社會福利 課件 高和榮 第1-5章　緒論、社會福利理論-社會福利主體

第一章緒論本章重點理解“福利”一詞的由來及其發(fā)展,明晰福利與民生、保障等詞匯的異同,明確社會福利的特點。福利有其生存土壤。從文化、社會、哲學三個維度對社會福利及其背后運行機理加以分析,深刻把握附著于社會福利的文化涵蘊、社會基礎及哲學根源。社會福利的發(fā)展始終與人類社會發(fā)展水平相適應,以推動人類幸福與社會發(fā)展為目標導向。基本概念社會福利涵蘊;社會福利維度;社會福利目標第一節(jié)福利的涵蘊一、福利的詞源考察“福利”在英文里主要有welfare、well-being、benefit、interest等四個單詞對應,現(xiàn)在最常用的是welfare。從詞源上看,英文welfare來源于拉丁文,由well和fare組合而成。well表示“好”,fare的意思是“生活”,合起來就是“美好的生活”。早在古希臘羅馬時期,這個單詞就為人們所熟知。需要指出的是,“福利”并非西方國家所特有、獨有的專利,古代中國早就存在福利活動并形成福利概念。漢語“福利”概念是由“?！焙汀袄眱蓚€字構成的。《說文解字》里把“?！苯忉尀椤案?佑也”。利”字在《說文解字》的解釋為“利:铦也。福利存在于特定時空結構中,因而就其一般意義上而言就是指社會福利,社會福利是福利在空間領域內(nèi)的表述,它將福利的供給與輸送、需求與保障等擴展到個體關系之外,進而從熟人關系擴展到生人社會中。因此,所謂的社會福利就是福利的社會化或者說社會層面上的福利。二、福利與民生從內(nèi)容上講,“民生”是中國特有的概念,而“福利”和“保障”更為西方學者經(jīng)常使用。除此之外,福利還指向精神層面,強調(diào)人們的幸福感與滿足感。一方面,“福利”通常包括“獲得基本的物質(zhì)生活材料”“提高全體社會成員的生活質(zhì)量”“在物質(zhì)生活得到保障、全體社會成員生活質(zhì)量得到保障的基礎上的‘幸福’與‘滿足’”。因此,福利既可以體現(xiàn)社會的整體生活水平,更可以直接用來描述個體的生活狀態(tài)。而“民生”一般用于群體特別是某個社會群體的整體性情況,它更多地從治國理政角度去把握這個社會的民眾生活狀態(tài),它通過微觀層面的福利項目及福利待遇、中觀層面的福利政策與福利制度去審視國家的民生理念與民生方略,實現(xiàn)國家的治理藍圖。因此,與福利相比,民生更多的是個整體性、宏觀層面的概念。另一方面,第二次世界大戰(zhàn)之后,“福利”逐漸被西方理性主義認同為“資格”和“權利”,把福利當成社會成員獲得公民身份的一項基本權利,也是國家應該承諾給予的社會權利,因而變成了國家的預設。三、社會福利的特點一是參與主體的多元化。政府和社會是社會福利的責任主體。二是享受對象的普遍性。社會福利表現(xiàn)為全民的普遍性福利,覆蓋范圍不像社會保險僅限于勞動者,也不像社會救助只限于特殊的弱勢社會群體。三是提供服務的廣泛性和多樣性。社會福利事業(yè)涉及教育、住宅、職業(yè)福利,還涉及老年人福利、兒童福利、婦女福利、殘疾人福利等項目。四是權利義務的非對等性。社會福利不同于社會保險,被保險人履行義務越多,得到的回報也越多;社會福利也不同于社會救助,救助對象越貧窮,能申請到的救助越多。案例1-1浙江省多部門聯(lián)合推動共同富裕“七大行動”助力社會救助轉(zhuǎn)型由浙江省教育廳、醫(yī)保局、人社廳等部門結合社會、市場等各類救助資源,由政府進行統(tǒng)籌,在確保困難群眾兜底保障的基礎上,進一步滿足其多樣化救助需求。截至2021年6月底,浙江省低保對象60.6萬人,人均月低保標準901元,位居全國省區(qū)首位。為推動高質(zhì)量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū),浙江省社會救助事業(yè)由物質(zhì)類救助轉(zhuǎn)向“物質(zhì)+服務”類,并結合共同富裕“七大行動”,就業(yè)救助實施“貼心幫扶”,提升就業(yè)覆蓋面與針對性,醫(yī)療救助開展“暖心關愛”行動,提高困難群體大病醫(yī)療費用綜合報銷水平,教育救助推動“助學添翼”行動,實行精準、科學資助,住房救助推行“暖巢更新”行動,著重解決最低生活保障家庭住房條件改善。此外還包含災害救助、社會力量救助等,從多方面、聯(lián)合多主體,為困難群體提供廣泛的福利供給。資料來源:浙江省人民政府.浙江省多部門聯(lián)合開展助力共同富裕“七大行動”讓社會救助更精準更貼心.(2021-07-20)[2021-01-04]./art/2021/7/20/art_1229413434_59122889.html.第二節(jié)社會福利的維度不同國家的社會福利道路選擇存在差異,各國社會福利事業(yè)發(fā)展過程中所凝聚而成的福利模式、福利制度乃至福利政策同樣不盡相同,不同學者對社會福利內(nèi)涵的理解不同,這反映出社會福利的社會基礎、文化觀念以及哲學根據(jù)的差異性,成為人們分析社會福利的重要維度。一、文化是社會福利的表征文化是生活的凝聚,人們在長期的生產(chǎn)與生活中所形成的相對穩(wěn)定的方式或樣態(tài)并傳承下來、影響后人的交往行為、交往方式或其他實踐活動,這就成為文化,有什么樣的生活形態(tài)及生活方式就會形成什么樣的文化形態(tài)。相應地,福利依附于人們的生活,也支撐人們的生活,特別是這種生活方式以類似的形式不斷反復并規(guī)律性地呈現(xiàn),進而成為這個國家或地區(qū)帶有普遍性及常態(tài)性的事項,這樣的福利活動就成為一種文化,展示這個社會的人們的生活習慣、生活態(tài)度以及行為模式。一個國家的福利模式與這個國家的文化模式相適應,有什么樣的文化就會有什么樣的福利模式與類型,而福利也會強化其文化模式。從文化視角看,世界各國的福利建設、制度設計及政策安排無不彰顯該國的文化特質(zhì),打上文化符號與印記。一種行之有效的福利制度必定適應這個國家的福利文化,而一種福利文化自然影響這個國家的福利制度及政策的制定與實施。（一）祖先崇拜的福利文化祖先崇拜是中國的文化現(xiàn)象之一,這是由于中國歷史上是一個自然災害較為頻繁、靠天吃飯的農(nóng)業(yè)社會,那些生活經(jīng)驗豐富特別是通曉自然地理知識的年長者能夠為年輕人的生產(chǎn)提供指導,幫助他們獲得基本生活資料,因而擁有較高的經(jīng)濟社會地位,成為形成尊老敬老文化的物質(zhì)根基。隨著社會的轉(zhuǎn)型,靠天吃飯的農(nóng)業(yè)社會逐漸轉(zhuǎn)型為技術主導的農(nóng)業(yè)社會,經(jīng)驗所創(chuàng)造的物質(zhì)財富在福利供給中的地位日益下降,此時人們強調(diào)祖先是人類延續(xù)的根本,因而要敬重祖先、尊敬長者。（二）自我保障的福利文化福利總是依附于經(jīng)濟并與特定生產(chǎn)力水平相適應的,一個社會處于何種經(jīng)濟發(fā)展水平,就能進行何種程度的福利投入,進而形成相應的福利制度安排。歷史上中國一直是農(nóng)業(yè)國家,社會生產(chǎn)力水平不高,可以提供福利的經(jīng)濟基礎較為薄弱,由此塑造出中國人長久的自我保障觀念,注重生存能力的自我獲取以及生老病死的自我防范。首先,注重預防保障。其次,注重家庭保障。最后,注重鄰里互助。（三）注重歷史的福利文化文化是在歷史長河中塑造而成的,如果說福利與文化密切相關,福利是文化的產(chǎn)物,那么,綿延數(shù)千年的政治經(jīng)濟及社會發(fā)展積淀而成的文化使得我們應該從“國之大者”的角度去談論福利,福利因而具有了歷史的屬性。首先,注重采摘福利史料。其次,注重傳承福利經(jīng)驗。最后,注重凝煉福利歷史。二、福利是社會福利的根據(jù)（一）福利是社會的一部分從福利與社會的關系看待福利,可以把福利當成社會的一部分,作為社會組成部分的一個環(huán)節(jié),分析福利體系、福利功能及福利的實現(xiàn)形式與實現(xiàn)方式,分析與特定的社會結構以及社會生活相適應的社會福利的項目和內(nèi)容,探討社會福利制度、社會福利項目的實施對整個社會組織、社會群體及社會階層的影響,思考福利制度及項目的實施對于規(guī)制社會運動、減少社會沖突、促進社會穩(wěn)定、強化社會安全等方面的功能,提出經(jīng)濟增長、社會福利以及社會和諧之間的良性互動關系。