【河南省PPP發(fā)展狀況、問題和優(yōu)化建議探析5300字（論文）】

.PPP項目概述PPP模式是一個具有非常寬泛意義的概念，世界各國對它并沒有統(tǒng)一的定義，不同機構(gòu)的敘述不同。加拿大公私合作協(xié)會對其定義表述為:PPP模式是政府部門和私營企業(yè)的一種風險性的合作模式，是根據(jù)各參與方所特有的優(yōu)勢，通過對風險、成本和收益進行適當?shù)姆峙鋪硎构残枰玫綕M足[1]。聯(lián)合國培訓研究院認為PPP模式的含義體現(xiàn)在兩個層次上:一是為了滿足人們對公共物品的需要所建立的政府部門和私人企業(yè)之間的各種伙伴關(guān)系，二是這種伙伴關(guān)系建立后進行的基礎(chǔ)設(shè)施項目的具體實施。歐盟委員會的定義:PPP模式是指政府部門和私人企業(yè)之間形成的一種伙伴關(guān)系，目的是使各合作方替代單一的政府部門來提供公用物品或服務(wù)。美國PPP國家委員會認為PPP模式是介于私有化和外包之間并將二者的特點相結(jié)合的一種公共物品的提供方式，它使私人資源得到充分的利用。概括起來說，PPP模式指的是政府部門和私人企業(yè)就某個基礎(chǔ)設(shè)施項目而達成合作伙伴關(guān)系的一種方式。采用這種方式，合作各方所達到的結(jié)果能夠比其單獨實施更加有利。合作各方參與城市基礎(chǔ)設(shè)施項目時，政府部門并不會全部轉(zhuǎn)移項目的責任給私人企業(yè)，而是要對項目進行扶持，從而實現(xiàn)各參與方的利益、責任和風險的合理分配。2.河南省PPP發(fā)展現(xiàn)狀從表2.1可以看出截止2017年11月，河南省各行業(yè)共有1493個PPP預備項目，所有預備項目總投資額達到10681.608億元，過萬億元。其中農(nóng)業(yè)30個，項目總投資額為129.636億元，占總預備項目總投資額1.19%；水利59個，項目總投資額為271.66億元，占總預備項目總投資額2.50%；交通設(shè)施186個，項目總投資額為2992.275億元，占總預備項目總投資額27.55%；市政設(shè)施項目436個，總投資額為2404.576億元，占總預備項目總投資額22.14%；公共服務(wù)行業(yè)659個，項目總投資額為4164.1億元，占總預備項目總投資額38.34%；生態(tài)環(huán)境行業(yè)37個，項目總投資額為177.804億元，占總預備項目總投資額1.64%；其他行業(yè)37個，項目總投資額為721.558億元，占總預備項目總投資額6.64%。從以上分析可以看出，河南省PPP模式城鎮(zhèn)化項目建設(shè)主要應(yīng)用于交通設(shè)施，市政設(shè)施和公共服務(wù)行業(yè)。表2.1河南省PPP預備項目庫各行業(yè)投資現(xiàn)狀基本情況表所屬行業(yè)項目總投資（億元）項目數(shù)量（項）投資占比農(nóng)業(yè)129.636301.19%水利271.66592.50%交通設(shè)施2992.27518627.55%市政設(shè)施2404.57643622.14%公共服務(wù)4164.165938.34%生態(tài)環(huán)境177.804371.64%其他721.558866.64%合計10861.6081493100.00%從表2.2可以看出，截止2017年11月河南省已簽約PPP項目共75個，已簽約PPP項目總投資額為633.88億元。其中農(nóng)業(yè)簽約1個，投資額1.26億元，投資額占比為0.20%；水利行業(yè)共完成簽約5個，投資額9.43億元，投資額占比1.49%；水利行業(yè)共完成簽約5個，投資額9.43億元，投資額占比1.49%；交通設(shè)施行業(yè)共完成簽約4個，投資額230.73億元，投資額占比36.40%；市政設(shè)施行業(yè)共完成簽約35個，投資額115.69億元，投資額占比18.25%；公共服務(wù)行業(yè)共完成簽約19個，投資額157.05億元，投資額占比24.78%；生態(tài)環(huán)境行業(yè)共完成簽約4個，投資額61.8億元，投資額占比9.75%；其他行業(yè)共完成簽約7個，投資額57.92億元，投資額占比9.14%。