2024年專項債發(fā)行手冊

專項債發(fā)行手冊一、專項債申報發(fā)行流程二、需要準(zhǔn)備哪些材料三、哪些領(lǐng)域可發(fā)專項債四、專項債禁止投向領(lǐng)域五、成功獲批的關(guān)鍵是什么六、如何編制資金平衡方案七、如何優(yōu)化項目收入八、發(fā)行額度、期限和方式九、信息評級及信息披露十、專項債資金如何使用十一、如何調(diào)整專項債資金用途十二、用途負(fù)面清單十三、專項債如何償還十四、怎樣開展“專項債+市場化融資”十五、用作資本金十六、如何安排償還順序十七、發(fā)行審核要點一、申報發(fā)行流程1．項目儲備。各地、各部門首先確定國家宏觀政策、部門和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃中需要債券資金支持，且滿足債券發(fā)行條件與要求的具體項目。準(zhǔn)備好項目批復(fù)、可行性研究報告等相關(guān)支撐材料，在專項債系統(tǒng)中分年度錄入債券需求，形成儲備項目庫中的項目。各級財政部門要結(jié)合中期財政規(guī)劃、預(yù)算安排、債務(wù)限額、債務(wù)風(fēng)險、地方財力承受可能等因素對各單位填報的項目開展分年度篩選審核與排序。及時剔除不符合規(guī)定的項目，并根據(jù)項目實現(xiàn)融資與收益平衡的時限提出發(fā)行期限建議，在債券資金需求集中申報時按需上報。專項債申報要求，新開工項目必須完成可研審批或核準(zhǔn)（備案）手續(xù)且當(dāng)年能夠開工建設(shè)，滿足項目收益和風(fēng)險管理要求。專項債堅持“資金跟著項目走”，各地能否抓住專項債機(jī)遇，其實取決于各地平時的項目儲備工作。2．債券發(fā)行。在儲備項目庫經(jīng)過篩選后，進(jìn)入待發(fā)行庫，標(biāo)志著進(jìn)入債券發(fā)行準(zhǔn)備環(huán)節(jié)。儲備庫中項目按照當(dāng)年政策重點支持方向、債務(wù)限額等要求，開展自下而上篩選，最終入選項目納入當(dāng)年財政預(yù)算及債券資金安排，并經(jīng)人大審議批準(zhǔn)。項目單位應(yīng)及時引入第三方機(jī)構(gòu)開展評估，出具項目收益專項債券的項目實施方案、財務(wù)評估報告、法律意見書等相關(guān)材料，還應(yīng)相應(yīng)編制債券還款計劃、債券或項目管理辦法等。債券前期準(zhǔn)備完成后，根據(jù)發(fā)行窗口時期，由省財政廳統(tǒng)一安排發(fā)行。下圖是一般情況下專項債發(fā)行程序：二、申報材料專項債額度下發(fā)后，就要開始制作一套發(fā)債申報材料。從各省市的情況來看，都是由市縣財政局牽頭，相關(guān)職能部門配合。申報材料包括：信息披露文件、項目收益與融資資金平衡方案、財務(wù)評價報告、法律意見書、信用評級報告。大部分情況，各市縣財政局發(fā)行債券只需提供項目收益與融資資金平衡方案、財務(wù)評價報告、法律意見書三份文件。整個申報材料的制作，由財政局聘請各中介機(jī)構(gòu)開展材料編寫工作，各中介機(jī)構(gòu)主要包括會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所。各家的職能分別為：1、會計師事務(wù)所：對項目資金平衡情況進(jìn)行評價，出具項目收益與融資資金平衡方案、財務(wù)評價報告兩份文件；2、律師事務(wù)所：對項目進(jìn)行合法合規(guī)審查，并出具法律意見書。有些地方還會找一家銀行機(jī)構(gòu)或者證券公司，做整個發(fā)債申報材料的牽頭方，牽頭方的主要職能就是受財政局委托，為其提供發(fā)債的全流程服務(wù)。發(fā)行專項債需要的基礎(chǔ)資料清單：可行性研究報告項目概況、項目選址及建設(shè)條件、項目總體方案、項目實施計劃、投資估算和資金籌措、社會經(jīng)濟(jì)影響評價、收入成本估算等內(nèi)容。立項批復(fù)發(fā)改部門出具的《關(guān)于XX項目可行性研究報告的審批批復(fù)》或《關(guān)于XX項目的核準(zhǔn)意見批復(fù)》或《關(guān)于XX項目的備案證明》。規(guī)劃部門批復(fù)自然資源和規(guī)劃部門對建設(shè)項目的規(guī)劃、批復(fù)或說明，項目建設(shè)四證盡量保證齊全。監(jiān)管部門評價意見環(huán)保局出具的環(huán)評意見、安全監(jiān)管部門出具的安評意見。收入來源及依據(jù)收入來源主要有：項目自身收入、項目周邊、騰空或關(guān)聯(lián)地塊的土地出讓收入政府補(bǔ)貼收入。