從社會與福利的關系看待福利,可以把社會理解為包括福利事項在內(nèi)的各要素總和,有何種社會形態(tài)、何種社會運行方式及生活習慣就容易形成何種福利事項并產(chǎn)生相應的福利活動。(二)中國社會結構的特點社會結構是一個國家或地區(qū)社會成員的組成方式,它涉及這個社會的人口與家庭、社會組織、職業(yè)類型及就業(yè)、收入與消費、城鄉(xiāng)區(qū)域與階層等結構,體現(xiàn)了社會成員間的相互關系。一是注重群體,明分群己。二是注重整體,弱化個體。三是注重關系,強調(diào)人倫。案例1-2農(nóng)民工人身損害賠償糾紛庭前調(diào)解案2021年3月22日,農(nóng)民工黃某某在貢山縣茨開鎮(zhèn)譚某某的雇用下搬運水泥,工資是按車計算,結果在搬運水泥的過程中被水泥壓傷左下肢。之后到貢山縣人民醫(yī)院和瀘水市人民醫(yī)院進行治療,傷情穩(wěn)定后到怒江州人民醫(yī)院司法鑒定所做了傷殘鑒定,鑒定結果為后續(xù)治療費2500元,營養(yǎng)期60日、休息期30日、護理期30日。黃某某屬于農(nóng)民工,又是建檔立卡戶,屬于法律援助范圍,隨后工作人員為其辦理了法律援助手續(xù)。庭審前,法官通過電話與當事人和律師進行溝通,雙方經(jīng)過協(xié)商未達成調(diào)解協(xié)議,本案擬安排2021年9月2日開庭。下午開庭前再次進行庭前調(diào)解,最終雙方達成了調(diào)解協(xié)議,被告譚某某一次性賠償原告6000元,訴訟費由被告承擔。本案充分反映了剛性司法體系中扶弱濟困的援助機制與關懷,體現(xiàn)了勞工關系糾紛中的柔性調(diào)解機制。資料來源:中國法律服務網(wǎng).貢山縣法律援助中心對農(nóng)民工黃某某人身損害賠償糾紛提供法律援助案.(2021-09-22)[2022-01-05]./Detail?dbID=46&db(三)中國社會的福利特性發(fā)達國家稱有關社會保險、社會救助、社會福利等事項為福利,而中國古人最初稱之為“民生”,東漢時期仲長統(tǒng)才較早地將“?！薄袄焙喜椤案＠?并用它來描述人們的生活水平。經(jīng)過數(shù)千年的發(fā)展,扎根于中國社會、浸潤著中國文化的福利事業(yè)形成了自身鮮明的特色。一是強調(diào)自食其力。二是注重生產(chǎn)性。三是堅持托底性。三、哲學是社會福利的抽象哲學是社會福利事業(yè)最深厚的折光,福利模式與福利道路的選擇受到一個國家占主導地位的哲學思維方式的影響和制約,不同的哲學基礎形塑出不同的福利模式、福利道路,進而影響這些國家的福利政策與福利制度?？傮w上看,中國的福利事業(yè)受中庸哲學思想影響較深,歐洲的福利制度得益于理性主義思潮,而美國的福利制度受到實用主義哲學左右。(一)實用主義哲學與美國福利制度按照自由主義的實用主義哲學觀點,福利是國家干預、黨派鉗制的一個手段,政府的福利投入必然挑戰(zhàn)市場規(guī)則、束縛個人自由,政府的福利建設必然與效率主義相沖突,因此,福利供給應該越少越好,政府介入應該越少越好,應該交給市場去開展福利建設。福利建設要減少國家控制并增進個人自由,福利供給要以不增加政府投入為宜,何時進行福利改革以及如何改革要服從市場和效率、自由和選擇。概而言之,福利為個人自由服務是貫穿美國福利建設的一條主線,如果說美國政府對福利建設的最大介入是什么,那就是努力讓政府不介入福利事務。(二)理性主義哲學與歐洲國家福利一個國家的福利制度的建立、形成和發(fā)展與這個國家的哲學基礎息息相關。在理性主義哲學影響下,歐洲國家始終重視公民權利在福利政策、福利制度及福利項目中的體現(xiàn),福利逐漸成為公民的一項基本權利,強調(diào)福利就是政府對全體民眾在收入、就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房以及社會工作服務等方面提供的制度性安排,減少民眾的不幸福感和不滿足感,福利應該從選擇性走向普惠性、從剩余性轉(zhuǎn)變?yōu)槿嫘?它是經(jīng)濟社會發(fā)展賦予公民的最直接的權利。案例1-3歐洲社會福利模式的差異性理性主義的表現(xiàn)之一即福利模式所呈現(xiàn)的對于國家、政府與市場的選擇。北歐國家絕大多數(shù)福利服務由地方政府供給,而北歐各國的福利財政支出又有區(qū)分,如丹麥以稅收占據(jù)較大份額,其他國家主要依賴社會保險繳費。榮·科維斯特(JonKvist)指出,“各個國家在何種程度上吻合北歐福利國家模式的理想類型,因不同領域和不同時間而有所不同”。歐洲三大福利模式,最大的區(qū)別在于福利體系所覆蓋的群體范圍。盎格魯-撒克遜模式僅對“值得救濟的窮人”施以援手,歐洲大陸模式強調(diào)福利基于體制的權利與義務的對等性,北歐將社會全體人民都納入保障范圍。這一差異源于福利理念中所蘊含的理性主義哲學,致使不同范圍內(nèi)的國家會思考社會福利究竟施惠于誰,又由誰買單。資料來源:庫恩勒,陳寅章,彼德森,等.北歐福利國家.上海:復旦大學出版社,2010:334-337.庫恩勒,陳寅章,彼德森,等.北歐福利國家.上海:復旦大學出版社,2010:335.(三)中庸哲學與社會福利福利受到文化的影響,而最深層的文化則是哲學。與自由主義及理性主義哲學傳統(tǒng)不同,以中道主義為核心、強調(diào)不偏不倚的中庸哲學成為中國影響廣泛的社會思潮。中庸強調(diào)要“允執(zhí)闕中”,防止“過”與“不及”,當然,實現(xiàn)中庸則需要人們“慎獨”。在這種哲學思潮影響下中國人塑造了特有的福利觀念與行動。一是善于學習古今中外福利制度。二是將福利納入國家治理體系。第三節(jié)社會福利的目標任何福利制度或政策都離不開價值目標和原則的指引?，F(xiàn)代社會福利制度通過重新分配社會資源讓民眾遠離饑餓、疾病、失業(yè)、貧困、社會震蕩等問題,是各國工業(yè)化和現(xiàn)代化進程中的“保護傘”和“穩(wěn)定器”,是人類社會發(fā)展中最偉大的制度發(fā)明之一。社會福利的目標可以從微觀(個體)、中觀(社會和國家)和宏觀(全人類)三個維度來分析。一、微觀層面從微觀上看,社會福利的目標是滿足個體需要,提升社會成員的幸福感,實現(xiàn)個體對美好幸福生活的向往。比如當代中國還是世界上最大的發(fā)展中國家,因此,中國的社會福利政策應該以“底線公平”“基礎普惠”為原則,通過財政再分配和社會福利供給,重新整合社會福利體系,形成更加公正的社會政策框架與政策實施,“使人民共享改革開放的紅利。二、中觀層面從中觀上看,社會福利試圖解決社會問題,促進社會和諧,提升社會質(zhì)量。同時,作為一種社會政策,社會福利也是國家治理的重要工具。而在中國,福利自古以來就被當作國家治理的重要工具而呈現(xiàn)出來并發(fā)揮功能。中華人民共和國成立后,政府出臺了一系列福利政策,助推福利事業(yè)的發(fā)展。三、宏觀層面社會福利的宏觀目標是實現(xiàn)人民幸福,實現(xiàn)人的自由與解放。具體到我國,我國的社會主義國家本質(zhì)決定了人民幸福是社會福利的根本出發(fā)點和落腳點,國家的富強、民族的振興都要以人民生活得到保障、利益得到實現(xiàn)、幸福得到提升為條件。復習思考題1.試辨析“福利”“社會福利”“民生”“社會保障”的關系。2.社會福利的特點有哪些?3.如何理解“文化是社會福利的表征”?4.福利建設的根基是什么?為什么?5.可以從哪些角度對福利哲學進行劃分?推薦閱讀書目1.景天魁,等.福利社會學.北京:北京師范大學出版社,2010.2.景天魁,等.普遍整合的福利體系.北京:中國社會科學出版社,2014.3.MIDGLEYJ.Socialwelfareinglobalcontext.London:Sage,1997.第二章社會福利理論本章重點福利是個體融入群體走向社會的重要工具,是群體凝聚和社會秩序建立的必要條件。社會福利功能表現(xiàn)在它與家庭、親屬、鄰里、國家等關系上。社會福利能增進民生福祉,促進社會凝聚與社會團結。但福利政策與福利價值理念、福利分配與福利目標等不一致會引發(fā)新的矛盾與沖突。