公共事業(yè)管理概論

公共事業(yè)管理概論公共事業(yè)管理概論1一、教學(xué)目的《公共事業(yè)管理概論》是公共事業(yè)管理專業(yè)的必修主干專業(yè)課。該門課程從公共事業(yè)的內(nèi)涵入手，較為系統(tǒng)地分析了公共事業(yè)管理的主體系統(tǒng)、原則、目標(biāo)、職能、方法、管理環(huán)境、社會化發(fā)展過程、管理體制改革等，旨在使學(xué)生了解我國公共事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，掌握公共事業(yè)管理的一般理論及方法。一、教學(xué)目的2精品資料精品資料3你怎么稱呼老師？如果老師最后沒有總結(jié)一節(jié)課的重點的難點，你是否會認(rèn)為老師的教學(xué)方法需要改進？你所經(jīng)歷的課堂，是講座式還是討論式？教師的教鞭“不怕太陽曬，也不怕那風(fēng)雨狂，只怕先生罵我笨，沒有學(xué)問無顏見爹娘……”“太陽當(dāng)空照，花兒對我笑，小鳥說早早早……”公共事業(yè)管理概論4二、教學(xué)內(nèi)容第一章導(dǎo)論第二章公共事業(yè)管理的環(huán)境第三章公共事業(yè)管理的主體系統(tǒng)第四章公共事業(yè)管理的原則、層次和方法第五章公共事業(yè)管理的責(zé)任

第六章公共事業(yè)管理費用分析第七章公共事業(yè)管理的第六章公共事業(yè)分類管理概述（上）第八章公共事業(yè)分類管理概述（下）二、教學(xué)內(nèi)容5三、教學(xué)方法教師講授為主，輔之以個人自學(xué)、課堂討論、撰寫論文等。三、教學(xué)方法6四、教學(xué)課時48學(xué)時。四、教學(xué)課時7五、教材與參考書教材：崔運武編著，《公共事業(yè)管理概論》，高等教育出版社2002年版參考書：1

婁成武、鄭文范編著，《公共事業(yè)管理學(xué)》，高等教育出版社2002年版2

朱仁顯主編，《公共事業(yè)管理概論》，中國人民大學(xué)出版社2003年版五、教材與參考書83

馮云廷、苗麗靜著，《公共事業(yè)管理導(dǎo)論》，中國商業(yè)出版社2001年版4

張成福等著，《公共管理學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2001年版5

成思危編著，《中國事業(yè)單位改革

模式選擇與分類指導(dǎo)》，民主與建設(shè)出版社2000年版6

黃恒學(xué)著，《中國事業(yè)管理體制改革研究》，清華大學(xué)出版社1998年版3馮云廷、苗麗靜著，《公共事業(yè)管理導(dǎo)論》，中國商業(yè)出版社97

秦暉著，《政府與企業(yè)以外的現(xiàn)代化

中西公益事業(yè)史比較》，浙江人民出版社1999年版8

鄭國安等，《非營利組織與中國事業(yè)單位體制改革》，機械工業(yè)出版社2002年版9

周翼虎等，《中國單位制度》，中國經(jīng)濟出版社2000年版10

李健等，《事業(yè)單位登記管理暫行條例釋義》，中國法制出版社1999年版7秦暉著，《政府與企業(yè)以外的現(xiàn)代化中西公益事業(yè)史比較10七、考試方式及成績評定1考試方式：閉卷考試2成績評定=平時成績+書面考試

七、考試方式及成績評定11第一章導(dǎo)論

第一章導(dǎo)論

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公共事業(yè)管理學(xué)屬于現(xiàn)代管理學(xué)的范疇，是公共管理學(xué)的一個重要組成部分和分支。從學(xué)科的角度看，公共事業(yè)管理是一個新興學(xué)科，如同正在形成和發(fā)展中的中國特色社會主義公共管理學(xué)一樣，中國特色的公共事業(yè)管理無論是在理論上還是在實踐中都處于建構(gòu)發(fā)展中。因此，學(xué)習(xí)研究公共事業(yè)管理，首先必須正確認(rèn)識和把握這一學(xué)科的基本規(guī)范和問題，即認(rèn)識公共事業(yè)、公共事業(yè)管理的基本內(nèi)涵及其特征，了解公共事業(yè)管理與其他相關(guān)管理的區(qū)別和聯(lián)系，明確公共事業(yè)管理作為一門獨立的學(xué)科的研究對象和方法，把握當(dāng)前學(xué)習(xí)和研究公共事業(yè)管理的意義。公共事業(yè)管理學(xué)屬于現(xiàn)代管理學(xué)的范疇，是公共管理13第一節(jié)公共事業(yè)的基本內(nèi)涵一、我國傳統(tǒng)的“事業(yè)”及其轉(zhuǎn)型

1、我國傳統(tǒng)“事業(yè)”的基本含義

所謂事業(yè)，是我國特有的與全體人民整體利益有關(guān)的、以科、教、文、衛(wèi)、體等為基本內(nèi)容的行業(yè)或部門，及其相應(yīng)的管理體系。

第一節(jié)公共事業(yè)的基本內(nèi)涵14

2、改革開放以來我國的事業(yè)變化及轉(zhuǎn)型

傳統(tǒng)的事業(yè)范圍明顯擴大，并開始從傳統(tǒng)的政府事業(yè)向社會公共事業(yè)轉(zhuǎn)型，與社會主義市場經(jīng)濟相一致的新型社會公共事業(yè)正逐步形成。這主要表現(xiàn)在下述方面：

2、改革開放以來我國的事業(yè)變化及轉(zhuǎn)型

傳統(tǒng)的事業(yè)范15第一，在我國社會主義市場經(jīng)濟體制建立過程中，一方面，對以往就由政府統(tǒng)管的科、教、文、衛(wèi)等事業(yè)必須從社會主義市場經(jīng)濟的角度和層面上進行重新認(rèn)識和管理，并將人口、資源和環(huán)保等涉及全社會公共利益的事務(wù)納入社會管理范疇；另一方面，對直接關(guān)系到公眾利益的公共交通、道路、水、電、煤氣等產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)，即傳統(tǒng)的公用事業(yè)，也必須在宏觀上將之作為社會公共事務(wù)，由公共部門進行統(tǒng)籌管理。另外，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展而形成的社會公眾的生活日益技術(shù)化，也使“信息服務(wù)”和“信息管理”成為社會的公共事務(wù)，必須由公共部門從宏觀上進行統(tǒng)籌管理。

第一，在我國社會主義市場經(jīng)濟體制建立過程中，一方面，對以往就16第二，隨著對傳統(tǒng)的以分房制度、醫(yī)療制度和保險制度等為基本內(nèi)容的傳統(tǒng)福利制度的改革深入，以往單位所承擔(dān)的社會職能逐步剝離，計劃經(jīng)濟體制下的“單位人”逐步向市場經(jīng)濟的“社會人”的轉(zhuǎn)變，單位福利開始轉(zhuǎn)為市場經(jīng)濟下的社會保障，成為社會公共事務(wù)。第二，隨著對傳統(tǒng)的以分房制度、醫(yī)療制度和保險制度等為基本內(nèi)容17第三，合理的國家與社會關(guān)系的逐步形成，以及在此基礎(chǔ)的公民主體意識的確立及相應(yīng)的行為方式的建立，使以往傳統(tǒng)的事業(yè)內(nèi)涵不斷豐富、范圍不斷擴大的同時，也逐步從傳統(tǒng)的政府事業(yè)向大眾自己的即社會的公共事業(yè)轉(zhuǎn)變。

第三，合理的國家與社會關(guān)系的逐步形成，以及在此基礎(chǔ)的公民主體18總之，當(dāng)前我國社會領(lǐng)域中的事業(yè)向公共事業(yè)的轉(zhuǎn)化，其最突出的特點是在保持原有的“事業(yè)”的基本內(nèi)容和取向上，即保持以狹義社會事務(wù)為基本內(nèi)容的基礎(chǔ)上，增加了某些有帶有社會公共性的經(jīng)濟事務(wù)，而且“事業(yè)”的主體也開始從政府轉(zhuǎn)向社會全體公眾?？傊?dāng)前我國社會領(lǐng)域中的事業(yè)向公共事業(yè)的轉(zhuǎn)化，其最突出的特19二、社會公共事務(wù)1、社會公共事務(wù)的概念

所謂社會公共事務(wù)，是指涉及社會公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的那些社會事務(wù)。公共事務(wù)的范圍廣泛，從勞動管理到國防、行政、治安等國家事務(wù)，以及法律事務(wù)、藝術(shù)、教育、科學(xué)等都在其中，且其范圍隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展不斷變動。

二、社會公共事務(wù)20

2、社會公共事務(wù)的特征

社會公共事務(wù)具有如下特征：

第一、公共性。公共性是指公共事務(wù)體現(xiàn)的是全體公民的共同利益，受益對象是全體社會公眾。公共性是公共事務(wù)最突出和基本的特性。主要指：

一是這類事務(wù)主要是政府代表公眾來承擔(dān)，具有公益性。二是這類事務(wù)具有基礎(chǔ)性和長遠(yuǎn)性，而不是將企業(yè)或個人利益簡單地集合起來。2、社會公共事務(wù)的特征

社會公共事務(wù)具有如下特征：

第一、21第二、勞務(wù)性。即以政府為核心的社會公共組織通過所承擔(dān)的公共事務(wù)而向公民提供的主要是服務(wù)，即勞務(wù)，或者稱為勞務(wù)產(chǎn)品。一般來說，政府提供的勞務(wù)產(chǎn)品按用途來劃分，可以分為三類：一是直接勞務(wù)性質(zhì)的產(chǎn)品，如公安、司法等。二是間接勞務(wù)性質(zhì)的產(chǎn)品，如立法、國防等。三是公共工程，這是特殊的勞務(wù)產(chǎn)品，包含直接的和間接的兩種勞務(wù)產(chǎn)品，如公路、橋梁、市政設(shè)施、水利設(shè)施、環(huán)衛(wèi)設(shè)施等。

第二、勞務(wù)性。即以政府為核心的社會公共組織通過所承擔(dān)的公共事22第三，非營利性。公共事務(wù)的公益性決定了政府承擔(dān)公共事務(wù)，給公眾提供公共產(chǎn)品的目的是為了社會公眾的基本利益，而不是營利。在這一過程中，公共財政支出是一個基本的資金來源。第三，非營利性。公共事務(wù)的公益性決定了政府承擔(dān)公共事務(wù)，給公23