三、哪些領(lǐng)域可發(fā)專項債發(fā)改投資〔2023〕1232號——鏈接已經(jīng)發(fā)過的文章：HYPERLINK"/s?__biz=Mzg2NDU0NTc0Mg==&mid=2247497791&idx=2&sn=f9e9302ff74df91f3352a33f427fce28&scene=21"\l"wechat_redirect"\t"/_blank"2024年專債項目如何包裝謀劃？十一大領(lǐng)域申報要點四、專項債禁止投向領(lǐng)域五、成功獲批的關(guān)鍵是什么根據(jù)財預(yù)〔2017〕89號文要求：“發(fā)行專項債券建設(shè)的項目，應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ検杖氲默F(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規(guī)?！?；財辦預(yù)〔2021〕29號文要求：“融資規(guī)模要保持與項目收益相平衡”；發(fā)改辦投資〔2022〕873號文對于2023年專項債項目也明確：“滿足項目收益和風(fēng)險管理要求”。發(fā)行專項債，要滿足項目收益與融資自求平衡原則，確保項目收益能夠覆蓋債券本息。如項目已有其他融資，應(yīng)明確原有融資和新增債券的償還責(zé)任。資金平衡方案里，測算出項目收益未來能夠覆蓋債券本息，才可以發(fā)行債券。財辦預(yù)（2021）29號文要求：發(fā)行專項債項目“必須符合專項債券風(fēng)險管理要求和發(fā)行條件，必須是經(jīng)濟(jì)社會效益比較明顯，群眾期盼、早晚要干的政府投資項目。必須是有一定收益的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，優(yōu)先安排在建項目，優(yōu)先安排納入相關(guān)規(guī)劃的國家重大戰(zhàn)略任務(wù)項目，要按照項目建設(shè)工期和年度建設(shè)任務(wù)合理提出資金需求”。2023年專項債申報要求，新開工項目必須完成可研審批或核準(zhǔn)（備案）手續(xù)且2023年能夠開工建設(shè)。所以，成功獲批專項債，有以下三個關(guān)鍵點：第一，要優(yōu)先安排納入符合支持領(lǐng)域、符合國家重大戰(zhàn)略規(guī)劃任務(wù)、建設(shè)必要性強(qiáng)的項目。第二，項目的現(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能夠覆蓋專項債券還本付息。第三，需要項目各項手續(xù)齊全，資金到位后能夠馬上開工形成實物工作量。因為，專項債是投資穩(wěn)增長的重要工具，資金要給那種馬上能開工的項目。六、如何編制資金平衡方案項目資金平衡方案的主要內(nèi)容就是：投入資金的資金來源和現(xiàn)金流出計劃，項目產(chǎn)生的收入資金來源及現(xiàn)金流入測算，最后總的現(xiàn)金流入能夠覆蓋現(xiàn)金流出，并且要有一定的盈余，或者叫覆蓋倍數(shù)。（一）資金來源與資金用途按照中辦國辦《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（廳字33號文）的要求，項目資金來源包括項目資本金（可以是自有資金和/或?qū)ｍ梻Y金）、專項債券、市場化融資。資金用途包括，專項債券還本付息、市場化融資還本付息、建設(shè)支出、運(yùn)營支出及稅金（如果項目立項給政府委辦則不存在稅收，立項給項目公司或平臺等企業(yè)則部分經(jīng)營性收入存在稅收）。在項目資金平衡方案中，必須對上述內(nèi)容提前統(tǒng)籌考慮，全盤規(guī)劃。（二）現(xiàn)金流資金平衡方案需要對項目全生命周期的現(xiàn)金流進(jìn)行動態(tài)的平衡安排。項目收入則必須分為兩個部分：一部分，用于償還專項債，納入政府性基金預(yù)算管理；另一部分，為專項收入，用于償還市場化配套融資，由項目主體負(fù)責(zé)管理并償還，逐年還本付息。（三）資金覆蓋倍數(shù)資金平衡方案，最終的輸出結(jié)果與評價指標(biāo)，就是資金覆蓋率（還本付息倍數(shù)）及資金平衡狀況（現(xiàn)金流缺口）。還本付息倍數(shù)，是省財政審批專項債項目的主要指標(biāo)。計算方式：本息覆蓋倍數(shù)=項目收益合計/債券還本付息合計（四）整體宏觀層面及年度資金計劃資金平衡方案不僅需要做到項目整體宏觀層面上，項目總收益能夠覆蓋舉借債券之本息，并有1.3以上覆蓋倍數(shù)，更重要的是要做年度資金計劃。