福利文化產(chǎn)生于特定的社會文化,被社會價值觀和意識形態(tài)形塑。相應地,福利文化促進了社會文化的再生產(chǎn)。社會福利是解決社會問題的一種手段。同時,社會福利自身也隨社會問題的變化而發(fā)生著變化?；靖拍罡＠δ?福利沖突;福利文化;福利轉(zhuǎn)型第一節(jié)福利功能理論一、社會福利與社會結構福利是個體融入群體、走進社會的工具。社會福利有助于促進個體融入社會,它作為社會結構的一部分天然地與社會有一種契合性。福利與特定的社會結構相關。社會結構蘊含著文化及生活特性,有什么樣的社會結構就會形成什么樣的福利。討論福利與社會結構的關系,就是討論福利與社會結構的組成形式即家庭、親屬、鄰里、國家乃至域外國家的關系,形成福利與社會結構的組成形式,福利與社會運行、福利與社會互動之間的基本觀點。與西方社會的“團體結構”不同,基于家國同構的“差序結構”是中國特有的社會關系與社會結構。個人與家庭息息相關,家庭與社會高度整合,社會是家庭擴大的產(chǎn)物,絕大多數(shù)的社會關系都可以從家庭關系中找到源頭,國家與社會高度一體、緊密相連、不可分離。二、家庭：福利的基點家庭是社會福利供給的主體,也是社會福利系統(tǒng)中最基本的單元,古今中外概莫能外,只是程度有所不同而已。通過家庭的福利供給,為有血緣關系的福利系統(tǒng)提供了必要支撐。家是中國人共同生活的最基本的社會團體,家庭成員生養(yǎng)孩子后為孩子提供基本的生活照料及教育,幫助其社會化。當然,中西方文化與社會結構的差異使得家庭的福利角色與地位有所不同。在中國,家庭成為福利供給的對象以及福利需求的基本單元。而在歐美發(fā)達國家,核心家庭對其成員的福利需求提供必要的支持,而延伸家庭、擴大家庭以及聯(lián)合家庭等的福利提供功能較為弱化,這也是西方社會福利系統(tǒng)構成不同的地方。三、親屬：福利的延伸除了朝廷、官府之外,傳統(tǒng)社會中眾多的社會救濟或社會互助都是通過親屬這層社會關系得以開展的。在親屬關系中宗族關系是最主要的形式。宗族福利堅守了傳統(tǒng)福利中的“孝”“仁”“信”“義”等思想,規(guī)定了宗族內(nèi)部成員的社會福利義務和責任,指明族內(nèi)成員獲得社會福利的權利。與基于血緣關系的宗族福利供給不同,西方社會福利基于宗教文化的供給,服務對象是宗教組織成員及其他符合救濟的社會成員,比如猶太社會福利組織和體系。案例2-1希臘:教會的福利及其功能1821年希臘獨立戰(zhàn)爭和希臘王國成立后的最初幾年里,希臘教會被國有化,它也直接受國家的控制。同時,教會也逐漸依賴于國家,建立了集中的、等級分明的組織結構。獨立戰(zhàn)爭雖然勝利,但也留下了荒蕪的土地和大量的殘疾戰(zhàn)士、寡婦和孤兒。由地方政府掌控的社會保障,實際上卻是完全由教會和海外捐助者管理。20世紀初時,教會通過其地方設施和大主教管區(qū)的機構開展福利活動,它們關注的是兒童和貧窮老人的保護。在德國占領期間,希臘各地的教會大都會積極分發(fā)食物、藥品和衣服。在現(xiàn)代,教會則是國家的官方合作伙伴,其提供的福利服務分為地方性、地區(qū)性等四個層次,如地方教區(qū)提供地區(qū)慈善基金和福利機構,它們通過大型教堂提供地方慈善基金和免費膳食。教會的慈善和福利大部分是補償性的,而不是補充性的。教會提供社會福利的作用不能被忽視。據(jù)統(tǒng)計,2015年,希臘教會在慈善事業(yè)上投入了超過1.2億歐元,直接服務人數(shù)為120萬人,占希臘總?cè)丝诘?0%。這些資金一部分給了各地的施粥所,服務了處于危機中的50萬人,也有一部分給了73個教會養(yǎng)老院,還有一些通過基金會幫助了25萬人。在整個福利提供過程中,教會的目的不是取代國家,而是想要發(fā)揮補償?shù)墓δ芎妥饔谩＝虝虆^(qū)覆蓋了整個希臘,是歷史悠久、規(guī)模最大和最活躍的社會福利志愿者網(wǎng)絡。資料來源:MANUELP,GLATZERM.Faith-basedorganizationsandsocialwelfareassociationallifeandreligionincontemporarywesternEurope.Basingstoke:PalgraveMacmillan,2019:135-157.四、鄰里：福利的延伸建立在血緣關系基礎上的社會福利向家庭、宗族外擴展,就會形成地緣與業(yè)緣相結合的福利供給體系,鄰里就是這一福利體系的載體。鄉(xiāng)約通常規(guī)定家庭和鄉(xiāng)族成員的福利供求責任。鄉(xiāng)約對于鄉(xiāng)里社會的風俗美化、秩序維護和基層治理起著積極作用。在當代中國,鄉(xiāng)村治理同樣離不開體現(xiàn)時代特征的鄉(xiāng)規(guī)民約,鄉(xiāng)村理事會所規(guī)定的議事規(guī)則對鄉(xiāng)村建設仍然發(fā)揮作用。西方社會的個體之間福利界限較為明晰,個體所在的家庭和社區(qū)都是界限分明的次級團體,社區(qū)努力提供其成員所需要的“服務、產(chǎn)品和其他援助”,社區(qū)的社會福利服務依靠社區(qū)精神借由社會運動、組織會社和社區(qū)契約等形式呈現(xiàn)出來。五、國家：福利的制度化從總體上看,中國的福利建設始終具有治國安邦的意蘊與功能,通過福利供給及民生建設,促進長治久安。而西方社會的福利最初依附于宗教和教區(qū)(社區(qū)),脫離了宗教和教區(qū)(社區(qū)),社會成員難以形成歸屬感與認同感,社會成員難以被整合起來形成具有共同信仰與價值的社會有機體。六、天下：福利的抱負而福利則不同,福利是最有可能把不同民族國家的民眾整合起來成為世界大家庭的有效手段。通過福利供給,可以實現(xiàn)不同國家、地區(qū)和民族的人員流動和交融,甚至跨邊界流動及疆域間交融,踐行“仁愛”“利天下”“親仁善鄰”“和而不同”等互惠利他原則,踐行“四海一家”“天下大同”的福利行動。第二節(jié)福利沖突理論社會福利是一把雙刃劍。社會福利能夠縮小不同群體的收入差距,增進民生福祉,促進社會凝聚與社會團結。但是,福利政策與價值理念、福利分配與福利目標有可能出現(xiàn)不一致,這使得福利支出形成新的階層分化,引發(fā)新的社會矛盾與沖突。一、社會福利與社會沖突福利是彌合不同個體或群體間生活水平差異的工具。福利被認為是用來解決社會問題、降低社會矛盾、減少社會沖突的。在全球化、工業(yè)化和城市化等因素的推動下,福利引發(fā)的社會沖突仍然時有發(fā)生。這些沖突包括社會資源分配不均帶來的貧富差距問題、個體的生存與聚合問題等。特別是福利政策和資源分配、福利支出等方面的問題導致新的問題產(chǎn)生和群體事件的發(fā)生。二、福利國家：社會控制的手段社會控制是指通過一定的規(guī)制對一些行為進行限制,目的在于獲得“承認”。當然,社會控制在某種程度上維持了社會結構穩(wěn)定。福利國家就是政府以公權力為基礎而采取的社會控制手段,旨在使個體的行為能夠符合國家發(fā)展要求。在福利國家,政府通過談判行為、調(diào)整福利政策、制定福利法律等方式來規(guī)范群體的行為和意識,達到控制各類群體的目的,這種控制為他們的政治選舉提供了更多的可能性,這集中體現(xiàn)在對工人及其運動的控制上。中國一直把福利當作國家治理的手段與工具,強調(diào)通過福利建設實現(xiàn)對社會成員的規(guī)范以及整個社會的規(guī)制,以達到社會善治。三、福利政策：價值沖突社會福利政策是福利價值的外在表現(xiàn)。社會福利政策在制定和推行過程中總會自覺或不自覺地踐行福利價值原則。社會福利政策蘊含的價值以及福利政策實施后所產(chǎn)生的價值具有豐富性特征,不同的個體看法不盡相同,這意味著福利政策會挑戰(zhàn)大眾所持有的價值觀念,從而引發(fā)價值沖突。四、福利來源：籌資沖突福利投入、福利分配一定離不開資金投入。不同的國家福利來源各異,主要有稅收、捐贈和收費等三種。這些福利資金提供者的意愿通常與籌資政策之間存在著不一致,一些籌資政策雖然要求社會成員的付出相等,但從長久來看可能對一些群體有利,這極易造成不同群體間的利益與期望沖突。案例2-2