3、社會公共事務(wù)的類別與層次

社會公共事務(wù)可以相應(yīng)的分為社會政治事務(wù)、社會經(jīng)濟事務(wù)和狹義的社會事務(wù)三個類別。

3、社會公共事務(wù)的類別與層次

社會公共事務(wù)可以相應(yīng)的分為社24從一定的組織（主要是公共組織或公共部門）對社會公共事務(wù)管理的角度看，社會公共事務(wù)通常也分為三個層面。第一個層面是大概念，即公共部門管理的所有事務(wù)都屬于社會公共事務(wù)，內(nèi)容包括上述的涉及社會公共利益或整體利益層面的政治事務(wù)、經(jīng)濟事務(wù)和狹義社會事務(wù)；第二個層面是中概念，即除經(jīng)濟事務(wù)外，公共部門管理的其他事務(wù)，主要是社會公共政治事務(wù)和狹義社會事務(wù)；第三個層面是小概念，即除經(jīng)濟、政治事務(wù)外，公共部門管理的其他事務(wù)都屬于社會公共事務(wù)，也就是狹義的社會事務(wù)。從一定的組織（主要是公共組織或公共部門）對社會公共事務(wù)管理的25可見，由于以政府為核心的公共組織所承擔(dān)的公共事務(wù)涉及政治、經(jīng)濟和社會各個領(lǐng)域，且由于我國傳統(tǒng)的事業(yè)主要是第三個層面即狹義的社會事務(wù)，因而新型公共事業(yè)的基本內(nèi)涵與狹義的社會事務(wù)密切相關(guān)，同時，也會涉及經(jīng)濟事務(wù)。

可見，由于以政府為核心的公共組織所承擔(dān)的公共事務(wù)涉及政治、經(jīng)26三、公共產(chǎn)品理論

（一）公共產(chǎn)品理論的幾個基本內(nèi)容

1、公共產(chǎn)品的基本概念

公共產(chǎn)品也稱為公共商品、公共物品或公共品，通俗的解釋是指那些按照私人市場的觀點來看待的公共事務(wù)，而準(zhǔn)確地說，就是用于滿足社會公共消費需要的物品或勞務(wù)。三、公共產(chǎn)品理論（一）公共產(chǎn)品理論的幾個基本內(nèi)容

1、公共27一般來說，我們可以根據(jù)滿足需要的不同，把整個產(chǎn)品世界分為兩類：一類是私人產(chǎn)品，即滿足私人需要或私人消費需要的產(chǎn)品，另一類是公共產(chǎn)品，即用于滿足公共需要的產(chǎn)品。一般來說，我們可以根據(jù)滿足需要的不同，把整個產(chǎn)品世界分為兩類282、公共產(chǎn)品的特點美國學(xué)者P.薩繆爾遜在系統(tǒng)研究了公共產(chǎn)品的特性后，于1945年提出了被各國學(xué)者所公認(rèn)的確認(rèn)公共產(chǎn)品的兩個標(biāo)準(zhǔn)，即非排他性和非競爭性。

。2、公共產(chǎn)品的特點29第一、非排他性。非排他性是與排他性相對應(yīng)的。排他性是指排斥他人消費的可能性。公共產(chǎn)品的非排他性主要與其勞務(wù)產(chǎn)品屬性有關(guān)，但根本原因是由于其收益的外溢性，即它具有外部收益。第一、非排他性。非排他性是與排他性相對應(yīng)的。排他性是指排斥他30第二、非競爭性。非競爭性是相對于私人產(chǎn)品所具有的競爭性來說的。公共產(chǎn)品的非競爭性的基本含義有二：一是邊際生產(chǎn)成本為零。通常指增加一個公共消費者，公共產(chǎn)品供給者并不增加成本。二是邊際擁擠成本為零。即在公共產(chǎn)品的消費中，每個消費者的消費都不影響其他消費者的消費數(shù)量和質(zhì)量。第二、非競爭性。非競爭性是相對于私人產(chǎn)品所具有的競爭性來說的31總之，公共產(chǎn)品的非排他性和非競爭性是其基本特征，同時，也使其在生產(chǎn)和消費上與私人產(chǎn)品有明顯的不同?？傊?，公共產(chǎn)品的非排他性和非競爭性是其基本特征，同時，也使其32

3、公共產(chǎn)品的分類

公共產(chǎn)品一般可以分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

私人產(chǎn)品是與公共產(chǎn)品相對應(yīng)的一大類產(chǎn)品。私人產(chǎn)品按其性質(zhì)也可以分成純私人產(chǎn)品和俱樂部產(chǎn)品。3、公共產(chǎn)品的分類

公共產(chǎn)品一般可以分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共33

（二）準(zhǔn)公共產(chǎn)品理論

1、準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特點

第一、非排他性和非競爭性特點的不充分性第二、外部性

準(zhǔn)公共產(chǎn)品的外部性是指外部收益。準(zhǔn)公共產(chǎn)品的外部收益有兩種表現(xiàn)形式：

一是生產(chǎn)的正外部性，即生產(chǎn)的社會成本小于私人成本。二是消費的正外部性，即消費的社會收益大于私人收益。（二）準(zhǔn)公共產(chǎn)品理論

1、準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特點

第一、非排他性342、準(zhǔn)公共產(chǎn)品的分類

一是具非排他性且非競爭性不充分的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。這類準(zhǔn)公共產(chǎn)品的共同特點是具有較強的非排他性，同時又在消費上具有一定的競爭性。二是具有非競爭性且非排他性不充分的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。這類準(zhǔn)公共產(chǎn)品的共同特點是具有消費上的非競爭性，同時又具有一定的消費排他性。三是非排他性和非競爭性都不充分的準(zhǔn)公共產(chǎn)品這類準(zhǔn)公共產(chǎn)品雖然非排他性和非競爭性都不充分，但又不完全同于具有排他性和競爭性特點的私人產(chǎn)品。2、準(zhǔn)公共產(chǎn)品的分類

一是具非排他性且非競爭性不充分的準(zhǔn)公共35四、公共事業(yè)的基本內(nèi)涵及特征

1、公共事業(yè)的基本內(nèi)涵

所謂公共事業(yè)，就是社會全體公眾的事業(yè)，即關(guān)系到社會全體公眾基本生活質(zhì)量和共同利益的特定的社會公共事務(wù)。

四、公共事業(yè)的基本內(nèi)涵及特征

36從公共事務(wù)的角度看，公共事業(yè)所包含的公共事務(wù)，是由公共事務(wù)中的狹義的社會事務(wù)為基礎(chǔ)和主要內(nèi)容，并包括一定的經(jīng)濟事務(wù)所構(gòu)成的一種特定的社會公共事務(wù)。從公共物品的角度看，公共事業(yè)主要由公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品構(gòu)成，但主體是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。公共事業(yè)的基本范圍，主要是教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、人口、資源與環(huán)境保護，以及通訊、郵電、鐵路和公共交通、水、電、煤氣組成的公用事業(yè)等。

從公共事務(wù)的角度看，公共事業(yè)所包含的公共事務(wù)，是由公共事務(wù)中37

2、公共事業(yè)的基本特征

第一，公眾性，即公共事業(yè)的受益對象是全體社會公眾，具有公眾性；

第二，公用性，即它的服務(wù)內(nèi)容涉及所有社會成員的共同需要，所以帶有公用性

第三，公益性，即它的服務(wù)目標(biāo)是實現(xiàn)公眾的共同利益，因而帶有公益性；

第四，非營利性。即事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供是不以營利為目的。

2、公共事業(yè)的基本特征38公共事業(yè)的這種非營利性可以進一步表述為：公共事業(yè)以非營利性為主，并在某些規(guī)定范圍或空間內(nèi)具有特定的營利性。

公共事業(yè)的這種非營利性可以進一步表述為：公共事業(yè)以非營利性為39第二節(jié)公共事業(yè)管理界定

一、公共事業(yè)管理主體——公共組織概述

1、公共組織的基本概念

組織是人類在一定的環(huán)境中，為了克服人類個體體能和智能的限制，達(dá)到群體的共同目標(biāo)，而按一定的結(jié)構(gòu)形式和活動規(guī)律所形成的具有特定功能的開放性合作形式。組織的基本要素是人員、目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、規(guī)則、活動方式、權(quán)力和環(huán)境等第二節(jié)公共事業(yè)管理界定40所謂公共組織，從廣義來說，是指不以營利為目的，而是致力于協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系，服務(wù)社會大眾，提高公共利益為宗旨的組織。從狹義來說，是指行使行政權(quán)力，服務(wù)于公共利益，達(dá)成公共目的的組織，即行政組織。

所謂公共組織，從廣義來說，是指不以營利為目的，而是致力于協(xié)調(diào)41

2、公共組織的類型以公共組織是否擁有公共權(quán)力（在現(xiàn)實中通常表現(xiàn)為行政權(quán)）以及這一權(quán)力的大小來進行劃分，相對其他標(biāo)準(zhǔn)而言，更能反映出公共組織的本質(zhì)特征，以及不同類型公共組織的活動特點。按此標(biāo)準(zhǔn)進行劃分，公共組織主要可以分為政府組織、非政府組織和準(zhǔn)政府組織。

2、公共組織的類型42

（1）政府組織政府組織是對社會公共事務(wù)管理最主要的組織，就其地位和作用來說，也是公共組織中的主體部分。政府組織是根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，依靠公共權(quán)力對社會公共事務(wù)進行管理，具有強制性的特點。（1）政府組織43

（2）非政府組織即非營利的以增進社會公共利益為組織目標(biāo)，且是非官方的，即組織本身并不具有行政權(quán)力的公共組織。與政府組織相較，非政府組織的最大特點是非強制性和服務(wù)性。

（2）非政府組織44

（3）準(zhǔn)行政組織或準(zhǔn)政府組織準(zhǔn)行政組織是介于政府組織和非政府組織之間的一種過渡型公共組織，即非營利的以增進公共利益為組織目標(biāo)，但通過授權(quán)等行使一定的行政權(quán)力或通過所具有的公共權(quán)威，其對公共事務(wù)的管理具有一定強制性的公共組織。

（3）準(zhǔn)行政組織或準(zhǔn)政府組織45

3、公共組織的特征

第一，公共組織以增進社會公共利益為組織目標(biāo)

第二，公共組織的活動受法律的明確限制并具有權(quán)威性

第三，公共組織受到高度的公共監(jiān)督第四，公共組織的活動具有政治性

第五，公共組織的目標(biāo)形式上清楚但實際中模糊，且組織行為結(jié)果評判較困難

第六，公共組織具有一定的獨占性

3、公共組織的特征

第一，公共組織以增進社會公共利益為組織46二、公共事業(yè)管理中的權(quán)力1、公共權(quán)力的形成及其內(nèi)涵公共權(quán)力的起源及其異化形式——國家的演變表明，公共權(quán)力這一處理社會公共事務(wù)的權(quán)力，是由社會公共需要產(chǎn)生的，因而公眾是公共權(quán)力的主體，社會公共事務(wù)是公共權(quán)力的客體。

