社會福利 課件 第四章　社會福利制度

第四章社會福利制度本章重點社會福利制度的制定主體是多元的,包含政府、企業(yè)和社會等。依照制定主體的不同又可劃分為正式社會福利制度和非正式社會福利制度。各類主體在社會福利制度中呈現(xiàn)出一種分工協(xié)作的關(guān)系,互相彌補各自的缺陷和不足。社會福利制度是跨領(lǐng)域的,在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會領(lǐng)域有著各自的原理來推動社會福利制度的運行。社會福利制度在保障社會成員收入和基本生活條件的同時重視社會的整合以及成員的社會融入。西方國家的社會福利制度建設(shè)起初主要是為了穩(wěn)固社會秩序以及緩和社會矛盾。第二次世界大戰(zhàn)后,福利國家的建立被看成是一種保障公民權(quán)利的手段并固化為一項國家制度,近些年則更多地強(qiáng)調(diào)社會福利的權(quán)責(zé)一致關(guān)系。中國的社會福利建設(shè)主要經(jīng)歷了計劃性的國家福利—市場化福利階段,以及新時期中國特色的社會福利體系逐步確立階段。基本概念正式社會福利制度;社會福利制度運行原理;社會福利制度運行模式第一節(jié)社會福利制度的構(gòu)成制度是依據(jù)自然和社會形態(tài),基于客觀實際要求、權(quán)威律令和民間習(xí)俗而形成的一整套用于約束人們行為的規(guī)范。福利制度側(cè)重于把福利作為事項加以討論,它主要包含構(gòu)建福利制度的政策建議,法律條文和非正式化、具有普遍性的舉措,以及社會成員對社會福利的看法、態(tài)度、心理乃至意識形態(tài)等方面。一、社會福利制度的制定者社會福利制度的制定涉及討論福利制度由誰制定以及由誰來組織與施策。從概念的周延性角度看,現(xiàn)代社會福利制度通常由政府某些機(jī)構(gòu)立法或出臺某些政策和規(guī)章,帶有非常明顯的強(qiáng)制性特征。也包括由企業(yè)等市場主體制定的能夠約束企業(yè)內(nèi)部成員活動并使其共同遵守的行為準(zhǔn)則,自然也包括鄉(xiāng)土社會或民間組織制定并發(fā)揮作用的鄉(xiāng)規(guī)民約、習(xí)俗要約等。(一)政府及市場從福利國家的發(fā)展歷程看,歐洲一些國家通過社會政策的制定和執(zhí)行,建立了“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣＠w系,充分證明了政府在福利制度建設(shè)及實施方面的重要地位。中華人民共和國成立后,政府確立了發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)的策略,同時建立了勞動保險、農(nóng)村合作醫(yī)療以及“五保”等社會福利制度。進(jìn)入新時代,我國社會的主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,政府加強(qiáng)了福利制度體系的建設(shè),著力補齊民生制度短板,社會福利制度日益完善并在國家治理中發(fā)揮積極功能。案例4-1中國古代的稅收與民生中國的稅收制度有著悠久的歷史,利用稅收來調(diào)節(jié)社會生產(chǎn),從而實現(xiàn)對民之生計的保障在古代中國就有過政策層面的實踐,西漢時期的稅賦以田租和人頭稅為主。文帝、景帝統(tǒng)治時期,曾大力推行減免田租策略。文帝時期曾將田賦降低到“十五稅一”,景帝時期甚至一度降低至“三十稅一”,極大地緩解了百姓的壓力。