傳統(tǒng)社會的勸分方式在傳統(tǒng)社會,勸分是除稅收之外重要的福利資源來源,勸分方式有很多種。強制勸分會帶來社會沖突,而溫和的勸分方式,能夠使更多的人參與到捐助行動中來?！痘恼肌分芯陀涗浟诉@樣的勸人捐助的例子。向經(jīng)治理河陽時,由于天氣干燥,“大旱蝗,民乏食,經(jīng)度官廩歲支無余,乃先以己圭田所入租賑救之”。他自己帶頭捐助后“富人皆爭效慕出粟,所全活甚眾”。扈稱做梓州路轉(zhuǎn)運使時,遇到饑荒年份,其“先出祿米賑民,故富家大族,皆愿以米輸之于官,而全活者數(shù)萬人”。這是官員勸人捐助的重要方式之一,即由政策執(zhí)行者進行親身示范,做好表率,社會中的其他人便會爭相模仿。勸分還強調(diào)“縣賞格以勸民,頒科條以鼓眾,或量其所捐而優(yōu)以禮貌,風以折節(jié),獎以旌扁,榮以冠帶。……但惟宜行勸誘,聽其自愿,不宜妄行科派,強其不堪”。官府勸人捐助時要給予捐助者精神鼓勵,提高其社會聲望,同時不強求不攤派,也就是要有“賞格”。另外,人們進行捐助是因其迷信“陰德”說。如“漢州李長者遇歲不登,輒為食以食饑者?！牢熳用耩?就食李家者日至三四萬人。始自紹興之丙辰,三十余年,歲以為?！?后來其后孫官“至禮部侍郎、敷文閣直學士”。五、福利分配：目標沖突福利分配理當促進社會融合,但如果把福利作為一種稀缺資源、權力和機會,其分配就會受到個體和群體的爭奪,包括收入和福利等在內(nèi)的分配性(distributionalgoods)商品會引發(fā)社會沖突,表現(xiàn)在福利分配的兩種取向沖突、福利分配目標與群體信任沖突以及福利分配目標與福利效應沖突等方面。從福利分配目標上看,福利分配的終極議題是福利分配利于誰。從福利分配目標與群體信任關系上看,群體凝聚是因為共同的利益,福利資源分配也是要爭取“共同利益”。福利分配目標與分配效應存在著不一致,分配目標和分配效應常常難以被量化。案例2-3

美國的兒童保育支出安排與歐洲的一些富裕國家不同,美國缺乏一個連續(xù)和一致的公共兒童保育體系。第二次世界大戰(zhàn)期間,美國國會為了鼓勵婦女去參加工作,建立了很多“聯(lián)邦托育中心”。但這些托育中心后來被陸續(xù)拆除。1971年,國會通過了“全面保育計劃”,但當時的總統(tǒng)尼克松否認了這一方案,聲稱“好的公共政策是要讓我們加強而不是減弱父母在子女教育中的威信以及減少其在撫育子女中的參與”。2021年9月民主黨人再次希望建立這一體系,將其納入社會福利支出計劃。這一體系的服務對象主要是三至四歲兒童。兒童保育政策和全民托育計劃等在一些研究中被證明對不同的群體具有一定影響:在婦女層面,能讓婦女從家庭事務中解放出來,促進性別平等;當婦女進入勞動力市場,參與工作,這些計劃提升了她們的就業(yè)率等。在兒童層面,這些計劃能夠幫助一些貧困家庭的兒童獲得正式的保育服務,但參與保育計劃的兒童的認知和健康可能受到挑戰(zhàn)。在家庭和不同階層方面,美國較貧困的家庭可能表達其更喜歡非正式的家庭兒童保育。另一項研究也說明,中產(chǎn)階級以上兒童得到補貼的益處不可能超過其家庭付出的成本?？梢?其對于婦女、孩子和不同的階層的影響有差異。美國兒童保育支出方案調(diào)整需要關注的是,哪些人擁有接受服務的資格,而政府應該提供什么樣的服務才能使福利資源得到更好的分配。資料來源:HowAmericashouldspendonchildcare.(2021-09-18)[2021-10-18]./finance-and-economics/2021/09/18/how-america-should-spend-on-child-care。六、福利支出：階層沖突福利支出是國家對社會的承諾,是國家能力的體現(xiàn),它有助于提高個體生活水平,拉近各個階層之間的關系。但福利支出會引發(fā)階層沖突。福利支出的調(diào)整導致社會沖突。福利資源具有稀缺性,人們通過福利支出獲得有利于自己的資源,以改善自己的生活,但是一些福利支出并未將他們想要的項目納入“福利支出列表”中,這時福利支出與社會大眾存在著利益不相容,他們對福利支出就會產(chǎn)生負面想法和態(tài)度。福利支出往往被政治和利益集團操作,福利支出的差異化和地域化加速階級分化,削弱部分群體和階級的選舉能力和力量,使其不能在福利政策制定、福利資源分配中發(fā)聲,進而弱化了階級力量。另外,福利支出不僅針對國內(nèi)群體,社會福利支出多少、支出項目和支出策略還會影響國家的全球地位和話語。第三節(jié)福利文化理論一、社會福利與社會文化從文化角度研究社會福利主要關注社會福利的文化變遷及其價值,涉及社會福利文化與權力、社會結構以及社會福利文化自身再生產(chǎn)等面向。一方面,社會福利及其文化的復雜性體現(xiàn)在文化的差異上,它是扎根于社會文化的福利,具有傳承和綿延的基因。另一方面,社會文化亦是福利的表征,通過文化能夠反映出一個國家和地區(qū)社會福利的邊界與樣態(tài)。一是特定文化形塑福利規(guī)范。二是社會價值觀影響福利制度與文化的發(fā)展。三是在不同的福利規(guī)范和文化后都有一套獨特的意識形態(tài)。二、家庭福利：孝老慈幼文化社會福利扎根于文化,是文化基因的表征。中國傳統(tǒng)的孝老論形成與祖先崇拜及道德至上等文化密切相關。孝老論體現(xiàn)了中國傳統(tǒng)社會注重孝道的價值觀,是養(yǎng)老福利亞場域中的一種慣例。慈愛幼兒,既是一種生物性的行動和生物性情感的表達,也是一種文化自覺現(xiàn)象。案例2-4宗族文化下閩南人的社會福利行動閩南地區(qū)特有的宗族文化影響著人們的福利行為,被世世代代的閩南人形塑。宗族社會實施以血緣關系為基礎的社會互助,以及以禮法為標準的社會互濟。宗祠、族田制度、族譜規(guī)范和宗族祭祖儀式等都是宗族文化的外顯形式。在宗族文化的影響下,閩南人守望相助,彼此提供福利。一些宗族設立族田,進行義捐,其中泉州陳氏家族明代就開始設立義田,族譜中有“義田何以興乎?為贍族人而設也……宗之乏者有嫁娶喪葬則咸于是取給焉”。一些閩南人聘請教師對族人進行教化,以滿足族人受教育的福利需求,同時還設置學田,補貼學子學雜費,或開辦私塾。中華人民共和國成立后,閩南地區(qū)的宗族文化有了新的發(fā)展,在閩南地區(qū)的社會福利體系中起到了重要作用。據(jù)2015年的統(tǒng)計數(shù)據(jù),福建的廈、漳、泉三地的宗祠為5127座,占福建總數(shù)的38.97%。一些地方利用這些宗祠作為活動場所,成立了老人協(xié)會和宗親會等,繼續(xù)為當?shù)氐募易宄蓡T提供福利供給。同時,以家族為主體的企業(yè)在這一地方形成,為當?shù)氐母＠聵I(yè)貢獻力量。另外,受宗族文化的影響,一些海外閩南人回鄉(xiāng)捐資助學,為家鄉(xiāng)的福利事業(yè)提供資金。特別是新冠肺炎疫情期間,“泉州籍閩商捐款或超5億元”,這些閩商中有不少是華僑企業(yè)和家族企業(yè)。.三、個體與他者福利：社會互助文化傳統(tǒng)社會生產(chǎn)資料短缺,個體難以單獨抵抗風險和災害,家、宗族成為社會福利的供給來源,家庭及鄰里互助成為社會福利的重要因素,社會互助成為人們的交往準則。社會互助還體現(xiàn)在中國“施與報”和“利與義”之間的關系上。這樣的關系依靠“仁”做支撐。人們互助互救的紐帶是依靠這樣的關系來維持的,不過中國的社會互助論較多地強調(diào)“施”和“義”。文化不同,互助有所差異。西方的互助有“施與報”討論,同時還加入“受”這一環(huán)。莫斯也認為,禮物中的“豪(hau)”這一神秘的觀念會強迫收禮者做出回報。這里的收禮者可以理解為受助者。這表明,國外的互助論強調(diào)互惠原則。四、個國家福利：積儲備荒文化積儲備荒是救災領域重要的思想,它來自古人的實踐和智慧,指導著他們應對自然災害的行動。后來,積儲備荒逐漸完善和制度化,成為以國家為主救災的重要指導。到了現(xiàn)代社會,積儲備荒文化為主線的救災文化仍舊起著重要作用,且在實踐中被不斷豐富和發(fā)展。儲備項目從糧食擴大到藥品和生活用品,從資金擴展到救災人才等。另外,儲備領域不斷擴大以應對21世紀的變革社會、全球化、工業(yè)化和信息化帶來的社會風險和突發(fā)的自然災害。五、天下福利的追求：小康與大同社會大同和小康文化產(chǎn)生于人們渴望建立一種天下一家的社會情境中,人們不僅追求美美與共的“天下大同”,更向往“天地萬物一體”的和諧發(fā)展,這成為指導人們福利行動的價值理念。