員參加國有資本經(jīng)營預(yù)算組織，負(fù)責(zé)本機(jī)構(gòu)內(nèi)部國有資本經(jīng)營預(yù)算編制。國有資本經(jīng)營預(yù)算編制流程為：第一，由國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制本經(jīng)營機(jī)構(gòu)國有資本經(jīng)營預(yù)算；第二，國資委依照國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)上報(bào)預(yù)算收支加以匯總、審核；第三，國資委依照國有經(jīng)濟(jì)布局和產(chǎn)業(yè)構(gòu)造戰(zhàn)略性調(diào)節(jié)規(guī)定，對國有資產(chǎn)運(yùn)營進(jìn)行整體規(guī)劃，合理安排收支，編制國有資本經(jīng)營預(yù)算。在此過程中，與財(cái)政部門及其她有關(guān)部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)、達(dá)到一致，形成國有資本經(jīng)營預(yù)算正式草案。2．關(guān)于預(yù)算批準(zhǔn)。為了維護(hù)國家預(yù)算體系統(tǒng)一性和完整性，國有資本經(jīng)營預(yù)算是國家復(fù)式預(yù)算重要構(gòu)成某些。國資委會(huì)同財(cái)政部門編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，由財(cái)政部門連同公共預(yù)算匯編成政府總預(yù)算，向人民代表大會(huì)報(bào)告。依照國內(nèi)現(xiàn)行財(cái)政和國有資產(chǎn)管理體制，中央層次國有資本經(jīng)營預(yù)算，由國家財(cái)政部將之與國家公共預(yù)算統(tǒng)一匯總后報(bào)全國人大批準(zhǔn)；省級、市（地）級人民政府國有資本經(jīng)營預(yù)算，由各地財(cái)政廳、局連同公共預(yù)算匯編成各地方人民政府預(yù)算，呈報(bào)各級人民代表大會(huì)批準(zhǔn)執(zhí)行。[16]國有資本經(jīng)營預(yù)算一經(jīng)人大審議通過，就形成年度預(yù)算，具備法律效力。3．關(guān)于預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督。經(jīng)人大批準(zhǔn)國有資本經(jīng)營預(yù)算，是國資委和國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)組織預(yù)算年度內(nèi)各項(xiàng)有關(guān)活動(dòng)基本根據(jù)。國資委和國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)作為預(yù)算執(zhí)行主體，必要嚴(yán)格執(zhí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算，組織預(yù)算收入收繳和支出管理，完畢預(yù)算目的。在執(zhí)行過程中，任何部門和單位都不得隨意突破預(yù)算收支規(guī)模，必要嚴(yán)格按照人大批準(zhǔn)預(yù)算執(zhí)行。如確需對預(yù)算進(jìn)行變更，也必要依照法定程序，向人大呈報(bào)預(yù)算調(diào)節(jié)方案，經(jīng)人大審核通過后方可對預(yù)算進(jìn)行調(diào)節(jié)。不執(zhí)行預(yù)算或未經(jīng)人大授權(quán)擅自調(diào)節(jié)預(yù)算均屬違法。對預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督可以分為如下狀況：一是各級人大對國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行狀況監(jiān)督，這是人大憑借其監(jiān)督權(quán)對國資委進(jìn)行監(jiān)督；二是各級國資委對國有資本經(jīng)