二、公共事業(yè)管理中的權(quán)力47

公共權(quán)力的基本作用是通過對社會公共事務(wù)的管理，維護和促進社會的發(fā)展。這一作用具體表現(xiàn)在二個方面：一是根據(jù)社會生活的變化和發(fā)展，維持社會生活的現(xiàn)有的基本秩序，或調(diào)整某些已變化了的社會基本秩序，克服社會內(nèi)部一般矛盾和沖突，保持社會發(fā)展必須的穩(wěn)定；二是根據(jù)社會發(fā)展的需要，引導(dǎo)原有的生活秩序向一定的方向發(fā)展。

公共權(quán)力的基本作用是通過對社會公共事務(wù)的管理，維護和促進48

2、公共權(quán)力的基本形式和特征公共權(quán)力的強制性權(quán)力形式，即要求強制絕對服從的權(quán)力。公共權(quán)力的非強制力形式，即通過說明、引導(dǎo)等方式使社會成員服從的能力。2、公共權(quán)力的基本形式和特征49公共權(quán)力這一特定的權(quán)力形式具有不同于其他權(quán)力的如下特征:其一，社會性。其二，政治性。其三，綜合性。其四、約束性。公共權(quán)力這一特定的權(quán)力形式具有不同于其他權(quán)力的如下特征:50三、公共事業(yè)管理的含義

任何管理活動由管理主體、管理客體、管理目的、管理職能和方法和管理環(huán)境五個基本要素構(gòu)成的。

根據(jù)上述要素在實際管理活動中的作用和地位，以及它們之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，可以把管理定義為；在一定環(huán)境中，管理主體為了達(dá)到一定目的，運用一定的職能和手段，對管理客體加以調(diào)節(jié)控制的過程。

三、公共事業(yè)管理的含義

任何管理活動由管理主體、管理客體、51所謂公共事業(yè)管理，就是在一定的環(huán)境中，以政府為核心的公共組織憑借公共權(quán)力，為促進社會整體利益和協(xié)調(diào)發(fā)展，采取一定的方式對公共事業(yè)，即關(guān)系到社會全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的特定的社會公共事務(wù)進行調(diào)節(jié)控制的過程，或?qū)﹃P(guān)系到社會全體公眾整體生活質(zhì)量和共同利益的由純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品構(gòu)成，并以準(zhǔn)公共產(chǎn)品為主的產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的調(diào)節(jié)和控制過程。

所謂公共事業(yè)管理，就是在一定的環(huán)境中，以政府為核心的公共組織52從對公共事業(yè)管理各要素的闡述來看，公共事業(yè)管理這一定義應(yīng)該包括如下基本內(nèi)涵：

第一，公共事業(yè)管理的主體是公共組織。第二，公共事業(yè)管理的對象是一種特定的社會公共事務(wù)。第三，公共事業(yè)管理中的社會公共事務(wù)的內(nèi)容包括公共物品和準(zhǔn)公共物品。第四，公共事業(yè)管理具有明顯的層次性第五，公共事業(yè)管理具有公共性。第六，公共服務(wù)市場化是公共事業(yè)管理的發(fā)展方向。第七，公共事業(yè)管理的基本目標(biāo)是社會公眾利益獲得保證和發(fā)展。從對公共事業(yè)管理各要素的闡述來看，公共事業(yè)管理這一定義應(yīng)該包53第三節(jié)公共事業(yè)管理與其他相關(guān)管理的關(guān)系

第三節(jié)公共事業(yè)管理與其他相關(guān)管理的關(guān)系54

一、公共事業(yè)管理與公共管理

1、公共事業(yè)管理與公共管理的聯(lián)系兩者的聯(lián)系在于，如上所述，公共管理與公共事業(yè)管理是整體與部分的關(guān)系，即公共事業(yè)管理是公共管理的重要組成部分和分枝學(xué)科;從一般意義上看，兩者的管理主體都是社會公共組織，并且都以社會公共事務(wù)作為管理對象;從社會產(chǎn)品的角度看，都包括公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。同時，兩者的目標(biāo)都是致力于協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系，服務(wù)社會大眾，提高公共利益?？傊补芾戆彩聵I(yè)管理。

一、公共事業(yè)管理與公共管理

1、公共事業(yè)管理與公共管理的聯(lián)55

2、公共事業(yè)管理與公共管理的區(qū)別

第一，從管理對象來看，兩者有寬窄之分;第二，相應(yīng)的，從公共組織的核心——政府職能的角度看;第三，從管理主體來看，在準(zhǔn)行政組織的性質(zhì)方面兩者有一定區(qū)別;第四，從管理的手段來看;總之，公共管理通過公共事業(yè)管理和政務(wù)管理、經(jīng)濟管理的實施得以實現(xiàn)。

2、公共事業(yè)管理與公共管理的區(qū)別

第一，從管理對象來看，兩56二、公共事業(yè)管理與行政管理

1、公共事業(yè)管理與行政管理的聯(lián)系

第一，管理目的是相同的。

第二，在管理范圍上有聯(lián)系。第三，在管理主體上有聯(lián)系。二、公共事業(yè)管理與行政管理

1、公共事業(yè)管理與行政管理的聯(lián)57

2、公共事業(yè)管理與行政管理的區(qū)別

其一，管理的對象和范圍上的區(qū)別。

其二，管理主體上的區(qū)別。其三，管理方法和手段上的區(qū)別。2、公共事業(yè)管理與行政管理的區(qū)別

其一，管理的對象和范圍上58三、公共事業(yè)管理與企業(yè)管理

1,公共事業(yè)管理與企業(yè)管理的聯(lián)系當(dāng)代公共事業(yè)管理與企業(yè)管理走得更近了，具有了密切的聯(lián)系。

三、公共事業(yè)管理與企業(yè)管理

1,公共事業(yè)管理與企業(yè)管理的聯(lián)系592，兩者的區(qū)別第一、管理目的不同。第二，管理所依托的權(quán)力不同。第三，管理的性質(zhì)不同。第四，管理的物質(zhì)基礎(chǔ)不同。第五，管理的限制因素不同。第六，對管理人員的管理要求不同。第七、績效評估標(biāo)準(zhǔn)不同，2，兩者的區(qū)別60復(fù)習(xí)思考題1，社會公共事務(wù)的基本特征是什么？2，我國公共事業(yè)的基本內(nèi)涵是什么？為什么?3,公共組織的基本特征是什么？4，公共事業(yè)管理的主體為什么必須是社會公共組織？政府在公共事業(yè)管理中居于什么地位？5，公共權(quán)力如何劃分？公共權(quán)力的基本特征是什么？6，公共事業(yè)管理與公共管理、行政管理、企業(yè)管理有什么聯(lián)系與區(qū)別？復(fù)習(xí)思考題61第二章公共事業(yè)管理環(huán)境第二章公共事業(yè)管理環(huán)境62第一節(jié)公共事業(yè)管理環(huán)境的基本問題一、公共事業(yè)管理環(huán)境的含義

所謂環(huán)境，指存在于某一事物周圍的一切情況和條件的總和。這些情況和條件按一定方式所形成的環(huán)境，具有自己基本性質(zhì)和特征。第一節(jié)公共事業(yè)管理環(huán)境的基本問題一、公共事業(yè)管理環(huán)境的含63

1、公共事業(yè)管理的內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境

所謂內(nèi)部環(huán)境，主要是指公共事業(yè)管理機構(gòu)內(nèi)部的各種關(guān)系和要素組合（包括內(nèi)部人事管理問題）等。所謂外部環(huán)境，主要是指公共事業(yè)管理機構(gòu)之外的影響因素，如政治、經(jīng)濟、地理、人口、文化、民族、宗教等。

1、公共事業(yè)管理的內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境64內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境對公共事業(yè)管理的作用有一定區(qū)別：內(nèi)部環(huán)境更側(cè)重于影響公共事業(yè)管理的運行過程本身，；而外部環(huán)境則主要制約公共事業(yè)管理的運行方向；當(dāng)然，內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境之間又是相互制約和相互影響的。

內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境對公共事業(yè)管理的作用有一定區(qū)別：65

2、公共事業(yè)環(huán)境的基本概念

通常所說的公共事業(yè)管理環(huán)境，也是我們所要討論的公共事業(yè)管理環(huán)境，是指外部環(huán)境，即公共管理主體系統(tǒng)賴以存在和發(fā)展的外部條件的總和；或者說是直接或間接作用或影響公共事業(yè)管理主體及其活動方式、活動過程的外部要素的總和。

2、公共事業(yè)環(huán)境的基本概念

通常所說的公共事業(yè)管理環(huán)境，也66二、公共事業(yè)管理環(huán)境的特征和類別

1、公共事業(yè)管理環(huán)境的特征

第一，廣泛性。

第二，復(fù)雜性。第三，差異性。

二、公共事業(yè)管理環(huán)境的特征和類別

1、公共事業(yè)管理環(huán)境的特67

2、公共事業(yè)管理環(huán)境分類

以層次為標(biāo)準(zhǔn)，可分宏觀公共事業(yè)管理環(huán)境、中觀公共事業(yè)管理環(huán)境和微觀公共事業(yè)管理環(huán)境。

以國別區(qū)域為標(biāo)準(zhǔn)，可分為國際公共事業(yè)管理環(huán)境和國內(nèi)公共事業(yè)管理環(huán)境。

以作用和影響為標(biāo)準(zhǔn)，可劃分為積極公共事業(yè)管理環(huán)境（良性環(huán)境）和消極公共事業(yè)管理環(huán)境（惡性環(huán)境）。

以內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，可劃分為政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境、社會環(huán)境、自然環(huán)境等。

2、公共事業(yè)管理環(huán)境分類

以層次為標(biāo)準(zhǔn)，可分宏觀公共事業(yè)管68

三、公共事業(yè)管理環(huán)境和公共事業(yè)管理的基本關(guān)系

1、公共事業(yè)管理和公共事業(yè)管理環(huán)境的辯證關(guān)系：所謂公共事業(yè)管理和公共事業(yè)管理環(huán)境的辯證關(guān)系，是指公共事業(yè)管理環(huán)境是公共事業(yè)管理賴以產(chǎn)生和發(fā)展的基本條件。而公共事業(yè)管理在適應(yīng)公共事業(yè)管理環(huán)境的同時，又能動地利用和改造公共事業(yè)管理環(huán)境，不僅僅是被動的適應(yīng)環(huán)境。三、公共事業(yè)管理環(huán)境和公共事業(yè)管理的基本關(guān)系69這種辯證關(guān)系體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，公共事業(yè)管理環(huán)境決定、制約公共事業(yè)管理。表現(xiàn)為如下具體要求：（1）公共事業(yè)管理要適應(yīng)公共事業(yè)環(huán)境的性質(zhì)。（2）公共事業(yè)管理要適應(yīng)公共事業(yè)管理環(huán)境的現(xiàn)狀并能促其發(fā)展。這種辯證關(guān)系體現(xiàn)在以下幾個方面：70第二、公共事業(yè)管理對公共事業(yè)管理環(huán)境的利用和改造