小康和大同思想至今影響著中國社會的福利目標和模式的建構。案例2-5天下文化與中國人的福利行動中國有著特有的天下觀,影響國家和個體的福利行動。天下觀包括以下內(nèi)容:一是無論是傳統(tǒng)社會時期還是現(xiàn)代社會,中國人皆追求“四海之內(nèi),皆兄弟也”和“四海之內(nèi)若一家”,試圖去建立天下一家的社會格局。二是堅持以“和為貴”的群與群相處原則,和《禮記·中庸》所講的“萬物并育而不相害,道并行而不相悖”的群體間包容性原則。三是堅持“己所不欲,勿施于人”理念,在與其他國家的相處上踐行相互尊重、和平共處的價值觀。四是人們有重義輕利的價值取向,人民追求天下之利。在這樣的特有的天下觀下,中國積極構建人類命運共同體,試圖促進其他國家與中國共同發(fā)展,并將發(fā)展的成果惠及其他國家,為有需要的國家提供一些福利救助和援助。如新冠肺炎疫情發(fā)生后,截至2020年3月中國累計向全球100多個國家或地區(qū)分享防控經(jīng)驗,向意大利、伊朗等受疫情影響嚴重的國家提供了抗疫物資,截至2021年10月底中國已經(jīng)向106個國家和4個國際組織捐助了共15億劑疫苗。第四節(jié)福利轉(zhuǎn)型理論一、社會福利與社會轉(zhuǎn)型20世紀七八十年代,一些西方國家對福利進行了調(diào)整,他們或提倡福利多元化,或強調(diào)福利要去機構化和去官僚化,進而推進社會福利向市場化方向轉(zhuǎn)型,由此形成了社會福利轉(zhuǎn)型理論。一是社會轉(zhuǎn)型形成多元福利供給體系。二是社會轉(zhuǎn)型影響社會福利政策制定。三是社會轉(zhuǎn)型對社會福利價值和資源提出新要求。四是經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型與福利體制雙向嵌入。二、社會形態(tài)轉(zhuǎn)變：福利理念的調(diào)適農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變引發(fā)社會福利觀念的變革,社會福利不只是解決“吃飽”問題,而必須應對各種社會風險因素,以緩解人們對現(xiàn)代社會種種不確定性的恐懼。21世紀,特別是進入新時代,隨著服務業(yè)的占比提升并逐步超過第二產(chǎn)業(yè),中國實現(xiàn)了從工業(yè)社會向后工業(yè)社會的跨越,社會福利更加關注人民日益增長的美好生活需求,社會福利制度及其實施與后工業(yè)社會深度融合,后工業(yè)社會的技術特別是大數(shù)據(jù)和智能技術廣泛運用到福利制度的設計、制定、實施及效果評估等各個方面。三、社會價值的轉(zhuǎn)變：公平論和民生論受到重視全球貧富差距、權力兩級化也沖擊著社會福利的公平價值追求。這時,社會福利的體系和理論也在發(fā)生變化,社會公平需要重新定義,籠統(tǒng)地講社會公平遠遠不夠,需要明確社會公平的具體含義。站在治國安邦的高度,底線公平就是保障基本民生。我們的民生突出保民、安民、利民及富民等四個層次。進入新時代,需要在筑牢民生底線的同時,發(fā)展基本型、改善型乃至富裕型民生福利類型,以滿足人民日益增長的美好生活需要,并加以科學、動態(tài)的調(diào)整。四、社會結構的轉(zhuǎn)變：走向整合性福利理論社會轉(zhuǎn)型意味著社會結構發(fā)生根本性或者整體性變遷。一方面,以市場化為導向的社會轉(zhuǎn)型帶來了人口的體制外流動、自由化流動以及跨地區(qū)流動,這就為新社會階層的產(chǎn)生提供了條件。另一方面,社會轉(zhuǎn)型同樣帶來就業(yè)分工,正式職業(yè)的領地逐漸縮小,非正式的職業(yè)日益增多甚至在一些領域及行業(yè)占據(jù)主導地位,由此使得群體間的收入差距日漸拉大。這表明,“補缺型”社會福利模式已然不能適應這種快速變化的多樣化的需要,全面而整合性的福利理論及其福利模式就應運而生。該理論追求社會福利體系的整合、統(tǒng)一,強調(diào)社會轉(zhuǎn)型給每個人都帶來風險和挑戰(zhàn),因而社會福利應該面向全體社會成員,社會福利項目應該逐步考慮到人的全部生命周期與生命過程。整合性福利理論強調(diào)了福利水平和福利資源可持續(xù)性相適應、福利制度的整合和統(tǒng)一、社會福利責任的分擔合理化、福利項目的整合等。當然,運行方式各國可以結合自己的歷史、文化及社會與哲學傳統(tǒng)有所差異。案例2-6靈活就業(yè)人員的社會福利改進隨著平臺經(jīng)濟、消費形式和就業(yè)觀念的轉(zhuǎn)變,選擇靈活就業(yè)的人員越來越多,靈活就業(yè)成為拓展就業(yè)渠道的新形式。數(shù)據(jù)顯示,中國靈活就業(yè)人員規(guī)模已經(jīng)超過2億人,數(shù)量呈大幅度提升態(tài)勢。隨著群體的擴大,靈活就業(yè)人員的社會福利需要和面臨的生存和發(fā)展問題越發(fā)凸顯。他們多數(shù)為中青年,是非合同工、自雇和自主性就業(yè),他們的生存生活權益、工作權益等難以被保障,急需改變。為了保障其福利權益,各地出臺了不同的福利政策和措施。江蘇省2020年12月出臺了《江蘇省超過法定退休年齡人員和實習生參加工傷保險辦法》,南京市考慮到原有的企業(yè)和雇員的職業(yè)福利保障模式不能適應平臺經(jīng)濟下的勞動關系,積極探索建立“新業(yè)態(tài)從業(yè)人員社會保障機制”,試圖在現(xiàn)有的框架下推進靈活就業(yè)人員的職業(yè)傷害保險。而福建省則開展了補充養(yǎng)老保險的試點,其中廈門市還調(diào)整了靈活就業(yè)人員繳納社會保險費用的標準,簡化了相關的辦理程序。資料來源:為新業(yè)態(tài)從業(yè)者織密養(yǎng)老保障網(wǎng).(2021-05-17)[2021-12-10]./s?id=1699960716140390038&wfr=spider&for=pc.五、經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變：國家、市場與社會的協(xié)同社會主義市場經(jīng)濟時期,社會福利政策從最初對經(jīng)濟政策的依附中脫離出來,形成了相對獨立的政策體系,社會福利供給中加入了市場這一主體,由原來的“國家—集體—企業(yè)”的福利模式轉(zhuǎn)向了國家、市場、社會等多元主體構成的混合福利模式,國家仍舊在福利供給中占據(jù)主導地位,為人民群眾提供基本的福利服務,對人民的基本需求予以保障。而市場在一些福利供給中發(fā)揮著調(diào)節(jié)作用,“社會福利社會化”就成了市場化的重要表現(xiàn)形式,它要求社會福利主體、對象和資源等相關因素的社會化。國家、市場和社會等福利供給主體相互協(xié)調(diào),責任共擔,資源和功能優(yōu)勢互補,實現(xiàn)各自的福利目標。六、轉(zhuǎn)型社會的解決：社會工作與社會福利的結合社會轉(zhuǎn)型帶來了結構性問題,還產(chǎn)生了個體性問題,這就需要社會福利與社會工作合作,實現(xiàn)自身乃至整個社會福利的最大化。從目的和關系來講,社會福利和社會工作具有親和性,都是圍繞人所進行的活動。社會福利與社會工作之所以能夠結合,很大程度上就在于它們擁有相近的價值內(nèi)涵,并受制于相似的價值指導。社會福利和社會工作在滿足個體需要、幫助社會弱勢群體走向社會時具有目的的親和性、價值的相似性和供給的趨同性。從供給角度來看,社會工作逐漸被嵌入社會福利的供給過程。復習思考題1.簡述社會福利與社會功能之間的關系。2.論述社會福利沖突論。3.比較中西方社會福利文化的差異。推薦閱讀書目1.吉登斯.動蕩而強大的大陸:歐洲的未來何在.北京:北京大學出版社,2019.2.察赫.福利社會的歐洲設計.北京:北京大學出版社,2014.3.埃斯平-安德森.福利資本主義的三個世界.北京:商務印書館,2010.4.鹽鐵論.陳桐生,譯注.北京:中華書局,2015.5.鄧云特.中國救荒史.