行政調(diào)解制度研究樣本

試論行政調(diào)解摘要：行政調(diào)解作為一種非訴訟糾紛解決方式，它分擔(dān)了訴訟壓力，適應(yīng)了因利益多元化而產(chǎn)生糾紛解決機(jī)制多元化需求，在糾紛解決中發(fā)揮著重要作用。本文從行政調(diào)解概念入手，簡(jiǎn)介了什么是行政調(diào)解，它與其她調(diào)解制度有何不同，接著又對(duì)行政調(diào)解進(jìn)行了某些理論性思考，試圖分析其存在合理性及其蘊(yùn)含法理學(xué)價(jià)值。最后，本文指出了國(guó)內(nèi)行政調(diào)解存在問(wèn)題，并提出了自己對(duì)完善國(guó)內(nèi)行政調(diào)解意見(jiàn)。核心詞：調(diào)解行政調(diào)解非訴訟糾紛解決方式調(diào)解，作為一種簡(jiǎn)樸便利糾紛解決方式，在國(guó)內(nèi)早已存在?！霸缭谖髦茔~器銘文中，己有調(diào)處記載。秦漢以降，司法官多奉行調(diào)處息訟原則。至兩宋，隨著民事糾紛增多，調(diào)處呈現(xiàn)制度化趨勢(shì)。明清時(shí)期，調(diào)處己臻于完備階段。調(diào)處合用對(duì)象是輕微刑事案件與民事案件[1]?！贝颂幷{(diào)處也就是咱們當(dāng)前所說(shuō)調(diào)解。當(dāng)前，調(diào)解制度在國(guó)內(nèi)仍舊發(fā)揮著明顯作用，并且形成了以司法調(diào)解、人民調(diào)解和行政調(diào)解為主各種調(diào)解制度。本文闡述即是行政調(diào)解制度。一、行政調(diào)解制度概述（一）行政調(diào)解概念行政調(diào)解是訴訟外糾紛解決方式之一，對(duì)于行政調(diào)解概念，當(dāng)前學(xué)術(shù)界并無(wú)統(tǒng)一界定。有學(xué)者以為：行政調(diào)解是指行政機(jī)關(guān)在爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人自愿基本上，在其行使行政管理職權(quán)范疇內(nèi)，主持雙方進(jìn)行協(xié)商，達(dá)到合同從而解決糾紛活動(dòng)[2]。也有學(xué)者將其定義為：行政調(diào)解是介于人民調(diào)解和司法調(diào)解之間一種調(diào)解制度，普通是指由國(guó)家行政機(jī)關(guān)出面主持，以國(guó)家法律和政策為根據(jù)，以自愿為原則，通過(guò)說(shuō)服教誨等辦法，促使雙方當(dāng)事人平等協(xié)商、互讓互諒、達(dá)到合同，消除糾紛訴訟外活動(dòng)[3]。尚有學(xué)者是這樣定義行政調(diào)解：行政調(diào)解是指行政機(jī)關(guān)對(duì)其主管范疇內(nèi)民事?tīng)?zhēng)議和特定行政糾紛，依照行政法律規(guī)范和關(guān)于政策規(guī)定，在當(dāng)事人自愿基本上，通過(guò)說(shuō)服和教誨辦法，促使當(dāng)事人和諧協(xié)商，達(dá)到合同，從而解決爭(zhēng)議訴訟外調(diào)解活動(dòng)[4]?！备拍钍欠从衬骋活?lèi)事物、現(xiàn)象所包括范疇，同步也反映其本質(zhì)或特性一種思維形式。它包括兩方面內(nèi)容，第一是概念所反映某一類(lèi)事物、現(xiàn)象內(nèi)涵，第二是某一類(lèi)事物、現(xiàn)象外延。內(nèi)涵和外延是任何概念都具備邏輯特性，是概念在質(zhì)和量?jī)蓚€(gè)方面體現(xiàn)出來(lái)邏輯特性。精確地界定行政調(diào)解概念，規(guī)定咱們要把握好行政調(diào)解內(nèi)涵和外延，這樣也有助于咱們理解行政調(diào)解本質(zhì)和特性。以上咱們簡(jiǎn)介了不同窗者對(duì)行政調(diào)解這一概念不同界定，從概念包括內(nèi)涵和外延這一角度來(lái)看，以上關(guān)于行政調(diào)解概念在內(nèi)涵上是同樣，在外延上則有所不同。一方面，對(duì)于行政調(diào)解這一概念內(nèi)涵，學(xué)者們觀點(diǎn)是統(tǒng)一。