具體表現(xiàn)為：

（1）針對所面臨的問題，公共事業(yè)管理主體可以在充分考慮公共事業(yè)管理環(huán)境所提供的政治、經(jīng)濟、文化、技術(shù)、心理等條件的基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的決策和實施方案，利用環(huán)境條件并積極創(chuàng)造條件迅速有效實施方案，從而在解決問題的同時也改造了公共事業(yè)管理環(huán)境。

（2）公共事業(yè)管理通過對公共事業(yè)管理環(huán)境的不斷深入的認(rèn)識和思考，不斷主動而自覺地糾正調(diào)整自己的管理行為、管理法規(guī)和管理方式等，從而形成公共事業(yè)管理與公共事業(yè)管理環(huán)境之間的良性互動，提高公共事業(yè)管理效率。

第二、公共事業(yè)管理對公共事業(yè)管理環(huán)境的利用和改造71

2、公共事業(yè)管理和公共事業(yè)管理環(huán)境相互作用的基本內(nèi)容：這種相互作用形式主要地表現(xiàn)為公共事業(yè)管理與公共事業(yè)管理環(huán)境之間，通過特定資源和信息的交換，公共事業(yè)管理滿足公共事業(yè)管理環(huán)境的需求。2、公共事業(yè)管理和公共事業(yè)管理環(huán)境相互作用的基本內(nèi)容：72第二節(jié)公共事業(yè)管理生態(tài)環(huán)境和文化環(huán)境一、公共事業(yè)管理的生態(tài)環(huán)境

所謂公共事業(yè)管理的生態(tài)環(huán)境，是指公共事業(yè)管理所處的自然環(huán)境和社會人文環(huán)境。自然環(huán)境包括土壤、氣候、地理位置等，社會人文環(huán)境包括人口的數(shù)量、年齡構(gòu)成、人口的知識和文化程度、生理狀況、社會科學(xué)、技術(shù)狀況等。第二節(jié)公共事業(yè)管理生態(tài)環(huán)境和文化環(huán)境一、公共事業(yè)管理的生731、地理位置2、人口

（1）人口數(shù)量。（2）人口分布。（3）人口結(jié)構(gòu)。（4）家庭狀況。3、公眾日常生活的技術(shù)化4、社會發(fā)展程度

1、地理位置74對于公共事業(yè)管理生態(tài)環(huán)境之于公共事業(yè)管理的影響，總體上必須注意以下幾點：第一，大多數(shù)生態(tài)因素都是不斷變化的，因而公共事業(yè)管理者必須以發(fā)展變化的思想和觀念去對生態(tài)環(huán)境的變化狀況加以把握。

第二，生態(tài)環(huán)境對不同層次的公共事業(yè)管理機構(gòu)的影響是不同的，甚至同一個生態(tài)環(huán)境因素對這一個公共事業(yè)管理機構(gòu)有影響而對另一個則無影響。第三，自然環(huán)境和文化（人為）環(huán)境性質(zhì)不同，因而對公共事業(yè)管理機構(gòu)有著不同的影響和意義。對于公共事業(yè)管理生態(tài)環(huán)境之于公共事業(yè)管理的影響，總體上必須注75二、公共事業(yè)管理的文化環(huán)境

（一）公共事業(yè)管理文化環(huán)境的概念及其發(fā)揮影響的基本方式

二、公共事業(yè)管理的文化環(huán)境

761、公共事業(yè)管理文化環(huán)境的概念文化通常有廣義和狹義之分。前者指人們在生產(chǎn)勞動中所創(chuàng)造和形成的一切物質(zhì)和非物質(zhì)、有形和無形的結(jié)果的總和，它既包括人類的一切精神財富，也包括人類創(chuàng)造的一切物質(zhì)財富，還包括人類在組成社會和組織生產(chǎn)過程中形成的各種組織制度、風(fēng)俗習(xí)慣等。后者指人們后天獲得的各種觀念的有機整體，是人類創(chuàng)造的精神財富的總和，它包括各種知識、價值、宗教、藝術(shù)等。

1、公共事業(yè)管理文化環(huán)境的概念77如果從廣義的文化來看，文化包含經(jīng)濟形態(tài)層次的文化、社會組織形態(tài)層次的文化、社會意識形態(tài)層次的文化和社會心理層次的文化四個方面。一般來說，文化環(huán)境主要包括社會意識形態(tài)層次的文化和社會心理層次的文化，即一定的社會的思想、信念、習(xí)慣、風(fēng)俗、心理等。如果從廣義的文化來看，文化包含經(jīng)濟形態(tài)層次的文化、社會組織形78所謂公共事業(yè)管理的文化環(huán)境，指公共事業(yè)管理機構(gòu)置身于其中的一定的社會思想意識、文化心態(tài)和觀念形態(tài)的總和，它是一定區(qū)域內(nèi)社會成員在社會化過程中長期積淀而形成的一種較為穩(wěn)定的意識形態(tài)。

所謂公共事業(yè)管理的文化環(huán)境，指公共事業(yè)管理機構(gòu)置身于其中的一79

2、文化環(huán)境影響公共事業(yè)管理的基本形式第一，影響著公共事業(yè)管理機構(gòu)和公共事業(yè)管理人員對周圍環(huán)境的認(rèn)識和解釋。

第二，決定著公共事業(yè)管理機構(gòu)的管理價值取向。第三，規(guī)定著公共事業(yè)管理方式方法的選擇。2、文化環(huán)境影響公共事業(yè)管理的基本形式80（二）公共事業(yè)管理文化

1、公共事業(yè)管理文化的概念

所謂公共事業(yè)管理文化，是指公共事業(yè)管理主體自身所具有的關(guān)于公共事業(yè)管理的思想、價值和相關(guān)的實踐經(jīng)驗等。（二）公共事業(yè)管理文化

1、公共事業(yè)管理文化的概念

所謂公共81公共事業(yè)管理文化作為一種環(huán)境因素來自兩個方面：

一是來自于歷史連續(xù)過程中的公共管理文化，即前人有關(guān)公共事業(yè)管理的經(jīng)驗、價值觀等。二是來自于公共事業(yè)管理人員在管理過程中經(jīng)過摸索所得的經(jīng)驗和價值觀。公共事業(yè)管理文化作為一種環(huán)境因素來自兩個方面：

一是來自于歷822、公共事業(yè)管理文化的基本內(nèi)容

公共事業(yè)管理文化主要包括兩大內(nèi)容：

第一，公共事業(yè)管理的價值觀。所謂公共管理的價值觀，就是公共管理的長期歷史發(fā)展過程中所形成的公共管理哲學(xué)、公共事務(wù)觀、公共事務(wù)管理模式、定型化的制度等的總和。第二，公共事業(yè)管理的實踐經(jīng)驗。2、公共事業(yè)管理文化的基本內(nèi)容

公共事業(yè)管理文化主要包括兩大83（三）公眾的政治文化

1、公眾政治文化的概念和基本內(nèi)容

公眾政治文化即通常所說的政治文化，是指一個國家的社會成員在一定時期內(nèi)所具有的政治價值傾向和政治心理傾向的總和。它包括社會成員普遍具有的政治價值、政治情感、政治認(rèn)知和政治心理以及特定階級、階層和集團所具有的特定的政治意識和觀念等。公眾政治文化的主體，是社會公眾或作為整體的社會成員。

（三）公眾的政治文化

1、公眾政治文化的概念和基本內(nèi)容

公眾84政治文化主要有下述三方面內(nèi)容：一是政治意識形態(tài)，即一定社會長期形成的政治觀念體系。二是社會政治思想或政治思潮，即指一個國家一定時期內(nèi)流行的較為普遍的政治見解和主張。三是社會政治心理，即社會成員對政治生活所具有的不系統(tǒng)、不定型和自發(fā)的反映形式。政治文化主要有下述三方面內(nèi)容：852、公共政治文化與公共事業(yè)管理

政治文化中直接影響公共管理的因素我們稱為非公共管理主體的公共管理文化，或稱為公共政治文化。2、公共政治文化與公共事業(yè)管理

政治文化中直接影響公共管理的86公共政治文化主要包括以下幾個方面的內(nèi)容：公共政治認(rèn)知因素。公共政治行為傾向因素。公共政治評價因素。公共政治文化主要包括以下幾個方面的內(nèi)容：87第三節(jié)公共事業(yè)管理的政治環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境一、公共事業(yè)管理的政治環(huán)境所謂的公共事業(yè)管理的政治環(huán)境，是指在一定政治體系中與公共組織并列且對公共組織發(fā)生作用的諸種政治因素之總和。這些政治因素從理論上看，主要是政治制度、政治結(jié)構(gòu)、政治關(guān)系等等因素，其中也包括公共事業(yè)管理所擁有的政治權(quán)力，從現(xiàn)實中的實體看，主要是同一國家或社會中的立法機關(guān)、司法機關(guān)、政黨等。

第三節(jié)公共事業(yè)管理的政治環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境一、公共事業(yè)管理的政88公共事業(yè)管理的政治環(huán)境與公共事業(yè)管理主體的關(guān)系是一種互相影響和制約，互相作用和適應(yīng)，以求得動態(tài)平衡和穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系。

公共事業(yè)管理的政治環(huán)境與公共事業(yè)管理主體的關(guān)系是一種互相影響89

2、影響公共事業(yè)管理的政治因素及其影響方式第一，政治制度和政治結(jié)構(gòu)的影響。所謂政治制度，是指政治權(quán)力按照不同的利益要求，為實現(xiàn)社會政治的有序運行而對各種政治力量之間的關(guān)系和活動方式所作的法定規(guī)約而政治結(jié)構(gòu)，則是指構(gòu)成政治體系的各種具有某種行為、意圖和期望的角色及其規(guī)則性的活動。

2、影響公共事業(yè)管理的政治因素及其影響方式90第二，政治關(guān)系的影響。所謂政治關(guān)系，是指人們在社會生活中，基于特定的利益要求而形成的，以政治強制力和權(quán)利分配為特征的社會關(guān)系。第二，政治關(guān)系的影響。91第三，公共事業(yè)管理主體所擁有的權(quán)力的影響。公共事業(yè)管理主體所擁有的權(quán)力是指其管理者在進行管理過程中擁有的自決權(quán)。第三，公共事業(yè)管理主體所擁有的權(quán)力的影響。92二、公共事業(yè)管理的經(jīng)濟環(huán)境

（一）公共事業(yè)管理經(jīng)濟環(huán)境的概念

所謂公共事業(yè)管理的經(jīng)濟環(huán)境，就是公共事業(yè)管理所處的經(jīng)濟背景，是制約和影響公共事業(yè)管理一切經(jīng)濟因素的總和。二、公共事業(yè)管理的經(jīng)濟環(huán)境