北京:商務印書館,2011.6.FLEURBAEYM,SALLESM.Conversationsonsocialchoiceandwelfaretheory.Berlin:Springer,2021.7.VANOORSCHOTW,OPIELKAM,PFAU-EFFINGERB.Cultureandwelfarestate:valuesandsocialpolicyincomparativeperspective.Northampton:EdwardElgarPub,2008.8.MISHRAR.SocietyandSocialPolicy:TheoriesandPracticeofWelfare.London&Basingstoke:TheMacmillanPressLtd.,1981.第三章社會福利政策本章重點社會福利政策是社會福利領域規(guī)則和行動的總和,是公共政策的重要組成部分,內(nèi)含從福利政策問題識別、政策動議、政策合法化、政策執(zhí)行到政策評估全過程。中國社會福利政策的制定與執(zhí)行有自己的傳承。改革開放以來,在借鑒西方社會福利政策理論基礎上進行了創(chuàng)新,為社會福利政策中國模式的形成奠定了基礎?；靖拍钌鐣＠?公共政策;社會需要;社會問題福利政策古已有之,古人圍繞生老病死葬等日常生活所形成的鄉(xiāng)規(guī)民約、官府公文及朝廷詔令都是福利政策。20世紀50年代以來,社會福利政策的產(chǎn)生與形成呈現(xiàn)兩個層面:一是把社會福利政策當作社會福利領域規(guī)則與行動的總和,強調(diào)社會福利政策的客觀實存性,并將非政府、非官方的福利政策包含在內(nèi)。二是把社會福利政策當作公共政策的重要組成部分,在政策議題設置、政策制定和政策執(zhí)行中試圖遵循公共政策的邏輯與步驟,包含從福利政策問題識別、政策動議、政策合法化、政策執(zhí)行到政策評估全過程,是公共政策在社會福利領域的具體化,旨在促進社會福利政策科學化。第一節(jié)政策問題識別社會福利政策的制定在于解決日常生活問題,滿足社會成員的生活需要。然而,在既定事實下,福利政策相關者基于自身文化、利益及價值觀等因素考量,形成不同的甚至完全對立的社會需要,導致社會福利領域內(nèi)的政策問題呈現(xiàn)出一種復雜性特質(zhì),不同的社會福利政策問題的界定對應不同的福利政策目標與政策方案。由此可見,社會福利領域內(nèi)的政策問題識別是一個客觀情境與主觀認知不斷磨合,并逐漸走向統(tǒng)一與共識的過程。不同的時代,其福利政策的制定與形成有所不同,甚至不同的國家也有所差異。通常,社會福利政策在政策問題識別中遵循公共政策問題建構的一般模式與路徑,實行以社會需要或社會問題感知為起點的福利政策問題構建理路。一、社會需要或社會問題確認社會福利政策問題識別以社會需要或社會問題確認為依據(jù),這是社會福利政策得以產(chǎn)生并發(fā)揮功能的基本原理。從認識論的角度看,社會福利政策問題的確認具有問題情勢的客觀性與問題認知的主觀性、問題識別的能動性和時效性相協(xié)調(diào)的特點。一方面,福利政策問題的確認建立在“問題情勢”的基礎上,“問題情勢”源于社會事實,這些社會事實被政策制定者感知,他們進行選擇性分析、評價與建構。另一方面,社會福利政策問題的識別與界定蘊含著福利政策方案的形成,具體來說政策問題的識別與界定對應不同的解決方案,“有多少福利政策問題識別就有多少政策方案與之對應”,也有可能一項福利政策問題的識別蘊藏著多種政策方案。二、政府責任范圍界定社會福利政策是一種以政府或其他組織為責任主體,滿足民眾生活需要或解決社會問題的行動方案或行為準則。其中,政府作為重要的責任主體在福利政策問題識別中不僅要關注問題情勢、搜尋問題,而且要根據(jù)自身角色、資源與責任進行分析和判斷,確定福利政策的根本問題、基本問題,以便完成問題的界定。從這個角度來看,社會福利政策問題的識別不僅是政府出場、維護統(tǒng)治合法性的必然要求,也是對各責任主體重新劃分權責。這就需要從社會福利政策問題的重要性和可執(zhí)行性角度進行分析和權衡。政策問題界定與政策方案設計相適應,政策方案設計反過來進一步形塑了社會問題的界定。政府在確定政策問題時需充分考慮自身的能力與資源限制,將確認的福利政策問題對應的解決方案、解決方法、成本控制等限定在政府能力范圍內(nèi),以確保政策方案的可執(zhí)行。三、政策預期效果分析社會福利政策從誕生之初就具有鮮明的問題指向性及對象指向性,其目的是解決社會系統(tǒng)中出現(xiàn)的問題,滿足社會的某種需要,以此釋放社會存在的“壓力信號”,在維護社會穩(wěn)定的同時提高民眾福祉水平。同理,福利政策問題識別作為社會福利政策活動的關鍵一環(huán),它不是一個松散的系統(tǒng),而是一個具有高度目的性及結果導向性的系統(tǒng),蘊含著福利政策預期效果的分析。政策預期效果與福利政策目標相一致的設定是福利政策存在的先決條件,政策預期效果只有解決或緩解社會矛盾、提升民眾生活水平,才真正完成了社會福利政策問題的使命。它是通過對福利政策有效性的考察反過來推導福利政策問題識別準確性的一種分析方式,其目的是最終構建起鄧恩所說的“恰當?shù)膯栴}”。案例3-1奧巴馬新醫(yī)改2010年3月23日時任美國總統(tǒng)奧巴馬簽署《患者保護與平價醫(yī)療法案》,盡管遭到多方反對,2012年6月28日,美國最高法院還是駁回了有關訴訟,維持了其法律效力。該法案的目標是改革醫(yī)療保健,確保美國4500萬未投保和數(shù)百萬投保不足的公民能夠獲得負擔得起且可接受的醫(yī)療保健。該法案還試圖降低醫(yī)療保健費用,目標是到2016年讓每一個美國人都得到保障。有了奧巴馬醫(yī)保,公民可以購買私人保險、從他們的雇主計劃中獲得保險,或者利用各個州的健康保險市場(如果他們的州有的話)。每個市場都有一個注冊窗口,除非出現(xiàn)緊急情況,民眾必須通過本州健康保險市場所設立的注冊窗口購買相關保險?？梢栽诿總€市場網(wǎng)站上找到截止日期、規(guī)則、醫(yī)療服務提供者和提供的描述。需要了解自己義務的商人也可以在網(wǎng)站上找到信息。請記住,如果擁有一家員工超過50人的企業(yè),那么對企業(yè)主就有特定的要求。市場上提供的保險應包括10項福利,也稱為基本福利:1.住院津貼2.急診室護理3.門診護理4.產(chǎn)婦及新生兒服務5.兒科測試和服務6.心理保健和成癮治療7.處方藥8.實驗室服務和測試9.健康、慢性病和預防服務10.康復設備和服務資料來源:USHealthCare:AffordableCareAct.(2012-01-28)[2021-11-15]./.第二節(jié)福利政策動議社會福利政策動議指福利政策問題從社會需要或社會問題進入政府決策議程,也是福利政策問題得以識別或確認后進行政策討論或解決,涉及“誰來提議”“怎么提議”“政府應對”等環(huán)節(jié),內(nèi)含社會福利政策從問題識別到政府動議階段的觸發(fā)機制,是政府根據(jù)社會問題或社會需要的輕重緩急提議制定政策,進行資源配置。一、福利政策動議的類型福利政策動議是某種社會需要或社會問題轉(zhuǎn)化為社會福利政策的首要步驟。按照政策動議發(fā)起者的身份可以劃分為公眾動議和政府動議兩種,反映了福利政策動議行動中兩種不同的推動力量,而其中的公眾包括普通大眾及各類社會組織如宗族、行會等。(一)基于普遍社會需要的公眾動議公眾動議是指某個福利問題引起大眾普遍關注,社會影響范圍廣泛,遂向政府有關部門提出政策訴求,希望政府能夠進行干預和解決。公眾動議是社會福利政策動議的重要來源,在社會福利政策動議中發(fā)揮基礎性和關鍵性的作用,因為公眾是社會需要的訴求者以及社會問題的親歷者,感觸最為具體直接。案例3-2孫志剛事件2003年3月17日,孫志剛因無暫住證被廣州黃村街派出所錯誤收容并送至廣州市民政局收容遣送中轉(zhuǎn)站。2003年3月19日晚,因?qū)O志剛大聲叫喊求助,救治站護工喬燕琴便與同為救治站護工的呂二鵬、喬志軍、胡金艷將孫志剛從201室調(diào)到206室,并授意該室內(nèi)的李海嬰等8名被收治人員毆打?qū)O志剛。2003年3月20日,李海嬰等人對孫志剛輪番毆打,孫志剛經(jīng)搶救無效死亡。2003年4月25日,《南方都市報》發(fā)表《被收容者孫志剛之死》后,引起強烈反響,民眾呼吁嚴懲兇手。