即行政調(diào)解是在行政機(jī)關(guān)主持下，解決當(dāng)事人雙方所產(chǎn)生糾紛一種非訴訟活動(dòng)。該內(nèi)涵從三個(gè)方面反映了行政調(diào)解本質(zhì)和特性：國(guó)家行政機(jī)關(guān)主持，以解決糾紛為目，非訴訟性。另一方面，對(duì)于行政調(diào)解這一概念外延。從以上學(xué)者們概念中可以看出，有學(xué)者以為由國(guó)家行政機(jī)關(guān)主持調(diào)解糾紛都是行政調(diào)解，有則以為由國(guó)家行政機(jī)關(guān)主持調(diào)解特定范疇內(nèi)民事?tīng)?zhēng)議和行政糾紛才是行政調(diào)解。從以上關(guān)于行政調(diào)解概念，咱們可以看出學(xué)者們對(duì)行政調(diào)解本質(zhì)特性上結(jié)識(shí)是一致，只是對(duì)其所包括范疇有所不同。但是，隨著社會(huì)狀況不斷發(fā)展變化，咱們結(jié)識(shí)也應(yīng)當(dāng)向前發(fā)展。隨著國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展以及法治建設(shè)不斷推動(dòng)，行政權(quán)力行使不再體現(xiàn)為國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)公共權(quán)力壟斷，而是體現(xiàn)為一種公共行政。行政理念也由此前“行政管理”轉(zhuǎn)向當(dāng)前“行政服務(wù)”，國(guó)家各級(jí)政府正努力推動(dòng)自身向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，行政權(quán)力也越來(lái)越多地被賦予行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)社會(huì)組織，行政主體多元化正成為一種歷史趨勢(shì)。例如，國(guó)內(nèi)消費(fèi)者協(xié)會(huì)和國(guó)務(wù)院工商行政管理部門(mén)設(shè)立商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)，都具備行政主體資格，可以根據(jù)授權(quán)行使相應(yīng)行政權(quán)力。在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)社會(huì)組織必然會(huì)遇到其管理范疇內(nèi)某些爭(zhēng)議和糾紛，此時(shí)，它們固然可以根據(jù)授予行政權(quán)力對(duì)這些爭(zhēng)議和糾紛進(jìn)行調(diào)解。由此，咱們可以很明顯看出：行政調(diào)解主體不再限于國(guó)家行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)組織亦可以主持行政調(diào)解。也就是說(shuō)，行政調(diào)解主體應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展到行政主體，而行政調(diào)解內(nèi)涵應(yīng)重新予以界定，即行政主體，以解決糾紛為目，非訴訟性。到此，咱們可以對(duì)行政調(diào)解重新進(jìn)行定義：行政調(diào)解是指行政調(diào)解是指行政主體主持，以國(guó)家法律法規(guī)、政策和公序良俗為根據(jù)，以自愿為原則，在其行使行政職權(quán)范疇內(nèi)，對(duì)特定糾紛進(jìn)行斡旋、調(diào)解，促使當(dāng)事人和諧協(xié)商以達(dá)到合同，由此解決糾紛一種調(diào)解制度[5]。（二）行政調(diào)解制度與其她調(diào)解制度比較對(duì)于糾紛調(diào)解，我過(guò)有各種調(diào)解方式，但重要方式涉及三種：人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解。