暨南大學(xué)行政管理公共管理學(xué)筆記

導(dǎo)論，公共管理學(xué)的視野1．“公共管理學(xué)”與“公共行政”?！靶姓薄瞐dministration〕本質(zhì)上包含著遵從指示和效勞的含義；而“管理”〔management〕首先意味著獲得結(jié)果以及管理者為獲得結(jié)果負(fù)個人責(zé)任。公共管理學(xué)由傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的進(jìn)一步擴(kuò)展而形成的，其主要局部或核心仍是對政府管理活動的研究。①“公共行政”〔publicadministration〕是政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公共提供效勞的活動，行政官員或行政人員在這種活動中主要是執(zhí)行由別人〔政治家〕所制訂的政策和法律。關(guān)注的焦點是過程，程序以及辦公室的管理〔傳統(tǒng)的公共行政學(xué)以及公共行政學(xué)院主要是培養(yǎng)政府的職業(yè)文官的學(xué)科或機(jī)構(gòu)〕。②“公共管理”是公共組織提供公共物品和效勞的活動，它主要關(guān)注的不是過程，程序和遵照別人的知識辦事以內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注結(jié)果和對結(jié)果的獲得負(fù)個人責(zé)任。以傳統(tǒng)的行政概念為根底的公共效勞〔公共行政〕正在向以管理為概念為根底的公共效勞〔新公共管理〕轉(zhuǎn)變。2．“公共部門”與“公共物品”?！?〕“公共部門”是公共事務(wù)的管理者和公共物品的提供者。廣義的公共部門包括政府機(jī)構(gòu)，公用事業(yè)，公共事業(yè)，非政府公共機(jī)構(gòu)等部門以及各種不同組織的公共層面；狹義的公共部門僅包括政府機(jī)構(gòu)以及依據(jù)政府決策產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)和部門，是最純粹的公共部門?！?〕為什么“準(zhǔn)公共部門”〔第三部門，非營組織〕也歸入公共部門中？因其“公共”特性：①與純粹的公共部門目標(biāo)一致，第三部門生產(chǎn)或活動的根本②與政府存在密切關(guān)系，其生產(chǎn)，活動的內(nèi)容和方式往往由政府實行控制或必要的行政管制③與政府為社會所提供的物品一致———公共物品或“準(zhǔn)公共物品”④投資主體或提供資源的主體也主要是政府。〔3〕公共物品〔publicgoods〕：指具有消費的非競爭性和非排他性，自然壟斷性以及收費困難等特征的物品，具有規(guī)模效益大的特點，一般由政府或其他公共部門提供。與公共物品相對的是私人物品〔privategoods〕,即具有消費上的競爭性和排他性等特征的物品。其效用邊界清楚，市場是提供此類物品的最正確形式。政府的根本職能可概括為提供公共物品〕〔4〕公共物品的劃分①純公共物品〔嚴(yán)格滿足消費上的非排他性〕：國防，公共平安，外交，法規(guī)政策，環(huán)境保護(hù)，根底研究，空間技術(shù)。準(zhǔn)公共物品〔不能嚴(yán)格滿足消費上的非排他性等特征〕：道路，能源，交通，通訊，城市公共效勞,教育，播送電視，社保。②有形的公共物品〔硬——〕：公共設(shè)施無形的公共物品〔軟——〕：法律。政策，制度③全國性的公共物品：國家或中央政府提供的物品效勞——國防，外交，全國性法規(guī)政策地方性的公共物品〔由地方政府所提供的物品或效勞〕：城市根底設(shè)施，地方性法規(guī)，政策3．“公共管理”與“私人管理”的異同。A、聯(lián)系?！?〕都包含了合作團(tuán)體的活動?！?〕都必須履行一般的管理職能。如方案、組織、人事、預(yù)算等。B、差異?！?〕公共管理與私人管理的使命不同。公共管理是為公眾效勞，追求公共利益，以公眾對政府效勞所提供的愿望和要求為導(dǎo)向；私人管理以營利為目的，以利潤為導(dǎo)向?！?〕與私人管理相比，公共管理的效率意識不強(qiáng)。原因是公共物品的特征〔3〕與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強(qiáng)調(diào)責(zé)任。〔4〕就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)比私人組織中的人事管理系統(tǒng)要復(fù)雜和嚴(yán)格得多?！?〕公共管理有明顯的政治性和公共性。4．“治理”與“善治”。①治理〔governance〕泛指任何一種活動的協(xié)調(diào)方式，有最小國家的治理，公司治理，新公共管理，善治，社會——控制系統(tǒng)及自組織網(wǎng)絡(luò)六種用法。〔羅茨，1998〕狹義上的治理，可以定義為：為了開展而在一個國家的經(jīng)濟(jì)與社會資源的管理中運用權(quán)力的方式。全球治理委員會：治理是或公或私的個人和機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和。②90年代后，世界銀行提出“善治”〔goodgovernance〕口號，合法，法治，負(fù)責(zé)，透明，有效的政府成為善治的根本要素。成為標(biāo)準(zhǔn)政治權(quán)利的主要標(biāo)準(zhǔn)。5．公共管理學(xué)范式的興起。作為相對獨立的學(xué)科，公共部門管理尤其是政府管理研究形成為19世紀(jì)末20世紀(jì)初，研究方向于1887年威爾遜的《行政的研究》一文確立，相對獨立的學(xué)術(shù)框架建立于20世紀(jì)二三十年代，以1926年懷特《公共行政學(xué)研究導(dǎo)輪》及1927年成洛比《公共行政原理》的出版為標(biāo)志。三次重大范式變換，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)——公共政策分析——公共管理學(xué)〔或新公共管理學(xué)〕。6．公共管理范式的出現(xiàn)：A.執(zhí)行研究西歐那個兩方面促成了公共管理范式的興起：①執(zhí)行研究將問題的焦點由組織〔尤其是結(jié)構(gòu)和過程〕轉(zhuǎn)移到公共工程及其產(chǎn)生的結(jié)果上②執(zhí)行研究超出了公共行政學(xué)，也超出了政治學(xué)而到達(dá)了一個更廣泛、綜合的跨學(xué)科根底，即由組織結(jié)構(gòu)與過程向工程與績效的焦點轉(zhuǎn)移的趨勢以及不同學(xué)科學(xué)者共同的努力，促成公共管理的開展。B.兩種途徑——“政策途徑”〔P-途徑〕；“商業(yè)途徑”〔B-途徑〕〔1〕定義①“P-途徑”〔thepolicyapproach〕來自于公共政策學(xué)院，以政策研究方向，重視定量分析方法，尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)分析手段。把政策執(zhí)行研究的焦點集中在政府的工程，公共組織和私人組織在所有不重要的方面是相同的。②“B-途徑”〔thebusinessapproach〕強(qiáng)調(diào)將工商管理和經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，理論和方法應(yīng)用于公共部門管理的研究中，并仍關(guān)注組織結(jié)構(gòu)與過程?！?〕共同點：以組織外部定向〔關(guān)心行政機(jī)構(gòu)以外的東西〕，強(qiáng)調(diào)政治因素在管理中的作用；重視標(biāo)準(zhǔn)研究并關(guān)心改善管理績效，主張從經(jīng)驗中學(xué)習(xí)尤其是偏愛案例分析法。〔3〕各有所長：①P重新認(rèn)識政策分析對于公共管理的重要性，學(xué)習(xí)實踐者的經(jīng)驗，重視吸取經(jīng)驗教訓(xùn)并加以傳播，促進(jìn)政治執(zhí)行官與資深管理者的對話。②B強(qiáng)調(diào)的研究和理論取向，應(yīng)用和融合不同學(xué)科的理論，方法和技術(shù)，開展一種以公管與私管相比擬為根底的綜合框架，重視戰(zhàn)略管理，關(guān)心過程問題，強(qiáng)調(diào)公、私的相似性，很少區(qū)別。把焦點集中在職業(yè)化的公共管理者而非政治執(zhí)行官身上。7．雪城大學(xué)〔SyracuseUniversity麥克斯韋學(xué)院〕〔1991年9月20號——21號〕第一次美國的公共管理學(xué)術(shù)研討會〔TheNationalPublicManagementResearchConference〕是公共管理新范式誕生的象征性標(biāo)志。共有73位學(xué)者參加。8．公共管理學(xué)的研究對象：公共管理學(xué)是研究公共組織和公共管理過程及規(guī)律性的學(xué)科。公共管理，即其要研究作為公共事務(wù)管理主體的公共組織，特別是政府組織的結(jié)構(gòu)，功能及其與環(huán)境的關(guān)系，研究公共管理活動的過程及其環(huán)節(jié)〔組織，決策，溝通，協(xié)調(diào)，監(jiān)控，評論等〕；研究如何應(yīng)用各種科學(xué)知識及方法解決，公共事物的管理問題?！补芾砘顒樱补芾韺嵺`。目標(biāo)是促進(jìn)公共組織尤其是政府組織更有效地提供公共物品。9．公共管理學(xué)的學(xué)科特征——與傳統(tǒng)公共行政學(xué)的區(qū)別〔1〕研究對象與范圍。傳—局限于政府行政機(jī)關(guān)特別是官僚機(jī)構(gòu)的研究公—擴(kuò)大到其他政府機(jī)關(guān)〔立。司〕和非營利組織或第三部門甚至私人部門的公共的方面?！?〕公更具跨學(xué)科，綜合性的特點。傳—建立在政治學(xué)根底上，公—各門學(xué)科，依賴經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論方法，并日益與工商管理學(xué)相結(jié)合。〔3〕公將研究焦點由傳的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)為“外部取向”，由重視機(jī)構(gòu)過程和程序研究轉(zhuǎn)到重視工程、結(jié)果與績效研究。使戰(zhàn)略管理、公共管理的政治環(huán)境、工程執(zhí)行、績效評估、公共責(zé)任制及公共管理倫理成為公共管理學(xué)的核心?！?〕涉及大量公共行政學(xué)沒涉及的主題。例：公共物品，公共選擇，政府失敗······〔5〕公既是實證的〔經(jīng)驗分析〕有標(biāo)準(zhǔn)的〔標(biāo)準(zhǔn)公共管理行為〕，傳—局限標(biāo)準(zhǔn)研究，案例分析是其核心研究方法。〔6〕公共管理學(xué)更具現(xiàn)實性，它將自身建設(shè)在當(dāng)代公共部門管理的實踐尤其是政府改革的實踐根底上，是從實踐中產(chǎn)生的新理論范式，并反過來成為指導(dǎo)這種實踐的模式。10．公共管理學(xué)的研究途徑和方法〔1〕經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑成為公共管理學(xué)研究的一個重要途徑或主導(dǎo)途徑〔管理學(xué)途徑，政治學(xué)途徑，法學(xué)途徑〕。它采用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論假定，概念框架，分析方法及技術(shù)來看待公共管理問題。最有影響的經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑是公共選擇理論和新制度學(xué)派。①公共選擇理論〔新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)或政治的經(jīng)濟(jì)學(xué)，20世紀(jì)70年代開展，80年代廣泛應(yīng)用〕：將“經(jīng)濟(jì)人”假說，交換范式和方法論個人主義應(yīng)用到政治和公共政策領(lǐng)域。作為一種公共政策的研究途徑，它假定：政治行動者個人〔不管是決策者或投票者〕都被自利的動機(jī)所引導(dǎo)而選擇一項對其最有利的行動方案。