（一）公共事業(yè)管理經(jīng)濟環(huán)境的概念93一般來說，作為公共事業(yè)管理經(jīng)濟環(huán)境的構(gòu)成因素是極為廣泛的，可以大致分生產(chǎn)力發(fā)展水平、經(jīng)濟成分、經(jīng)濟體制三個方面因素。一般來說，作為公共事業(yè)管理經(jīng)濟環(huán)境的構(gòu)成因素是極為廣泛的，可94生產(chǎn)力發(fā)展水平。生產(chǎn)力是生產(chǎn)者利用生產(chǎn)資料進行物質(zhì)生產(chǎn)的能力，而生產(chǎn)力發(fā)展水平是一個國家經(jīng)濟水平的根本標(biāo)志，它反映了社會的總體生產(chǎn)能力和社會占有物質(zhì)財富的水平。經(jīng)濟成分。這是構(gòu)成國家總體經(jīng)濟的各部分的統(tǒng)稱。經(jīng)濟體制。經(jīng)濟體制是在特定地域內(nèi)進行決策并執(zhí)行有關(guān)生產(chǎn)、收入和消費決策的一組機制和制度。生產(chǎn)力發(fā)展水平。生產(chǎn)力是生產(chǎn)者利用生產(chǎn)資料進行物質(zhì)生產(chǎn)的能力95（二）經(jīng)濟環(huán)境對公共事業(yè)管理的影響1、生產(chǎn)力發(fā)展水平方面一是影響著公共事業(yè)管理的范圍。二是影響著公共事業(yè)管理的能力。三是影響著公共事業(yè)管理的水平和效率。（二）經(jīng)濟環(huán)境對公共事業(yè)管理的影響96２、經(jīng)濟成分方面

一個國家或社會所具的經(jīng)濟成分的數(shù)量，以及各種經(jīng)濟成分在整個國民經(jīng)濟中所占的比重，直接構(gòu)成了社會政治體系的社會基礎(chǔ)，形成了特定的社會利益結(jié)構(gòu)。同時，一定的經(jīng)濟成分構(gòu)成，也就必然決定著政府要有相應(yīng)的經(jīng)濟職能、經(jīng)濟管理方式和經(jīng)濟政策，這也就不可避免地對公共事業(yè)管理產(chǎn)生影響。２、經(jīng)濟成分方面

一個國家或社會所具的經(jīng)濟成分的數(shù)量，以及各97３、經(jīng)濟體制方面首先，它決定著公共管理的形態(tài)特征和制度特征。其次，它影響著公共事業(yè)管理的行為特征。其三，它影響著公共事業(yè)管理的運行。３、經(jīng)濟體制方面98三、政治環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境對不同層次公共事業(yè)管理影響

1、政治環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境對高層次公共事業(yè)管理的影響

政治環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境對高層次公共事業(yè)管理的影響是直接的。三、政治環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境對不同層次公共事業(yè)管理影響

1、政治環(huán)992、政治環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境對中低層公共事業(yè)管理的影響

政治環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境對中低層公共事業(yè)管理亦有影響，但就管理者而言，這種影響是間接的、迂回的，且相對小一些。2、政治環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境對中低層公共事業(yè)管理的影響

政治環(huán)境和100第四節(jié)公共事業(yè)管理的公共關(guān)系環(huán)境和國際環(huán)境

一、公共事業(yè)管理的公共關(guān)系環(huán)境

1、公共事業(yè)管理公共關(guān)系環(huán)境的概念

從一般意義上說，所謂公共事業(yè)管理的公共關(guān)系環(huán)境，就是影響和制約公共事業(yè)管理的各種公共關(guān)系因素的總和。第四節(jié)公共事業(yè)管理的公共關(guān)系環(huán)境和國際環(huán)境一、公共事業(yè)管101兩個層次或兩種含義：

第一，指影響和制約公共事業(yè)管理活動的公共事業(yè)管理主體既有的各種公共關(guān)系狀況的總和。第二，指影響和制約公共事業(yè)管理主體為了樹立組織良好形象以促進組織目標(biāo)的實現(xiàn)，運用傳播等手段與社會公眾建立相互了解、相互適應(yīng)的長久聯(lián)系的活動的各種因素。兩個層次或兩種含義：

第一，指影響和制約公共事業(yè)管理活動的公1022、公共關(guān)系環(huán)境對公共事業(yè)管理的影響

第一，公共事業(yè)管理主體與社區(qū)的公共關(guān)系對公共事業(yè)管理的影響。所謂社區(qū)，是指一定數(shù)量居民組成的、具有內(nèi)在互動關(guān)系與文化維系力的地域性的生活共同體，其基本構(gòu)成要素是地域、人口、組織結(jié)構(gòu)和文化。這一公共關(guān)系對公共事業(yè)管理的影響，主要集中在對公共事業(yè)管理的決策和公共事業(yè)管理的實施上。2、公共關(guān)系環(huán)境對公共事業(yè)管理的影響

第一，公共事業(yè)管理主體103第二，公共事業(yè)管理主體系統(tǒng)之間的公共關(guān)系對公共事業(yè)管理的影響。公共事業(yè)管理主體系統(tǒng)之間的關(guān)系是典型的公共關(guān)系。這一關(guān)系比較復(fù)雜，包含縱向關(guān)系和橫向關(guān)系基本兩個方面?？v向關(guān)系主要是一個政府與下級政府、政府與轄區(qū)內(nèi)從事公共事業(yè)管理和服務(wù)的非政府組織的關(guān)系。橫向關(guān)系則主要是一個地區(qū)的政府或非政府與其他地區(qū)的政府或非政府組織之間的關(guān)系。

第二，公共事業(yè)管理主體系統(tǒng)之間的公共關(guān)系對公共事業(yè)管理的影響104這一公共關(guān)系對公共事業(yè)管理的影響主要表現(xiàn)在對公共事業(yè)管理的實施上。這一公共關(guān)系對公共事業(yè)管理的影響主要表現(xiàn)在對公共事業(yè)管理的實105二、公共事業(yè)管理的國際環(huán)境

1、公共事業(yè)管理國際環(huán)境的含義

公共事業(yè)管理的國際環(huán)境，是以國別區(qū)域作為標(biāo)準(zhǔn)來對影響和制約公共事業(yè)管理的因素進行分類的，它是指影響和制約國內(nèi)公共事業(yè)管理的全球性的各種因素的總和。二、公共事業(yè)管理的國際環(huán)境

1、公共事業(yè)管理國際環(huán)境的含義

1062、國際環(huán)境對公共事業(yè)管理的影響

國際環(huán)境主要是從以下幾個方面對高層次尤其是一個國家的公共事業(yè)管理產(chǎn)生影響和制約：第一，對公共事業(yè)管理基本政策的影響。第二，對公共事業(yè)管理的方法、手段等產(chǎn)生影響。第三，本國國際地位對公共事業(yè)管理的影響。2、國際環(huán)境對公共事業(yè)管理的影響

國際環(huán)境主要是從以下幾個方107復(fù)習(xí)思考題1、什么是公共事業(yè)管理環(huán)境的分類？主要和常用的有哪些？2、公共事業(yè)管理與環(huán)境間的辯證關(guān)系是什么？相互間作用的主要內(nèi)容是什么？3、舉例說明自然環(huán)境和社會人文環(huán)境中有那些因素并通過什么方式影響公共事業(yè)管理？4、如何區(qū)分公共管理文化和公共政治文化？他們各自是如何對公共事業(yè)管理產(chǎn)生影響的？5、公共事業(yè)管理政治環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境的基本構(gòu)成因素是什么？他們?nèi)绾斡绊懝彩聵I(yè)管理？6、公共事業(yè)管理的公共關(guān)系環(huán)境和國際環(huán)境是什么？它們?nèi)绾螌彩聵I(yè)管理起作用？復(fù)習(xí)思考題1、什么是公共事業(yè)管理環(huán)境的分類？主要和常用的有哪108第三章公共事業(yè)管理的主體系統(tǒng)

第三章公共事業(yè)管理的主體系統(tǒng)109第一節(jié)公共事業(yè)管理中的政府一、政府及其基本屬性和基本職能

1、政府的概念在中國歷史上，最具代表性的是先秦諸子的“止?fàn)幷摗?在西方歷史上，有三種有代表性的主張，一種是所謂的自然論，代表人物是亞里士多德;二是所謂的社會契約論，代表人物是霍布斯、洛克和盧梭;三是社會分工論，代表人物是摩爾根.第一節(jié)公共事業(yè)管理中的政府一、政府及其基本屬性和基本職能

110所謂政府，就是國家進行階級統(tǒng)治和社會管理的機關(guān)，是國家表示意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機關(guān)，實際上是國家代理組織和官吏的總稱。所謂政府，就是國家進行階級統(tǒng)治和社會管理的機關(guān)，是國家表示意1112、政府的基本屬性階級性社會性2、政府的基本屬性1123、政府的基本職能和特性

政府的基本職能，就是指國家行政機關(guān)所具有的最根本的職責(zé)和功能，它由政府的基本屬性所決定。3、政府的基本職能和特性

政府的基本職能，就是指國家行政機關(guān)113政府基本職能具有下述特性：第一，整體性。第二，適應(yīng)性。第三，差異性。第四，統(tǒng)一性。政府基本職能具有下述特性：114二、現(xiàn)代市場經(jīng)濟下的政府職能1、政府與市場的基本關(guān)系

二、現(xiàn)代市場經(jīng)濟下的政府職能1152、現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下的政府職能現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下必須由政府去做的事務(wù)主要包括如下方面：一是提供公共物品;二是消除外部效應(yīng);三是調(diào)節(jié)收入及財產(chǎn)的再分配;四是維護社會與市場秩序。2、現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下的政府職能116概括為以下具體職能：政務(wù)管理職能。經(jīng)濟管理職能。社會事務(wù)管理職能。概括為以下具體職能：117三、政府是公共事業(yè)管理的主體和核心

1、政府是公共事業(yè)管理的主體

第一，現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下非政治性公共事務(wù)的擴大對管理的需求，決定了公共事業(yè)管理的主體首先必須是政府

第二，市場經(jīng)濟條件下公共事務(wù)管理的法律化、規(guī)范化趨勢，決定了公共事業(yè)管理的主體首先必須是政府

三、政府是公共事業(yè)管理的主體和核心

1、政府是公共事業(yè)管理的1182、政府是公共事業(yè)管理的核心其一，政府決定著整個公共事業(yè)管理的基本范圍、基本性質(zhì)和基本方向。其二，政府決定著整個公共事業(yè)管理的體制和運行。其三，政府是公共事業(yè)管理中其他管理主體的管理者。2、政府是公共事業(yè)管理的核心119四、當(dāng)代中國政府社會管理改革與公共事業(yè)管理1、社會管理改革是當(dāng)前政府管理改革的重點和急需