人民調(diào)解是由人民調(diào)解委員會(huì)主持進(jìn)行調(diào)解，是人民調(diào)解員通過(guò)調(diào)停說(shuō)和化解當(dāng)事人糾紛調(diào)解活動(dòng)。司法調(diào)解則是審判員代表法院主持進(jìn)行調(diào)解，審判員依照自愿原則，主持當(dāng)事人雙方通過(guò)平等協(xié)商，達(dá)到一致合同，從而解決糾紛。通過(guò)與人民調(diào)解、司法調(diào)解對(duì)比，咱們可以更好地理解行政調(diào)解這一制度。1、行政調(diào)解與人民調(diào)解（1）行政調(diào)解與人民調(diào)解相似點(diǎn)。第一，行政調(diào)解與人民調(diào)解都是一種非訴訟糾紛解決方式，也可以稱作代替性糾紛解決方式（即ADR，AlternativeDisputeResolution）。第二，兩者都是在第三方主持下進(jìn)行活動(dòng)。該第三方必要中立，不與產(chǎn)生糾紛任何一方有利益關(guān)聯(lián)，更不能對(duì)任何一方施加外部強(qiáng)制力。第三，調(diào)解活動(dòng)進(jìn)行都必要遵循自愿原則。自愿調(diào)解啟動(dòng)、調(diào)解規(guī)則合用、調(diào)解工作進(jìn)行、調(diào)解合同達(dá)到、調(diào)解成果履行等都取決于當(dāng)事人自愿與合意。調(diào)解人在調(diào)解過(guò)程中可說(shuō)服勸導(dǎo)，甚至提出詳細(xì)解決方案，但與否接受取決于當(dāng)事人，調(diào)解人不能把自己意志強(qiáng)加給當(dāng)事人[6]。第四，通過(guò)行政調(diào)解和人民調(diào)解達(dá)到調(diào)解合同不具備國(guó)家強(qiáng)制性效力。對(duì)于通過(guò)行政調(diào)解所達(dá)到調(diào)解合同，如果一方當(dāng)事人不履行合同內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)強(qiáng)制其予以履行。而通過(guò)人民調(diào)解達(dá)到調(diào)解合同，也沒(méi)有法律上強(qiáng)制力，一方當(dāng)事人不履行合同內(nèi)容時(shí)，另一方當(dāng)事人可以向法院提起訴訟。第五，兩種調(diào)解方式在程序啟動(dòng)上具備便捷性，在調(diào)解進(jìn)程中具備靈活性，在調(diào)解成果上也具備合理性。（2）行政調(diào)解與人民調(diào)解不同點(diǎn)。第一，主持調(diào)解第三方不同。行政調(diào)解第三方是行政主體，人民調(diào)解第三方則是人民調(diào)解委員會(huì)。第二，兩者調(diào)解范疇不同。行政調(diào)解范疇要比人民調(diào)解范疇小，前者調(diào)節(jié)對(duì)象是行政主體主管范疇內(nèi)民事糾紛、特定行政糾紛以及輕微刑事糾紛，而后者調(diào)節(jié)對(duì)象是人們尋常生活中產(chǎn)生民事糾紛，如相鄰關(guān)系糾紛、家庭糾紛、社區(qū)糾紛等。第三，兩者產(chǎn)生調(diào)解效應(yīng)不同。由于行政調(diào)解主體是行政機(jī)關(guān)以及其她具備一定行政權(quán)力社會(huì)組織，因而該調(diào)解會(huì)具備一定權(quán)威性，效率相對(duì)來(lái)說(shuō)也比較高，這也使糾紛雙方更容易接受行政調(diào)解。而人民調(diào)解面臨著人員、資金困難，加之當(dāng)前社會(huì)矛盾越來(lái)越復(fù)雜，因而人民調(diào)解所產(chǎn)生積極效應(yīng)不如行政調(diào)解。2、行政調(diào)解與司法調(diào)解（1）行政調(diào)解與司法調(diào)解相似點(diǎn)。與行政調(diào)解和人民調(diào)解相似點(diǎn)內(nèi)容類(lèi)似，行政調(diào)解與司法調(diào)解相似點(diǎn)涉及了：第一，兩者都是在中立第三方主持下進(jìn)行活動(dòng)；第二，調(diào)解活動(dòng)進(jìn)行都必要遵循自愿原則；第三，程序啟動(dòng)上具備便捷性，在調(diào)解進(jìn)程中具備靈活性，在調(diào)解成果上具備合理性。