②新制度主義〔新制度學(xué)派〕：強(qiáng)調(diào)制度在政治生活中的決定性作用；制度的存在是因為它可以克服社會組織中的信息障礙和減少交易本錢；在社會中，兩種能最小化交易本錢的組織是市場和等級制；制度形成偏好，增加或減少交易本錢，規(guī)定行為角色、約束行為和形成期望?！?〕方法上的突出特征是強(qiáng)調(diào)跨學(xué)科研究途徑，提倡以問題為中心的知識產(chǎn)生方法。包括系統(tǒng)分析、比擬分析、實驗分析、案例分析。補(bǔ)充P2611、市場經(jīng)濟(jì)國家的政府管理實踐。A、在市場經(jīng)濟(jì)開展的不同時期，政府公共管理的范圍、內(nèi)容、和方式是不同的?！?〕20世紀(jì)30年代前，主張限制國家或政府作用，讓商品經(jīng)濟(jì)在一種自由放任的狀態(tài)下運行，國家減少干預(yù)或不干預(yù)市場運行。奉行三個原那么：公有財產(chǎn)神圣不可侵犯原那么，契約原那么，自我負(fù)責(zé)原那么。亞當(dāng)·斯密—自由市場經(jīng)濟(jì)〔2〕1929－1933年，西方資本主義爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，客觀上促使凱恩斯主義興起。凱恩斯以“有效需求”為根底論證國家全國干預(yù)的合理性，他主張放棄自由放任主義，實行對經(jīng)濟(jì)生活的全面干預(yù)，特別是通過財政和貨幣政策調(diào)控市場經(jīng)濟(jì)的運行。二戰(zhàn)以后成為主導(dǎo)學(xué)派。〔3〕20世紀(jì)70年代西方市場經(jīng)濟(jì)國出現(xiàn)“滯脹”現(xiàn)象，西方新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)思潮興起主張限制甚至取消政府干預(yù)，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)的作用。B、由于經(jīng)濟(jì)開展水平，政治文化及歷史傳統(tǒng)等方面的差異，各市場經(jīng)濟(jì)國的政府公共管理模式亦不同。〔1〕英美的市場主導(dǎo)模式：濃厚的自由經(jīng)濟(jì)色彩〔2〕歐洲或萊茵模式：明顯的混合經(jīng)濟(jì)色彩〔3〕東亞的政府主導(dǎo)型模式：政府引導(dǎo)市場，充分的市場，必要的政府12、轉(zhuǎn)型期我國公共管理的實踐。A、傳統(tǒng)的政府管理模式的弊端――方案經(jīng)濟(jì)〔“命令式經(jīng)濟(jì)”〕條件下。所謂傳統(tǒng)政府即“全能型政府”：集中配置社會資源，對經(jīng)濟(jì)和社會生活全面、微觀、直接干預(yù)?！?〕政企不分、政資不分?！?〕機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下。〔3〕權(quán)力過于集中?！?〕政治民主化、科學(xué)化、制度化薄弱。B、轉(zhuǎn)型期政府管理面臨的挑戰(zhàn)。〔1〕建立與完善市場體制。〔2〕公共管理體制的創(chuàng)新，行政政治體制改革，建立新政府管理體制，轉(zhuǎn)變政府職能?！?〕高素質(zhì)、廉潔奉公的公務(wù)員隊伍。推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，加快國家公務(wù)員制度建設(shè)。總結(jié)：這個時期一方面清楚界定自身職能，削弱直至取消對微觀經(jīng)濟(jì)主體的直接干預(yù)，相應(yīng)強(qiáng)化其保護(hù)產(chǎn)權(quán)和合法契約的履行，提供根底設(shè)施，完善社會保障制度以及穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)等方面的職能；另一方面，要對市場機(jī)制的建設(shè)進(jìn)行扶持和指導(dǎo)，促進(jìn)市場機(jī)制的發(fā)育和開展，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制向成熟形態(tài)過渡。C、入世對我國政府管理提出的挑戰(zhàn)?！玻薄场叭胧馈睂φ芾矸绞降臎_擊，傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙市場化進(jìn)程。要求有限的，效勞型的政府，以確保市場主體的公平性。〔２〕“入世”對政府管理的法制化提出了相當(dāng)高的要求――法律規(guī)那么意識淡薄，“上有政策，下有對策”，地方利益至上。強(qiáng)化政府的規(guī)那么意識，尤其是各級地方政府的規(guī)那么意識?！?〕“入世”對公務(wù)員素質(zhì)與能力提出了更高的要求?！补賳T的市場觀念落后；法律意識淡化；競爭意識不強(qiáng)；學(xué)習(xí)能力缺乏〕。13、行政國家：指19世紀(jì)末，20世紀(jì)初，與壟斷的進(jìn)程相一致，尤其是第二次世界大戰(zhàn)以后，在資本主義國家立法、行政、法三權(quán)分立的國家權(quán)力主體關(guān)系中，行政權(quán)力和活動擴(kuò)張，具有制定同議會、立法效力相當(dāng)?shù)男姓詈椭贫ㄍㄔ号袥Q效力相近的行政裁決權(quán)，大量直接管理和介入國家和社會事務(wù)，從而起到最活潑和最強(qiáng)有力國家作用的一種國家現(xiàn)象。是研究和揭示公共組織性質(zhì)、設(shè)計方式、組織行為、組織開展規(guī)律等一系列組織問題的理論。三權(quán)分立是由孟德斯鳩提出的，奠定了由行政部門履行公共管理職能的相對獨立地位。第一章、公共組織理論1、組織：是指在一定的社會環(huán)境中，人們通地相互效而形成的具有共同心理意識，并為了實現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定的方式聯(lián)合起來的有機(jī)整體。組織目標(biāo)與行為是組織的本質(zhì)性特征。組織目標(biāo)是研究的邏輯起點。2、公共組織：廣義――就是以管理社會公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系為目的的組織。既包括政府組織，也包括第三部門組織。狹義――國家機(jī)關(guān)組織。3、公共組織、私人組織、第三部門的差異〔43頁，表1－1，了解就好〕。第三部門組織介于私人組織和公共組織之間，既區(qū)別于私人組織，又不同于純粹的公共組織，如收費的效勞機(jī)構(gòu)，私人的非營利性組織。公共組織的類型。組織權(quán)限范圍大?。褐醒牍步M織、地方公共組織；組織公共程度上下：政府組織、第三部門組織。管理公共部門的不同分為管理文化、科技、教育、國防、公安、外交等事務(wù)的公共組織?！?〕按財務(wù)－會計標(biāo)準(zhǔn)劃分〔有利于加強(qiáng)審計和對公共組織的監(jiān)督〕：政府機(jī)構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織、基金會。〔2〕按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類。公共事物管理指向的是多元的利益關(guān)系，更多的公共事務(wù)管理是依靠公共權(quán)力的強(qiáng)制性來完成的。A、強(qiáng)制型公共組織：政府部門。根據(jù)憲法和法律的授權(quán)、依靠公共權(quán)力對公共事務(wù)實行強(qiáng)制性管理它對某一事務(wù)做出裁決，有關(guān)組織和個人必須遵從，否那么將受到懲罰。如，納稅人必須接受稅務(wù)管理部門的管理。B、半強(qiáng)制型公共組織：更多依靠市場手段而非行政手段。其強(qiáng)制性是可對抗的，當(dāng)事人可拒絕裁決。如，仲裁委員會――起訴。消費者權(quán)益保障委員會，各種行業(yè)協(xié)會等。市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府管理是有限管理，即在市場失靈的一定范圍內(nèi)實施管理。C、非強(qiáng)制性公共組織：非強(qiáng)制性與效勞性。如，各種院校、社區(qū)學(xué)校、研究所、基金會、醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)、文化和科學(xué)技術(shù)團(tuán)體、各種咨詢效勞機(jī)構(gòu)。其中多數(shù)是非營利的組織?！?〕按權(quán)威與等級結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類。A、古典模型〔20世紀(jì)30年代〕：建立在行政管理等古典組織理論的根底上，強(qiáng)調(diào)在最高職位中建立權(quán)威和明確責(zé)任管轄范圍，再依次往下對各個級別職位進(jìn)行權(quán)限的劃分和再劃分。效率是組織追求的首要價值。專業(yè)化與協(xié)作是組織的根本要素。特點：①組織具有四個根底：目標(biāo)、過程、顧客、領(lǐng)域。②對于每個組織而言，上述根底中必須有一個被賦予優(yōu)先地位。③行政部門在最高層次上按主要目標(biāo)組建，每個部門包含一切有助于實現(xiàn)組織目標(biāo)的活動。④任何上級僅能有效監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，存在“控制范圍”。⑤行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而非董事會或委員會這樣的多成員機(jī)構(gòu)。⑥垂直領(lǐng)導(dǎo)活動與參謀活動被嚴(yán)格加以區(qū)分。1937年，美國的管理學(xué)家L.克里克和L.厄威克出版了《行政管理科學(xué)論文集》，提出古典模型的八項標(biāo)準(zhǔn)：①使人員適于組織結(jié)構(gòu)②成認(rèn)一個高級經(jīng)理為權(quán)威的來源③堅持統(tǒng)一指揮④使用專業(yè)人員和一般工作人員⑤按照目的、方法和領(lǐng)域進(jìn)行部門劃分⑥授權(quán)并使用例外原那么⑦要使職責(zé)于職權(quán)相稱⑧考慮適當(dāng)?shù)目刂品菳、官僚模型〔20世紀(jì)50年代〕：其根底是馬克斯.韋伯創(chuàng)立的官僚理論。官僚理論更加堅信穩(wěn)定的服從必須依靠合法性的信念和對系統(tǒng)命令的服從。韋伯認(rèn)為，官僚模式最適合復(fù)雜組織的形式。其根底是理性――合法權(quán)威。組織不是靠服從個體而是非人格化的規(guī)那么來管理的，理性意味著效率。特點：①基于職能專業(yè)化的勞動分工。②有明確的職權(quán)等級制。③有與任職者和職責(zé)相關(guān)的規(guī)章制度。④有處理工作的程序系統(tǒng)。⑤人與人之間關(guān)系的非人格化。⑥雇員的選擇與提升以其技術(shù)能力為根底。C、第三部門行政模型：以系統(tǒng)方法和權(quán)變方法的應(yīng)用為支持。特點〔更全面的,詳見P48-49〕：①公共事務(wù)由多人的董事會或委員會進(jìn)行管理；②在很多方面，政府成為“代理人”政府；③不可隨意監(jiān)督組織外的代理商，不可隨意利用行政命令取消合同；④不是孤立地處理公共事務(wù)。5、公共組織的構(gòu)成要素：組織人員——任何組織都是以人為核心的，組織是人際關(guān)系的表達(dá)。組織目標(biāo)——是實施對公共事務(wù)的管理和協(xié)調(diào)公共利益，決定組織行為的方式和組織開展的方向。職能范圍——明確組織的工作任務(wù)與活力領(lǐng)域，是組織目標(biāo)的具體化，決定著組織規(guī)模，內(nèi)部職位設(shè)置等。機(jī)構(gòu)設(shè)置——是承載組織權(quán)利的一系列特定的機(jī)構(gòu)確實定，是組織內(nèi)局部工的結(jié)果。職位設(shè)置——指一定機(jī)構(gòu)內(nèi)職位〔包括職級、職數(shù)、職責(zé)等〕確實定，保證了組織權(quán)利的流動和組織資源的整合和分配。