完善我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的思考樣本

完善國內(nèi)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度思考(一)摘要]基于國內(nèi)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在種種缺陷和弊端，學(xué)界對(duì)以所有權(quán)和使用權(quán)為核心農(nóng)村土地制度予以了極大熱情與關(guān)注，進(jìn)行了許多進(jìn)一步探討。其中，筆者以為農(nóng)村土地所有權(quán)問題是研究其她問題基本。土地歸屬應(yīng)是制度設(shè)計(jì)重心。土地權(quán)屬明確才干激發(fā)土地效用充分發(fā)揮。國內(nèi)現(xiàn)行關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)立法尚存在許多缺陷。本文將簡要分析集體土地所有權(quán)制度存在問題，并提出自己某些看法與完善建議。

核心詞]農(nóng)村集體土地所有權(quán)新型總有

一、農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度問題分析

（一）集體土地所有權(quán)主體虛位

國內(nèi)《憲法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村和都市郊區(qū)土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于集體所有，宅基地和自留地也屬于集體所有。”該條規(guī)定盡管確認(rèn)了農(nóng)村土地屬于集體所有，但并沒有明確規(guī)定農(nóng)村土地詳細(xì)所有者?！睹穹ㄍ▌t》第74條規(guī)定：“集體所有土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合伙社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有?！薄锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定：“集體所有土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理。已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！边@是關(guān)于集體土地所有權(quán)主體最重要立法。從中可以看出，它們都確認(rèn)集體土地所有權(quán)主體是農(nóng)民集體。1但是，集體是什么？“集體”與其成員間是一種什么樣關(guān)系？“普通說來，農(nóng)民集體這樣一種集合概念，除非履行全民公決式管理模式，在所有權(quán)行使問題上，它往往只有名義和抽象意義，很難成為實(shí)踐層面上市場主體。”2因而，這樣法律規(guī)定農(nóng)民集體所有，事實(shí)上是無人所有。于是法律又規(guī)定了所有權(quán)行使主體，采用了模糊所有權(quán)，強(qiáng)化行使主體做法。殊不知，實(shí)際執(zhí)行效果適得其反，“所謂土地集體所有，事實(shí)上成了鄉(xiāng)、村干部小團(tuán)隊(duì)所有，有甚至成為個(gè)別鄉(xiāng)、村干部個(gè)人所有。在這種狀況下，鄉(xiāng)村干部運(yùn)用土地謀取私利和運(yùn)用對(duì)土地支配權(quán)欺壓農(nóng)民現(xiàn)象屢見不鮮。難怪有人說，有些地方鄉(xiāng)村干部已經(jīng)蛻變成為新一代地主惡霸，土豪劣紳?！?這是國內(nèi)農(nóng)村中大量浮現(xiàn)侵犯農(nóng)地現(xiàn)實(shí)使用人利益現(xiàn)象主線因素。另一方面，也導(dǎo)致了廣大農(nóng)民對(duì)土地疏離感。

（二）集體土地所有權(quán)客體范疇不清

憲法第10條規(guī)定，都市土地屬于國家所有，農(nóng)村和都市郊區(qū)土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于農(nóng)民集體所有。宅基地和自留地、自留山也屬于農(nóng)民集體所有。《土地管理法》第6條規(guī)定，都市市區(qū)土地屬于全民所有即國家所有。這一規(guī)定原則上是《憲法》第10條規(guī)定詳細(xì)化。同步，《土地管理法實(shí)行條例》第3條規(guī)定，農(nóng)村和都市郊區(qū)中依法沒收、征收、征用、征購收歸國有土地；國家未擬定為集體所有林地、草地、山嶺、荒地、灘涂、沙灘以及其他土地屬于全民所有即國家所有。從上述立法，咱們可以得出：對(duì)農(nóng)村土地，除了國家，就是集體?！暗F(xiàn)行立法并沒有界定，哪些土地是國家，哪些土地是集體，更沒有界定哪片土地屬于哪一種集體所有”4.特別是隨著都市不斷發(fā)展，新設(shè)建制市不斷涌現(xiàn)，老都市區(qū)不斷擴(kuò)大，新設(shè)建制市市區(qū)土地與否自然而然地由原集體所有變?yōu)閲宜?？同步，建制?zhèn)被法律承以為都市范疇，而建制鎮(zhèn)土地事實(shí)上重要屬于集體所有。雖然是咱們普通以為界定得比較清晰都市土地，事實(shí)上也是極其模糊，例如都市市區(qū)范疇內(nèi)存在著某些集體所有土地。因而，這種模棱兩可、含含糊糊規(guī)定，導(dǎo)致國家與集體土地所有權(quán)界限不清。