年度資金計劃更加具體，包括總投資構(gòu)成及以前年度已完成投資的認(rèn)定、建設(shè)期分年度資金使用計劃及來源、運(yùn)營期收益實現(xiàn)進(jìn)度及還本付息安排等等內(nèi)容。此處需要注意區(qū)分自然年還是還債年，如果是自然年，發(fā)債具體日期如果是在下半年，可能會導(dǎo)致年末資金余額過高，需要附加解釋，以免監(jiān)管部門誤認(rèn)為資金使用效率不高。七、如何優(yōu)化項目收入規(guī)劃項目的收入，一般有以下方法：1、單個項目增加運(yùn)營元素，把政府性基金收入變成專項收入；多個項目則肥瘦搭配，挖掘收益來源，提升可融資性。2、對當(dāng)?shù)刭Y源進(jìn)行歸納整理，將多個子項目合并為一個大項目或?qū)⒍鄠€子項目重組，確保每個項目都具備一定的收益性和可融資性，滿足市場化融資的需求。3、挖掘項目的經(jīng)營性，充分開發(fā)資源，對于過去未能按照市場原則進(jìn)行的交易，則應(yīng)該重新按照市場原則進(jìn)行規(guī)劃。八、發(fā)行額度、期限和方式根據(jù)2020年11月《關(guān)于進(jìn)一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》（財庫〔2020〕36號），地方債期限為1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。允許地方結(jié)合實際情況，采取到期還本、提前還本、分年還本等不同還本方式。地方財政部門應(yīng)當(dāng)保障專項債券期限，與項目期限相匹配。新增專項債券到期后原則上由地方政府安排政府性基金收入、專項收入償還，專項債券期限與項目期限不匹配的，可在同一項目周期內(nèi)以接續(xù)發(fā)行的方式進(jìn)行融資。專項債券可以對應(yīng)單一項目發(fā)行，也可以對應(yīng)多個項目集合發(fā)行。地方政府債的發(fā)行市場包括銀行間債券市場與交易所債券市場。其發(fā)行方式包括公開發(fā)行（公開招標(biāo)和公開承銷）和定向承銷發(fā)行。采用承銷或招標(biāo)方式的，發(fā)行利率在承銷或招標(biāo)日前1至5個工作日相同待償期記賬式國債的平均收益率之上確定。專項債券應(yīng)當(dāng)在中央國債登記結(jié)算有限責(zé)任公司，辦理總登記托管，在國家規(guī)定的證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)辦理分登記托管。專項債券發(fā)行結(jié)束后，符合條件的應(yīng)按有關(guān)規(guī)定及時在全國銀行間債券市場、證券交易所債券市場等上市交易。九、信息評級及信息披露根據(jù)《地方政府債券發(fā)行管理辦法》（財庫〔2020〕43號），地方財政部門應(yīng)當(dāng)按照公開、公平、公正原則。從具備中國境內(nèi)債券市場評級資質(zhì)的信用評級機(jī)構(gòu)中，依法競爭擇優(yōu)選擇信用評級機(jī)構(gòu)，并按規(guī)定及時披露所選定的信用評級機(jī)構(gòu)。首次評級后，信用評級機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在評級結(jié)果有效期內(nèi)，每年開展一次跟蹤評級，在債券存續(xù)期內(nèi)發(fā)生可能影響償債能力和償債意愿的重大事項時,及時進(jìn)行不定期跟蹤評級，并公布跟蹤評級結(jié)果。地方財政部門應(yīng)當(dāng)按照地方政府債券信息披露有關(guān)規(guī)定，及時公開地方政府債券發(fā)行安排、債券基本信息、本地區(qū)財政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及債務(wù)情況、債券信用評級報告等。專項債券還應(yīng)當(dāng)全面詳細(xì)公開項目信息、項目收益與融資平衡方案、債券對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖肭闆r、由第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)出具的評估意見以及對投資者做出購買決策有重大影響的其他信息。各地應(yīng)當(dāng)在專項債券發(fā)行定價結(jié)束后，通過中國債券信息網(wǎng)和本地區(qū)門戶網(wǎng)站等媒體，及時公布債券發(fā)行結(jié)果。