權(quán)力與職權(quán)——權(quán)利指影響他人的能力，職權(quán)是被組織正式成認(rèn)的權(quán)利，主要來自組織的認(rèn)可。權(quán)責(zé)劃分——指公共組織中各個部門、層次、成員之間假設(shè)干附屬、并列等相互關(guān)系確實認(rèn)。是保證組織角色明晰化的根本手段。規(guī)章制度——是報以書面文件等形勢對組織構(gòu)建、組織行為、運行程序等進(jìn)行嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，要有相容性，是正式組織與非正式組織最明顯的區(qū)別之一。團(tuán)體意識——是形成組織目標(biāo)的共同心理根底，公共組織需要比私人組織統(tǒng)一程度更高的團(tuán)體意識。組織設(shè)計——指組織結(jié)構(gòu)的分化和整合及組織目標(biāo)的修正。組織要素中最為復(fù)雜的局部。支持硬件——包括公共組織整以存在的載體〔辦公設(shè)備、經(jīng)費等〕。技術(shù)與信息——技術(shù)不僅指組織活動過程中縮采用的科學(xué)技術(shù)，也包括組織決策原那么、方式在內(nèi)的“政治技術(shù)”，組織過程在一定意義上是一個信息收集、整理、傳遞、反響的過程。６、管理層次和管理幅度。結(jié)構(gòu)是使組織實現(xiàn)其目標(biāo)的根本管理工具，可以表現(xiàn)為工作分工的幾何圖示及其等級上的排列。管理層次指公共組織內(nèi)部縱向的等級數(shù)。劃分層次的目的在于區(qū)分工作任務(wù)和取權(quán)的輕重，高層決策、基層執(zhí)行、中層承上啟下。管理幅度是指一名管理者或一個組織有效管理的下級人員或單位、部門的數(shù)目。管理幅度是衡量管理工作復(fù)雜性的重要標(biāo)志。工作約復(fù)雜，管理幅度越寬。二者在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈反比例關(guān)系。A、“尖形結(jié)構(gòu)”――管理層次多、管理幅度小。金字塔〔１〕優(yōu)點：權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng)一行動。〔２〕缺點：因其層次多，信息傳遞途徑長。容易造成信息失真，使高層決策被“走樣”執(zhí)行。上級對下級控制嚴(yán)格，影響力強(qiáng)，在一定程度上阻礙了下級積極性，主動性的發(fā)揮，工作缺乏靈活性，容易走向僵化。B、“扁形結(jié)構(gòu)”――管理層次少、管理幅度大。形態(tài)扁平，稱為變形結(jié)構(gòu)。〔１〕優(yōu)點：信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時間短，下級執(zhí)行人員擁有較大的自主權(quán)，決策、執(zhí)行面廣，也較靈活?！玻病橙秉c：由于上級對下級的控制不強(qiáng)，相對松散，集體行動難度大。７、公共組織的一般結(jié)構(gòu)形式及其優(yōu)缺點：〔1〕直線結(jié)構(gòu)——適用于規(guī)模不大，工作較為簡單的公共組織。特點：單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系明確，只有一個直接領(lǐng)導(dǎo)。優(yōu)點：信息傳遞途徑單一，傳遞速度快。缺點：基層自主性小，且由于各職位工作程序固定，容易導(dǎo)致僵化。〔2〕職能結(jié)構(gòu)——相關(guān)部門在水平方向依職能不同進(jìn)行分工，再分別對下級部門實施領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。多上級，多下級。優(yōu)點：拓展各層管理事務(wù)的范圍。適宜于相對較復(fù)雜的管理工作。缺點：下級部門由于多頭領(lǐng)導(dǎo)，容易出現(xiàn)政出多門的情況，假設(shè)領(lǐng)導(dǎo)部門相互缺乏協(xié)調(diào)，反會造成執(zhí)行混亂的場面?！?〕直線－職能結(jié)構(gòu)——綜合直線和職能結(jié)構(gòu)，各部門間既有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又有水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。優(yōu)點：加強(qiáng)了對水平層次領(lǐng)導(dǎo)部門的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，有助于克服政出多門，在只有一個明確上級領(lǐng)導(dǎo)的根底上，接受其他上級部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，有助于決策科學(xué)化、民主化。缺點：垂直領(lǐng)導(dǎo)可能排斥水平領(lǐng)導(dǎo)，部門之間關(guān)系更加復(fù)雜?！?〕矩陣結(jié)構(gòu)——以完成某項工作為核心，從有關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時機(jī)構(gòu)來履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)，垂直領(lǐng)導(dǎo)于水平領(lǐng)導(dǎo)并重。優(yōu)點：保持了組織成員構(gòu)成的穩(wěn)定性，又有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢，組織效率相對提高，與前三者相比，更加靈活，適應(yīng)能力也更強(qiáng)，因此也被稱為適應(yīng)性組織。因其能適應(yīng)復(fù)雜工作的需要，已被很多規(guī)模較大的公共組織采用。例：不同時期政府設(shè)置的臨時辦公機(jī)構(gòu)。〔5〕旁系組織——collateralorganization，從科層結(jié)構(gòu)的正式成員中抽出一局部人，按自由聯(lián)合方式組成某一特定的常設(shè)機(jī)構(gòu)，來解決特定問題。旁系組織成員在完成旁系組織任務(wù)時，并不與自己本職工作完全脫離，他們是“不脫產(chǎn)”或“半脫產(chǎn)”的。例：高校的學(xué)術(shù)委員會、各種學(xué)會。8、我國政府組織的結(jié)構(gòu)?！?〕縱向結(jié)構(gòu)。也稱層次結(jié)構(gòu)，反映行政組織內(nèi)假設(shè)干層次中特別是上下層次之間的領(lǐng)導(dǎo)和服從關(guān)系。宏觀上的縱向結(jié)構(gòu)是指各級行政組織間的層級關(guān)系。宏觀――中央行政層次，地方行政組織的層次。微觀――行政組織內(nèi)部的工作層次關(guān)系?！踩N地方層次：兩級制、三級制、四級制，在地方行政組織中，我國沒有特別行政區(qū)一級〕〔2〕橫向結(jié)構(gòu)。橫向結(jié)構(gòu)又稱分部結(jié)構(gòu)，它反映的是同級行政組織之間和各行政組織構(gòu)成部門之間分工協(xié)作的來往關(guān)系。我國行政管理部門按職能大體可分為業(yè)務(wù)部門和輔助部門，還可按地區(qū)劃分，按效勞對象劃分，按行業(yè)和產(chǎn)品類型劃分。決策部門、執(zhí)行部門、反響部門、監(jiān)督部門。在我國，行政組織的橫向結(jié)構(gòu)效勞從于縱向結(jié)構(gòu)。9、行政組織體制的根本類型。A、根據(jù)行政組織中最高決策權(quán)所屬人數(shù)可分為首長制和委員會制?！?〕首長制：又稱為一長制或獨任制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)歸一個行政首長執(zhí)掌的組織體制。美國的總統(tǒng)制是典型的首長制，我國行政組織實行“首長負(fù)責(zé)制”優(yōu)點：權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務(wù)。缺點：①行政決策大權(quán)由首長一人獨攬，導(dǎo)致濫用權(quán)力，獨斷專行，壓制民主，營私舞弊而無人牽制監(jiān)督。②首長個人在精力、體力、知識、智慧、才能方面的局限，不利于對行政事務(wù)的周密考察與恰當(dāng)處理。〔2〕委員會制：又稱合議制。是指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個以上的委員通過委員會議集體執(zhí)掌的組織體制。瑞士聯(lián)邦委員會是典型的委員制。優(yōu)點：能夠集思廣益，容納多方面的意見，處事考察周全，委員互相牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督。缺點：責(zé)任不明確，容易造成爭功諉過的弊端，委員間相互協(xié)調(diào)不易，力量難以集中，決策緩慢，并且容易泄露決策機(jī)密。我國目前實行的是首長制，同時也吸收了委員制的長處。美國著名行政學(xué)家倫納德·D·懷特認(rèn)為，首長制適合于執(zhí)行與指導(dǎo)事務(wù)，委員制適于政策尋求與決定的事務(wù)。B、行政組織構(gòu)成單位的功能和性質(zhì)可分為層級制和職能制?！?〕層級制：又稱分級制。指行政組織縱向分為假設(shè)干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組織體制。優(yōu)點：①組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)。②權(quán)力集中，從上到下輻射開來，有助于統(tǒng)一指揮。缺點：①上級任務(wù)繁雜，往往顧此失彼。②缺乏專業(yè)分工，工作彈性小。③各層級行政首長權(quán)力集中，要求下級對上級的絕對服從，容易造成獨斷專行?！?〕職能制：又稱分職制。指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平等劃分假設(shè)干部門，每個部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小根本相同的組織體制。優(yōu)點：分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，行政首長也有精力進(jìn)行組織的宏觀管理。缺點：分工單位無力進(jìn)行全局協(xié)調(diào)，責(zé)任不明，過細(xì)的分工還促使部門主管過多，政出多門，使下級部門無所適從?，F(xiàn)代行政組織大都是將層級制與職能制有機(jī)結(jié)合起來，以層級制作為根底。有每一層級上進(jìn)行職能分工。我國也是。C、根據(jù)行政權(quán)力的使用特點可分為集權(quán)制和分權(quán)制?！?〕集權(quán)制：指行政權(quán)力集中在上級機(jī)關(guān)，下級機(jī)關(guān)僅有有限的裁量權(quán)，須依靠上級機(jī)關(guān)的指令辦事的組織體制。優(yōu)點：政令統(tǒng)一，可在行政組織系統(tǒng)內(nèi)實行一致標(biāo)準(zhǔn)，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼顧。缺點：節(jié)制過嚴(yán)，下級的行為帶有被動性，積極性得不到發(fā)揮，不能因地制宜，及時處理行政事務(wù)，機(jī)關(guān)及個人也容易導(dǎo)致專制和長官意志?！?〕分權(quán)制：指下級組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán)，上級組織不予干預(yù)的組織體制。優(yōu)點：①各級行政組織可以因地制宜發(fā)揮自己的特長處理事務(wù)，行政措施緊貼實際，能適應(yīng)客觀環(huán)境的變化。②各層級有自己的權(quán)力和責(zé)任，容易激發(fā)行政人員的工作積極性。③可防止上級組織和個人的獨斷行。缺點：①權(quán)力過于分散，上級組織的目標(biāo)、意圖難以實現(xiàn)，上級反受下級牽制。