（2）行政調(diào)解與司法調(diào)解不同點(diǎn)。第一，主持調(diào)解第三方不同。前者是行政主體，而后者是人民法院。第二，調(diào)解范疇不同。司法調(diào)解范疇是人民法院受理案件，涉及所有民事案件、刑事自訴案件以及刑事附帶民事訴訟案件。第三，調(diào)解效力不同。行政調(diào)解合同不具備法律上強(qiáng)制力，而經(jīng)人民法院調(diào)解所達(dá)到調(diào)解合同具備法律上強(qiáng)制力。調(diào)解書(shū)一經(jīng)送達(dá)當(dāng)事人，便產(chǎn)生法律上效力，且該效力與法院制作判決書(shū)效力相等。一方當(dāng)事人不履行合同內(nèi)容時(shí)，法院可以依照另一方當(dāng)事人祈求強(qiáng)制其履行。第四，調(diào)解時(shí)所處階段不同。行政調(diào)解是一種訴訟外調(diào)解，而司法調(diào)解是對(duì)法院已經(jīng)受理案件調(diào)解，是一種訴訟中調(diào)解。二、對(duì)行政調(diào)解制度理論性思考（一）行政調(diào)解存在現(xiàn)實(shí)基本行政調(diào)解作為一種糾紛調(diào)解方式，在訴訟外糾紛解決制度中占有重要地位。“存在即合理”，行政調(diào)解能作為一種制度存在，自有其存在合理性。從經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)來(lái)看，一種新事物浮現(xiàn)往往是基于某種社會(huì)需求，這一理論觀點(diǎn)同樣可以合用到行政調(diào)解存在當(dāng)中，也就是說(shuō)，行政調(diào)解作為一種制度存在，是基于現(xiàn)實(shí)社會(huì)需求。1、法治發(fā)展需求法治，代表了世界文明發(fā)展趨勢(shì)，已經(jīng)為世界上大多數(shù)國(guó)家所接受，成為了一種共同價(jià)值觀。法治社會(huì)追求就是讓人們充分享有其權(quán)利，積極履行其義務(wù)，讓整個(gè)社會(huì)在法律框架下健康有序地運(yùn)營(yíng)。多數(shù)國(guó)家通過(guò)制定完善法律制度，加強(qiáng)對(duì)公民法律教誨等手段來(lái)實(shí)現(xiàn)法治，其中最重要手段就是建立健全各項(xiàng)法律法規(guī)，以使各種事情均有法可循，各種矛盾都能通過(guò)訴訟來(lái)解決。但是，法律是有局限性。法律是由人制定，制定者不也許預(yù)見(jiàn)到后來(lái)會(huì)發(fā)生什么樣事情，同步法律規(guī)范性也規(guī)定法律要具備穩(wěn)定性。但是，社會(huì)是不斷發(fā)展進(jìn)步，新事物、新矛盾也會(huì)不斷浮現(xiàn)。面對(duì)新矛盾，法律滯后性便顯現(xiàn)出來(lái)。沒(méi)有法律規(guī)定，新矛盾就很難通過(guò)訴訟解決，這時(shí)候就需要有一種非訴訟糾紛解決方式。而行政調(diào)解正是這樣一種糾紛解決方式，它可以分擔(dān)訴訟壓力，彌補(bǔ)法律空白，解決新浮現(xiàn)矛盾，推動(dòng)法治發(fā)展。2、人們內(nèi)在心理需求訴訟是當(dāng)今社會(huì)重要糾紛解決手段，它對(duì)社會(huì)公平正義實(shí)現(xiàn)具備積極作用?！叭欢?，無(wú)論是在東方或西方，人們?cè)诓煌薅鹊爻姓J(rèn)訴訟在實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義和公平方面必要性和積極作用同步，往往也對(duì)訴訟不同限度地持有否定態(tài)度”。東方老式文化講求“以和為貴”、“無(wú)為而治”和“中庸”，“德治”盛行，許多人均有一種恥于訴訟心理狀態(tài)。在法制比較完備西方國(guó)家，也并不是說(shuō)人們都喜于訴訟，“訴訟也同樣被視為一種‘負(fù)價(jià)值’，并流傳著各種諺語(yǔ)，例如‘訴訟是一種必不可少惡（anecessaryevil）’，‘訴訟會(huì)吞噬時(shí)間、金錢(qián)、安逸和朋友（Lawsuitsconsumetime，andmoney，andrest，andfriend）’等等?！