同步，各層次集體所有權(quán)之間也客體不明。《土地管理法》第10條規(guī)定：“集體所有土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理。已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。”《土地承包法》也有類似規(guī)定。這樣立法有一種主線缺陷，即沒有將每一種層次農(nóng)民集體范疇所擁有標(biāo)物或客體物區(qū)別開，而是共同指向同一范疇土地，即所謂“三級(jí)所有，隊(duì)為基本”，而此種狀態(tài)既違背了物權(quán)法“一物一權(quán)”原則，又導(dǎo)致了農(nóng)村各層次集體之間在土地所有權(quán)確權(quán)過程中常發(fā)生權(quán)屬爭議。

（三）集體土地所有權(quán)權(quán)能缺失

《民法通則》第71條規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對(duì)自己財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分權(quán)利?！笨梢姡加?、使用、收益、處分是所有權(quán)重要權(quán)能。但是，農(nóng)民集體土地所有權(quán)卻是一種受嚴(yán)格限制所有權(quán)。國家對(duì)其用途、流轉(zhuǎn)、處置進(jìn)行嚴(yán)格限制。詳細(xì)體當(dāng)前：第一，使用權(quán)能方面，集體土地不能用于產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效益房地產(chǎn)開發(fā)；第二，在收益權(quán)能方面，由于集體土地不能用于房地產(chǎn)開發(fā)，而必要先由國家征用轉(zhuǎn)為國家所有后才可轉(zhuǎn)讓，在實(shí)踐中轉(zhuǎn)讓金大大高于征用費(fèi)，這就使得本應(yīng)屬于集體土地所有權(quán)收益權(quán)受到限制。第三，處分權(quán)能，一方面，集體土地不得買賣或以其她形式非法轉(zhuǎn)讓，另一方面國家為公共利益需要可以對(duì)集體土地進(jìn)行征用。5對(duì)土地法律處分本屬于土地所有權(quán)一項(xiàng)權(quán)能，但集體土地所有權(quán)處分權(quán)受不得買賣和征用限制，顯得很不完全。

二、農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度完善

由上可以看出，國內(nèi)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度存在著十分嚴(yán)重弊病。集體土地所有權(quán)困境解決成為了物權(quán)法迫切需要解決一種重要問題。國內(nèi)民法學(xué)界提出了各種改造方案，概括起來有如下四種：第一種是廢除農(nóng)村集體土地所有權(quán)，實(shí)行土地國有化。6第二種是廢除農(nóng)村土地集體所有權(quán)，實(shí)行土地農(nóng)民私有化。第三種是某些取消集體土地所有權(quán)，實(shí)行農(nóng)村土地國家所有、集體所有和農(nóng)民私人所有三者并存或者是集體所有和農(nóng)民私人所有兩者并存所有制構(gòu)造。7第四種是主張?jiān)趫?jiān)持集體土地所有權(quán)制度前提下，完善集體土地所有權(quán)，并對(duì)有關(guān)制度進(jìn)行改革。8筆者以為，在當(dāng)前國內(nèi)經(jīng)濟(jì)及生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r下，實(shí)行國有化不符合國內(nèi)國情，而土地私有亦應(yīng)“慎言”。只有完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度才是唯一切實(shí)可行選取?！氨M管現(xiàn)行立法導(dǎo)致集體土地所有權(quán)模糊和混亂，但是，國內(nèi)集體土地實(shí)際占有、支配格局通過幾十年發(fā)展已實(shí)際形成。因此，在詳細(xì)實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮歷史上和現(xiàn)實(shí)中土地占有狀況，確認(rèn)集體土地事實(shí)主體?！?