②下級組織機(jī)關(guān)彼此別離，中央無力調(diào)控，容易形成地方勢力，相互沖突，發(fā)生糾紛，造成行政組織的分裂。D、根據(jù)行政組織中同一層級各部門所受的指揮和控制可分為完整制和別離制?！?〕完整制：又稱集約制或一元統(tǒng)屬制。是指行政組織中同一層級的各個機(jī)關(guān)受一個機(jī)關(guān)或一位行政首長指揮、監(jiān)督的組織體制。在別離制之下，各機(jī)關(guān)彼此獨立，不存在隸屬關(guān)系。美國是實行別離制的典型國家。優(yōu)點：權(quán)責(zé)集中清楚，組織結(jié)構(gòu)簡單統(tǒng)一，機(jī)構(gòu)之間分工合作好，有利于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的全局統(tǒng)籌和行政命令的貫徹執(zhí)行，并能人盡其用，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。缺點：行政首長權(quán)力過分集中，屬下單位缺乏自主性，容易造成因循守舊的工作作風(fēng)?！?〕別離制：又稱獨立制或多元統(tǒng)屬制。指同一層級的各機(jī)關(guān)，受兩個以上的機(jī)關(guān)或行政首長的指揮、監(jiān)督的組織體制。在別離制之下，各機(jī)關(guān)彼此獨立，不存在隸屬關(guān)系。美國是實行別離制的典型國家。優(yōu)點：行政機(jī)關(guān)獨立性大，措施靈活，通過發(fā)揮專業(yè)部門優(yōu)勢，對某些局部事務(wù)能夠采取有力的措施。缺點：機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)合作有一定難度，個別部門的單獨行動可以造成整個行政組織的工作混亂，降低行政效率。在實踐中，別離制迎合了多元化社會的需要，然而行政組織各部門密切合作，是提高行政效率的根本前提。公共組織過程的要素是信息與權(quán)力。權(quán)力的運用是組織過程的核心，幾乎所有的組織都是在權(quán)力與政治活動的規(guī)那么下運行的。10、權(quán)力的來源：權(quán)力是一個組織中的個人或部門影響他人以到達(dá)預(yù)期結(jié)果的能力。它附屬于職位而不是個人。影響中層領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的主要因素是具體任務(wù)和組織網(wǎng)絡(luò)的相互作用。組織的過程就是一個決策的過程，而決策的過程是一個“權(quán)力角逐”的游戲?？v向權(quán)力來源，橫向權(quán)力來源。〔１〕對組織高層管理者而言，權(quán)力來源于：正式的職位、所控制的資源、對決策前提和信息的控制、居于組織中心位置?！玻病持袑宇I(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力來源：取決于組織設(shè)計時對他們的定位?！玻场车蛯映蓡T：個人資源〔專業(yè)技能〕、職位資源〔組織網(wǎng)絡(luò)中所處的位置、信息流量〕。11、權(quán)力的運行?！玻薄匙陨隙碌臋?quán)力運行：控制下屬?！玻病匙韵露系臋?quán)力運行：控制上級。〔３〕橫向權(quán)力運行：控制處在左右的同級部門或成員。取決于部門的位置、資源、能力。上級只有三種權(quán)利：雇傭和解雇、晉級和升級、某種鼓勵性的獎勵。下級卻有：辭職、罷工、怠工、只履行最低表現(xiàn)、只照字面意義執(zhí)行工作〔或者只做所列出的工作〕以及履行職責(zé)等權(quán)利。12、組織授權(quán)：包括外部授權(quán)和內(nèi)部授權(quán)。外部授權(quán)指組織間的授權(quán)；內(nèi)部授權(quán)指上級把權(quán)力委派給下屬，讓下屬更加自主地完成任務(wù)。授權(quán)有利于提高組織效能，增強(qiáng)下屬的工作積極性、主動性和適應(yīng)性，增強(qiáng)組織活力。但由于上級組織或高級管理者們害怕失去權(quán)力后自己地位受到影響而使授權(quán)面臨很大障礙。這種觀點，把授權(quán)當(dāng)作一種零和博弈，即他人權(quán)利的增加以自己權(quán)利的減少為代價，實際上，授權(quán)可以增加組織的權(quán)利總量，高層授權(quán)的結(jié)果是下級更好地完成了任務(wù)，這意味著高層權(quán)利的增加。13、組織沖突：指組織間行為的“不合轍”?！玻薄衬繕?biāo)與顧客的沖突。當(dāng)目標(biāo)導(dǎo)向型和顧客導(dǎo)向型的組織發(fā)生關(guān)系時易產(chǎn)生沖突，組織內(nèi)部的目標(biāo)與顧客因素也會產(chǎn)生沖突?！玻病彻δ芘c領(lǐng)域的沖突。如，中央要求對其在地方的下屬部門加強(qiáng)管理，但地方那么希望對其實行屬地管理。即“條條”與“塊塊”的沖突突。條塊沖突?！玻场衬繕?biāo)間的沖突。組織目標(biāo)的每次變動〔引起組織邊界的變化〕、不同組織的目標(biāo)發(fā)生交叉時易發(fā)生〔更容易引起沖突〕。14、組織協(xié)調(diào)。A、水平協(xié)調(diào)：組織間水平方向上的合作?！?〕利益相關(guān)的組織通過協(xié)商達(dá)成協(xié)議，以明確相互間的邊界?！?〕在共同參與的領(lǐng)域，成立諸如機(jī)構(gòu)間委員會這樣的組織進(jìn)行協(xié)調(diào)，推動合作?！?〕根據(jù)組織領(lǐng)導(dǎo)準(zhǔn)那么，指定某個機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)特定范圍內(nèi)所有組織的活動?！?〕建立一定的決策程序，使利益相關(guān)組織都有時機(jī)對其中任何組織的提議進(jìn)行審議。B、垂直協(xié)調(diào)：依靠組織的等級權(quán)威來完成協(xié)調(diào)，上級對下級組織沖突進(jìn)行的協(xié)調(diào)。但是在同一層次組織數(shù)量眾多時，范圍超出上級的仲裁能力，而且每個組織與它們的其共同上級的溝通將大大減少，沖突問題也會變得嚴(yán)重而無法解釋。15、組織合作模型的特征。〔1〕實行小團(tuán)體控制。〔2〕開展具有高參與性質(zhì)的組織文化?！?〕競爭以時間為根底，是效率的競爭?！?〕成立自我管理團(tuán)隊等。16、組織合作的益處和沖突帶來的損失。合作的益處沖突帶來的損失1、提高工作效率1、精力的分散2、雇員的團(tuán)結(jié)和滿意2、改變了判斷力3、組織目標(biāo)的實現(xiàn)3、失敗者效應(yīng)4、創(chuàng)新和適應(yīng)4、協(xié)調(diào)不佳17、個人行為與組織行為。組織行為是個體行為的相互合力結(jié)果〔1〕X理論與Y理論。美國管理學(xué)家——道格拉斯·麥格雷戈A、X理論〔關(guān)于指揮與控制的傳統(tǒng)觀念〕：①人一般生來厭惡工作，只要有可能就想逃避工作。②對大多數(shù)人須動用懲罰措施進(jìn)行強(qiáng)迫、控制、指揮與威脅，以鞭策他們努力實現(xiàn)組織目標(biāo)。③人一般愿意受人指揮，希望逃避責(zé)任，相對而言沒有進(jìn)取心，把平安看得重于一切。B、Y理論：①工作與休息實質(zhì)上消耗的體力與腦力是一樣的，一般人并非天生不喜歡工作。②外界控制和懲罰并非唯一手段，自我控制、自我指揮。③假設(shè)回報成正比例，產(chǎn)生獻(xiàn)身于組織目標(biāo)的努力。④尋求責(zé)任。逃避責(zé)任、喪失進(jìn)取心是后天經(jīng)驗。⑤解決組織問題需員工較高水平的想像力、創(chuàng)造和創(chuàng)造能力。⑥一般人的智力潛能只是局部得到利用。〔2〕公共行政人員行為。A、“成人開展模型”。B、“文化行為模型”。C、“政治行為模型”?！?〕公共選擇理論與組織行為。A、公共選擇理論：假設(shè)組織中的個體是“經(jīng)濟(jì)人”，個體行為具有“經(jīng)濟(jì)人”特征。①經(jīng)濟(jì)人是理性的，總是做出有利于自身利益的選擇。②經(jīng)濟(jì)人追求的是自身利益的最大化。因而人們參加組織，目的同樣是要通過組織實現(xiàn)自身利益的最大化。B、由于個人“經(jīng)濟(jì)人”的性質(zhì)，個體行為與集體行為不易達(dá)成一致，且由于組織收益具有“非排他性”，經(jīng)濟(jì)人和理性人都不會為組織的共同利益而主動采取行為。易產(chǎn)生“搭便車”行為。組織行為產(chǎn)生的收益是公共物品，其典型特征之一是消費上的非排他性。18、公共組織的環(huán)境?！?〕公共組織的生態(tài)環(huán)境：主要指組織運行的外部環(huán)境，即宏觀環(huán)境，同時也包括存在于組織之外的中介環(huán)境。〔2〕公共組織環(huán)境：指公共組織身外所有能夠直接或間接對組織的存在與開展產(chǎn)生影響的因素的總和。一個完整的公共組織環(huán)境結(jié)構(gòu)應(yīng)包括一下子系統(tǒng)環(huán)境：政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、科技環(huán)境、人力環(huán)境、教育環(huán)境、法制環(huán)境、資源環(huán)境、社會環(huán)境。19、組織環(huán)境的根本構(gòu)成因素？〔1〕政治環(huán)境：對公共組織行為加以標(biāo)準(zhǔn)和引導(dǎo)。其根本要素包括政治體制、政治權(quán)力、國家結(jié)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)、政黨制度、公共政策。〔２〕經(jīng)濟(jì)環(huán)境：對公共組織動機(jī)和行為有重要決定作用。其根本要素包括經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)利益、經(jīng)濟(jì)實力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)?！玻场澄幕h(huán)境：文化是公共組織行為方式的凝固化表現(xiàn)，文化環(huán)境對公共組織的影響相對政治環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境而言較緩慢，但是作用時間更長，組織變革必須在文化延續(xù)過程中進(jìn)行。包括認(rèn)知、價值、意識形態(tài)、行為標(biāo)準(zhǔn)、道德傳統(tǒng)?！玻础臣夹g(shù)環(huán)境：制約著組織管理和活動方式方法。包括經(jīng)驗技術(shù)、實體技術(shù)、知識技術(shù)。20、為什么公共組織要建立成開放系統(tǒng)？〔1〕開放使公共組織能夠建立起完善的新陳代謝機(jī)制?！?〕開放的公共組織具有再生功能，能夠?qū)崿F(xiàn)組織的再生產(chǎn)。21、公共組織的生命周期：說明組織的產(chǎn)生、成長和最終衰落的情況。包括產(chǎn)生階段、集體化階段、標(biāo)準(zhǔn)化階段和精細(xì)階段。22、組織變革過程。A、目標(biāo)?！?〕提高組織適應(yīng)環(huán)境的能力?！?〕提高公共組織的工作績效?！?〕使公共組織承當(dāng)更多的公共責(zé)任。B、環(huán)節(jié)：對危機(jī)的感知;變革方向確實定;變革;監(jiān)督調(diào)整。23、“政府再造論”：認(rèn)為在今天大多數(shù)政府機(jī)構(gòu)要完成的任務(wù)日益復(fù)雜，所處的環(huán)境充滿竟?fàn)?，變化迅速，顧客要求質(zhì)量更高且更有選擇作地的效勞。傳統(tǒng)的官僚制已不能適應(yīng)這種變化，反而成為沉重的包袱。因此，必須發(fā)動一場革命，徹底打破官僚制。24、政府再造：定義：政府再造是對公共體制和公共組織進(jìn)行根本性的轉(zhuǎn)型，以大幅度組織效能、效率、適應(yīng)性以及創(chuàng)新的能力，并通過變革組織目標(biāo)、組織鼓勵、責(zé)任機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及組織文化來完成這種轉(zhuǎn)型過程。