地方財政部門應(yīng)當(dāng)在每月20日前，披露本地區(qū)下月地方債發(fā)行計劃，在3月、6月、9月和12月20日前披露本地區(qū)下季度地方債發(fā)行計劃。地方債存續(xù)期內(nèi)，應(yīng)當(dāng)于每年6月30日前披露對應(yīng)項目上一年度全年實際收益、項目最新預(yù)期收益等信息。如新披露的信息與上一次披露的信息差異較大，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的說明。十、專項債資金如何使用現(xiàn)行專項債相關(guān)文件，并沒有清晰說明專項債支持項目的具體方式或途徑，實踐中，目前專項債的使用有以下方式：（一）用作政府投資項目的直投資金是指專項債發(fā)行成功，資金進(jìn)入發(fā)債收入后，政府以直接投資的方式投入項目，項目實現(xiàn)的收益計入政府性基金收入或經(jīng)營性專項收入，用于歸還專項債本息。（二）用作對項目公司、項目實施主體的債務(wù)性資金是指專項債資金作為債務(wù)性資金進(jìn)入項目公司或項目實施主體，以項目產(chǎn)生的政府性基金收入（如收費(fèi)公路）或?qū)ｍ検杖霘w還專項債本息。這種方式不適用于PPP項目。（三）用作項目資本金（四）政府統(tǒng)籌用于項目實踐中，還有地方政府將發(fā)行專項債券籌集的資金調(diào)撥給項目單位，同時政府統(tǒng)籌項目產(chǎn)生的基金性收入和專項收入用于專項債券到期償付。專項債資金使用的要點：專項債券資金必須用于有一定收益的公益性項目，這一要求已經(jīng)限定了專項債券資金使用范圍：1、要用在項目上，將專項債券資金用于經(jīng)常性支出、償還其他債務(wù)或利息的均不屬于項目范疇；2、要用于公益性項目，堵死了專項債券資金用于產(chǎn)業(yè)項目、房地產(chǎn)項目等商業(yè)化運(yùn)作項目的路徑，其次，項目謀劃階段，要充分考慮之后的資金使用路徑。再次，國發(fā)【2014】43號文指出：明確政府和企業(yè)責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)。因此，在項目業(yè)主的確認(rèn)上，政企職責(zé)要劃分清楚，屬于本級企事業(yè)單位干的事，別用政府部門來做業(yè)主，容易造成后期資金使用、產(chǎn)權(quán)劃分等諸多問題。最后，對項目業(yè)主變更、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模調(diào)整等可能影響其收益與融資平衡能力的重大事項的、應(yīng)經(jīng)本級政府批準(zhǔn)后向省級財政部門報告，并由省級財政部門公告或做相應(yīng)的信息披露。十一、如何調(diào)整專項債資金用途2021年11月10日，財政部印發(fā)《地方政府專項債券用途調(diào)整操作指引》的通知，指出專項債券用途調(diào)整，屬于財政預(yù)算管理范疇，主要是對新增專項債券資金已安排的項目。因債券項目實施條件變化等原因，導(dǎo)致專項債券資金無法及時有效使用，需要調(diào)整至其他項目產(chǎn)生的專項債券資金用途變動。專項債券資金使用，堅持以不調(diào)整為常態(tài)、調(diào)整為例外。專項債券一經(jīng)發(fā)行，應(yīng)當(dāng)按照嚴(yán)格發(fā)行信息公開文件約定的項目用途使用債券資金，各地確因特殊情況需要調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行規(guī)定程序。嚴(yán)禁擅自隨意調(diào)整專項債券用途，嚴(yán)禁先挪用、后調(diào)整行為。（一）項目調(diào)整條件根據(jù)《指引》，專項債券資金已安排的項目，可以申請調(diào)整的具體情形包括：1.項目實施過程中發(fā)生重大變化，確無專項債券資金需求或需求少于預(yù)期的；2.項目竣工后，專項債券資金發(fā)生結(jié)余的；3.財政、審計等發(fā)現(xiàn)專項債券使用存在違規(guī)問題，按照監(jiān)督檢查意見或?qū)徲嫷纫庖姶_需調(diào)整的；4.其他需要調(diào)整的。（二）專項債券用途調(diào)整原則1.調(diào)整安排的項目，必須經(jīng)審核把關(guān)具備發(fā)行和使用條件。項目屬于有一定收益的公益性項目，且預(yù)期收益與融資規(guī)模自求平衡。項目前期準(zhǔn)備充分、可盡早形成實物工作量。