表2.2河南省PPP已簽約項目庫各行業(yè)投資現(xiàn)狀基本情況表所屬行業(yè)項目總投資（億元）項目數(shù)量（項）投資占比農(nóng)業(yè)1.2610.20%水利9.4351.49%交通設(shè)施230.73436.40%市政設(shè)施115.693518.25%公共服務(wù)157.051924.78%生態(tài)環(huán)境61.849.75%其他57.9279.14%合計633.8875100.00%注：數(shù)據(jù)來源于河南省發(fā)展和改革委員會PPP已簽約項目庫，統(tǒng)計日期截止2017年11月。從表2.3可以看出，河南省已經(jīng)開始進入運營階段的PPP項目共15個，其中農(nóng)業(yè)1個，投資額5億元；市政設(shè)施行業(yè)13個，投資額4.37億元；公共服務(wù)行業(yè)1個，投資額1.3億元。由以上分析可以發(fā)現(xiàn)，河南省已完成簽約的PPP項目主要存在于交通、市政及公共服務(wù)等行業(yè)。河南省盡管PPP項目預備數(shù)量比較多，達到了1493個，但真正完成簽約的PPP項目并不多，僅有75個，占河南PPP項目預備總數(shù)的5%；真正進入運營的PPP項目更是少之又少，僅有15個，只占河南PPP項目預備總數(shù)的1%。表2.3河南省PPP已運營項目庫各行業(yè)投資現(xiàn)狀基本情況表所屬行業(yè)項目總投資（億元）項目數(shù)量（項）投資占比農(nóng)業(yè)5146.86%水利000%交通設(shè)施000%市政設(shè)施4.371340.96%公共服務(wù)1.3112.18%生態(tài)環(huán)境000%其他000%合計10.6715100.00%注：數(shù)據(jù)來源于河南省發(fā)展和改革委員會PPP已簽約項目庫，統(tǒng)計日期截止2017年11月。3.河南省PPP發(fā)展存在的主要問題3.1地方政府心理準備不足合理的制度設(shè)計，填密的科學論證，嚴格的重諾履約，三者共同構(gòu)成PPP模式成敗的關(guān)鍵。政府和社會要形成“收益共享，風險共擔”機制，就迫切需要契約保護和法律制度保障。但是，在市場發(fā)育不充分的條件下，河南省PPP發(fā)展面臨契約精神缺失和法律法規(guī)缺失的尷尬處境，缺乏PPP生長的制度性土壤[2]。從整體上看，雖然制定了操作指南、合同指南等操作規(guī)章，但仍然缺乏專門針對PPP模式的法律法規(guī)。PPP模式的實施通過現(xiàn)行的通用法律和各部門發(fā)布的“規(guī)定”“暫行辦法”“條例”“通知”等進行規(guī)制，雖然對PPP模式提供了一定支持，但是層次低、內(nèi)容相對簡單、約束力弱。在這些制度框架中，還存在不少自相矛盾的地方，而公私合作糾紛的法律救濟機制也尚未建立，不利于保障公私合作的順利進行。此外，河南省地方政府PPP項目的執(zhí)行往往是在一定區(qū)域環(huán)境下進行的，受制于經(jīng)濟體政策預期變化、資本流動方向多變等復雜因素制約，“人亡政息”等政治因素使得PPP缺乏常態(tài)化政策環(huán)境保護，政策執(zhí)行延續(xù)性較差，風險利益分配機制欠缺。PPP項目往往投入大、回報周期長，時常歷經(jīng)多屆政府，如果沒有穩(wěn)定的政策環(huán)境和契約保護，法律、合同、標準、流程沒有實質(zhì)性的規(guī)范，預期收益無法保障和約束，就容易挫敗積極性，導致合作破裂。3.2工作協(xié)調(diào)機制缺失從國際經(jīng)驗來看，PPP的運用涉及多個領(lǐng)域和管理部門職能，需要設(shè)置國家和政府層面的管理機構(gòu)，對PPP項目實施全程管理[3]。但是河南省在管理過程中，呈現(xiàn)了多主體權(quán)責界定不清晰，使PPP項目在運行過程中可能會出現(xiàn)審批效率低下的情況出現(xiàn)。2014年，財政部下發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》，國家發(fā)展改革委下發(fā)《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》，都對PPP模式的運行給出了指導性意見。