就是用企業(yè)化體制來取代官僚制，即創(chuàng)造具有創(chuàng)新慣性和質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)的公共組織和公共體制，而不必靠外力驅(qū)使。從目標(biāo)、鼓勵、責(zé)任、權(quán)力、文化五個方面入手。杠桿戰(zhàn)略途徑目標(biāo)核心戰(zhàn)略〔corestrategy〕目標(biāo)明確角色明確方向明確鼓勵后果戰(zhàn)略(consequencesstrategy)有序競爭企業(yè)化管理績效管理責(zé)任顧客戰(zhàn)略〔customerstrategy〕顧客選擇競爭性選擇顧客質(zhì)量保證權(quán)力控制戰(zhàn)略〔controlstrategy〕組織控權(quán)雇員授權(quán)社區(qū)授權(quán)文化文化戰(zhàn)略〔culturestrategy〕破除習(xí)慣撼動心靈贏得心智25、組織變革趨勢〔從三個方面展開〕?！玻薄持塾谥R經(jīng)濟(jì)時代組織特征及內(nèi)部個體作用的變化?！皩W(xué)習(xí)型組織論”――新的組織所依賴的技術(shù)不以機(jī)器為根底，而以知識為根底，它設(shè)計是用來處理知識和信息的，組織成員的首要任務(wù)不是為了追求單一的效率，而如何識別和解決新的問題?！玻病持塾诮M織結(jié)構(gòu)的變化?！盁o縫隙組織論”、“網(wǎng)絡(luò)組織論”、“虛擬組織論”?！玻场持塾诮M織功能的變化。26、完美政府的十條標(biāo)準(zhǔn)：〔1〕起催化作出的政府，政府只“掌舵”，不“劃槳”〔2〕社區(qū)擁有的政府〔3〕競爭型的政府〔4〕有使命感的政府：放松管制〔5〕結(jié)果導(dǎo)向型政府〔6〕顧客驅(qū)使的政府〔7〕預(yù)知型政府：預(yù)防問題而不是提供克服問題的效勞〔8〕企業(yè)化政府〔9〕分權(quán)的政府〔10〕市場導(dǎo)向型第二章、政府改革與治理1、治理理論的實踐根底：〔1〕國家產(chǎn)生前、原始人以氏族、部落和部落聯(lián)盟為單位管理集體生產(chǎn)和共同防衛(wèi)等事務(wù)。——公共管理的原始形態(tài)〔2〕步入階級社會后，國家和政府成了管理公共事務(wù)的主要組織方式?！补芾硇谟诮y(tǒng)治階級的共同意志和長遠(yuǎn)利益〔3〕隨農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的過渡，公共管理淡化了階級色彩且獲得相對政治獨立性19世紀(jì)末20世紀(jì)初，為適應(yīng)這一趨勢出現(xiàn)了“行政國家”現(xiàn)象，建立在政治——行政二分法根底上的官僚行政是其組織工具。20世紀(jì)70年代末的“福利國家”是官僚行政鼎盛時期的重要標(biāo)志?！?〕20世紀(jì)70年代初，提倡“更少的政府，更多的治理”——西方政府改革的特征一開始提倡民營化，主張將市場機(jī)制引入公共效勞，采用工商業(yè)的管理方式治理公共事務(wù)，重塑政府。90年代后，全球化和分權(quán)化的社會趨勢使合作網(wǎng)絡(luò)應(yīng)運而生，開始成為治理公共事務(wù)的重要組織形式。2、治理理論的研究途徑。政府〔政治組織〕與市場〔經(jīng)濟(jì)組織〕是人類社會的兩種最根本的組織形式，也是推動、控制和影響社會開展的兩股強(qiáng)大的力量。政府能力構(gòu)成了一個國家貨地區(qū)競爭力的一個核心或主導(dǎo)的方面〔1〕“政府管理”途徑：①這一途徑將治理等同于政府管理，側(cè)重從政府部門的角度來理解市場化條件下的公共管理改革，主要包括“最小國家的治理”、“新公共管理”和“善治”等用法。②“新公共管理”以“經(jīng)濟(jì)人”為假設(shè)，以市場化和管理主義為政策取向，強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向，關(guān)注公共部門的微觀經(jīng)濟(jì)問題。是新自由主義在國家問題上的表現(xiàn)。③“善治”是由世界銀行提出的，合法、效率、負(fù)責(zé)、透明、開放是其根本要素。成為標(biāo)準(zhǔn)政治權(quán)力的根本要求。善治只不過是興旺國家將新自由主義意識形態(tài)強(qiáng)加于人婉轉(zhuǎn)做法，是西方國家將開展模式〔尤其是政治制度〕全球化的理論工具?！?〕“公民社會”的途徑：①此途徑認(rèn)為，治理是公民社會的“自組織網(wǎng)絡(luò)”，是公民社會部門在自主追求共同利益的過程中創(chuàng)造的秩序，在公共池塘資源管理、社區(qū)效勞與開展、同業(yè)協(xié)會和跨國性問題網(wǎng)絡(luò)中普遍存在。是一種“沒有政府的統(tǒng)治”，是獨立于國家體制之外，由個人組成的多元且有主的領(lǐng)域。②自治的公民社會是共同利益的自愿結(jié)合，是個制度化的、不需借助政府及其資源的公共領(lǐng)域；組織成員可自主治理生活領(lǐng)域中的公共事務(wù)。自治、資源、私人、非利潤分配是公民社會部門的根本特征。③“自組織網(wǎng)絡(luò)”：社會中心論的治理觀。將治理堪稱是橫向聯(lián)合的“公民參與網(wǎng)絡(luò)”，是一種“社會中心論”的治理觀，但因它將國家視為一種潛在的威脅，有將國家邊緣化的傾向而受批判?！?〕合作網(wǎng)絡(luò)的途徑：試圖在“網(wǎng)絡(luò)管理”的框架內(nèi)整合上述兩種研究途徑。它綜合考慮了政府部門和非政府部門相互依存的合作關(guān)系〔即網(wǎng)絡(luò)關(guān)系〕，就共同關(guān)心的問題采取著集體行動。確立了多中心的公共行動體系論，大有成為主導(dǎo)范式的趨勢。分析的角度政府管理的途徑公民社會的途徑合作網(wǎng)絡(luò)的途徑分析的對象政府部門與市場力量的關(guān)系公民社會〔第三部門〕與政治國家的關(guān)系多中心的公共行動體系關(guān)系的特征掌舵與劃槳自治與認(rèn)同相互依存行為假設(shè)理性的、自利的利他的、人道主義的具有反思理性的“復(fù)雜人”政策方案私有化；工商業(yè)的管理手段授權(quán)社團(tuán)和公民；自我管理和自我效勞構(gòu)建公共效勞供給的合作網(wǎng)絡(luò)政策過程的特征運用市場機(jī)制執(zhí)行政府的決策通過公共討論開展自己的政策通過信息、資源和目標(biāo)的互動共同規(guī)劃并執(zhí)行政策；共同學(xué)習(xí)成功的標(biāo)準(zhǔn)政策目標(biāo)的實現(xiàn)自組織的自由聯(lián)合行動的實現(xiàn)失敗的原因模糊的目標(biāo)；缺乏資源；監(jiān)控不力等缺乏資源；溝通的阻塞；得不到政治上的認(rèn)可缺乏集體行動的動機(jī)；利益、目標(biāo)和策略上的沖突補(bǔ)救措施加強(qiáng)協(xié)調(diào)和監(jiān)控提高公民組織的發(fā)動能力和管理能力加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)管理：優(yōu)化公共行動者互動的環(huán)境3、治理與統(tǒng)治的關(guān)系。治理是對合作網(wǎng)絡(luò)的管理，又可稱為網(wǎng)絡(luò)管理或網(wǎng)絡(luò)治理。指的是為了實現(xiàn)和增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門〔私營部門、第三部門、公民個人〕等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程。對政府部門而言，治理就是從統(tǒng)治到掌舵的變化，對非政府部門而言，治理就是從被動排斥到主動參與的變化。其實質(zhì)是種合作管理。A、治理與統(tǒng)治的相同點：二者追求的目標(biāo)相同，都需借助公共權(quán)力維持社會秩序和處理公共事務(wù)，以促進(jìn)公共利益的最大化。B、在現(xiàn)實公共利益的過程上兩者又具有明顯的區(qū)別：〔１〕管理的主體不同。統(tǒng)是政府壟斷公共事務(wù)管理的活動；治理是政府、企業(yè)、社會團(tuán)體和個人等公共行動者共同處理公共事務(wù)的活動?！玻病彻芾淼目腕w不同。與統(tǒng)治相比，治理的對象更多，范圍更廣。治理除了要處理公共問題、管理公共資源外，還要解決涉及人群較少的集體事務(wù)〔如，公共池塘資源〕?！玻场彻芾淼臋C(jī)構(gòu)不同。統(tǒng)治主要依靠政府的權(quán)威，由科層官僚制組織對公共事務(wù)進(jìn)行自上而下、單向度管理、治理那么依靠網(wǎng)絡(luò)權(quán)威由公共行動者在互動過程中運用非強(qiáng)制性權(quán)力進(jìn)行協(xié)作。統(tǒng)治的機(jī)制是控制；治理的機(jī)制是信任?！玻础彻芾淼氖侄尾煌＝y(tǒng)治是強(qiáng)制性方式〔行政、法律、軍事手段〕；治理是新的管理工具〔合同外包、內(nèi)部市場、公共哲學(xué)、政策社區(qū)〕。〔５〕管理的重點不同。統(tǒng)治以滿足統(tǒng)治階級的整體利益為出發(fā)點，強(qiáng)調(diào)國家的作用、官僚組織的能力；治理以滿足公民的需求為出發(fā)點，強(qiáng)調(diào)國家與社會、政府與市場、私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域的合作。趨勢：隨歷史的開展，統(tǒng)治將隨著國家的消亡而消亡，而治理將成為“自由人的聯(lián)合體”中管理共同事務(wù)的社會協(xié)調(diào)模式。4、網(wǎng)絡(luò)治理的新特征？〔1〕多中心的公共行動體系。通過交換資源，共享知識，談判目標(biāo)，采取著有效的集體行動，政府部門、私營部門、第三部門和公民個人等組成的公共行動體系，相互依存關(guān)系表達(dá)在制度、組織、物質(zhì)、信息、人力資源和時空環(huán)境等多方面?！?〕反思理性的“復(fù)雜人”。約束自己、尊重對方、持續(xù)的對話?！?〕合作互惠的行動策略。合作策略是最有利的利己戰(zhàn)略。不僅取決于行動者和制度環(huán)境環(huán)境本身，還取決于雙方發(fā)生聯(lián)系的中間媒介——社會資本。要求行動者達(dá)成互惠的共識，培育相互信任、彼此尊重和具有寬容精神的“合作文化”?！?〕共同學(xué)習(xí)的政策過程。網(wǎng)絡(luò)治理中的政策是公共行動者共同學(xué)習(xí)的產(chǎn)物，而不是中央政府自上而下的安排。5、網(wǎng)絡(luò)治理的實踐類型〔結(jié)合95頁圖2-1〕。提供公共物品和公共效勞是網(wǎng)絡(luò)治理的根本任務(wù)。〔1〕全球治理：是對國際合作網(wǎng)絡(luò)的管理，一般是指為了維持正常的全球秩序，國際社會通過有約束力的制度安排，對全球生活中出現(xiàn)的生態(tài)、移民、毒品、地區(qū)沖突、貧富差距和國際共同財產(chǎn)等公共事務(wù)的合作管理。特點：①治理主體是世界范圍的公共行動者。非政府組織、非國家行動者、無主權(quán)行為體〔sovereignt-freeactor〕、問題網(wǎng)絡(luò)、政策網(wǎng)絡(luò)、社會運動、全球公民社會、跨國聯(lián)盟、跨國游說團(tuán)體和知識共同體，這些治理單位是新的“權(quán)威空間”〔spheresofauthority〕。聯(lián)合國體系、世界貿(mào)易組織以及各國政府的活動是全球治理的核心因素。②治理客體是正在影響或有可能影響全人類的跨國性問題，包括公益問題和公害問題，可分為：Ⅰ.生態(tài)環(huán)境問題Ⅱ.政治軍事問題Ⅲ.社會生活問題Ⅳ.國際經(jīng)濟(jì)問題需要多變的聯(lián)合行動，更多地建立在合作根底上的全球政策規(guī)劃和制度安度。③治理機(jī)制是一系列用以解決跨國性問題和管理全球公務(wù)事務(wù)的制度安排。包括一系列有關(guān)全球秩序的共同原那么、規(guī)那么、協(xié)議、程序、組織和機(jī)構(gòu)。國際制度在全球治理中處于核心地位?！?