唐代實行的“兩稅法”與租庸調(diào)制度、明代的“一條鞭法”以及清代的“攤丁入畝”等措施,都使得社會的生產(chǎn)力得到恢復(fù),民眾的生活得到改善。古代中國一般不存在利用財政直接補助平民的做法,只有在極端的天災(zāi)人禍時才會采取物質(zhì)上的賑濟(jì)方式,在朝廷之外的其他福利制度主要來自民間,具有一定的自發(fā)性,例如聚族自保、宗族互助等制度,從而形成了具有古代中國特色的福利制度。企業(yè)福利制度一般包含以下部分:一是健康計劃,包括制訂員工預(yù)防保健、牙科計劃、體檢和健康生活等計劃或設(shè)計等,這類制度能夠很好地保障員工的身體健康條件;二是保險計劃,包含制定為員工提供相關(guān)的壽險、意外傷害險和疾病保險等制度,此外也包括為那些不是因為雇傭及被雇傭關(guān)系而制訂的員工商業(yè)保險計劃,這類企業(yè)福利制度實施能夠幫助員工規(guī)避風(fēng)險;三是財務(wù)計劃,比較典型的為美國公司員工401(K)計劃,還有員工持股和期權(quán)等制度,這些制度為企業(yè)員工提供近期和未來的收入保障;四是家庭計劃,包括企業(yè)出臺的兒童看護(hù)幫助、撫養(yǎng)津貼、喪葬補助等制度,這類制度很好地為員工的家庭需要提供援助支持;五是住房計劃,包括制定本單位職工的福利分房、職工福利房以及提供購房補貼等制度;六是假期計劃,包括制定員工的帶薪年假、產(chǎn)假和陪產(chǎn)假等制度;七是制訂獎勵計劃,包括績效獎金、貢獻(xiàn)獎等辦法;八是出臺員工教育計劃,包括是否要建立以及如何建立家屬學(xué)校等制度;九是日常計劃,涉及制定車補、通勤補助、高溫補助,也包括節(jié)日禮品和商品等制度。案例4-2諾基亞公司的福利體系諾基亞1985年即進(jìn)入中國,為中國的通信業(yè)務(wù)提供大量的設(shè)備支持。諾基亞的以人為本觀在現(xiàn)實中最突出的實踐就是薪酬福利制度體系。諾基亞非常注重員工在企業(yè)內(nèi)部工作的滿意度,為制度的建立引入了“薪酬比較率”(comparativerate)的概念——它是指諾基亞員工平均薪酬水平/行業(yè)員工平均薪酬水平,所以這個數(shù)據(jù)很直觀地體現(xiàn)出本企業(yè)員工與行業(yè)平均的標(biāo)準(zhǔn)相比是高還是低。諾基亞每年都會拿出一部分固定的經(jīng)費請第三方部門來調(diào)查這一年同行業(yè)的平均薪酬水平,并對企業(yè)內(nèi)部不同層次的員工薪酬水平做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整,保證每個層次的比較率控制在1~1.2。這樣的薪酬福利制度不僅有利于縮小不同層次員工之間的差距,也有利于彰顯諾基亞在薪酬方面的競爭優(yōu)勢,同時因為級別較高的員工薪酬競爭力也高,這樣就很好地保證了人員的穩(wěn)定性。此外雖然諾基亞為跨國公司,但在薪酬和其他福利的發(fā)放方面都是與當(dāng)?shù)氐奈幕?xí)俗傳統(tǒng)緊密聯(lián)系的。例如中國諾基亞的公司,節(jié)日的禮品發(fā)放幾乎都充分考慮到中國人普遍的習(xí)慣,體現(xiàn)出對中國文化的理解,使得中國的員工有一種受到尊重、受到照顧的感覺,體現(xiàn)出諾基亞以人為本的企業(yè)福利理念。(二)民間及社會民間及社會,也可以稱為民間社會,它主要包括家庭、家族及社會組織,它們同樣可以形成福利習(xí)俗、福利規(guī)章及福利約束,成為福利制度的重要補充,是塑造非正式社會福利制度的關(guān)鍵力量。案例4-3東漢“聚族自保”福利制度古代中國,朝廷能夠給予的安全措施十分有限,社會成員的安全幾乎都是由家族來保障的。