奧巴馬政府的外交框架與對華政策走勢

奧巴馬政府的外交框架與對華政策走勢（上）2009-5-19奧巴馬是在美國面臨嚴(yán)峻金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)衰退以及陷于兩場無望取勝的戰(zhàn)爭困境下當(dāng)選總統(tǒng)的。為了領(lǐng)導(dǎo)美國走出困境，受命于國家危難之時的奧巴馬總統(tǒng)，遴選美國政壇的精兵強(qiáng)將，不惜招攬對手委以重任，組建了強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)和外交團(tuán)隊，決心振興美國的經(jīng)濟(jì)，重塑美國的國際形象，強(qiáng)化美國的全球領(lǐng)導(dǎo)地位。世界各國正密切注視并努力判斷白宮易主后的美國外交的走向。一、外交戰(zhàn)略框架的變與不變冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美國把國家面臨的安全威脅分為三大類，即被冠以“邪惡軸心”和“暴政前哨”的“失敗國家”或“無賴國家”，恐怖主義與大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散，以及正在崛起的新興大國對其領(lǐng)導(dǎo)地位的潛在挑戰(zhàn)。因此，美國應(yīng)對的外交戰(zhàn)略框架由四個基本要素構(gòu)成，即堅持美國在全球、地區(qū)以及多邊機(jī)制中的領(lǐng)導(dǎo)地位；鞏固和加強(qiáng)現(xiàn)行聯(lián)盟體系，使之適應(yīng)冷戰(zhàn)后的新形勢；在共同利益和共同價值觀的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)美國認(rèn)定的民主國家伙伴乃至聯(lián)盟關(guān)系，建立所謂的民主聯(lián)盟。對其他新興國家采取接觸合作與防范牽制相結(jié)合的對沖戰(zhàn)略，爭取使之納入現(xiàn)行體系，防范其對美國戰(zhàn)略和國家利益的危害。敵視和打擊所謂的“無賴國家”，“更替其政權(quán)”和“改變其政策”兩種手法交替運用，直至使用武力推翻其政權(quán)。在克林頓執(zhí)政期間，發(fā)動了科索沃戰(zhàn)爭，肢解了前南斯拉夫；在布什執(zhí)政期間，發(fā)動了伊拉克和阿富汗戰(zhàn)爭，對其實行軍事占領(lǐng)。但是基地組織和塔利班的核心領(lǐng)導(dǎo)成員仍逍遙法外，塔利班勢力不但沒有削弱，反而得到發(fā)展；卡爾扎伊政府非常脆弱，仍靠10萬美軍和北約聯(lián)軍保護(hù)。布什政府又以薩達(dá)姆政權(quán)發(fā)展核武器和支持恐怖組織為借口，揮軍占領(lǐng)伊拉克，絞殺前政要，但是宗教和種族的政治對立和利益紛爭使伊拉克戰(zhàn)后重建舉步維艱，至今仍有15萬以美軍為主的聯(lián)軍占領(lǐng)。更為嚴(yán)重的是，國際恐怖組織在巴阿邊境山區(qū)建立起穩(wěn)固的基地，使巴基斯坦從反恐前線國家演變成新的反恐戰(zhàn)場。布什政府的反恐戰(zhàn)爭具有明顯的異化趨勢：一是聚焦三個“邪惡軸心”國——伊拉克、伊朗和朝鮮。事實上，這三個國家并沒有卷入“9·11”恐怖襲擊。對這三個國家，關(guān)心的主要問題不是恐怖活動，而是所謂的核擴(kuò)散。調(diào)查證明，當(dāng)時的伊拉克領(lǐng)導(dǎo)人并沒有發(fā)展核武器計劃，也沒有支持基地組織。二是大張旗鼓地推行“轉(zhuǎn)型外交”，實施“大中東民主改造計劃”，把矛頭對準(zhǔn)那些所謂的“非民主”國家，在這些國家培植“民主”力量，形成反政府的政治派別，以企推翻現(xiàn)政府。國際社會還發(fā)現(xiàn)，“大中東民主改造計劃”的首要對象卻是中東的幾個主要油氣生產(chǎn)國或油氣運輸?shù)倪^境國?？偨Y(jié)布什反恐戰(zhàn)爭的遺產(chǎn)，人們清楚發(fā)現(xiàn)，“樹敵、防敵”是布什政府的安全戰(zhàn)略觀：“軍事打擊、軍事威懾”是其安全戰(zhàn)略的應(yīng)對主要手段：“強(qiáng)加于人、單邊主義”是其外交的基本風(fēng)格。奧巴馬不贊成布什的外交政策，但不可能另起灶臺。