〕民族國家的治理：特指在民族國家的范圍內(nèi)對政府主導(dǎo)的公共物品供給過程的管理。政府部門除直接提供某些公共物品外，還要發(fā)動和利用各種社會力量來組織公共物品和效勞的生產(chǎn)。是地方、中央以及國際層面的政府及其部門構(gòu)成了多層級、多主體的決策體制。①政府間合作網(wǎng)絡(luò)：政府關(guān)系逐漸由原先的縱向權(quán)力劃分演變?yōu)橐环N高度復(fù)雜的共同承當(dāng)責(zé)任和共同解決問題的政府間合作體系。污水處理、廢物排放、公共交通、供水供電等公共事務(wù)。②政府工程執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)：通過效勞網(wǎng)絡(luò)來執(zhí)行供給工程，不必通過科層制度親自提供。供給決策才是政府的首要職能。合同外包是主要方式。③公私合伙網(wǎng)絡(luò)：通過財政補(bǔ)助、特許經(jīng)營權(quán)〔BOT建設(shè)—擁有—移交模式〕、公私合營企業(yè)等來吸納民間資源和社會力量共同承當(dāng)公共事業(yè)責(zé)任。西方國家通過授權(quán)和分權(quán)，通過轉(zhuǎn)變和讓渡職能，標(biāo)志著“后官僚組織”范式確實立?！?〕社區(qū)治理：社區(qū)治理是對社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)的管理。其興起與公共效勞的社區(qū)化進(jìn)程是聯(lián)系在一起的。社區(qū)部門是相對自治的，是一種源自社區(qū)群體內(nèi)在合作需要而產(chǎn)生的以自助為根本特征的組織。社區(qū)組織更關(guān)心其效勞對象，更強(qiáng)調(diào)自下而上的參與，立足于外鄉(xiāng)，更有彈性、更有創(chuàng)意和更具關(guān)心精神，直接處于社區(qū)民眾的監(jiān)督和控制下。①志愿效勞。即由社區(qū)發(fā)動公眾參與與公共物品和效勞的供給②利用各種NPO和私營機(jī)構(gòu)來整合社區(qū)的公共效勞資源。③消費者控制。常發(fā)生于俱樂部產(chǎn)品的供給中。其優(yōu)點：第一，更能制定符合成員需求的政策。第二，推動社區(qū)成員參與社區(qū)開展方案，使公共效勞直接處于社區(qū)民眾監(jiān)控之下。6、網(wǎng)絡(luò)治理的新圖示及總結(jié)P100總結(jié)：網(wǎng)絡(luò)治理的根本任務(wù)是提供各種類型的公共物品和公共效勞；網(wǎng)絡(luò)治理的主體是由三大部門以多種合作方式組成的公共行動體系；網(wǎng)絡(luò)治理的工具是多元，包括國際制度、合同外包等，這些工具是將公共目標(biāo)轉(zhuǎn)化為聯(lián)合行動的重要途徑，采取何種工具取決于不同的問題情景；網(wǎng)絡(luò)管理包括全球治理、民族國家治理和社區(qū)治理等根本類型。7、網(wǎng)絡(luò)治理的多重困難？網(wǎng)絡(luò)治理一方面成為推動公共管理民主化、社會化、分權(quán)化和競爭化的重要力量。另一方面，合作網(wǎng)絡(luò)也面臨著多重困難，直接影響著治理的能力和績效?！?〕可治理問題。①在市場和政府起不了作用的地方，合作網(wǎng)絡(luò)與不一定能有效發(fā)揮作用，并非所有社會問題均可通過合作網(wǎng)絡(luò)解決。②合作網(wǎng)絡(luò)可解決的問題面臨兩難選擇：a.合作與競爭的矛盾b.開放與封閉的矛盾c.原那么性與靈活性的矛盾而引發(fā)治理失敗。要想防止治理失敗現(xiàn)象的出現(xiàn)，必須明確解決復(fù)雜問題的方案是在不完善的市場、不完善的政府和不完善的網(wǎng)絡(luò)之中以及三者的各種結(jié)合之間進(jìn)行的選擇。復(fù)雜問題的解決需要綜合運用科層、市場和網(wǎng)絡(luò)等多種機(jī)制的力量。合作網(wǎng)絡(luò)在解決城市復(fù)興、社會排斥、犯罪與社區(qū)平安、可持續(xù)開展和環(huán)境保護(hù)等棘手問題上較有優(yōu)勢。〔2〕合法性問題。指在相互依賴的環(huán)境下，社會公眾對民主政治的認(rèn)同危機(jī)。兩種觀點：一方面，許多公眾認(rèn)為由政府部門和非政府部門聯(lián)合提供公共物品和效勞是不合法的。這種認(rèn)識破壞公眾對合作網(wǎng)絡(luò)的信心，削弱網(wǎng)絡(luò)治理的合理性。另一方面，認(rèn)為公眾認(rèn)可合作網(wǎng)絡(luò)，減少了對政府的“忠誠投入”。合作網(wǎng)絡(luò)的有效運作是提高政治系統(tǒng)合法性的一種途徑和工具。——以這樣的方式治理代議制與合作網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系，以彌合公眾認(rèn)知鴻溝的第一步?！?〕有效性問題。治理能力與治理需求之間的差距是產(chǎn)生有效性問題的直接原因。通過以下途徑可提高合作網(wǎng)絡(luò)的治理能力：①明確網(wǎng)絡(luò)的能力限度――“有所為有所不為”的網(wǎng)絡(luò)才是一個有效的網(wǎng)絡(luò)。②開發(fā)新的管理工具。③培養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)的管理者。必須具備四種能力：一是應(yīng)對不確定環(huán)境的能力，二是處理社會管理、營造合作氣氛的能力，三是制定和調(diào)整網(wǎng)絡(luò)管理條例的能力，四是培育網(wǎng)絡(luò)共同價值與信念的能力。④互相尊重與理解網(wǎng)絡(luò)中的行動者要在對話中相互理解，在互動中彼此尊重、并約束自己的不合理要求。〔4〕責(zé)任性問題。由于網(wǎng)絡(luò)建立在政府部門與非政府部門共享權(quán)力、分擔(dān)責(zé)任的機(jī)制上，帶來公私界限模糊、責(zé)任認(rèn)定困難的問題，公共行動者互相推諉、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任成為可能。A．合作網(wǎng)絡(luò)要想進(jìn)一步開展，就必須認(rèn)真建構(gòu)和完善責(zé)任機(jī)制，以增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)的責(zé)任性和回應(yīng)性，可以從一下幾方面來強(qiáng)化：①加強(qiáng)行政化理建設(shè)，重塑職業(yè)主義精神。②完善公共責(zé)任制度，確保公民權(quán)利實現(xiàn)。在公務(wù)員系統(tǒng)中充分孕育忠誠、奉獻(xiàn)、公正、負(fù)責(zé)與合法的職業(yè)主義氣氛，保證政府雇員為公共利益而工作。③在合作網(wǎng)絡(luò)，政府特殊的責(zé)任定位――確立合意，保持社會的凝聚力；“元治理”角色，即采取最后補(bǔ)救措施重塑合作網(wǎng)絡(luò)。B．開展中國家面臨著現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性的雙重考驗：對廣闊開展中國家而言，增強(qiáng)責(zé)任機(jī)制首先，意味著加強(qiáng)國家的制度化建設(shè)，增強(qiáng)政府的發(fā)動能力、穩(wěn)定能力和制衡能力。其次，開展中國家在建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)的同時，還承當(dāng)著培育市民社會的責(zé)任。最后，開展中國家還需要培育合作能力與學(xué)習(xí)能力。C．各國改革的特點〔詳見P107〕8、西方各國政府改革的背景和原因？〔1〕經(jīng)濟(jì)和政治因素在將改革提上議事日程上起了決定性的作用?！苯釉蚴臀C(jī)后經(jīng)濟(jì)蕭條，福利國家不堪重負(fù)，財政赤字?！?〕經(jīng)濟(jì)全球化的出現(xiàn)是當(dāng)代西方政府改革的一個推動力。政府能力是一國綜合國力和競爭力的一種主導(dǎo)性因素?！?〕新技術(shù)革命尤其是信息革命是當(dāng)代西方政府改革的一種催化劑。為建立起靈活、高效、透明的政府創(chuàng)造了可能性?！?〕傳統(tǒng)的官僚體制〔科層制〕的失效和商業(yè)管理模式的示范性影響是當(dāng)代西方新公共管理運動興起的另一個動因。9、當(dāng)代西方政府改革的內(nèi)容及措施。〔1〕政府職能的優(yōu)化。政府通過采取民營化、放松管制以及壓縮式管理等途徑從大量社會事務(wù)中解脫出來，優(yōu)化政府職能、減少政府干預(yù)，縮小其經(jīng)濟(jì)社會管理職能。〔2〕公共效勞的市場化、社會化。政府充分利用市場和社會的力量，主要采取以下形式：①政府業(yè)務(wù)合同出租，通過投標(biāo)者的競爭和制約行動完成公共效勞提供的“準(zhǔn)市場化”。②以私補(bǔ)公，打破政府壟斷，建立政府部門與私營企業(yè)的伙伴關(guān)系③公共效勞社會化。社區(qū)、街道等?！?〕分權(quán)。決策與執(zhí)行別離和分權(quán)制度化的趨勢〔4〕引入現(xiàn)代化管理技術(shù)。戰(zhàn)略管理、全面質(zhì)量管理、本錢管理、標(biāo)桿管理等。利用信息技術(shù)，尤其是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)?！?〕人力資源管理改革。①放松管制、增強(qiáng)靈活性②公共管理者的非職業(yè)化：合同雇傭制和臨時聘用③績效評估以及靈活的付酬制度：業(yè)績獎勵〔6〕機(jī)構(gòu)的重組。傳統(tǒng)性重構(gòu)表現(xiàn)的是在試圖通過對權(quán)力和功能更合理配置的過程中，政府部門和機(jī)構(gòu)的合并與撤銷行為，不同于市場機(jī)制和分權(quán)。10、對當(dāng)代西方政府改革的評價？A、積極：“新公共管理模式”克服了傳統(tǒng)公共行政模式的弊端且更具現(xiàn)實性及生命力。第一，官僚體制是一種過時、僵化、無效率的政府體制模式。第二，政府機(jī)構(gòu)不再是公共物品及效勞的唯一提供者。第三，政治與行政分開在實踐中難以做到，不現(xiàn)實。第四，傳統(tǒng)的人事行政模式也發(fā)生了重大的變化。B、消極：理論上的矛盾――①企業(yè)自主與民主負(fù)責(zé)之間的價值沖突。②企業(yè)運轉(zhuǎn)的隱弊性與民主所要求的開放性之間的沖突。③公共企業(yè)圖景與公民參與價值之間的沖突。④企業(yè)管理要求敢于承當(dāng)風(fēng)險與公共財政處置責(zé)任的沖突。實踐中――人員精簡問題、規(guī)章制度刪除問題、權(quán)力下放問題、等級問題、政治與行政別離問題、是公民還是顧客的問題、誰來負(fù)責(zé)、價值取向、改革的力度與持久性問題。C．人們對新公共管理模式的批評首先，人們批評新公共管理的理論根底和意識形態(tài)傾向其次，人們批評新公共管理改革的市場化和管理主義的總方向再次，人們還對“新公共管理”改革的各種具體措施〔私有化、績效評估、分權(quán)等〕提出了批評。新公共管理模式在理論上包含著內(nèi)在的矛盾，在實踐中也遇到了大量難題。11、治理的新模式英國學(xué)者E.費利耶〔E.Ferlie〕認(rèn)為分別是：〔1〕效率驅(qū)動模式〔theefficiencydrive〕撒切爾主義的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。〔2〕小型化與分權(quán)模式〔downsizinganddecentralization〕“后福特主義”以垂直整合組織形式的解體和組織靈活性的日益加強(qiáng)為特征，大型的組織縮小規(guī)模，合同承包越來越多地被采用，并分散為更具自主性的商業(yè)單位?！?〕追求卓越模式〔insearchofexcellence〕這種模式可以分為自下而上〔bottom-up〕和自上而下〔top-down〕兩種途徑?！?