一般來說,主要是家族中一些具有社會影響力的長老和游俠等,帶領(lǐng)全家族成員抵御流寇、草寇的襲擊,并漸漸形成一種制度化的形式。《后漢書·樊宏傳》記載南陽郡人樊宏率領(lǐng)族人同赤眉賊人斗爭的過程:“與宗家親屬作營塹自守,老弱歸之者千余家。時赤眉賊掠唐子鄉(xiāng),多所殘殺,欲前攻宏營,宏遣人持牛酒米谷,勞遺赤眉。赤眉長老先聞宏仁厚,皆稱曰:‘樊君素善,且今見待如此,何心攻之?！?遂免寇難?！狈晖ㄟ^“勞遺赤眉”的方式很好地避免了族群的人員傷亡,是比較典型的為族人提供安全保衛(wèi)的手段。再比如,《三國志》記載了東漢末年著名猛士許褚同宗族成員一起抗擊襲擾、構(gòu)建宗族保衛(wèi)屏障的事例:“聚少年及宗族數(shù)千家,共堅壁以御寇。時汝南葛陂賊萬余人攻褚壁,褚眾少不敵,力戰(zhàn)疲極。”“褚乃出陣前,一手逆曳牛尾,行百余步。賊眾驚,遂不敢取牛而走。由是淮、汝、陳、梁間,聞皆畏憚之?！痹S褚通過超于常人的神力與智謀成功地嚇退了流寇。這兩個事例都較為充分地體現(xiàn)出“聚族自?！痹诠糯袊踩琳辖ㄔO(shè)方面的作用,這一過程被視為典型的家族福利制度保障。二、社會福利制度的接受者社會福利制度的接受者一般指在社會福利制度“委托-代理”關(guān)系中的委托方,構(gòu)成福利制度的實施對象。根據(jù)福利項目面對的對象類型——主要是特殊性的不同,社會福利制度的接受者通常被劃分為普通群體和特殊群體。(一)普通群體普通群體也可稱“一般群體”,它的范圍隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展也在變化。面向一般群體的福利制度通常包括:(1)養(yǎng)老等社會保險金制度。(2)補貼或家庭津貼等制度。(二)特殊群體相對于一般群體而言,特殊群體在生理、心理、財富和權(quán)力特征上存在著不同,這里既包括自然特征也包括社會特征,傳統(tǒng)的社會政策、福利項目可能無法覆蓋到他們,或者在他們身上可能無法正常發(fā)揮作用。不同國家對特殊群體的界定也是不同的,在一些移民國家,特殊群體還可能包括難民、少數(shù)族裔等,中國則一般包括兒童、婦女、老年人、殘疾人、城鄉(xiāng)流動人群、軍人及軍烈屬等。面向這類群體的社會福利制度,主要包括以下幾點:首先,設(shè)計和頒布保障這類群體社會權(quán)益的法律和政策。其次,在制度建設(shè)方面,一方面增加特殊人群照顧機(jī)構(gòu)的數(shù)量,提升這些機(jī)構(gòu)的數(shù)量,如兒童福利院、養(yǎng)老院等;另一方面在社會層面營造關(guān)愛特殊群體的環(huán)境氛圍和習(xí)俗準(zhǔn)則,這也是面向特殊群體福利制度建設(shè)的重要內(nèi)容。三、社會福利制度的實施內(nèi)容福利內(nèi)容是委托-代理關(guān)系的具體承載,也是這種委托關(guān)系得以實現(xiàn)的基本保障。社會福利制度能否得到實施,主要依據(jù)就在于這種委托代理關(guān)系的形成依靠的是正式的政策、法律和規(guī)章還是非正式的倫理、情感以及習(xí)俗等,由此形成正式的或非正式的福利制度的實施,前者從設(shè)計到執(zhí)行依靠法制、政策等,而后者依托內(nèi)在的道德倫理以及普遍流行的文化習(xí)俗等。(一)正式福利制度的實施無論是國內(nèi)還是國外,現(xiàn)代福利制度都注重實施,強(qiáng)化制度落實。一般來說社會福利制度實施的主要途徑為立法與頒布政策等——這是現(xiàn)代國家職權(quán)的重要體現(xiàn)。