2003年6月,18名被告分別被判處刑罰,23名政府官員受處分。2003年6月20日,《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》公布。2003年8月1日,《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》廢止。資料來源:孫志剛案.觀點中國,(2010-07-24)[2021-10-01]./event_27_1.html.(二)基于決策者的政府動議政府動議是在政策決策者綜合評估社會福利政策問題的影響范圍、強度和時間等因素后認為有必要介入干預,啟動相應的政策決策程序。政府動議是福利政策問題成為政府正式政策的保障與途徑,決策者在其中發(fā)揮關鍵作用,他們不僅需要扮演社會福利或社會需要發(fā)現(xiàn)者的角色,而且還是福利政策動議的分析者和啟動者。(三)基于媒體介入的政府動議當今社會,媒體在政策動議中的作用十分巨大。媒體包括自媒體可以觸發(fā)政府的政策動議。很多社會需要或社會問題的解決都發(fā)軔于媒體、通過媒體傳播出去,使得相關社會需要或社會問題引起政府重視。案例3-3農(nóng)民工塵肺的調(diào)查分析河南省新密市村民張海超在鄭州一家企業(yè)務工,從事接觸生產(chǎn)性粉塵作業(yè),三年后由于出現(xiàn)咳嗽等呼吸系統(tǒng)癥狀在多家醫(yī)院就診,被診斷為“塵肺病”,但均未出具職業(yè)病診斷證明書。2009年6月,農(nóng)民工張海超為證明自己患有塵肺病,經(jīng)某醫(yī)院胸腔鏡取肺組織病理檢查,病理診斷為矽肺。在國家職業(yè)病主管部門、新聞媒體和當?shù)卣槿胂?張海超的病情經(jīng)職業(yè)病診斷機構診斷為塵肺病三期。此后,農(nóng)民工塵肺事件被頻繁報道并引起有關部門重視,它們組織開展了農(nóng)民工塵肺流行病學調(diào)查,并對農(nóng)民工塵肺診斷問題進行了研究。資料來源:中國專業(yè)學位案例中心.農(nóng)民工塵肺的調(diào)查分析.(2018-10-12)[2021-11-16]./case/readCaseSummary.do?caseId=2c908a99655b29ea0166629555f616ad.二、福利政策動議的程序福利政策動議描述了社會福利政策問題轉(zhuǎn)化為政府議程,包含認定與細化福利政策問題、建立問題評估標準和確認相關議題等方面的內(nèi)容。(一)認定與細化福利政策問題認定與細化福利政策問題是對社會福利政策問題的分析和闡釋。政府相關部門通過民意調(diào)查、媒體報道、利益團體反饋等渠道分析明確社會政策問題邊界、影響地點、影響時間、波及范圍以及與其他相關問題的聯(lián)系,建立相關問題的事實依據(jù),從政策問題的廣泛性、重要性、復雜性、持續(xù)性和價值性等方面進行分析和討論,確認該問題得到了公眾關切或政府重視。(二)建立問題評估標準福利政策問題總是以多樣化的社會需要形式呈現(xiàn)出來,政策問題的多樣性源于社會需要的多樣性和社會問題的復雜性。因此,一旦政策問題被納入動議范圍,決策者就要建立相應的評估標準,對政策問題的重要程度進行合理排序,以此確保政府或社會對資源進行合理配置與利用。(三)確認相關議題當社會福利政策議題進入決定階段后,決策者從政策方案可行性倒推政策議題設立的可行性,并就政策議程與目標進行綜合評估,以確定政策議題的設立。三、福利政策動議的途徑按照“多源流分析”模型,福利政策動議是“問題流”“政策流”“政治流”三種源流流動的方向和路徑,是福利政策問題從感知、確認、動員、擴散到政府議程確立的過程。(一)“自上而下”的政府自覺“自上而下”的政府自覺是決策者基于自身的職責、偏好和政治意圖等因素,利用自身資源推動相關福利政策問題進入政府議事日程。(二)“自下而上”的公眾反饋“自下而上”的公眾反饋是以民眾、利益集團、大眾傳媒等為代表的非政府組織為發(fā)起者,推動社會需要或社會問題成為政府議程的過程。(三)上下結合的混合動議從實踐上看,單一的“自上而下”政府自覺和單一的“自下而上”公眾反饋其實比較少見,更多的是上下聯(lián)動、相互結合,促進政策議題迅速通過。從地域上看,也有國內(nèi)與國外政策問題相互呼應,實現(xiàn)對國際組織相關福利政策議題設立的促進和推動。四、福利政策動議的策略福利政策動議的策略是政府對福利政策問題的應對之道,可以劃分為政府有限介入和政府主動介入兩種策略。(一)政府有限介入政府有限介入是囿于福利政策問題本身不夠清晰,或自身資源和能力不足,在面對社會福利需要或問題時采用較為有限的資源與時間投入行動。具體表現(xiàn)為:在覆蓋對象上,僅僅針對部分群體進行;在保障內(nèi)容上,針對民眾反映最急迫、最基本的需要進行介入;在保障水平上,提供最低水平的福利服務供給等。(二)政府主動介入政府主動介入是政府在面對政策問題時采取積極主動方式介入社會需要或社會問題解決的行動。一方面,政策問題的社會性、影響的廣泛性需要政府積極作為;另一方面,政府為回應民眾需求、切實解決社會問題而采取主動介入。根據(jù)政府主動介入的程度,可以劃分為政府主動發(fā)現(xiàn)問題、主動解決問題和主動發(fā)現(xiàn)并解決問題三種方式。第三節(jié)政策的合法性福利政策合法化是它進入政府動議后,經(jīng)過特定的規(guī)則或程序取得法定地位,最終被確立的有目的的活動。無論是現(xiàn)代社會政策還是古代朝廷詔令、公文,甚至鄉(xiāng)規(guī)民約等都需要據(jù)此獲得效力和合法性,以贏得民眾信服并遵從。從政策過程來看,政策合法化包括“決策主體、決策程序以及政策內(nèi)容等”合法化,表現(xiàn)為決策主體與權力合法、審批與發(fā)布程序合法以及對社會需要或社會問題的回應等三個方面。一、決策主體與權力合法根據(jù)各個國家或地區(qū)行政架構,福利政策決策主體不盡相同。比如,美國總統(tǒng)對由參議院和眾議院等討論和表決通過的相關社會福利政策做最后的裁決,以此確保福利政策的民主性和合法性。中華人民共和國成立后,我國社會福利政策實行自中央到地方各級行政機關的“首長負責制”,相關福利政策提案經(jīng)相關機構審核后報領導決策會議進行決定,最后由行政首長簽署發(fā)布。凡是福利政策經(jīng)符合法律法規(guī)規(guī)定組建的決策組織,在其享有的決策權力范圍內(nèi),通過集體協(xié)商討論、由最高權力負責人簽署通過、經(jīng)審核機構審核無誤后向執(zhí)行機構下發(fā)的過程都意味著政策決策主體與權力合法,它實際上是決策組織據(jù)此賦予政策權力,古今中外的福利政策大抵如此。二、審批與發(fā)布程序合法審批與發(fā)布程序合法要求福利政策按照規(guī)定程序和途徑進行提交、審議、討論、表決、通過和公布等,以確保政策決策者在規(guī)定時間、規(guī)定程式和規(guī)定渠道中實現(xiàn)對政策議案的決策,通過制式化或規(guī)定性的程序避免決策者因個人主觀意志影響福利政策審核的公正性和科學性。為此,有些國家建立了審查制度、聽證制度等,以鼓勵和吸收民眾參與政策決策、加強政策溝通、確保福利政策相關者充分了解和掌握相關信息。政策發(fā)布的合法化是福利政策經(jīng)決策者討論表決后向大眾公布相關政策信息。由于福利政策所涉及的內(nèi)容與層次不同,政策文本與發(fā)布形式不盡相同,主要包括“法律文本、行政法規(guī)、部門規(guī)章或地方性法規(guī)等”形式。西方國家多倡導立法先行的做法,以法制途徑賦予社會政策權力。中華人民共和國成立后,隨著法制化建設的加快,社會福利政策由主要以地方性規(guī)定、部門規(guī)章等形式為主逐漸轉(zhuǎn)向以法律文本和行政法規(guī)等為主的文本,發(fā)布渠道上在利用廣播、電視、報紙等傳統(tǒng)媒體的同時充分發(fā)揮現(xiàn)代通信媒體技術,通過官方網(wǎng)站、微博、微信公眾號等平臺對社會福利政策進行廣泛宣傳,切實增強福利政策的科學性與權威性。案例3-4美國昂貴的藥價2018年7月,美國最大的獨立制藥商“輝瑞”再次大幅度提高了部分公司藥品的價格。