〕公共效勞取向模式〔publicserviceorientation〕新公共管理的內(nèi)容歸納為如下八個方面：〔1〕讓管理者進(jìn)行管理〔強(qiáng)調(diào)職業(yè)化管理〕；〔2〕衡量業(yè)績〔明確的績效標(biāo)準(zhǔn)與績效評估〕；〔3〕產(chǎn)出控制〔工程預(yù)算與戰(zhàn)略管理〕；〔4〕顧客至上〔提供回應(yīng)性效勞〕；〔5〕分散化〔公共效勞機(jī)構(gòu)的分散化和小型化〕；〔6〕引人競爭機(jī)制;〔7〕采用私人部門的管理方式；〔8〕改變管理者與政治家，公眾的關(guān)系。12、我國歷次機(jī)構(gòu)改革?！?〕1952年底開始：以加強(qiáng)中央集權(quán)為中心。至1956年底，機(jī)構(gòu)總數(shù)達(dá)81個，形成建國以來政府機(jī)構(gòu)數(shù)量的第一次頂峰。〔2〕1956年下半年：以中央向地方下放權(quán)力為主要內(nèi)容。60個，精簡合并的幾乎全部是經(jīng)濟(jì)部門。〔3〕1960－1965：重新強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一?！?〕1982：重點――撤并行政機(jī)構(gòu)，裁減人員?！?〕1988：以轉(zhuǎn)變政府職能為關(guān)鍵，以經(jīng)濟(jì)管理部門為重點。〔6〕1993：其方向與目標(biāo)即適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)社會開展的需要，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變職能，側(cè)重點在政府經(jīng)濟(jì)管理部門。根本途徑是政企分開，把適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)開展的要求作為改革的目標(biāo)，將專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門改革分三類：一是改為經(jīng)濟(jì)實體，二是改為行業(yè)總會，三是保存或新設(shè)的行政部門〔7〕1998：國務(wù)院調(diào)整和撤銷了那些直接管理經(jīng)濟(jì)的專業(yè)部門，加強(qiáng)宏觀和執(zhí)法監(jiān)督部門。〔8〕行政審批制度改革：1999年底啟動，是校正政府在市場經(jīng)濟(jì)中“錯位、缺位和越位”行為的最迫切工作。A、行政審批制度改革存在的一些問題。①保存事項的審批權(quán)限往往在上級，下改上不改就改不動。②在許多地方，審批事項仍較多，手續(xù)繁雜。③制度化建設(shè)與體制創(chuàng)新力度不夠，尤其是后續(xù)監(jiān)督還未到位。④審批權(quán)產(chǎn)生機(jī)制不健全，由各部門出臺的行政法規(guī)和規(guī)章等標(biāo)準(zhǔn)性文件確定的。⑤中介機(jī)構(gòu)開展較慢，難以承當(dāng)政府委托的相關(guān)事務(wù)。B、全面實施《行政許可法》的條件：①市場經(jīng)濟(jì)體制的完善及參加WTO創(chuàng)造良好環(huán)境。②行政審批制度的階段性成果奠定根底。③較充分的政策執(zhí)行的準(zhǔn)備工作。④中央高層、各級政府、社會及人民群眾重視、擁護(hù)。13、歷次機(jī)構(gòu)改革成就、經(jīng)驗和教訓(xùn)。A、成就：〔1〕對于政府改革的重要性、必要性和迫切性取得一定程度的共識?！?〕機(jī)構(gòu)和人員膨脹勢頭得到了有效的抑制。機(jī)構(gòu)逐步精簡并加以重構(gòu)。〔3〕政府職能轉(zhuǎn)變邁開實質(zhì)性步伐，政府管理體制和運行方式創(chuàng)新力度加大?！?〕政府間關(guān)系〔中央與地方關(guān)系，政府部門之間的關(guān)系〕的理順，政府與企業(yè)、社會、市場的關(guān)系調(diào)整方面有很大進(jìn)展?！?〕國家公務(wù)員制度的根本框架確立，依法治國、法治行政觀念開始深入人心。B、經(jīng)驗：〔１〕堅持以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制為改革的目標(biāo)，把轉(zhuǎn)變政府職能作為機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵。〔２〕堅持精簡、統(tǒng)一、效能的原那么，把精兵簡政和優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)作為機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)。〔３〕堅持積極穩(wěn)妥的方針，既審時度勢，把握時機(jī)，堅決不移地邁出改革步伐，有充分考慮各方面可承受的程度，審慎地推進(jìn)改革?！玻础硤猿謾C(jī)構(gòu)改革與干部人事制度改革相結(jié)合，制定配套的政策措施，妥善安排分流人員，優(yōu)化干部隊伍結(jié)構(gòu)。〔５〕堅持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級負(fù)責(zé)，分步實現(xiàn)，從實際出發(fā)，因地制宜地進(jìn)行改革。C、缺陷：〔１〕政府管制仍較多，市場機(jī)制作用沒有得到充分發(fā)揮。〔２〕政府管理方式及手段單一、落后，政府對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)仍較多，政府職能“越位”、“錯位”、“缺位”現(xiàn)象仍存在。〔３〕政府內(nèi)部決策職能與執(zhí)行職能不明確，致使一些部門忙于具體事務(wù)、疏于決策，重審批、輕監(jiān)管，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運發(fā)動，缺乏有效的制約機(jī)制。〔４〕地方或部門利益觀念強(qiáng)，公共意識和公共責(zé)任不強(qiáng)等。D、張成福對我國政府改革的缺陷所做的分析：〔1〕政府改革的被動適應(yīng)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于主動的前瞻性?！?〕政府改革視角的偏狹?！?〕缺乏對政府改革理論上的反思〔4〕政府改革孤立于政治和社會系統(tǒng)?！?〕效率主義改革典范的局限一個重要的原因就在于，改革往往將重點放在機(jī)構(gòu)和人員的裁減上而無視了其他方面的配套改革。E、深化行政體制改革應(yīng)處理好的幾個關(guān)系?！?〕處理好機(jī)關(guān)改革與其他配套改革的關(guān)系：不要局限于機(jī)構(gòu)精減、人員裁減，應(yīng)組織重建、職能轉(zhuǎn)變、流程再造和管理方式更新以及相互關(guān)系的調(diào)整有機(jī)結(jié)合。①機(jī)構(gòu)性的變革。②工具層面的變革。③價值層面的變革。〔2〕處理好實質(zhì)理性與工具理性的關(guān)系。不公重視價值和價值目標(biāo)，且需引進(jìn)現(xiàn)代化的管理方式、方法和技術(shù)?！?〕處理好中央政府改革與地方政府改革以及自上而下改革和自下而上改革的關(guān)系。①盡量防止“一刀切”并淡化機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能上下對口的色彩。②中央政府與地方政府的改革時間差應(yīng)晝縮短。③將自上而下和自下而上兩種改革方式有機(jī)結(jié)合，且更多采用自下而上的方式。14、國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的五個重點〔方案〕?！玻薄成罨瘒匈Y產(chǎn)體制改革：設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會〔國資委〕。〔２〕完善宏觀調(diào)控體系：將國家開展方案委員會改組為國家開展和改革委員會〔發(fā)改委〕。〔３〕健全金融監(jiān)管體制：設(shè)立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會〔銀監(jiān)會〕。〔４〕繼續(xù)推進(jìn)流通管理體制改革：組建商務(wù)部?！玻怠臣訌?qiáng)食品平安和平安生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。15、地方政府改革的新趨勢〔試點：城市改革的思路〕。2001下半年－2002上半年，先后確定廣東的深圳和順德、福建的晉江、浙江的上虞和青島的陽城5個市〔區(qū)〕作為全國深化公共體制改革和機(jī)構(gòu)改革的試點。〔１〕由過去側(cè)重于機(jī)構(gòu)改革向更系統(tǒng)的改革轉(zhuǎn)變，即向建立現(xiàn)代化政府管理體制和模式轉(zhuǎn)變?！玻病掣母锼悸反蠖继岢鲆詣?chuàng)立效勞型政府為目標(biāo)?！玻场臣哟罅苏w制創(chuàng)新和政府職能轉(zhuǎn)變的力度?！玻础炒蠖贾匾曅姓芾矸绞絼?chuàng)新――市場競爭機(jī)制、工商管理方法及信息技術(shù)的引入。第三章、政府間關(guān)系1、政府間關(guān)系：〔本書立足于狹義的政府，即國家各級行政機(jī)關(guān)〕指中央政府與各級地方政府之間縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，它既包括縱向的中央政府與地方政府、各級地方政府之間的關(guān)系，也包括同級地方政府之間以及不存在行政隸屬關(guān)系的非同級政府之間的關(guān)系。2、我國政府間關(guān)系研究A.我國政府間關(guān)系研究的成就首先，中央與地方關(guān)系的研究一直受到我國學(xué)者的重視，相關(guān)的文獻(xiàn)著述十分豐富其次，近來興起的區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)中，對政府間的橫向關(guān)系給予了一定的關(guān)注最后，在分析方法上也不斷得到豐富。博弈論等的應(yīng)用。B.我國政府間關(guān)系研究的缺乏〔1〕主要限于中央與地方關(guān)系的研究，政府間其它脈絡(luò)關(guān)系關(guān)注少〔橫向、交叉〕?！?〕側(cè)重經(jīng)濟(jì)關(guān)系，對政府間的政治與行政關(guān)系分析少。〔3〕分析方法以實證研究為主，理論分析缺乏。3、政府間關(guān)系研究的途徑。〔1〕傳統(tǒng)的中央控制模式：①中央政府掌控一切，它從等級制的頂端對政府體系進(jìn)行管理，而不是著眼于整個體系。②地方政府在等級制體系中是被控制的，而不是自控制的，是依賴性而非自治的。這一模式也被稱作是自上而下的，即中央和地方的關(guān)系是政策制定與執(zhí)行的關(guān)系，是相互別離的過程，資源主要集中在政府手中?！?〕地方自治模式：源自世界性的地方分權(quán)潮流。強(qiáng)調(diào)的是高度的地方分權(quán)與自主治理，而不是中央的控制與影響。中央政府要對地方給予更多的關(guān)注，并為其提供更多的資源。是一種“自下而上”的分析視角?！?〕網(wǎng)絡(luò)模式。緣于傳統(tǒng)等級制組織的困惑和網(wǎng)絡(luò)時代對新型組織的呼喚。A、網(wǎng)絡(luò)的三個根本內(nèi)容:①網(wǎng)絡(luò)由各種各樣的行動者構(gòu)成，每個行動者都有自己的目標(biāo)，且在地位上是平等的。②網(wǎng)絡(luò)之所以存在是因為行動者之間的相互依賴。③網(wǎng)絡(luò)行動者采取合作的策略活動來實現(xiàn)自己的目標(biāo)。B、特征：①行動者〔multipleactors〕的多樣性與等級制色彩的弱化。政府間網(wǎng)絡(luò)是有多樣化的行動者組成的，包括中央政府以及各地方政府，每個政府都有自己的目標(biāo)。各角色在地位上是平等的，但彼此不可替代。②相互依賴〔interdependence〕與分權(quán)〔網(wǎng)絡(luò)的本質(zhì)特征〕通過討價還價和相互妥協(xié)這兩種方式來尋找互惠的解決方案。相互依賴性的提高需要實現(xiàn)政府間權(quán)力的分享，實現(xiàn)資源在各個政府之間的均衡分配。