在正式制度的實施進(jìn)程中,要對具體落實的方式有相對詳細(xì)的、有針對性的說明方法,并賦予實施主體一定的權(quán)力,這樣才更有可能促進(jìn)制度轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實。在社會福利領(lǐng)域中,制度的實施包含以下兩大方面。第一,社會保險制度的實施。第二,社會救濟(jì)制度的實施。中國在消除絕對貧困的進(jìn)程中有以下兩點是值得福利制度建設(shè)領(lǐng)域借鑒的。首先,重視基層領(lǐng)導(dǎo)的地位和作用。其次,重視產(chǎn)業(yè)開發(fā)以保障貧困者的收入水平。國外比較常見的救助方式一般是提供補助金或津貼(subsidy)。西方國家面向一些人口眾多的大家庭會按周給予一定的現(xiàn)金資助。在子女過了童年后,這種補助一般會被加到父母的失業(yè)和傷殘補助金上。(二)非正式福利制度的實施非正式福利制度的實施主要包含商業(yè)保險和社會服務(wù)制度的實施。相比于正式制度而言,立法和政策對于非正式福利制度的實施有著相對寬松的約束力,因此非正式制度的實施渠道主要包含委托人和代理人之間簽訂契約,以及有針對性的服務(wù)提供等。第一,商業(yè)保險制度的實施。第二,社會工作與志愿服務(wù)制度的實施。第二節(jié)社會福利制度的運行一、社會福利制度的運行原理原理是指導(dǎo)人們行動的一種理論,它本無正誤之分。而科學(xué)的原理則具有普遍性和一般性,能夠有效指導(dǎo)人們的實踐活動。在社會福利領(lǐng)域,社會福利制度的有效運行同樣離不開客觀原理作為指導(dǎo)。社會福利制度的運行原理要從社會福利制度和政治、文化、經(jīng)濟(jì)與社會等領(lǐng)域之間的關(guān)系加以剖析。原理1:政治是社會福利制度得以形成和運行的動力政府、政黨和民眾是推進(jìn)社會福利制度構(gòu)建的重要力量。具體來說,政府是社會福利制度的制定者,政府有條件運用自身所擁有的人力和財力資源,為社會福利制度提供廣泛而充分的物質(zhì)和服務(wù)支持。政黨一般指代執(zhí)政黨,在一些發(fā)達(dá)國家,政黨為了獲得執(zhí)政地位必須要得到大多數(shù)民眾的支持,而社會福利與民生關(guān)聯(lián)性很強(qiáng),所以政黨做出增進(jìn)社會福利的允諾和實踐往往是贏得選票的重要途徑。民眾要求改進(jìn)社會福利制度,而政黨必須按照多數(shù)人的意志執(zhí)政,否則就會喪失地位,這樣就形成了社會福利制度發(fā)展的直接力量。政府為福利制度的構(gòu)建者,其背后的推動力量為政黨和民眾,它們是社會福利制度得以形成并定型的關(guān)鍵動力。原理2:文化通常決定了福利制度選擇與呈現(xiàn)樣態(tài)文化對于福利制度的塑造與形成具有重要的作用,無論是文化起源論、文化背景論、文化傳播論還是文化決定論以及福利文化論,都表明社會福利制度能夠形成離不開文化因素的具體推動。原理3:經(jīng)濟(jì)成為福利制度運行的物質(zhì)基礎(chǔ)與衡量依據(jù)從福利國家保障收入和充分就業(yè)這兩個重要的目標(biāo)來看,福利的最終目的仍要回歸經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。事實上福利與國民收入是密切相關(guān)的,經(jīng)濟(jì)福利與國民收入相對應(yīng),以至于對于兩者之中任何一個內(nèi)容的描述即是對另一個內(nèi)容相應(yīng)的描述。所以收入保障和社會福利存在密不可分的關(guān)系。另外,充分就業(yè)同樣是福利制度與經(jīng)濟(jì)相關(guān)聯(lián)的表現(xiàn),因為如果僅僅滿足于失業(yè)后為受助者提供失業(yè)金補助——這是社會權(quán)利的一部分,但是如果處于賦閑的狀態(tài)還有收入,那就很容易帶來道德風(fēng)險。