針對(duì)以上提出集體土地所有權(quán)存在問題，筆者以為可以從如下兩個(gè)方面入手對(duì)其加以解決：

（一）理清集體土地所有權(quán)客體范疇

一方面，把既有農(nóng)村集體所有土地作如下區(qū)別：第一，把直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)土地確立為村小組范疇內(nèi)農(nóng)民集體所有。第二，在村一級(jí)集體層面上也應(yīng)存在相應(yīng)土地，這些土地重要用于公益用途及發(fā)展公司或其她集體經(jīng)濟(jì)。土地種類可以依照各村詳細(xì)狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而定，原則上基本維持當(dāng)前村集體組織占用土地，并合理地預(yù)留一定面積供后續(xù)發(fā)展使用。第三，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上，存在土地涉及：政府機(jī)關(guān)辦公用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用事業(yè)、公益事業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公司用地。這樣，既有集體土地所有權(quán)三個(gè)層次客體都已經(jīng)區(qū)別開來。另一方面，要作好農(nóng)村土地登記工作，明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)限范疇。集體土地重要涉及兩類，一是農(nóng)地，二是建設(shè)用地。農(nóng)地涉及耕地和其她用于種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等生產(chǎn)土地，以及為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)配套設(shè)施用地，如水渠等。建設(shè)用地指已用于非農(nóng)業(yè)目土地，重要涉及：宅基地、鄉(xiāng)村公司用地、鄉(xiāng)村公益事業(yè)用地、鄉(xiāng)村公共設(shè)施用地。集體土地還涉及屬于集體所有“四荒”土地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）。當(dāng)前，農(nóng)村土地登記要做好兩方面工作，一是對(duì)土地所有權(quán)主體登記，二是要在認(rèn)真測(cè)量基本上，明確土地邊界。

（二）“新型總有”完善國內(nèi)集體土地所有權(quán)制度設(shè)計(jì)

所謂“總有”，是指在日耳曼之農(nóng)村公社土地所有制中，將土地之使用、收益權(quán)分派給各家庭，而管理、處分權(quán)則屬公社一種分割所有權(quán)形態(tài)。10這種分割所有權(quán)形態(tài)，其內(nèi)容為質(zhì)分割，即管理、處分權(quán)屬總有團(tuán)隊(duì)組織，而各總有成員則僅享有運(yùn)用、收益權(quán)，稱運(yùn)用所有權(quán)。同步，各總有成員之使用、收益權(quán)與其成員身份有密接關(guān)系，因其身份之得喪而得喪，不得離開其身份而就其權(quán)能為繼承、讓與或處分。因而有極強(qiáng)之團(tuán)隊(duì)封閉性。本文中所指“新型總有”則是對(duì)老式日耳曼法揚(yáng)棄，不再是團(tuán)隊(duì)管理處分權(quán)和成員使用收益權(quán)簡樸相加，而是總有成員通過其集體對(duì)物實(shí)現(xiàn)抽象統(tǒng)一支配。

1、新型總有概念和特性

新型總有是指一定社區(qū)范疇居民全體為實(shí)現(xiàn)其共同利益對(duì)屬于其集體所有財(cái)產(chǎn)共同為全面支配權(quán)利。這種新型所有權(quán)關(guān)系具備如下幾種特性：第一，新型總有權(quán)主體是一定社區(qū)范疇居民全體。而這些人群共同體并不是一種具備獨(dú)立法律人格法人團(tuán)隊(duì)，而是以成員個(gè)人為本位非法人團(tuán)隊(duì)，其權(quán)利義務(wù)仍由構(gòu)成團(tuán)隊(duì)全體成員承受，不由個(gè)別成員承受，也不由團(tuán)隊(duì)獨(dú)立承受。因而其主體仍屬自然人，是自然人以特殊形式——群體形式享有所有權(quán)。全體成員都是所有權(quán)主體，但她們作為新型總有權(quán)主體又不同于其個(gè)人所有權(quán)，只有當(dāng)她們結(jié)合為群體，處在群體之中時(shí)才干享有集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。第二，集體所有財(cái)產(chǎn)由全體集體成員按照民法基本精神所擬定平等、自愿、民主、多數(shù)議決原則統(tǒng)一進(jìn)行最后支配，體現(xiàn)全體成員共批準(zhǔn)志，實(shí)現(xiàn)全體成員