但是目前我國仍然缺乏專門針對PPP模式的專門法律規(guī)定，沒有完整的關(guān)于市場準入、政府采購、預算管理、風險分擔、流程管理等力一面政策體系。同時財政部和國家發(fā)展改革委兩個部門在爭取公共項目實施主導權(quán)的過程中，可能會出現(xiàn)與河南省地方性法規(guī)不協(xié)調(diào)的情況，這就使河南省地方政府在對于存在沖突的情況下，很難做出正確并及時的決策。3.3社會資本尋求難度大公共基礎(chǔ)設(shè)施需要大量資金的投入，在PPP模式下需要利用社會資本，但是河南省政府對社會資本的審批事項較多，使社會資本進入面臨一定的障礙，當然也和社會資本的信用問題有一定關(guān)系。這就使得河南省民營企業(yè)在競標時會以盡可能低的價格中標，中標后再以出現(xiàn)類似項目、材料價格上漲等理由提價，若不能得到滿足，則以拖延工期或退出項目為威脅[4]。以PPP模式進行的項目在移交后，河南省政府對此審批嚴格且周期長，缺乏完整、規(guī)范的審批制度，在一定程度上制約了社會投資者退出的要求，限制了社會資本的再利用。3.4專業(yè)咨詢機構(gòu)和人才嚴重不足PPP模式的運作，需要在融資、財務(wù)、技術(shù)、法律的專來化人才共同協(xié)作下才能完成。一方面河南省雖然有相應(yīng)的顧問，但其知識水平、業(yè)務(wù)能力遠達到要求，省財政廳曾與地方咨詢機構(gòu)多次座談，探討中介機構(gòu)能做什么，怎樣做。但效果不理想。中介機構(gòu)參與的積極性很高，但由于人才和經(jīng)驗不足。承擔不了相關(guān)專業(yè)咨詢，只能從東部沿海省份引入專業(yè)咨詢公司，融資成本較高。另一方面，政府也沒有專業(yè)化的人才支持，也未開展物有所值和財政承受能力評價，給河南省PPP模式運用帶來了風險[5]。3.5融資渠道單一PPP項目適用范圍主要都是盈利能力不強的基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)領(lǐng)域，不是完全市場化的項目。目前，河南省PPP項目融資渠道單一，主要依靠銀行貸款，銀行貸款條件嚴格，社會資本融資成本過高，也讓社會資本方望而卻步。4.河南省PPP發(fā)展建議4.1完善PPP政策法規(guī)體系制定和完善法律法規(guī)，使PPP項目在運行中的規(guī)章制度。PPP項目模式是涉及廣泛投資回收期的復雜系統(tǒng)工程，涉及許多部門的復雜法律關(guān)系。所以需要制定法規(guī)規(guī)范政府和項目企業(yè)的項目義務(wù)，責任和風險要明確定義，并合法確定私營部門對基礎(chǔ)設(shè)施項目投資的商業(yè)利益。從簽訂PPP模式可以看出，從合同到合同內(nèi)容的實施以及法律和法規(guī)體系的實施需要確保和支持，改善法律可以在公私合作中穩(wěn)定形成長期良好的合作伙伴關(guān)系。河南省要促進PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的運用，我國或是河南省應(yīng)當出臺一系列類似于《基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法》、《基礎(chǔ)設(shè)施公開招標試行辦法》等法律法規(guī)，制定一套基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式運行法律法規(guī)，其中應(yīng)包括合同規(guī)范，具體適用范圍，制定程序，特許協(xié)議，招標評估程序，監(jiān)督管理風險分擔，權(quán)利義務(wù)，爭議解決和適用法律。另外，政府應(yīng)進一步簡化審批，合并有關(guān)法律法規(guī)，明確法律法規(guī)之間的沖突，落實有效措施，確保政策法規(guī)得到嚴格執(zhí)行。4.2設(shè)立專門PPP協(xié)調(diào)機構(gòu)PPP項目經(jīng)常耗費時間，要求建立國家和政府一級的監(jiān)管機構(gòu)，實施PPP項目的整體管理。主要形式是：一是負責設(shè)立專門機構(gòu)，如英國政府設(shè)立公私合作，負責制定和實施PPP相關(guān)政策，選擇替代項目名單，實施項目圖書館管理；二，現(xiàn)有部門履行職責。