痹V訟是保護(hù)社會(huì)公平正義最后一道防線，具備底線性質(zhì)，是人們迫不得已時(shí)所采用一種糾紛解決辦法。并且，當(dāng)前隨著社會(huì)節(jié)奏加快，訴訟制度開(kāi)始逐漸顯露某些弊端?；谌藗儭皡捲V”心理傾向和現(xiàn)實(shí)訴訟制度弊端，需要其她糾紛解決方式，行政調(diào)解浮現(xiàn)正迎合了這種需求[7]。（二）行政調(diào)解所蘊(yùn)含法理價(jià)值意思自治、平等和正義是行政調(diào)解所蘊(yùn)含法理價(jià)值。意思自治是指人們依照自己理性判斷解決自身事務(wù)，不受?chē)?guó)家權(quán)力和她人非法干涉。意思自治是自由價(jià)值集中體現(xiàn)，是公民自主意識(shí)和選取自由體現(xiàn)。行政調(diào)解中自愿原則完全體現(xiàn)了意思自治這一價(jià)值觀念，當(dāng)事人可以自主決定與否申請(qǐng)行政調(diào)解來(lái)解決糾紛，并且可以在法律大框架內(nèi)自主選取符合自身利益解決辦法。平等和正義是行政調(diào)解核心價(jià)值，行政調(diào)解最后目是平息糾紛，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。并且在調(diào)解過(guò)程中，糾紛雙方主張和祈求都會(huì)得到平等對(duì)待，她們機(jī)會(huì)也是平等。三、完善中華人民共和國(guó)行政調(diào)解制度構(gòu)想（一）中華人民共和國(guó)行政調(diào)解制度存在問(wèn)題隨著行政法理念轉(zhuǎn)變，行政調(diào)解將會(huì)在社會(huì)糾紛解決上發(fā)揮越來(lái)越重要作用。但是，行政調(diào)解當(dāng)前在咱們國(guó)家還存在著不少問(wèn)題，而這些問(wèn)題存在也阻礙了行政調(diào)解發(fā)展，限制了其更大作用發(fā)揮。概括起來(lái)，中華人民共和國(guó)行政調(diào)解重要存在一下幾種方面問(wèn)題。1、行政調(diào)解缺少統(tǒng)一法律規(guī)定，且既有關(guān)于法律條文內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)樸一方面，當(dāng)前國(guó)內(nèi)設(shè)定行政調(diào)解分散在交通事故解決、勞動(dòng)爭(zhēng)議解決、公安行政、醫(yī)療糾紛解決等領(lǐng)域，關(guān)于行政調(diào)解法律法規(guī)也散見(jiàn)于不同法律文獻(xiàn)中，并且這些文獻(xiàn)規(guī)定并不統(tǒng)一，致使國(guó)內(nèi)行政調(diào)解顯得比較龐雜?！爱?dāng)前國(guó)內(nèi)涉及行政調(diào)解法律有近40部，行政法規(guī)約60部，行政規(guī)章約18部，地辦法規(guī)約70部，地方規(guī)章約45部，另有大量普通規(guī)范性文獻(xiàn)。關(guān)于行政調(diào)解規(guī)定如此分散，不利于糾紛當(dāng)事人對(duì)的選取[8]”。同步也不利于建立統(tǒng)一行政調(diào)解機(jī)制。另一方面，既有法律規(guī)定內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)樸。例如，對(duì)于行政調(diào)解主體資格，既有法律規(guī)定將其限定在基層人民政府及有關(guān)職能部門(mén)，這顯然不適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)需要，也違背了行政法發(fā)展歷史趨勢(shì)。法律規(guī)定內(nèi)容簡(jiǎn)樸，規(guī)定不明確，這使得行政調(diào)解在操作時(shí)會(huì)產(chǎn)生混亂。如《礦產(chǎn)資源法》第47條規(guī)定:“礦產(chǎn)公司之間礦區(qū)范疇爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決，協(xié)商不成，由關(guān)于縣級(jí)以上人民政府依照依法核定礦區(qū)范疇解決?！