項目周期應(yīng)當(dāng)與申請調(diào)整的債券剩余期限相匹配。2.調(diào)整安排的專項債券資金，優(yōu)先支持黨中央、國務(wù)院明確的重點領(lǐng)域符合條件的重大項目。3.調(diào)整安排的專項債券資金，優(yōu)先選擇與原已安排的項目屬于相同類型和領(lǐng)域的項目。確需改變項目類型的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的解釋說明。4.調(diào)整安排的專項債券資金，嚴(yán)禁用于置換存量債務(wù)，嚴(yán)禁用于樓堂館所、形象工程和政績工程以及非公益性資本支出項目，依法不得用于經(jīng)常性支出。調(diào)整安排的專項債券資金，優(yōu)先用于本級政府符合條件的項目，確無符合條件項目的，省級財政部門可以收回專項債券資金和對應(yīng)的專項債務(wù)限額統(tǒng)籌安排。（三）項目調(diào)整程序省級財政部門，原則上每年9月底前可集中組織，實施1到2次項目調(diào)整工作。地方各級財政部門會同有關(guān)部門組織梳理本級政府專項債券項目實施情況，確需調(diào)整專項債券用途的；要客觀評估擬調(diào)整項目預(yù)期收益和資產(chǎn)價值，編制擬調(diào)整項目融資平衡方案、財務(wù)評估報告書、法律意見書，經(jīng)同級政府同意后，及時報送省級財政部門。擬調(diào)整項目融資平衡方案應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確反映項目基本情況、前期手續(xù)、投融資規(guī)模、收益來源、建設(shè)周期、分年度投資計劃、原債券期限內(nèi)預(yù)期收益與融資平衡情況、原已安排的項目調(diào)整原因、潛在風(fēng)險評估、主管部門責(zé)任、調(diào)整后債券本息償還安排等。省級財政部門負(fù)責(zé)匯總各地調(diào)整申請，統(tǒng)籌研究提出包括專項債務(wù)限額和專項債券項目在內(nèi)的調(diào)整方案，于10月底前按程序報省級政府批準(zhǔn)后，報財政部備案。十二、用途負(fù)面清單2021年11月10日，財政部印發(fā)《地方政府專項債券用途調(diào)整操作指引》的通知，指：●不得用于無收益的公益性項目。●不得用于企業(yè)投資的市場化產(chǎn)業(yè)項目?！癫话才庞糜谧赓U住房建設(shè)以外的土地儲備●不安排一般房地產(chǎn)項目，不安排產(chǎn)業(yè)項目。●不得作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類股權(quán)基金的資金來源?！癫坏猛ㄟ^設(shè)立殼公司、多級子公司等中間環(huán)節(jié)注資，避免層層嵌套、層層放大杠桿?！駠?yán)禁用于企業(yè)補(bǔ)貼或獎勵、企業(yè)對外借款?！駠?yán)禁用于項目運(yùn)營補(bǔ)貼等經(jīng)常性支出。●嚴(yán)禁用于“亮化”工程、景觀提升、主題公園等形象支出?！駠?yán)禁用于購買理財產(chǎn)品。●新增專項債券必須用于建設(shè)項目，不得用于償還債務(wù)，嚴(yán)禁用于債券利息支出等。十三、專項債如何償還1.專項債券以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。2.專項債券還本、付息以及費(fèi)用支出應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)年到期專項債券規(guī)模、利率、費(fèi)率、對應(yīng)專項收入等因素合理預(yù)計，列入年度政府性基金支出預(yù)算統(tǒng)籌安排。3.使用債券資金的單位應(yīng)當(dāng)建立單位還本付息臺賬，健全償債保障機(jī)制。每年按相關(guān)規(guī)定足額上繳當(dāng)年專項債券利息和實際發(fā)生的發(fā)行費(fèi)用。十四、怎樣開展“專項債+市場化融資”根據(jù)《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號）（下簡稱“專項債通知”）中相關(guān)內(nèi)容，要發(fā)揮專項債券帶動作用和金融機(jī)構(gòu)市場化融資優(yōu)勢，依法合規(guī)推進(jìn)專項債券支持的重大項目建設(shè)。