特朗普在推特上憤慨地表示:“他們這是在占窮人和其他無力自衛(wèi)的人的便宜,同時,卻為歐洲等其他地區(qū)的國家提供可以打折的優(yōu)惠價。我們一定會回應!”被點名的制藥巨頭輝瑞股價一度轉(zhuǎn)跌。針對這種不利局面,輝瑞隨即回應,宣布將原定2018年7月1日生效的調(diào)漲藥價計劃延后至年底,或是等到特朗普推出的“藥品定價計劃”實施后再執(zhí)行。雖然事態(tài)得到了暫時性的緩和,但因為美國醫(yī)保系統(tǒng)結構復雜,長期來看,降低藥價是一場持久戰(zhàn)。多年以來,美國藥品定價一直是制藥界乃至全社會激烈爭論的話題,醫(yī)改也是特朗普執(zhí)政時期的首要任務之一。醫(yī)藥企業(yè)常常聲稱漲價的原因是高額的研發(fā)成本,可美國萊克(RobertB.Reich)教授卻表示:“大型制藥公司在營銷和宣傳他們的藥物,在政治游說和捐款上也都會花費巨額資金?！逼鋵?早在20世紀90年代初,美國國會就頒布了一項法律,禁止政府利用其對制藥公司的巨大議價權,來談判以獲得較低的藥品價格。但為了爭取更多的利益,整個制藥業(yè)都為這項法律進行游說,這就免不了為之花錢。一些證據(jù)表明:制藥公司在市場營銷、廣告和政治上的花費,遠比他們在研發(fā)上的花費要多。那么,除了研發(fā)費用,多花出去的這部分高額的營銷費用,誰來承擔呢?自然還是消費者,這就是藥價一再被提高的真相。資料來源:特朗普要做美國藥神?總統(tǒng)炮轟藥企,美國人都吃不起的高價藥.(2018-07-17)[2021-11-19]./dy/article/DMU84MGU0512856T.html.三、對社會需要或社會問題的回應能夠回應社會需要、解決社會問題,是社會政策特別是福利政策合法化的重要因素。解決社會問題,能增強其合法化的客觀依據(jù)。其前提條件是社會福利政策必須符合法律法規(guī)要求,不得違背憲法及有關法律規(guī)定,確保政策內(nèi)容合規(guī)。在合規(guī)性基礎上還需要強化福利政策的實效性建設,積極回應民眾的生活需要,贏得老百姓的支持與認可,以此確認福利政策干預的必要性和合法性。第四節(jié)福利政策執(zhí)行福利政策執(zhí)行是相關機構通過資源配置和組織建設實施福利服務供給的過程。社會福利政策執(zhí)行在實踐中是一個集制定實施細則、確立資源分配、建立管理體制和提供福利服務供給的系統(tǒng)行動。因此,政策執(zhí)行并不是從政策文本到政策產(chǎn)出的簡單線性過程,其中涉及的相關執(zhí)行者、目標群體以及環(huán)境等因素導致各種“張力”與壓力的產(chǎn)生,改變了政策執(zhí)行的理想場域,在促進政策執(zhí)行的同時推動了政策目標的調(diào)整,推動著政策變遷。一、制定實施細則福利政策執(zhí)行是執(zhí)行者根據(jù)政策方案的設定而采取的各項行動的總和。社會政策總是要可操作、被操作,以實現(xiàn)從福利政策目標到各項社會服務的供給,這需要制定相關實施細則,將福利目標細化為“各種政策條文解釋、社會政策規(guī)劃和政策行動的程序”,為福利政策的開展擬訂宣傳及解釋計劃后進行“組織準備、資源準備和制定計劃”等行動,明確福利政策覆蓋群體、保障范圍、資金籌措、保障水平等細則,做好福利政策執(zhí)行的各項準備。二、確立資源配置福利政策的執(zhí)行也是政策資源的籌集、分配與流動。通常,政策資源包括政策執(zhí)行中涉及的人員、資金、信息、設備、權力等,它們貫穿政策執(zhí)行的全過程,為政策活動中組織間的溝通與協(xié)調(diào)、社會服務生產(chǎn)與輸送等開展提供人力、物力和財力支持。可見,政策資源的充足性事關政策執(zhí)行的效率與效果,對執(zhí)行行動中所需要的資源進行公平合理的分配是確保政策按計劃順利實現(xiàn)的條件保障。隨著社會福利社會化進程的推進,社會福利政策資源在執(zhí)行行動中呈現(xiàn)出社會化趨勢。一是政策執(zhí)行主體多元化。二是社會福利政策資金籌集的多渠道。三是福利政策信息系統(tǒng)的電子化。案例3-5云端藥歷”促進合理用藥中國臺灣地區(qū)的健保機構于2013年3月開始規(guī)劃藥歷查詢系統(tǒng),經(jīng)參考加拿大不列顛哥倫比亞省的PharmaNet系統(tǒng)并結合云端技術,開發(fā)出以患者為中心的“云端藥歷”(Pharmacloudsystem)。該系統(tǒng)能對患者的用藥記錄進行歸檔,存儲于健保資訊網(wǎng)絡服務系統(tǒng)(VPN)電子資料專區(qū),同時建立查詢系統(tǒng),供醫(yī)師、藥師等查詢患者近三個月內(nèi)的藥歷,目的是為患者安全用藥把關。“云端藥歷”已于2013年7月起首先提供給特約醫(yī)事服務機構使用。資料來源:陳志東.“云端藥歷”在合理用藥管理中的作用及取得的成效.上海醫(yī)藥,2017(9):17-20.三、建立管理體制如果說確立資源配置是為了實現(xiàn)對福利政策執(zhí)行過程中人力、物力和財力資源的合理保障和配置,那么,建立管理體制則是從制度層面上規(guī)范福利政策執(zhí)行者的行動,維持執(zhí)行秩序,包括建立目標責任制、檢查監(jiān)督和獎勵懲罰等方面。四、福利服務供給福利服務供給是福利政策執(zhí)行活動的最終成果和最后階段,是福利供給機構通過特定方式向福利對象提供具體福利服務。在傳統(tǒng)社會,社會福利服務供給呈現(xiàn)出以官府為主的官方福利服務和以宗族、村落、行會、宗教組織等為主的民間福利服務兩類,它們相互補充、相互促進,為百姓織密民生保障網(wǎng)。在現(xiàn)代社會,福利服務供給呈現(xiàn)出由政府直接提供資金和服務的“純福利模式”、政府購買服務補貼供給方的“政府購買服務模式”以及政府直接補貼需求方的“準市場服務模式”等三種類型。第五節(jié)福利政策評估福利政策評估是福利政策循環(huán)中的最后一環(huán),是評估主體按照一定的規(guī)則與要求對有關福利政策的實施效果進行評價的行動。從評估內(nèi)容來看,福利政策評估可以劃分為政策效果評估、政策執(zhí)行評估和政策方案評估三種,目的是就福利目標的實現(xiàn)性、政策行動的收效性和政策方案的合理性進行綜合評估,以便掌握政策執(zhí)行及其社會效果,并作為政策改進、政策調(diào)整以及政策終止的依據(jù)。一、福利目標的實現(xiàn)性福利目標的實現(xiàn)性是政策評估的主要目的之一,它考察福利政策結果與預期效果之間一致性的程度,是衡量福利政策問題解決程度的重要指標。相較于政策方案抉擇中的評估而言,福利政策目標評估是一種事后評估,意在對社會福利政策執(zhí)行“前—后”“有—無”的對比分析。案例3-6溫州市洞頭區(qū)養(yǎng)老服務質(zhì)量評估實施辦法(試行)養(yǎng)老服務質(zhì)量評估應遵循以下原則:(一)堅持依法依規(guī)、公開透明、科學規(guī)范、公平公正、公眾參與、客觀求實的原則,做到獨立、專業(yè)和權威。(二)堅持專業(yè)性與群眾性相結合,第三方評估機構應注重對評估人員開展培訓,了解評估項目的基本概況,評估工作應充分吸收老年人的意見和建議。(三)堅持定期評估和不定期評估相結合。根據(jù)養(yǎng)老服務具體工作,按照評估頻率開展評估,確保評估質(zhì)量可信度高、評估對象范圍廣。資料來源:關于印發(fā)《溫州市洞頭區(qū)養(yǎng)老服務質(zhì)量評估實施辦法(試行)》的通知.(2020-12-14)[2021-11-24]./art/2020/12/14/art_1229433330_59018136.html.二、政策行動的收效性福利政策評估是評估者對政策效果進行科學化、系統(tǒng)化評估的行動。它需要通過建立科學合理的指標體系來實現(xiàn)。美國學者鄧恩提出政策評估標準包括“效果、效率、充足性、公平性、回應性和適宜性”等六類指標,囊括了政策效率、效益和價值的整體性評價,是一個集經(jīng)濟、社會和政治影響等為一體的全面性評價體系。它不僅考察已采取的行動是否收到預期效果,而且為實現(xiàn)該項社會政策預期目標的成本與收益進行綜合分析。政策行動的收效性應更側(cè)重于政策活動開展的效率性、過程性經(jīng)濟評價模式。