贝颂帯敖鉀Q”可理解為調(diào)解、命令、裁決、協(xié)調(diào)等，這些不同理解產(chǎn)生出行為性質(zhì)也有很大差別，因而會(huì)給行政調(diào)解實(shí)行帶來(lái)不同效果與影響[9]。2、行政調(diào)解非強(qiáng)制性導(dǎo)致調(diào)解效力缺失和糾紛解決成本增長(zhǎng)行政調(diào)解所達(dá)到調(diào)解合同不具備國(guó)家強(qiáng)制力，其效力實(shí)現(xiàn)只能是通過(guò)當(dāng)事人自覺(jué)自愿，如果一方當(dāng)事人不履行該合同時(shí)，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)強(qiáng)制規(guī)定其履行，另一方當(dāng)事人只能以提起訴訟方式來(lái)實(shí)現(xiàn)自身合法權(quán)益。例如，《中華人民共和國(guó)治安管理懲罰法》第9條規(guī)定：對(duì)于因民間糾紛引起打架斗毆或者損毀她人財(cái)物等違背治安管理行為，情節(jié)較輕，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解解決。經(jīng)公安機(jī)關(guān)調(diào)解，當(dāng)事人達(dá)到合同，不予懲罰。經(jīng)調(diào)解未達(dá)到合同或者達(dá)到合同后不履行，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定對(duì)違背治安管理行為人予以懲罰，并告知當(dāng)事人可以就民事?tīng)?zhēng)議依法向人民法院提起民事訴訟。此外，《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第74條也有此類(lèi)規(guī)定，“對(duì)交通事故損害補(bǔ)償爭(zhēng)議，當(dāng)事人可以祈求公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)調(diào)解，也可以直接向法院提起民事訴訟。經(jīng)公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)調(diào)解，當(dāng)事人未達(dá)到合同或者調(diào)解書(shū)生效后不履行，當(dāng)事人可以向法院提起民事訴訟”。行政調(diào)解非強(qiáng)制性還會(huì)產(chǎn)生一種問(wèn)題，即當(dāng)事人糾紛解決成本增長(zhǎng)。由于糾紛雙方在行政主體主持下達(dá)到了和解合同后，如果由于一方反悔致使合同無(wú)法履行，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人將紛爭(zhēng)訴諸法院，雖然不訴諸法院而采用其她解決方式，這都會(huì)使前面行政調(diào)解努力歸于無(wú)效，既揮霍了行政資源，也增長(zhǎng)了當(dāng)事人解決糾紛成本。3、行政調(diào)解程序性缺失也許致使調(diào)解成果公平公正性無(wú)法保障程序正義是實(shí)現(xiàn)公平公正重要保障，沒(méi)有程序保障，哪怕實(shí)體正義得到了實(shí)現(xiàn)，也不一定能收到好社會(huì)效果。行政調(diào)解雖然講求過(guò)程靈活性，但并不能因而而忽視了程序性，沒(méi)有最低限度合法程序保障，調(diào)解成果公平公正性也就無(wú)法保障。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)關(guān)于行政調(diào)解法律法規(guī)，除了《合同爭(zhēng)議行政調(diào)解辦法》簡(jiǎn)樸地規(guī)定了行政調(diào)解五個(gè)環(huán)節(jié)外（規(guī)定了行政調(diào)解程序分為申請(qǐng)、受理、調(diào)解、終結(jié)、歸檔五步），別的法律法規(guī)內(nèi)容只是規(guī)定了行政調(diào)解，而對(duì)行政調(diào)解程序問(wèn)題沒(méi)有涉及到。