目前，中國財政部和國外成熟經(jīng)驗相結(jié)合，開始建立PPP協(xié)調(diào)機制，考慮到有關(guān)政府部門的職能，盡快建立高效、規(guī)范的地方PPP管理機構(gòu)。通過專門的管理機構(gòu)，一方面有利于降低PPP項目的風險，保證PPP項目的有效運行；另一方面，為了確保私營部門提供的服務(wù)質(zhì)素，河南省政府不會用PPP模式來減輕對私營部門的責任承擔。4.3建立PPP項目識別信息平臺從英國經(jīng)驗看，成熟的PPP項目應(yīng)該在1至2年之內(nèi)。河南省政府迫切需要建立PPP項目識別信息平臺。（1）項目范圍，需求，概念，設(shè)計，運行，維護和績效提供明確的產(chǎn)出要求；（2）提供項目信息，項目支付能力。對償還貸款和歸還投資者所需的現(xiàn)金流量有基本的了解，（3）風險識別和分享。為了列出項目風險對項目的預期影響，政府與社會資本之間的風險責任（如可用的補貼項目和政府支付）也對經(jīng)濟負擔能力進行了評估。這三個方面的信息披露將有助于社會資本方面的PPP項目統(tǒng)計分析，選擇合適的模式吸引社會資本投資合作，促進市場競爭，避免浪費公共資源。4.4建立咨詢服務(wù)機構(gòu)庫政府和社會資本合作的各種具體模式，面對和解決問題也在不斷變化，專業(yè)咨詢機構(gòu)在項目上具有豐富的實踐經(jīng)驗，河南省政府可以提供咨詢服務(wù)的全過程，包括準備，競爭性談判，制定PPP合同，完善科學決策項目。顧問的參與可以彌補政府部門缺乏經(jīng)驗和專門知識，幫助政府建立有效和有機的項目組織協(xié)調(diào)，使河南省政府部門能夠以意識形態(tài)和商業(yè)語言有效地與社會資本進行互動，并通過相對目標有效地潤滑政府角色和觀點部門與社會資本之間的溝通平衡了雙方的利益，確保PPP項目的實施。（1）通過政府采購盡快建立河南PPP人才庫，吸引融資，金融，技術(shù)，法律等經(jīng)驗豐富的專業(yè)人士參與PPP示范項目，激勵中介培訓和專業(yè)咨詢服務(wù)公司成立。（2）加強人事培訓方案，加強有關(guān)河南省政府人員對PPP的法律，財務(wù)，風險培訓，逐步建立專業(yè)人才隊伍，確保河南省推廣PPP模式。4.5拓寬PPP項目融資渠道河南省PPP模式目前面臨的主要問題是融資困難。為了解決河南省融資困難，政府同時加大投融資體系建設(shè)力度，更需要整合現(xiàn)有的制度體系改革創(chuàng)新問題?？梢栽陧椖拷ㄔO(shè)領(lǐng)域引進私人資本等政治分權(quán)措施，結(jié)合引入競爭打破壟斷，創(chuàng)造權(quán)利，機會，投資環(huán)境的公平規(guī)則，改善投資不足的問題，穩(wěn)定有效投資促進經(jīng)濟增長。為了促進投融資創(chuàng)新，2015年河南省政府出臺了“投資融資機制投資重點鼓勵實施社會投資意見”，并提出要進一步創(chuàng)新各項公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，重點投資和融資機制鼓勵私人資本投資，有效發(fā)揮良好的經(jīng)濟增長投入，促進作用。為了建立健全創(chuàng)新的投融資機制，河南省可以采取以下措施：一是創(chuàng)新金融信貸服務(wù)，鼓勵金融機構(gòu)為公私伙伴關(guān)系提供財政支持，提供差異化、獨特的金融服務(wù)；二要充分發(fā)揮政策性金融機構(gòu)的作用，鼓勵發(fā)展投資基金，重點PPP項目股權(quán)和債券融資；三是引進省外投資和民營企業(yè)參與PPP項目投資建設(shè)。5.結(jié)論通過對河南省PPP發(fā)展現(xiàn)狀的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，河南省PPP發(fā)展主要存在五個方面的問題：地方政府心理準備不足、工作協(xié)調(diào)機制缺失、社會資本尋求難度大、專業(yè)咨詢機構(gòu)和人才嚴重不足、融資渠道單一。對此，本文提出了河南省PPP發(fā)展建議：完善PPP政策法規(guī)體系、設(shè)立專門PPP協(xié)調(diào)機構(gòu)、建立PPP項目識別信息平臺、建立咨詢服務(wù)機構(gòu)庫、拓寬PPP項目融資渠道。參考文獻[1]黃河.PPP模式在市