奧巴馬政府外交戰(zhàn)略框架取決于美國外交決策的五個基本恒律，即美國外交戰(zhàn)略框架的延續(xù)性，美國內(nèi)政外交兩個大局的關(guān)聯(lián)與互動，決策班子的外交理念取向，尋求兩黨一致的對外政策傳統(tǒng)，以及遣詞造句的創(chuàng)新性。因此，在分析奧巴馬“變”的戰(zhàn)略取向的同時，要注意其“不變”的外交框架；在指出奧巴馬延續(xù)布什政策的同時，也要分析其因應(yīng)形勢的政策調(diào)整。不變的方面主要是：奧巴馬和布什的外交理念和政策目標(biāo)有明顯的共性，即堅持美國的國際領(lǐng)導(dǎo)地位；堅持盟國第一，加強(qiáng)美國領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)盟體系；堅持促進(jìn)人權(quán)、民主和宗教自由；以及堅持對中國和俄羅斯推行兩面下注的對沖戰(zhàn)略。變的方面主要是：世界格局發(fā)生了很大變化，單邊主義的外交已經(jīng)行不通，因此與布什政府相比，奧巴馬政府將更多地推進(jìn)多邊外交，但堅持在多邊框架內(nèi)確立美國的主導(dǎo)地位；在解決國際爭端方面，將外交置于武力之上，不輕易對外動武。奧巴馬盡管在其著作中聲稱“美國有權(quán)對那些準(zhǔn)備破壞其目標(biāo)的國家采取單方面的行動”，然而在結(jié)束目前兩場戰(zhàn)爭之前美國再發(fā)動新戰(zhàn)爭的可能性不大；在處理與非西方大國和敵對政權(quán)關(guān)系方面，強(qiáng)調(diào)以對話代替對抗，盡量爭取以外交手段達(dá)到美國設(shè)定的目標(biāo)。這些也就是希拉里推出的所謂“巧實力外交”的主要內(nèi)涵。二、外交議程優(yōu)先次序的調(diào)整奧巴馬政府的外交議程的優(yōu)先次序?qū)⒊霈F(xiàn)重大調(diào)整。在外交和安全領(lǐng)域，奧巴馬政府面臨三大挑戰(zhàn)，即應(yīng)對迫在眉睫的始于美國的全球金融危機(jī)以及由此引發(fā)的經(jīng)濟(jì)衰退，結(jié)束布什發(fā)動的兩場戰(zhàn)爭，以及應(yīng)對正在崛起的包括中國在內(nèi)的新興大國。面對國際國內(nèi)嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)和安全挑戰(zhàn)，大國均勢與協(xié)調(diào)將會成為奧巴馬外交的主要特色。回顧冷戰(zhàn)結(jié)束以來克林頓政府和布什政府的外交議程，不難發(fā)現(xiàn)其外交議程與國內(nèi)議程是關(guān)聯(lián)和互動的?？肆诸D就任總統(tǒng)之初，美國經(jīng)過了20世紀(jì)80年代經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和短期的經(jīng)濟(jì)蕭條，推進(jìn)了以信息技術(shù)為先導(dǎo)的新經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)迅速復(fù)蘇并且強(qiáng)勢走向國際市場?？肆诸D政府在北美地區(qū)通過談判建立了北美自由貿(mào)易區(qū)，在亞太地區(qū)啟動亞太經(jīng)合組織非正式經(jīng)濟(jì)體領(lǐng)導(dǎo)人峰會，推進(jìn)地區(qū)投資和貿(mào)易自由化，確立世界10大新興市場作為美國企業(yè)進(jìn)軍的目標(biāo)。重要機(jī)遇，也是重大挑戰(zhàn)?！彼岬矫绹鴳?yīng)該歡迎一個和平崛起的中國，“同時也要時刻準(zhǔn)備應(yīng)對這種崛起轉(zhuǎn)向有問題的方向?！绷硪环矫妫瑠W巴馬不會根本改變前幾屆政府所實行的對中國既接觸又遏制的雙重政策。他對中國的軍事現(xiàn)代化持懷疑和警惕態(tài)度。他指出，“雖然中國現(xiàn)在的軍事投入只有我們的十分之一，但我們必須在緊密觀察和認(rèn)真研判中國戰(zhàn)略實力的同時，促使中國增加軍事行動的透明度?！泵裰鼽h的競選綱領(lǐng)堅持一個中國的政策和《臺灣關(guān)系法》，并強(qiáng)調(diào)一個中國的政策是建立在《臺灣關(guān)系法》的基礎(chǔ)之上，主張只能用和平手段解決臺海問題。