沒(méi)有程序規(guī)定，在實(shí)踐中必然會(huì)導(dǎo)致行政主體在主持調(diào)解工作時(shí)隨意性，或者依照其她程序，或者自創(chuàng)程序，這些都不利于糾紛雙方合法權(quán)益實(shí)現(xiàn)。4、行政調(diào)解人員經(jīng)常忽視對(duì)糾紛取證，這容易導(dǎo)致糾紛在調(diào)解不成功狀況下，成為一種“和稀泥”狀況這一問(wèn)題體當(dāng)前行政調(diào)解人員在遇到可以合用行政調(diào)解案件時(shí)，很容易就以為既然可以合用調(diào)解，那么對(duì)糾紛雙方調(diào)解就可以了，沒(méi)有想到如果調(diào)解不成功怎么辦，從而也就忽視了案件取證問(wèn)題。一旦調(diào)解失敗，需要根據(jù)一定證據(jù)作出行政懲罰時(shí)，往往已經(jīng)無(wú)法收集到充分證據(jù)，導(dǎo)致無(wú)法作出懲罰。下面就以一種例子闡明：8月份某日晚，山東省濟(jì)南市市中區(qū)公安分局下屬某派出所接到110報(bào)警，報(bào)警者稱一小吃攤上有三名食客因吃飯時(shí)發(fā)生口角而正在互相毆打。隨后，該派出所出警，將發(fā)生斗毆三人帶至派出所。經(jīng)檢查，三人在斗毆時(shí)均飲過(guò)啤酒，身體都各有傷勢(shì)，其中一人傷勢(shì)稍重，右邊眼角處被破碎啤酒瓶劃出一道約有三厘米傷口。到派出所后，斗毆雙方都明確表達(dá)樂(lè)意接受調(diào)解以化解糾紛。依照《中華人民共和國(guó)治安管理懲罰法》第9條規(guī)定，對(duì)于因民間糾紛引起打架斗毆或者損毀她人財(cái)物等違背治安管理行為，情節(jié)較輕，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解解決，該派出所規(guī)定糾紛雙方在兩日后帶上醫(yī)療發(fā)票到派出所接受調(diào)解。日后，雙方因各自以為對(duì)方醫(yī)療費(fèi)用過(guò)高，有也許不真實(shí)，而在調(diào)解數(shù)額上無(wú)法達(dá)到合同，雖經(jīng)派出所人員耐心調(diào)解，仍不能達(dá)到一致，最后雙方回絕進(jìn)一步調(diào)解，依照《中華人民共和國(guó)治安管理懲罰法》第9條規(guī)定，“經(jīng)調(diào)解未達(dá)到合同，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定對(duì)違背治安管理行為人予以懲罰，并告知當(dāng)事人可以就民事?tīng)?zhēng)議依法向人民法院提起民事訴訟?！钡捎谠撆沙鲆虼藶楸景负嫌谜{(diào)解，因此調(diào)查取證工作并沒(méi)有認(rèn)真進(jìn)行。由于民警未對(duì)斗毆狀況取證，致使誰(shuí)先動(dòng)手打人這一事實(shí)沒(méi)有查清。而糾紛雙方各執(zhí)一詞，指責(zé)是對(duì)方責(zé)任，從而導(dǎo)致該案件事實(shí)不清、證據(jù)局限性，派出所最后也無(wú)法作出懲罰[10]。（二）完善中華人民共和國(guó)行政調(diào)解制度當(dāng)前國(guó)內(nèi)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種矛盾逐漸顯現(xiàn)，并且有被激化跡象。同步，國(guó)內(nèi)法律法規(guī)還不夠健全，整個(gè)社會(huì)尚未納入法治軌道，既有司法資源也無(wú)法應(yīng)對(duì)諸多矛盾。因而，咱們需要發(fā)展各種調(diào)解制度，而行政調(diào)解無(wú)疑是一項(xiàng)重要調(diào)解制度?！八鼘⒗鲜健昂蜑橘F”觀念和當(dāng)代非強(qiáng)制行政基本理念融合在一起，它在解決糾紛、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定中具備其她組織難以代替作用，對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)有重要意義[11]”。