該通知同時規(guī)定，對有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項目，由地方政府發(fā)行專項債券融資；收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營性專項收入，且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的重大項目，可以由有關(guān)企業(yè)法人項目單位根據(jù)剩余專項收入情況向金融機(jī)構(gòu)市場化融資。上述內(nèi)容明確了兩個方面：1、如果一個項目僅有政府性基金收入，是不能市場化融資的；2、有專項收入，且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的項目，才能市場化融資，即市場化融資的還款來源只能是專項收入。該通知明確的其他主要內(nèi)容還有：1.在評估項目收益償還專項債券本息后，專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實際水平過度融資。2.組合使用專項債券和市場化融資的項目，項目收入實行分賬管理。項目對應(yīng)的政府性基金收入和用于償還專項債券的專項收入及時足額繳入國庫，納入政府性基金預(yù)算管理，確保專項債券還本付息資金安全；項目單位依法對市場化融資承擔(dān)全部償還責(zé)任，在銀行開立監(jiān)管賬戶，將市場化融資資金以及項目對應(yīng)可用于償還市場化融資的專項收入，及時足額歸集至監(jiān)管賬戶，保障市場化融資到期償付。3.市場化轉(zhuǎn)型尚未完成、存量隱性債務(wù)尚未化解完畢的融資平臺公司不得作為項目單位；嚴(yán)禁項目單位以任何方式新增隱性債務(wù)。有盈余，則可籌措相應(yīng)市場化融資以及決定一定比例專項債是否用于資本金。專項債與市場化融資對應(yīng)的收入應(yīng)該進(jìn)行分割，專項債與市場化融資對應(yīng)的資產(chǎn)是否需要進(jìn)行分割呢？要看項目具體情況。因為專項收入可以歸還專項債、也可以歸還市場化融資，對專項收入可以進(jìn)行分割，但對產(chǎn)生專項收入的資產(chǎn)卻很難進(jìn)行分割。另外，市場化融資的提供方是可以提出資產(chǎn)抵質(zhì)押要求的。如果對市場化融資提供抵質(zhì)押影響到專項債還款來源的實現(xiàn)，則應(yīng)征得政府方的同意。十五、用作資本金根據(jù)《政府投資條例》，對于沒有經(jīng)營性的純公益項目，政府采取直接投資方式；對于有一定經(jīng)營性的準(zhǔn)公益性項目，政府采取資本金注入方式。因此，專項債應(yīng)用于有一定經(jīng)營性的、適合政府以資本金注入的項目。固定資產(chǎn)項目的總投資資金構(gòu)成包括兩部分：資本金和債務(wù)性資金。政府以資本金注入項目，然后金融機(jī)構(gòu)根據(jù)項目的經(jīng)營收入情況提供市場化融資。資本金比例不能低于國家的規(guī)定（一般為不低于20%）；同時，根據(jù)項目的經(jīng)營收入規(guī)模調(diào)節(jié)：經(jīng)營收入豐沛，資本金比例就可以低一些；經(jīng)營收入弱小，金融機(jī)構(gòu)可以提供的債務(wù)性資金就比較少，這時候，就需要提高資本金比例，減少融資金額。所以，資本金對于項目籌資完成十分重要。專項債券作資本金必須具備以下條件：1、限定在重大項目必須符合黨中央國務(wù)院重大決策部署、具有較大示范帶動效應(yīng)的重大項目；或者是列入發(fā)改委重點項目庫的重要項目。2、作資本金必須獲得省級財政部門批準(zhǔn)運(yùn)用債務(wù)性資金作資本金屬于“特事特辦”，需要設(shè)計專門的資金使用方案、運(yùn)用比例和償還方式，需要獲得上級財政部門的審批與同意。3、必須具備向金融機(jī)構(gòu)市場化融資條件專項債資金作項目資本金，本質(zhì)上是為了進(jìn)一步撬動社會投資；所以項目本身必須具有市場化的現(xiàn)金流，能夠通過經(jīng)營性的收入來獲得銀行貸款等市場化融資。4、2023年專項債申報文件中，對于政策性開發(fā)性金融工具（市場也稱“資本金貸款”）項目中因額度限制無法獲得支持的項目，符合專項債券項目條件的也可以申請報送。從財政審核的角度來說，專項債券作資本金的規(guī)模應(yīng)當(dāng)是解決市場化融資后項目剩余的資金缺口，同時也彌補(bǔ)當(dāng)?shù)刎斦馁Y本金不足。