③策略活動〔strategicactivity〕與合作――使障礙最小化。策略活動的展開以相互依賴為前提，信任和合作那么是網(wǎng)絡(luò)的核心機(jī)制。總之，網(wǎng)絡(luò)模式下的政府間關(guān)系要求一體化的程度以弱化等級色彩，要求政府間的分權(quán)以提高地方的自主性，要求政府間彼此合作以實現(xiàn)各方的共贏。4、西方政府間關(guān)系的歷史與現(xiàn)實A．西方政府關(guān)系的歷史演進(jìn)〔1〕在西歐封建社會末期及資本主義開展初期，以君主專制為特征的重要高度集權(quán)體制〔2〕13世紀(jì)后開始實行地方自治，17世紀(jì)和18世紀(jì)英美率先實行地方分權(quán)制〔3〕第二次世界大戰(zhàn)前后，法西斯主使中央高度集權(quán)化到達(dá)巔峰，市場失靈也使政府干預(yù)增多?！?〕第二次世界大戰(zhàn)之后，徳意日實行政治民主化，確立了中央與地方分權(quán)制度。B.西方政府間關(guān)系開展的新趨勢――網(wǎng)絡(luò)模式的出現(xiàn)?！?〕政府間關(guān)系等級制色彩的弱化：一是大都市區(qū)管轄單位的碎片化。由于地方政府的碎片化，是地方政府在某些效勞領(lǐng)域進(jìn)行競爭，才確保了效勞水平在各個地方的改善，并且為具有不同偏好的公民提供了多樣化的選擇。二是城市地位的上升改變了城市與州和聯(lián)邦的關(guān)系。聯(lián)邦與市的合作與聯(lián)系雖然使美國政府間關(guān)系更趨復(fù)雜，但卻使美國聯(lián)邦制在總體上更具活力?！?〕中央與地方的分權(quán)傾向：增加地方自主性的方向開展，改變地方過分依賴中央的局面，使政府間的資源分配更趨平衡，以提高相互依賴的程度?！?〕地方政府間的合作現(xiàn)象日漸普遍：尋求合作，追求更大利益。5、中國政府間關(guān)系的傳統(tǒng)模式。等級控制模式――這一模式下，政府間關(guān)系特征如下：〔１〕政府間的結(jié)構(gòu)關(guān)系上，主要表達(dá)為層級隸屬關(guān)系――金字塔：中央與地方職能高度一致，無明顯分工?！玻病吃谡g的權(quán)力分配上，實行中央高度集權(quán)。①財政管理體制中：中央預(yù)算集中絕大局部財政資金，而且完全控制地方預(yù)算資金使用范圍和方向。②事務(wù)管理權(quán)限：命令和執(zhí)行、控制與被控制。③干部管理權(quán)限：中央對地方干部的任免、提拔、審查和懲辦進(jìn)行全面管理和控制?！玻场吃谡g的橫向關(guān)系上――阻隔多而聯(lián)系少。因有兩點：①缺乏合作的內(nèi)在動力與需求，“條條管理”排擠“塊塊管理”。地方政府本身不是獨立的利益主體和行政主體，不可能主動尋求地方政府間的合作。②缺乏合作的物質(zhì)根底，地方政府掌握的資源十分有限，資源控制在中央各部門。6、中國政府間關(guān)系的新近開展：網(wǎng)絡(luò)模式。A、政府間關(guān)系等級制結(jié)構(gòu)的變化。〔１〕準(zhǔn)層級大大減少〔準(zhǔn)層級的壓縮〕――使政府間的中間層級得到了一定程度的壓縮。為政府間組織結(jié)構(gòu)的扁平化奠定根底，密切各級政府間的直接聯(lián)系，對政府間關(guān)系的重構(gòu)具有十分積極的意義，?！玻病吵鞘杏绕涫侵行某鞘械拈_展對等級制結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響。中心城市：指在經(jīng)濟(jì)上有著重要地位，起著特別重要的作用，具有強(qiáng)大的吸引能力、輻射能力和綜合效勞能力的城市。方案單列的實行及副省級市確實立，對政府間關(guān)系的等級制的影響：不僅改變了副省級市在政府行政體系中的地位，而且改變了中央政府與城市政府的關(guān)系：經(jīng)濟(jì)管理上，中央與副省級市的關(guān)系是直接的。但在行政指導(dǎo)和監(jiān)督上，中央與副省級市的關(guān)系是間接的，須通過省政府。所以中央、省、副省級市政府的關(guān)系由單一垂直的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系變?yōu)椴坏冗叺娜顷P(guān)系。這使政府間關(guān)系趨于復(fù)雜化，但也使政府間關(guān)系更具靈活性，尤其使地方政府獲得了更大的自主權(quán)，促進(jìn)了中心城市的快速開展。②“市管縣”體制的影響。“市管縣”――就是用地級市管轄原來屬于地區(qū)管轄的縣，其實質(zhì)是，一方面把一級城市政府變?yōu)檩牽h的一般政府，同時又是將派出機(jī)關(guān)地區(qū)行政公署轉(zhuǎn)變?yōu)槭】h之間的一級政權(quán)，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化和行政一體化的兩個過程同步進(jìn)行的結(jié)果。a、主要有三種模式①“地市合并型”。具有相當(dāng)經(jīng)濟(jì)實力的省轄地級市與地區(qū)行政公署合并，用市政府取代原來的行政公署，實行市管縣。②“升級合并型”。將一般的縣級市升格為地級市，實行市管縣。③“縣改市型”。將新設(shè)的縣改市升格為地級市，實行市管縣。b、目的。①通過將縣劃歸城市統(tǒng)一管理。解決城鄉(xiāng)分割問題，城鄉(xiāng)分治走向城鄉(xiāng)合治。②通過放權(quán)開展地區(qū)分工的橫向經(jīng)濟(jì)合作。解決條塊分割問題，促使城市行政區(qū)與城市經(jīng)濟(jì)區(qū)保持一致。c、積極意義。①在地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會開展上，有助于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的互補(bǔ)與聯(lián)合，有助于農(nóng)村的城市化。②在地方行政體制開展上，加強(qiáng)了省、市、縣之間的聯(lián)系，使市、縣兩級政府的職能都有所擴(kuò)展。d、對等級制的影響。改變了省、市、縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的原有權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益格局。①轄縣市政府職權(quán)的擴(kuò)大與獨立性的明顯加強(qiáng)，對省政府的利益和管理權(quán)限形成了挑戰(zhàn)。②“市管縣”體制使縣與市的關(guān)系由平等變成隸屬。B、地方分權(quán)改革。權(quán)力分配有四種主要理論與實踐：集權(quán)主義、地方分權(quán)主義、均權(quán)主義和財政聯(lián)邦注意。我國由集權(quán)到地方分權(quán)。〔１〕中央與地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系調(diào)整中的權(quán)力下放――“簡政放權(quán)”、“放權(quán)讓利”。①在財政權(quán)力方面，逐步擴(kuò)大地方財政自主權(quán)――分稅制。使地方政府成為成有擁有一定自我開展能力的行政和經(jīng)濟(jì)實體。②在經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限方面，中央將原屬于中央的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放到地方政府，擴(kuò)大地方政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。一方面使地方政府不僅成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)的方案，而且成為地方利益代表的主體，另一方面，由于政府與企業(yè)尚未完全分開，造成了地方政府間的惡性競爭。〔２〕中央與地方政治關(guān)系調(diào)整中的地方擴(kuò)權(quán)：行政管理權(quán)限〔擴(kuò)大并區(qū)別對待，授權(quán)不同的特權(quán)〕、干部人事制度〔下放和擴(kuò)大〕、行政領(lǐng)導(dǎo)體制〔由集體負(fù)責(zé)制改為首長負(fù)責(zé)制〕。C、橫向聯(lián)系的擴(kuò)展：改革前，企業(yè)與地方政府行為都由中央方案安排缺乏追求地區(qū)比擬利益與開展地方經(jīng)濟(jì)的熱情，地區(qū)經(jīng)濟(jì)與國民經(jīng)濟(jì)缺乏活力。改革開放政策中的財政、稅收、投資、信貸、價格等一系列具體政策的改變成認(rèn)了個人、企業(yè)與地方獨立經(jīng)濟(jì)利益的客觀存在，一元經(jīng)濟(jì)利益主體隨之為國家、地方、企業(yè)和個人等多元經(jīng)濟(jì)利益主體所取代，興起了以中央政府和地方政府為組織者和協(xié)調(diào)者的各種形式的區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作?！玻薄车胤秸畽M向聯(lián)系的類型〔呈現(xiàn)多層次、多形式的特征〕：省區(qū)間的經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)、省區(qū)毗鄰地區(qū)的合作、省區(qū)內(nèi)合作、城市經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)?！玻病车胤秸畽M向聯(lián)系的典型案例：西南協(xié)調(diào)會、金三角區(qū)?！玻场车胤綑M向聯(lián)系對政府間關(guān)系的影響。①增加了地方政府之間的相互依賴性。主要在于經(jīng)濟(jì)意義，是合作地區(qū)成為一個相互依賴、不可分隔的經(jīng)濟(jì)整體。②中央與地方的博弈格局由一對一為主轉(zhuǎn)向以一對聯(lián)合體的博弈為主?？偨Y(jié)：盡管我國的政府間關(guān)系獲得了很大的開展，已經(jīng)在許多方面初步顯示出了網(wǎng)絡(luò)模式的特征，但在總體上并沒有擺脫傳統(tǒng)等級制度模式的影響，致使政府間關(guān)系未能完全理順，出現(xiàn)了諸多不適應(yīng)性，阻礙了社會的進(jìn)一步開展。西方各國的實踐證明，用網(wǎng)絡(luò)模式來重理政府間關(guān)系適應(yīng)了時代的要求，它應(yīng)該成為我國調(diào)整政府間關(guān)系的明智選擇。7、我國政府間關(guān)系的進(jìn)一步調(diào)整。〔1〕必然性：信息技術(shù)的迅猛開展、民主意識的強(qiáng)烈覺醒和市場經(jīng)濟(jì)開展的內(nèi)在需求，使得傳統(tǒng)的等級制模式的政府間關(guān)系已很難適應(yīng)新的變化要求。①信息技術(shù)的開展改變了政府的生存環(huán)境，要求政府壓縮層級，分散決策權(quán)力。層級的多寡與信息傳遞的失真度成正比，因此政府間組織機(jī)構(gòu)的扁平化已成是新的生存環(huán)境的命令性要求。信息技術(shù)的開展需要政府做出快速的決策反響，要求進(jìn)行決策分工和權(quán)力下放。②政治民主化的開展也必然要求地方適度分權(quán)。一方面為公民參與國家管理和社會管理創(chuàng)造了更多的時機(jī)和可能，使他們有更多的途徑表達(dá)自己的意愿和需求。另一方面也使公民更有可能對政府實施有效的監(jiān)控，制約專權(quán)與腐敗。③市場經(jīng)濟(jì)開展的內(nèi)在需求以及政府事務(wù)的日漸交織也推動著政府間關(guān)系做出適應(yīng)性調(diào)整，推動政府間橫向合作的開展，〔2〕措施。①簡化政府組織間的層級結(jié)構(gòu)――我國目前的行政體制以五級制為主，可以考慮減少地方政府層級，有步驟地向三級制乃至二級制過渡。②地方合理的分權(quán)――財政、人事以及事務(wù)管理權(quán)限。地方性公共事務(wù)的決策權(quán)，獨立的稅收立法和征收調(diào)節(jié)權(quán)，推進(jìn)地方領(lǐng)導(dǎo)人由地方選舉產(chǎn)生的制度。③加強(qiáng)橫向合作