針對(duì)國(guó)內(nèi)行政調(diào)解制度中問(wèn)題，咱們可以從如下方面著手完善該制度。1、健全行政調(diào)解法律體系完善行政調(diào)解制度，最重要、最基本一步就是完善關(guān)于行政調(diào)解法律法規(guī)，健全行政調(diào)解法律體系。針對(duì)行政調(diào)解法律法規(guī)比較分散、內(nèi)容單薄狀況，可以將關(guān)于法律法規(guī)進(jìn)行整頓，并在實(shí)踐調(diào)查基本上完善其內(nèi)容。在《中華人民共和國(guó)調(diào)解法》尚處在討論狀況下當(dāng)前有不少學(xué)者建議訂立《中華人民共和國(guó)調(diào)解法》，并且在十屆全國(guó)人大上起草提出了設(shè)立該法法案。楊榮馨:“構(gòu)建和諧社會(huì)呼喚調(diào)解法，”《法制日?qǐng)?bào)》，3月4日，第6版;王建軍：完善國(guó)內(nèi)調(diào)解體系之構(gòu)想，，5月6日，咱們可以一方面當(dāng)前有不少學(xué)者建議訂立《中華人民共和國(guó)調(diào)解法》，并且在十屆全國(guó)人大上起草提出了設(shè)立該法法案。楊榮馨:“構(gòu)建和諧社會(huì)呼喚調(diào)解法，”《法制日?qǐng)?bào)》，3月4日，第6版;王建軍：完善國(guó)內(nèi)調(diào)解體系之構(gòu)想，，5月6日2、完善行政調(diào)解程序程序完善才干保證成果公平公正。結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以從如下幾步設(shè)立行政調(diào)解基本程序：（1）當(dāng)事人申請(qǐng)。行政調(diào)解在啟動(dòng)前應(yīng)當(dāng)由產(chǎn)生糾紛當(dāng)事人提出調(diào)解申請(qǐng)或者爭(zhēng)議解決申請(qǐng)，對(duì)于申請(qǐng)形式，如果本地有法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定；如果沒(méi)有法律規(guī)定，當(dāng)事人可根據(jù)自身狀況，提出書(shū)面申請(qǐng)或者口頭申請(qǐng)。（2）征求意見(jiàn)。行政主體在實(shí)行行政調(diào)解行為前，應(yīng)當(dāng)征求糾紛雙方意見(jiàn)。只有當(dāng)雙方均批準(zhǔn)通過(guò)行政調(diào)解解決糾紛時(shí)，行政主體才干實(shí)行調(diào)解行為，不能因一方申請(qǐng)而直接實(shí)行行政調(diào)解，這是調(diào)解自愿原則體現(xiàn)。（3）受理。行政主體在征求糾紛雙方意見(jiàn)之后，如果當(dāng)事人均批準(zhǔn)進(jìn)行行政調(diào)解，那么行政主體就可以著手進(jìn)行調(diào)解。（4）事實(shí)調(diào)查。為了更好地理解事實(shí)、辨別是非，行政主體在實(shí)行調(diào)節(jié)前應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步理解紛爭(zhēng)事實(shí)，收集關(guān)于證據(jù)，理解當(dāng)事人訴求。（5）協(xié)商。這是行政調(diào)解最重要工作環(huán)節(jié)，行政主體應(yīng)當(dāng)以中立姿態(tài)主持紛爭(zhēng)雙方進(jìn)行協(xié)商，并對(duì)雙方進(jìn)行必要說(shuō)服和教誨，力求解決紛爭(zhēng)。（6）終結(jié)。調(diào)解完畢后，可以依照當(dāng)事人規(guī)定制作或不制作合同書(shū)。同步，完畢后，調(diào)解人員應(yīng)當(dāng)督促當(dāng)事人雙方盡快履行合同內(nèi)容。3、賦予行政調(diào)解一定法律強(qiáng)制力由于行政調(diào)解不具備法律上強(qiáng)制力，所達(dá)到調(diào)解合同就對(duì)糾紛雙方?jīng)]有任何約束力，如果有一方不履行調(diào)解合同，就會(huì)導(dǎo)致行政資源揮霍，同步也增長(zhǎng)了