原理4:福利制度在承認(rèn)階層區(qū)分基礎(chǔ)上傾向于階層融合統(tǒng)一的民族國家通常擁有一個完整的社會系統(tǒng),在這一系統(tǒng)中存在著不同的階層,不同的階層掌握不同的權(quán)力資源、財富資源、人際資源和能力資本等。社會分層和福利制度的建設(shè)是相互促進(jìn)的關(guān)系:福利制度的發(fā)展有利于壓縮社會層級,扁平化的社會分層有利于促進(jìn)福利制度的公平性。二、社會福利制度的運行機(jī)制社會福利制度的運行需要有一套機(jī)制予以保證;反過來,福利制度在運行過程中也會形成自己的機(jī)制,主要包括市場機(jī)制、動力機(jī)制、整合機(jī)制、組織機(jī)制及流動機(jī)制。從某種意義上來說,社會福利制度從設(shè)計到執(zhí)行都要有助于促進(jìn)社會成員的融合,社會福利制度的運行能夠充分體現(xiàn)出這個優(yōu)勢,具體包括以下幾點。首先,社會福利制度的運行體現(xiàn)出對民眾社會權(quán)利的重視。其次,社會福利制度在運作過程中注重改進(jìn)個體社會條件以及促進(jìn)成員的社會融入。最后,社會福利制度依靠監(jiān)督確保自身的運行。三、社會福利制度的運行模式社會福利制度運行模式問題,即社會福利制度在它的運行中呈現(xiàn)出什么樣的形態(tài)。埃斯平-安德森在其著作《福利資本主義的三個世界》中,依照勞動力去商品化的程度從高到低將社會福利劃分為自由主義福利運行模式、社會民主主義福利運行模式和保守主義福利運行模式。(一)自由主義福利運行模式自由主義福利運行模式一般見諸以英美為代表的盎格魯-撒克遜國家,也包括其他一部分英聯(lián)邦國家,通常以新自由主義為福利指導(dǎo)原則。在運行機(jī)制方面,這類社會福利制度采用的是嚴(yán)格的家計調(diào)查和收入調(diào)查手段,對受助者的資格進(jìn)行較為嚴(yán)格的審查,符合要求的受助群體所得到的救濟(jì)類型包含額度較低的貨幣和實物等。(二)社會民主主義福利運行模式社會民主主義福利運行模式也被稱為“福利型社會保障模式”,一般見諸斯堪的納維亞國家。這類社會福利運行模式的國家福利職能較高,主要福利管理和運行手段為:國家運用公權(quán)力進(jìn)行收入轉(zhuǎn)移以及再分配,構(gòu)建起大范圍的普惠型福利保障體系,以提高公民收入水平并實現(xiàn)充分就業(yè),市場在收入提升與改進(jìn)方面發(fā)揮的作用并不大。(三)保守主義福利運行模式保守主義福利運行模式也被稱為“貢獻(xiàn)模式”,一般見諸歐洲大陸國家。社會福利的資金籌集主要來自社會保險的繳費,一般來說由勞動者和雇主共同承擔(dān)繳費義務(wù)。受助者的資格是和他的繳費記錄嚴(yán)格掛鉤的,政府的職能通常只限于對社會保險資金的補助等。此外家庭通常會代替社會承擔(dān)很大一部分的服務(wù)職能(四)東亞福利運行模式從近10余年對中、日、韓等國家的社會福利制度研究來看,有些學(xué)者指出世界上在埃斯平-安德森三大福利模式之外,還存在著“東亞福利運行模式”——其運作方式與西方的福利運作方式存在著一些區(qū)別,而且在東亞區(qū)域范圍內(nèi)又存在著一定的共性。東亞福利模式”是否存在仍然沒有統(tǒng)一的定論,但是,以中國、日本、韓國和新加坡為代表的福利制度的運作的確存在著一些相似之處。首先,各國文化理念類似,都受到儒家文化影響,集體至上的價值取向盛行。其次,重視家庭在福利保障中的作用,甚至家庭在某些時候能夠替代國家的福利功能。