四、當(dāng)代中國政府社會管理改革與公共事業(yè)管理1202、通過社會管理改革建立政府公共事業(yè)管理模式第一，確立改革目標(biāo)。第二，樹立市場和服務(wù)觀念，轉(zhuǎn)變管理者的指導(dǎo)思想。第三，進行社會管理方式的轉(zhuǎn)變，即應(yīng)以公共事務(wù)管理社會化和市場化為方向，引入競爭機制，提高服務(wù)質(zhì)量。第四，積極推行“政事分開”，進行事業(yè)單位改革。第五，大力培育和管理好非政府組織，促進社會發(fā)育，為政府社會管理方式改革和構(gòu)建以政府為核心的公共事業(yè)管理體制提高保證。第六，加快社會公共事務(wù)管理的法制建設(shè)，實現(xiàn)依法進行公共事業(yè)體制的建構(gòu)和管理。2、通過社會管理改革建立政府公共事業(yè)管理模式121第二節(jié)公共事業(yè)管理中的非政府組織

第二節(jié)公共事業(yè)管理中的非政府組織122一、國家與社會的關(guān)系

1、國家與社會關(guān)系思想中的社會及其基本內(nèi)涵社會有廣義和狹義之分。廣義的社會，是指以共同的物質(zhì)生產(chǎn)活動為基礎(chǔ)而相互聯(lián)系的人們的總體，“是人們交互作用的產(chǎn)物”，（馬克思）即一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑構(gòu)成的整體，它包括政治、經(jīng)濟、文化等人類活動的全部領(lǐng)域。一、國家與社會的關(guān)系

1、國家與社會關(guān)系思想中的社會及其基本123狹義的社會，是一個與國家相對的概念，是作為國家的對應(yīng)物而存在的。在英語中以civilsocciety表示。這一概念在漢語中有市民社會、公民社會、民間社會等不同的譯名。公民社會的基本含義，是指介于國家和家庭或個人之間的一個社會相互作用領(lǐng)域及與之相關(guān)的價值或原則。通常所說國家與社會的關(guān)系，指的是國家與狹義的社會，即國家與公民社會的關(guān)系。狹義的社會，是一個與國家相對的概念，是作為國家的對應(yīng)物而存在124以洛克等為代表的市民階級關(guān)于國家與社會關(guān)系的思想。這一思想的基本內(nèi)容是：社會是一個先于政治，外在于政治的獨立領(lǐng)域，它由許多相互關(guān)聯(lián)的生產(chǎn)、交易、消費行為和私域構(gòu)成，它有自己的內(nèi)在規(guī)則，不受外界影響。這一思想的基本指向，一是捍衛(wèi)個人權(quán)利，二是社會可以不需要國家權(quán)威干預(yù)自己管理自己。

以洛克等為代表的市民階級關(guān)于國家與社會關(guān)系的思想。這一思想的125今天的公民社會較之傳統(tǒng)的市民社會，也出現(xiàn)了不少新的極有價值的內(nèi)涵，其中最為值得注意的：一是在強調(diào)社會自我管理，不受國家干預(yù)或侵犯，即有消極自由的同時，也強調(diào)公民社會有參與國家事務(wù)、影響國家政策的權(quán)利，即有積極的自由。二是不少人認(rèn)為公民社會與國家是一種合作互補的關(guān)系：首先，現(xiàn)代公民社會的活動空間是由法律確定并受法律保護的，公民社會與國家也有依賴的一面；其次，由于一個社會中，市場失效、政府失效和公民社會失效同時存在，因此，在提供公共產(chǎn)品和對集體需要作出反應(yīng)等方面，公民社會與國家可以相互補充。今天的公民社會較之傳統(tǒng)的市民社會，也出現(xiàn)了不少新的極有價值的1262、社會自我管理及其國家與社會的良性互動公民社會的實體形式，就是政府以外的各種組織，即公民社會是由公民的自發(fā)組織構(gòu)成的領(lǐng)域。因此，公民社會的自我管理，實際上也就是公民社會的各部分通過市場互動自我建設(shè)、自我協(xié)調(diào)、自我聯(lián)系和自我整合，形成一個有組織的公共體系，一個制度化的社會自治領(lǐng)域。2、社會自我管理及其國家與社會的良性互動127當(dāng)代在涉及國家（政府）與社會關(guān)系時，人們關(guān)于公民社會更為具體且比較一致的看法，是認(rèn)為公民社會主要由非政府的社會中介組織所構(gòu)成。“它是國家和家庭之間的一個中介性的社團領(lǐng)域，這一領(lǐng)域由同國家相分離的組織所占據(jù)，這些組織在同國家的關(guān)系上享有自主權(quán)并由社會成員自愿結(jié)合而形成以保護或增進他們的利益或價值。”（戈登.懷特）當(dāng)代在涉及國家（政府）與社會關(guān)系時，人們關(guān)于公民社會更為具體128二、非政府組織是公共事業(yè)管理主體系統(tǒng)的必要組成部分

1、社會自我管理的事務(wù)類別劃分及與公共事業(yè)的關(guān)系盈利性中介組織及其管理服務(wù)對象。所謂盈利性社會中介組織，是指以盈利為目標(biāo)從事社會管理或服務(wù)工作的中介組織，從這些中介組織服務(wù)的對象來看，其管理或服務(wù)的主要是與市場經(jīng)濟有關(guān)的非公共事務(wù)。

二、非政府組織是公共事業(yè)管理主體系統(tǒng)的必要組成部分

1、社會129非盈利性社會中介組織及其管理服務(wù)對象。所謂非盈利性社會中介組織，即不以盈利為目的從事社會管理或服務(wù)的中介組織。顯然，這些非盈利中介組織所涉及事務(wù)的性質(zhì)和范圍，基本上是帶有公共性的社會事務(wù)，與我們所說的公共事業(yè)的基本內(nèi)涵是吻合的。

非盈利性社會中介組織及其管理服務(wù)對象。所謂非盈利性社會中介組1302、非政府組織的基本特征一是組織性，也稱正規(guī)性。二是民間性，又稱非政府性。三是非營利性。四是自治性。五是自愿性。六是非政治性。七是非宗教性。2、非政府組織的基本特征1313、非政府組織是公共事業(yè)管理主體系統(tǒng)的必要組成部分第一，非政府組織是微觀的社會服務(wù)和管理職能的主要承擔(dān)者，也就是公共事業(yè)管理的必然主體。第二，非政府組織作為公共事業(yè)管理主體，能提高公共物品的供給效率。第三，非政府組織作為公共事業(yè)管理的主體，能較好地滿足社會多元化的需求。第四，非政府組織作為公共事業(yè)管理的主體，是當(dāng)代社會包括公共事業(yè)在內(nèi)的整個公共管理社會化和市場化的必然要求。3、非政府組織是公共事業(yè)管理主體系統(tǒng)的必要組成部分132必須指出的是，非政府組織是現(xiàn)代社會公共事業(yè)管理主體系統(tǒng)的必要組成部分，但其在公共事業(yè)管理中又具有雙重性的身份：即一方面更主要的表現(xiàn)為是公共事業(yè)操作、實施層面的公共服務(wù)的提供者和管理者，另一方面它必須是在政府所制定的有關(guān)法律法規(guī)的范圍內(nèi)進行活動并受到政府監(jiān)督的，是政府進行公共事業(yè)管理的管理對象之一。必須指出的是，非政府組織是現(xiàn)代社會公共事業(yè)管理主體系統(tǒng)的必要133三、當(dāng)代中國公共事業(yè)管理中的非政府組織

1、我國非政府組織的興起

當(dāng)代中國的非政府組織主要是在建立社會主義市場經(jīng)濟改革展開后逐步形成和發(fā)展起來的。三、當(dāng)代中國公共事業(yè)管理中的非政府組織

1、我國非政府組織的1342、當(dāng)前我國非政府組織的不足第一、非政府組織自身存在的問題方面

一是身份不清。這集中的表現(xiàn)在不少非政府組織具有亦官亦民或以非營利的身份從事營利活動。二是非政府組織缺乏資金、內(nèi)部組織不健全、行為缺乏代表性。2、當(dāng)前我國非政府組織的不足135第二、與非政府組織相關(guān)的政策實施和法律等構(gòu)成的外在環(huán)境方面：一是在對非政府組織的基本政策的實施一定程度上存在培育和監(jiān)督管理脫節(jié)、重登記管理而疏過程監(jiān)督的現(xiàn)象。二是與包括非政府組織在內(nèi)的整個民間組織相關(guān)的法律過于簡略、薄弱。首先是有關(guān)民間組織的法律規(guī)章過于簡略，而各種相關(guān)的行政規(guī)定內(nèi)容又較龐雜，且透明度較低。其次是有關(guān)非政府組織的民事關(guān)系調(diào)整的法律薄弱。第二、與非政府組織相關(guān)的政策實施和法律等構(gòu)成的外在環(huán)境方面：1363、我國非政府組織改革發(fā)展的基本取向第一，從培育非政府組織來看；第二，從加強對非政府組織的監(jiān)督管理看；3、我國非政府組織改革發(fā)展的基本取向137第三節(jié)公共事業(yè)管理中的事業(yè)單位

一、事業(yè)單位的基本內(nèi)涵和特征

1、事業(yè)單位及事業(yè)單位管理體制的基本內(nèi)涵

所謂事業(yè)單位，是指受國家行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，沒有生產(chǎn)收入，所需經(jīng)費由國庫支出，不實行經(jīng)濟核算，主要提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)服務(wù)的社會組織。第三節(jié)公共事業(yè)管理中的事業(yè)單位一、事業(yè)單位的基本內(nèi)涵和特138在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，整個社會組織主要被劃分為行政單位、事業(yè)單位和企業(yè)單位三大類型。其中事業(yè)單位主要涉及科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生和體育領(lǐng)域。相應(yīng)的，這一與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的事業(yè)單位管理體制，其基本內(nèi)涵就是:政府辦事業(yè)，即主要由各級政府及其工作部門直接舉辦;政府管事業(yè),即事業(yè)單位的管理和經(jīng)營活動均由其主管的政府直接控制;政府養(yǎng)事業(yè)，即經(jīng)費開支均由國家財政撥付。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，整個社會組織主要被劃分為行政單位、事1392、事業(yè)單位的基本特征

第一、事業(yè)單位活動的非經(jīng)濟性和政治性。

第二、事業(yè)由國家主辦并主管。

第三、事業(yè)單位經(jīng)費由國家財政供給。

第四、整個事業(yè)單位系統(tǒng)具有行政性。

2、事業(yè)單位的基本特征

第一、事業(yè)單位活動的非經(jīng)濟性和政治140二、事業(yè)單位改革的必要性及改革的目標(biāo)取向

二、事業(yè)單位改革的必要性及改革的目標(biāo)取向

1411、事業(yè)單位改革的必要性

據(jù)統(tǒng)計，目前全國共有130多萬個事業(yè)單位，人員規(guī)模達(dá)到2900多萬人。大致分為25種行業(yè)類別，即教育、科研、勘察設(shè)計、勘探、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出版、農(nóng)林牧水、交通、氣象、地震、海洋、環(huán)保、測繪、信息咨詢、標(biāo)準(zhǔn)計量、知識產(chǎn)權(quán)、進出口商檢、城市公用、物資倉儲、社會福利、經(jīng)濟監(jiān)督、機關(guān)后勤及其他。中國70%以上的科研人員、95%以上的教師和醫(yī)生都集中在由政府出資舉辦的各類事業(yè)單位，其各項事業(yè)經(jīng)費支出占政府財政支出的30%以上。1、事業(yè)單位改革的必要性