目前奧巴馬在其發(fā)表的文章和政策聲明中還念念不忘要關(guān)注西藏的人權(quán)問題。美國習(xí)慣于利用人權(quán)、宗教信仰自由等干涉中國內(nèi)政，在反對分裂主義和恐怖主義方面，采取雙重標(biāo)準(zhǔn)，甚至支持和庇護(hù)危害中國邊疆安全和社會穩(wěn)定的恐怖活動。美國新總統(tǒng)在這方面的政策舉措須引起高度警覺和關(guān)注。在經(jīng)貿(mào)問題上，奧巴馬對華顯示出較強(qiáng)硬姿態(tài)。他在2008年10月29日寫給美國全國紡織業(yè)組織理事會的信中，提出中國必須改變貿(mào)易政策，并指責(zé)中國有意壓低人民幣匯率，導(dǎo)致中國巨大的對美貿(mào)易順差。近年來，布什政府頂住來自工商界的片面要求，在每年發(fā)布的外國貨幣政策評估報告中，都拒絕把中國列為操控貨幣的國家。奧巴馬的上述言論是從布什政府有關(guān)立場上的后退。事實上，中美之間的貿(mào)易逆差是由多種因素造成的，包括經(jīng)濟(jì)全球化下產(chǎn)業(yè)分工加速調(diào)整，以及美方對華出口的種種限制。在未來的歲月里，中國對奧巴馬政府的對華政策充滿期待，但是也不要過于樂觀。兩國之間仍然缺乏戰(zhàn)略互信。回想克林頓總統(tǒng)第二任期，雖然兩國決定建立面向21世紀(jì)的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，但其對華政策卻是接觸與牽制；到布什總統(tǒng)第二任期，提出了兩面下注的對沖戰(zhàn)略，在要求中國做現(xiàn)行國際體系的負(fù)責(zé)任的利益攸關(guān)方的同時，堅持防范牽制中國。從競選期間奧巴馬對華政策班子的評論分析，奧巴馬政府將中美關(guān)系定位為合作和競爭的關(guān)系，其對華政策強(qiáng)調(diào)三個關(guān)鍵詞：一是“接觸”，加強(qiáng)與中國的雙邊接觸，就廣泛的議題進(jìn)行對話、交流和談判；二是“融合”，把中國納入目前其還沒有參與的國際組織，如八國集團(tuán)等；三是“平衡”，就是利用美國在亞洲的盟國、東盟中的越南、印度尼西亞、泰國和印度，形成牽制中國崛起的網(wǎng)絡(luò)。但總的說來，從奧巴馬及其外交團(tuán)隊的言行看，對華接觸、交流與合作，將是奧巴馬政府對華政策的主要方面。最近胡錦濤主席指出，中國是現(xiàn)行國際體系的參與者、維護(hù)者和建設(shè)者；在當(dāng)前國際形勢下，中美有著廣泛而重要的共同戰(zhàn)略利益。中美不僅是利益攸關(guān)方，而且應(yīng)該是建設(shè)性合作者。奧巴馬在感謝胡錦濤主席祝賀他當(dāng)選美國總統(tǒng)時表示，中國是一個偉大的國家，中國的發(fā)展和成功符合美國利益。在當(dāng)今國際舞臺上，美中關(guān)系是至關(guān)重要的關(guān)系，發(fā)展美中合作不僅有利于兩國，也有利于世界。美中關(guān)系面臨很多發(fā)展機(jī)遇，希望雙方加強(qiáng)合作，推動美中關(guān)系取得更大發(fā)展，造福兩國人民。美方希望同中方加強(qiáng)在安全、氣候變化、地區(qū)熱點等問題上的磋商和協(xié)調(diào)，推動問題的解決。2009年1月30日，兩國元首又進(jìn)行通話，雙方再次表達(dá)了加強(qiáng)合作應(yīng)對地區(qū)和全球挑戰(zhàn)的愿望。胡錦濤強(qiáng)調(diào)，在新的歷史時期，中方愿同美方一道，牢牢把握兩國關(guān)系發(fā)展的大方向，加強(qiáng)對話，增進(jìn)互信，擴(kuò)大合作，尊重和照顧彼此核心利益，共同應(yīng)對各種全球性挑戰(zhàn)，推動中美關(guān)系持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。奧巴馬表示，美國政府愿同中方共同努力，發(fā)展積極的、富有建設(shè)性的中美關(guān)系。對中美兩國而言，沒有比兩國關(guān)系更為重要的雙邊關(guān)系。雙方有著許多共同利益。中美兩國加強(qiáng)建設(shè)性對話和合作不僅有利于兩國，而且有利于世界。美方期待著在重大國際和地區(qū)問題上同中方加強(qiáng)合作。希拉里國務(wù)卿在參議院外交委員會作證時說：“中國是全球局勢變化中非常重要的角色，美國愿意同中國發(fā)展