因此，從實際操作的角度來說，有幾類項目比較適合用專項債資金作項目資本金：1、產(chǎn)業(yè)園區(qū)類項目產(chǎn)業(yè)類基礎(chǔ)設(shè)施是國家與金融都重點支持的領(lǐng)域，且其中的人才公寓、標(biāo)準(zhǔn)化廠房、孵化器、水電氣熱項目都具有較為穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入；既容易列入重大項目范疇，又具備較好的市場化融資條件。2、縣城新型城鎮(zhèn)化項目新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)域?qū)儆趪抑С值闹攸c領(lǐng)域，且國家發(fā)改委在去年下發(fā)了《關(guān)于信貸支持縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項的通知》；對于縣城產(chǎn)業(yè)平臺公共配套設(shè)施、縣城新型基礎(chǔ)設(shè)施以及縣城其他基礎(chǔ)設(shè)施提供專項信貸支持?？h級政府可以同時利用兩項政策，既解決政府資本金不足的問題，又解決縣城項目不容易獲得市場化融資支持的困難。3、重大交通領(lǐng)域及其配套項目在“十四五”期間，新一輪交通投資將作為打通國內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的重點措施，也是政策與金融重點支持的方向。并且，在大型鐵路、公路項目開發(fā)時，不僅項目本身投資重大，其配套交通樞紐、站前廣場、沿線開發(fā)都需要大量資金，也能夠帶來不錯的收益。因此，這一領(lǐng)域?qū)⑹菍ｍ梻Y金體現(xiàn)投資效果的重點方向。在申請專項債券資金作資本金時，既要考慮政策的導(dǎo)向，也要平衡金融機(jī)構(gòu)的意見，在兩者共同認(rèn)可的前提下，才能實現(xiàn)債券資金作資本金、撬動社會投資的重要目標(biāo)。十六、如何安排償還順序?qū)ｍ梻峁╉椖拷ㄔO(shè)資金，可區(qū)分為債權(quán)性質(zhì)的資金和股權(quán)性質(zhì)的資金；金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資決策時，會按項目披露的“收益融資自平衡方案”等信息進(jìn)行分析。（一）專項債提供債權(quán)資金的情況下一方面，因政府性基金收入（土地出讓金為主）產(chǎn)生于項目前期，故專項債還款優(yōu)先有其合理性。另一方面，由于專項債利率低，市場化融資利率高，項目單位出于節(jié)約利息成本的需求，希望先還高成本的市場化融資，再還專項債。這樣就存在了矛盾，而這一矛盾的解決，還是要回歸于基本事實：就是還款來源產(chǎn)生的時間。（二）專項債提供股權(quán)資金（資本金）在財務(wù)會計上，權(quán)益資金的受償順序劣后于債權(quán)資金，但在專項債用于資本金場合，在最初做“收益融資自平衡”方案時，就將項目收入分割了，一部分用于償還專項債，另一部分用于償還市場化債權(quán)融資，特別是政府性基金收入只能用于償還專項債本息。雖然專項債的還債責(zé)任主體是地方政府，但在專項債充當(dāng)資本金和專項債充當(dāng)債務(wù)性資金的情況下，地方政府的責(zé)任有所不同。專項債充當(dāng)債務(wù)性資金的情況下，項目單位的責(zé)任更大一些。一個項目的建設(shè)資金，既有專項債又有市場化融資的情況下，還款順序可以是專項債做債性資金>市場化融資>專項債做資本金--前面的先還。而實際的還款順序安排，還必須考慮到還款來源產(chǎn)生的順序，應(yīng)與之匹配。償還市場化融資的現(xiàn)金流應(yīng)該明確分割出來。提供市場化融資的金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)根據(jù)明確分割出來的這部分現(xiàn)金流測算其還款能力，并安排還款計劃。

十七、發(fā)行審核要點（一）前置評審要點前置條件評審，主要對評價項目能不能達(dá)到專項債券發(fā)行基本條件，前置條件有一項不符合的，即評審不通過（實行一票否決權(quán)）。評審項目評審標(biāo)準(zhǔn)/否決事項項目性質(zhì)/領(lǐng)域非公益性項目（公益性項目是指為社會公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運(yùn)作的政府投資項目）；不屬于中央明確的專項債券重點支持領(lǐng)域的重大項目；列入專項債券負(fù)面清單；債券資金用于置換或償還債務(wù)，貨幣化安置等，不形成實物工作量；PPP項目；打捆項目中公益性項目投資額占比低于50%或發(fā)債需求超過公益性項目投資總額；投向領(lǐng)域選擇不準(zhǔn)確、建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模填寫過于簡略或不夠量化、建設(shè)內(nèi)容與選擇的投向領(lǐng)域不對應(yīng)、項目屬于投向領(lǐng)域禁止類項目清單等。