據(jù)統(tǒng)計，目前全國共有130多萬個事142其一，國家興辦的事業(yè)單位規(guī)模仍然很大，增長過快。事業(yè)單位人員的快速增長尤其是“吃皇糧”的人員增長過快，使得事業(yè)單位的人頭費每年高達(dá)上千億元，占年財政支出的三分之一，各級財政不堪重負(fù)。

其一，國家興辦的事業(yè)單位規(guī)模仍然很大，增長過快。事業(yè)單位人143其二、社會效益不高。一方面，國家對事業(yè)單位統(tǒng)得過多，管得過死，導(dǎo)致事業(yè)單位內(nèi)部機制的不完善、影響活力和效益的情況仍然存在。事業(yè)單位服務(wù)社會功能為斷弱化、萎縮。

另一方面，不少事業(yè)單位熱衷于通過各種方式甚至利用手中所執(zhí)掌的行政權(quán)力去“營利”、“創(chuàng)收”，而弱化了公共服務(wù)。

其二、社會效益不高。一方面，國家對事業(yè)單位統(tǒng)得過多，管得過死144其三、與經(jīng)濟建設(shè)結(jié)合不緊密。事業(yè)單位長期游離于經(jīng)濟建設(shè)的情況沒有根本的改善。

其三、與經(jīng)濟建設(shè)結(jié)合不緊密。事業(yè)單位長期游離于經(jīng)濟建設(shè)的情145概括地說，即政事職責(zé)不分、管理方式單一、社會化程度不高、布局和結(jié)構(gòu)不合理、管理體制和運行機制不適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，徹底的以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟和新型公共事業(yè)發(fā)展需求的改革已勢在必行。

概括地說，即政事職責(zé)不分、管理方式單一、社會化程度不高、布局1462、事業(yè)單位改革發(fā)展的目標(biāo)取向第一，事業(yè)單位的社會化。其一、社會事業(yè)社會辦。社會事業(yè)社會辦，就是指社會事業(yè)興辦的主體多元化，建立國辦、民辦和社會辦等多方興辦事業(yè)，提供社會公共服務(wù)的新格局。其二、資源配置和服務(wù)的社會化。必須打破事業(yè)資源的行政化分割與部門單位所有制，面向社會進行公共服務(wù)。2、事業(yè)單位改革發(fā)展的目標(biāo)取向147第二，事業(yè)單位運行的法制化和民主化。必須加強公共事業(yè)立法，建立和完善包括科學(xué)技術(shù)立法、教育法、文化法、衛(wèi)生法、體育法等方面的公共事業(yè)法律法規(guī)體系。同時，必須向社會公開，接受政府行政管理部門的監(jiān)督和社會的監(jiān)督。第二，事業(yè)單位運行的法制化和民主化。148三、事業(yè)單位改革的基本原則和分類改革

1、政事分開的基本要求

所謂政事分開，從根本上說，是要解除政府與各事業(yè)單位的隸屬關(guān)系，政府行政主管部門進行宏觀管理，但具體事務(wù)則完全由事業(yè)單位自主解決，同時有步驟地取消現(xiàn)行事業(yè)單位的行政級別。三、事業(yè)單位改革的基本原則和分類改革

1、政事分開的基本要求149其一、職責(zé)分開。職責(zé)分開的主要內(nèi)容，是指原來在政事一體化的情況下由事業(yè)單位承擔(dān)的政府行政職能，應(yīng)交回政府由政府承擔(dān)，而原來各級政府機構(gòu)承擔(dān)的一些技術(shù)性、服務(wù)性的工作，則可以交給事業(yè)單位去完成。其一、職責(zé)分開。150其二、管理方式及手段的分開。主要是政府行政主管部門對事業(yè)單位實行簡政放權(quán)，對事業(yè)單位在宏觀上按有關(guān)法律進行行政監(jiān)督管理，而在事業(yè)單位的人事、工資、計劃、編制、財務(wù)、項目、職能等方面事務(wù)的具體運行上，由事業(yè)單位自己管理。其二、管理方式及手段的分開。1512、事業(yè)單位的分類改革

第一、具有非政府公共機構(gòu)性質(zhì)的事業(yè)單位。這類事業(yè)單位在解除與政府行政管理機關(guān)的直接隸屬關(guān)系的同時，政府應(yīng)通過立法，一方面進行全額撥款，并在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上逐步加大公共財政對其的扶持力度，另一方面進行必須的行政監(jiān)督。2、事業(yè)單位的分類改革

第一、具有非政府公共機構(gòu)性質(zhì)的事業(yè)152第二、具有一定經(jīng)濟效益的公益性的事業(yè)單位。對這一類事業(yè)單位，政府仍需通過差額撥款進行資助，其經(jīng)濟上的收入應(yīng)收支兩條線。同時，應(yīng)通過相應(yīng)法律進行非營利公共組織的嚴(yán)格管理，避免其由公益性變?yōu)闋I利性，改變其作為社會公共組織的基本性質(zhì)和宗旨。

第二、具有一定經(jīng)濟效益的公益性的事業(yè)單位。153第三、具有生產(chǎn)經(jīng)營性和能力的事業(yè)單位。這些事業(yè)單位總體上應(yīng)使其企業(yè)化，自收自支。但是，由于這類事業(yè)單位又從不同的角度涉及公眾的整體利益，提供的是準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)，因此，企業(yè)化后總體上仍需將其納入公共事業(yè)管理的范圍；這些單位仍然是公共服務(wù)的提供者和實際管理者。第三、具有生產(chǎn)經(jīng)營性和能力的事業(yè)單位。154復(fù)習(xí)思考題1、現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下政府的職能是什么？2、為什么說政府是公共事業(yè)管理的主體與核心？3、非政府組織的基本特點有哪些？為什么說非政府組織是公共事業(yè)管理主體系統(tǒng)的必要組成部分？4、什么是事業(yè)單位？其管理體制是什么？有哪些基本特點？5、政事分開的基本內(nèi)容是什么？6、如何進行事業(yè)單位的社會化、法制化和民主化？復(fù)習(xí)思考題1、現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下政府的職能是什么？155討論題關(guān)于事業(yè)單位改革的思考。（事業(yè)單位改革的基本目標(biāo)、價值取向、人事制度、財務(wù)制度、法人制度以及相關(guān)改革中的政府角色定位等等。）討論題關(guān)于事業(yè)單位改革的思考。156第四章公共事業(yè)管理的原則、層次和方法第四章公共事業(yè)管理的原則、層次和方法157第一節(jié)公共事業(yè)管理的基本原則

公共事業(yè)管理的基本原則即公共事業(yè)管理主體活動的基本準(zhǔn)則，它影響著公共事業(yè)管理主體如何決定公共事業(yè)管理的目標(biāo)，也制約著公共事業(yè)管理組織職能的發(fā)揮和管理方式的選擇，以及如何處理管理過程中出現(xiàn)的種種矛盾等。第一節(jié)公共事業(yè)管理的基本原則公共事業(yè)管理的基本原則即公共158一、公眾為本原則

所謂以公眾為本，就是公共事業(yè)管理必須以公共的事業(yè)為本，也即以全體社會公眾的共同利益為本。這是公共事業(yè)管理公共性本質(zhì)特征最集中的反映，也是貫穿公共事業(yè)管理全過程的基本要求。一、公眾為本原則

所謂以公眾為本，就是公共事業(yè)管理必須以公共159這一基本原則有以下規(guī)定：一是必須以維護和提高公眾利益為管理的出發(fā)點，也作為管理的歸宿。二是必須以公眾的特點和需要水平為依據(jù)進行管理。三是以維護和提高公眾的利益為基本要求激勵管理者的積極性。這一基本原則有以下規(guī)定：160二、服務(wù)原則

公共事業(yè)管理中雖然在形式上有管制和服務(wù)，但本質(zhì)上非管制的，立足點是在服務(wù)上，根本目的是為社會提供服務(wù)。這是公共管理發(fā)展中最重要的特征。我們認(rèn)為，公共組織承擔(dān)著管制管理與服務(wù)管理兩大任務(wù)，但其立足點還是在服務(wù)上。

二、服務(wù)原則

公共事業(yè)管理中雖然在形式上有管制和服務(wù)，但本質(zhì)161這一服務(wù)原則主要制約和影響公共事業(yè)管理的基本理念和態(tài)度，在實際管理過程中有如下規(guī)定：第一、在宏觀層面。通過制定相關(guān)的政策和法規(guī)等，為社會或公眾提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)造良好的條件。第二、在管理過程中。必須樹立管理就是服務(wù)的理念，通過必要的措施將這一理念落實到管理過程中。第三、在中低層面。采取一切措施，使公眾更加容易獲得公共服務(wù)，增強公共服務(wù)對公眾需求的反應(yīng)力。這一服務(wù)原則主要制約和影響公共事業(yè)管理的基本理念和態(tài)度，在實162三、社會效益優(yōu)先原則

效率強調(diào)的是公共事業(yè)管理過程中的投入要素與實際效果之間的關(guān)系，公平則強調(diào)公共事業(yè)管理的實際結(jié)果與公共事業(yè)管理的本質(zhì)和最終目的的關(guān)系。在公共事業(yè)管理中，必須以社會效益為先，首先解決公平問題。社會效益優(yōu)先涉及到公共事業(yè)管理中的管理戰(zhàn)略，以及結(jié)果的評價等。三、社會效益優(yōu)先原則

效率強調(diào)的是公共事業(yè)管理過程中的投入要163主要有以下規(guī)定：第一、在結(jié)果管理與過程管理相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，重視結(jié)果管理。第二、在內(nèi)部管理與外部管理相結(jié)合的基礎(chǔ)上，重視外部管理。第三、必須在對公共事業(yè)管理的評價中，將社會效益作為績效評估標(biāo)準(zhǔn)的最重要的內(nèi)容。主要有以下規(guī)定：164四、市場化原則

公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場化是當(dāng)今公共事業(yè)管理的一個基本發(fā)展方向，也是公共事業(yè)管理的一個基本原則。這一原則主要涉及公共事業(yè)管理的基本理念，以及政府公共事業(yè)管理的方式方法，和整個公共事業(yè)管理體制的構(gòu)建。