最后,“后發(fā)效應(yīng)”使得東亞地區(qū)的福利模式呈現(xiàn)出很明顯的生產(chǎn)優(yōu)先、福利從屬的特征。四、社會福利制度的運行功能社會福利制度的產(chǎn)出表現(xiàn)為國家治理的成效。社會福利制度意在改善居民生活,催發(fā)社會活力,從而提升國家治理的水平。事實上無論是帶有中國特色的“民生保障”還是帶有西方特色的“福利”,本質(zhì)上都蘊含著國家治理理念,體現(xiàn)出富國裕民的實際要求。福利制度是直接溝通國與民的制度,國家通常是制度的執(zhí)行者,而人民則成為制度效果的檢驗者。民眾生活的改進(jìn)、就業(yè)水平的提升乃至貧困的消除等,都成為福利制度所要追求的目的。第三節(jié)社會福利制度的發(fā)展一、歐洲社會福利制度的建設(shè)(一)以濟(jì)貧為主的社會救濟(jì)階段自1601年《伊麗莎白濟(jì)貧法》頒布以來,西方社會福利制度被正式納入政府的主要職能當(dāng)中來。雖然這些舉措基本只局限于最低層面的托底型救濟(jì),并沒有建立嚴(yán)格意義上的普惠型社會福利制度,但是它正式確立了政府在構(gòu)建社會福利制度中的主體責(zé)任地位,為將來的《貝弗里奇報告》以及福利國家的建成提供了重要參考且奠定了良好的基礎(chǔ)。(二)社會保險階段19世紀(jì)80年代,面對工人階級風(fēng)起云涌的運動,已經(jīng)完成統(tǒng)一的普魯士宰相俾斯麥先后頒布了《疾病保險法》(1883)、《工傷保險法》(1884)和《傷殘和養(yǎng)老保險法》(1889),以立法的形式確立了社會福利或社會保障制度。在德國以外,法國、瑞典和丹麥等國家也相繼通過了社會保障立法,意圖構(gòu)建起完善的、可實現(xiàn)社會整體覆蓋的社會保險制度。(三)以制度化為核心的福利國家階段在《貝弗里奇報告》的指導(dǎo)下,西方很多國家建立了“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣＠贫润w系,社會福利供給的職能主體正式由家庭轉(zhuǎn)向了國家。其中的很多設(shè)計理念也被融入中國民生保障的建設(shè)方案中,如統(tǒng)賬結(jié)合等。(四)所謂“第三條道路”探索階段在“第三條道路”的指引下,西方許多國家開始了將這一理念轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H的探索,主要代表為美國克林頓政府的《個人責(zé)任與就業(yè)協(xié)調(diào)法》以及英國和德國的失業(yè)保險及培訓(xùn)體系等。這些舉措意圖重新喚醒公民的責(zé)任意識,并以教育培訓(xùn)為主要手段來實現(xiàn)個體社會參與的機(jī)會平等,針對那些只領(lǐng)失業(yè)救濟(jì)而不圖參與社會的“懶漢”也制定了相應(yīng)的懲戒措施予以限制。二、中國社會福利制度的發(fā)展(一)國家福利保障時期在這一時期主要是學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的福利制度,福利制度的建設(shè)和供給帶有十分明顯的計劃性?？傮w來說,在國家福利保障時期,社會福利制度的提供基本是國家統(tǒng)一下達(dá)指令及政府統(tǒng)一調(diào)配,存在著缺乏效率、面向群體狹窄以及缺乏社會互濟(jì)性等問題。(二)社會福利制度市場化時期改革開放以來,正值西方新公共管理運動此起彼伏之際。這段時間中國的社會福利一定程度上也受到新公共運動的影響,呈現(xiàn)出很明顯的市場化取代計劃的特點。這一時期社會福利制度