項目成熟度未提供發(fā)改或主管部門立項文件（含可研批復(fù)）、用地、環(huán)評等前期手續(xù)，或手續(xù)超出有效期；未落實資本金，或資本金來源不合規(guī)，或資本金比例低于國發(fā)〔2019〕26號相關(guān)規(guī)定；未開展事前績效評估；項目收益平衡項目自身無收益，土地出讓收入/運(yùn)營補(bǔ)貼收入占總收入的比例超過50%；收益覆蓋融資本息倍數(shù)低于1.3即視為不具備發(fā)債條件；收入明顯不屬于項目自身收入，或一般公共預(yù)算收入作為項目收入，或收入測算明顯高于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，項目之間無必然聯(lián)系硬作打包平衡，收入明顯不合規(guī)合理的其他情形。應(yīng)列未列的成本支出，或成本測算明顯低于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。項目申報主體項目申報主體為非常設(shè)機(jī)構(gòu)；項目單位為企業(yè)債券資金需求申報當(dāng)年無發(fā)債計劃，或債券發(fā)行后無法形成迅速有效支出（預(yù)計開工時間無法達(dá)到要求）；資金需求金額未能聚焦重點項目（資金需求額度低于1000萬元）；方案編制完備性方案內(nèi)容存在投資概算、運(yùn)營成本測算、還款保障措施、風(fēng)險管理措施等重大缺失的；（二）項目質(zhì)量評審要點前置條件評審?fù)ㄟ^的項目進(jìn)行質(zhì)量評審，按照評分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合評估打分，質(zhì)量好、得分高的納入發(fā)行（備選）庫，并優(yōu)先安排發(fā)行；質(zhì)量差、得分低的項目不予入庫。評審項目評審標(biāo)準(zhǔn)項目成熟度初步設(shè)計和概算審批、國有土地使用證（不動產(chǎn)登記證）、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)工程施工許可證、中標(biāo)通知書、項目施工合同等。符合規(guī)劃符合城市總體規(guī)劃和項目詳細(xì)規(guī)劃及相關(guān)行業(yè)專項規(guī)劃。建設(shè)投資情況編制投資建設(shè)概算，包括投資建設(shè)費(fèi)用明細(xì)和分年度投資進(jìn)度。融資情況分年度發(fā)債規(guī)模不超過項目建設(shè)進(jìn)度，不能存在明顯不合理。收入測算情況收入合規(guī)、合理、測算論證依據(jù)充分；編制收入測算表（列明收入類型、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量等）；列明測算過程；收入測算合理；項目收入是否含財政運(yùn)營補(bǔ)貼或土地出讓收入；成本測算情況成本合規(guī)、合理、測算依據(jù)充分；編制運(yùn)營成本測算表，包括運(yùn)營成本明細(xì)；收益與融資平衡情況項目收益能保證債券資金按時還本付息。編制資金測算平衡表（含總金額和明細(xì)項）；償債計劃可行有效。債券期限結(jié)構(gòu)債券期限與項目收入相匹配。建設(shè)運(yùn)營方案項目建設(shè)運(yùn)營方案完備、內(nèi)容明確。資金管理項目資金（含債券資金）流入流出管理方案合理、詳細(xì)。風(fēng)險管理債券還款保障措施明確、完備。項目建設(shè)、運(yùn)營與資金使用過程中可能存在的問題，制定有針對性的風(fēng)險管理措施。(三)審核問題匯總一）關(guān)于項目手續(xù)1、立項存在問題（1）立項過期；（2）報送的立項批復(fù)文件中含有“景觀、綠化、樓堂館所”等禁止類項目清單范圍；（3）子項目無關(guān)聯(lián)性，且相關(guān)論證，不支持通過改變業(yè)主強(qiáng)行打捆申報；（4）方案建設(shè)內(nèi)容未在立項中體現(xiàn)，或者方案的建設(shè)內(nèi)容數(shù)量指標(biāo)和立項批復(fù)的不一致。2、用地手續(xù)（1）項目涉及新建內(nèi)容，出具無需預(yù)審和選址的用地文件，不符合用地要件要求；（2）用地手續(xù)面積與立項批復(fù)用