四、市場化原則

公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場化是當(dāng)今公共事業(yè)管理的一165這一公共事業(yè)市場化的原則在公共事業(yè)管理中的具體規(guī)定主要是：第一、必須正確樹立公共事業(yè)管理市場化的觀念，以此為取向，采取必要的措施調(diào)整公共事業(yè)管理主體系統(tǒng)尤其是政府管理系統(tǒng)。這一公共事業(yè)市場化的原則在公共事業(yè)管理中的具體規(guī)定主要是：166第二、在具體操作上，對能夠進行經(jīng)營性投資、開展市場競爭的領(lǐng)域，如出版發(fā)行、大眾娛樂項目及體育活動，以及原就有營利性的傳統(tǒng)的公用事業(yè)等，交給社會資本經(jīng)營；而另一些不適宜市場化的公共服務(wù)領(lǐng)域如博物館、圖書館等，也可引入效益、效率機制進行管理。從而，通過管理理念和管理職能輸出方式市場化的改革，完善整個公共事業(yè)的管理。第二、在具體操作上，對能夠進行經(jīng)營性投資、開展市場競爭的領(lǐng)域167第二節(jié)公共事業(yè)管理的層次

一、宏觀公共事業(yè)管理

宏觀公共事業(yè)管理，主要是指涉及全社會的公共事業(yè)發(fā)展，即關(guān)系到全社會公眾基本生活質(zhì)量和公共利益的特定公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，管理效果具有宏觀性的公共事業(yè)管理。第二節(jié)公共事業(yè)管理的層次

一、宏觀公共事業(yè)管理

宏觀公共事1681、宏觀公共事業(yè)管理的基本目標(biāo)保證公共事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的公共需求與公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的宏觀平衡，是宏觀公共事業(yè)管理的基本目標(biāo)。宏觀平衡是完成當(dāng)代公共事業(yè)管理基本任務(wù)的基礎(chǔ)的和最有效的方式，這必然成為一個國家和社會公共事業(yè)管理在總體上首先必須達(dá)到的基本的目標(biāo)。

1、宏觀公共事業(yè)管理的基本目標(biāo)保證公共事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的公共需求與1692、宏觀公共事業(yè)管理的基本方式和內(nèi)容

宏觀公共事業(yè)管理的基本方式是間接管理，其管理是一個不直接作用于公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的間接的管理過程。2、宏觀公共事業(yè)管理的基本方式和內(nèi)容

宏觀公共事業(yè)管理的基本170內(nèi)容：第一、對公共事業(yè)范圍內(nèi)公共產(chǎn)品和服務(wù)這一特殊“市場”進行預(yù)測。第二、制定和分析公共事業(yè)范圍內(nèi)的社會指標(biāo)，一方面作為公共政策的制定必須的基礎(chǔ)，另一方面通過發(fā)布社會指標(biāo)及相關(guān)信息，指導(dǎo)和引導(dǎo)公共產(chǎn)品生產(chǎn)和公共服務(wù)提供投資方向和產(chǎn)品流向。第三、制定有關(guān)公共事業(yè)的公共政策。即法律、政策、計劃、方案、程序安排等。第四、根據(jù)所確定的公共事業(yè)管理的目標(biāo)，進行一系列旨在提高管理效能的不是針對具體公共產(chǎn)品而是針對機構(gòu)內(nèi)部運行和機構(gòu)外部環(huán)境的組織、協(xié)調(diào)和控制工作。內(nèi)容：1713、宏觀公共事業(yè)管理機構(gòu)

在公共事業(yè)管理的主體系統(tǒng)中，主要由高層次的政府組織承擔(dān)宏觀公共事業(yè)管理的職責(zé)。其原因如下：3、宏觀公共事業(yè)管理機構(gòu)

在公共事業(yè)管理的主體系統(tǒng)中，主要由172一是宏觀公共事業(yè)管理是圍繞公共事業(yè)范圍內(nèi)的公共政策的制定和實施，而制定公共政策的主體就是政府。二是進行全社會公共事業(yè)范圍內(nèi)公共產(chǎn)品和服務(wù)需求與供給總平衡需要全社會最強有力的也是公認(rèn)的公共權(quán)威，在任何社會中，這一公共權(quán)威無疑是政府，且是管理職權(quán)和范圍覆蓋全社會的高層次的政府。

一是宏觀公共事業(yè)管理是圍繞公共事業(yè)范圍內(nèi)的公共政策的制定和實173二、微觀公共事業(yè)管理

微觀公共事業(yè)管理，主要是指涉及公共事業(yè)范圍內(nèi)各類具體的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)與提供，以及對這些具體的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、對提供這些公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的具體組織的直接的監(jiān)督管理。這一管理效果帶有個量和局部性質(zhì)，即帶有微觀性的公共事業(yè)管理。二、微觀公共事業(yè)管理

微觀公共事業(yè)管理，主要是指涉及公共事業(yè)1741、微觀公共事業(yè)管理的基本目標(biāo)

微觀公共事業(yè)管理的基本目標(biāo)，是在基層公共事業(yè)領(lǐng)域中不斷完善公共服務(wù)。1、微觀公共事業(yè)管理的基本目標(biāo)

微觀公共事業(yè)管理的基本目標(biāo)，175這一管理活動分為兩個基本方面：其一、維護好基層公共事業(yè)活動的基本秩序。其二、更好地為社會提供公共事業(yè)產(chǎn)品。這一管理活動分為兩個基本方面：176總之，相對于從全社會出發(fā)以宏觀平衡的公共事業(yè)管理來說，上述兩個方面的活動在基層公共事業(yè)管理活動中產(chǎn)生的，其效果是個量的和局部性的，是微觀公共事業(yè)管理。發(fā)生于基層公共事業(yè)管理層面，圍繞具體地更好地為公眾提供公共服務(wù)的活動，都屬于微觀公共事業(yè)管理活動的范疇。總之，相對于從全社會出發(fā)以宏觀平衡的公共事業(yè)管理來說，上述兩1772、微觀公共事業(yè)管理的基本方式和內(nèi)容基本方式微觀公共事業(yè)管理的基本方式是直接管理，其管理是一個直接作用于公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的直接的管理過程。2、微觀公共事業(yè)管理的基本方式和內(nèi)容178內(nèi)容其一、維護基層公共事業(yè)活動基本秩序方面

A、對公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者的管理。B、對公共事業(yè)領(lǐng)域中的公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量進行監(jiān)督管理。C、對公共事業(yè)領(lǐng)域中的某些公共產(chǎn)品的價格進行監(jiān)督管理。內(nèi)容179其二、為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面

即活動于公共事業(yè)基層的公共組織和一些非公共組織如企業(yè)，根據(jù)公共政策或根據(jù)上級部門所制定的目標(biāo)、計劃和布置的任務(wù)，進行公共產(chǎn)品或帶有公共性的產(chǎn)品的生產(chǎn)，以及向公眾提供服務(wù)。其二、為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面

即活動于公共事業(yè)基層的公1803、微觀公共事業(yè)管理機構(gòu)

承擔(dān)微觀公共事業(yè)管理任務(wù)的機構(gòu)可以分三類：

一是政府專門從事公共事業(yè)管理的基層部門，如我國的民政部門，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、科技等專業(yè)管理部門。

二是業(yè)務(wù)涉及微觀公共事業(yè)管理內(nèi)容的政府部門，如物價部門、稅務(wù)部門、審計部門。

三是直接從事公共產(chǎn)品和服務(wù)提供的部門，如我國目前的各種非政府組織，事業(yè)單位和一些特殊的或承擔(dān)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的企業(yè)單位。3、微觀公共事業(yè)管理機構(gòu)

承擔(dān)微觀公共事業(yè)管理任務(wù)的機構(gòu)可以181三、宏觀與微觀公共事業(yè)管理的關(guān)系及公共事業(yè)管理體制

1、宏觀公共事業(yè)管理與微觀公共事業(yè)管理的關(guān)系

宏觀公共事業(yè)管理與微觀公共事業(yè)管理既有區(qū)別，又有聯(lián)系。

三、宏觀與微觀公共事業(yè)管理的關(guān)系及公共事業(yè)管理體制1、宏觀182其區(qū)別在于，宏觀公共事業(yè)管理與微觀公共事業(yè)管理是不同層次和不同性質(zhì)的管理:即宏觀公共事業(yè)管理是以全社會公共需求與供給平衡為目標(biāo)、以間接管理為基本方式的管理，是高層次的帶有總量和全局性的管理；而微觀公共事業(yè)管理則是以在基層公共事業(yè)領(lǐng)域維護基本的活動秩序、提供更多更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)為目標(biāo)，以直接管理為基本方式的管理，是中、低層次的帶有個量和局部性質(zhì)的管理。

其區(qū)別在于，宏觀公共事業(yè)管理與微觀公共事業(yè)管理是不同層次和不183其聯(lián)系在于，宏觀公共事業(yè)管理與微觀公共事業(yè)管理二者是具有不可分割的有機整體，它們之間緊密而有機的聯(lián)系表現(xiàn)在：微觀公共事業(yè)管理機構(gòu)把宏觀公共事業(yè)管理的內(nèi)容和目標(biāo)具體化，它是一個國家或社會有關(guān)公共事業(yè)的公共政策和管理制度的執(zhí)行者，是基層公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，同時也是監(jiān)督者?？傊?，沒有微觀公共事業(yè)管理，宏觀公共事業(yè)管理的目標(biāo)就難以實現(xiàn)甚至無法實現(xiàn)，而沒有宏觀公共事業(yè)管理，微觀公共事業(yè)管理的目標(biāo)也不能達(dá)到。

其聯(lián)系在于，宏觀公共事業(yè)管理與微觀公共事業(yè)管理二者是具有不可1842、現(xiàn)代公共事業(yè)管理體制的基本內(nèi)涵

現(xiàn)代公共事業(yè)管理體制，應(yīng)是一個以政府為核心的有非政府組織參與的統(tǒng)一的多層次的、中央與地方相結(jié)合、集中管理與分散管理相結(jié)合、管理環(huán)節(jié)與實施環(huán)節(jié)既統(tǒng)一又分離、管理表現(xiàn)為服務(wù)并以服務(wù)實現(xiàn)管理的管理系統(tǒng)。2、現(xiàn)代公共事業(yè)管理體制的基本內(nèi)涵

現(xiàn)代公共事業(yè)管理體制，185第三節(jié)公共事業(yè)管理的基本方法

一、公共事業(yè)管理基本方法的概念和分類

第三節(jié)公共事業(yè)管理的基本方法

一、公共事業(yè)管理基本方法的概1861、公共事業(yè)管理方法的概念所謂公共事業(yè)管理方法，是公共事業(yè)管理者行使公共事業(yè)管理職能，實現(xiàn)管理目標(biāo)的手段與途徑的總稱，是將公共事業(yè)管理者的管理行為有效地傳導(dǎo)到管理對象上去以實現(xiàn)特定管理目標(biāo)的各種中介環(huán)節(jié)的總和。這一中介包括各種物質(zhì)技術(shù)條件、技術(shù)手段以