新形勢下做好機構編制工作的幾點思考

新形勢下做好機構編制工作的幾點思考市委編辦深入貫徹落實《市委編辦學習貫徹習近平總書記“編制機構工作”重要講話精神推進機構編制工作高質量發(fā)展工作方案》，以“新形勢下如何做好機構編制工作”為主題，積極研究探索當前機構編制工作面臨的形勢和任務以及存在的問題，旨在明方向，促改革，找差距，解難題，共同推進機構編制工作提質增效。下面，結合我市機構編制工作的實際，談幾點粗淺的認識和思考。一、把握新形勢新要求，正確找準機構編制部門新定位機構編制工作是黨的一項重要工作，在鞏固組織基礎、助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、推動高質量發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。新時代、新形勢、新要求，賦予機構編制工作新的歷史使命。“十四五”規(guī)劃提出今后五年經濟社會發(fā)展的主要目的是推動高質量發(fā)展，作為機構編制部門，面對新形勢新要求，要正確找準站位定位，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持黨對機構編制工作的領導，堅持以人民為中心的思想，在完善機構職能體系、深化機構改革、優(yōu)化機構編制資源配置，構建機構編制法規(guī)制度體系上不斷努力，不斷提升新時代機構編制工作水平，為護航新時代高質量發(fā)展超越提供體制機制和機構編制保障。（一）做好新形勢下機構編制工作，要正確把握站位定位。一方面要注重提高站位，深刻領會總書記、黨中央的戰(zhàn)略意圖，強化機構編制部門是黨的工作機關、政治機關的意識，貫徹落實黨管機構編制的原則，堅決站穩(wěn)黨性立場和人民立場，對黨和人民負責，胸懷市域發(fā)展大局，從政治和全局的戰(zhàn)略高度，大視野謀劃推進，從為實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的高度出發(fā)謀劃機構編制工作。另一方面要精確把握定位，新時代機構編制工作必須緊緊圍繞服務黨和國家事業(yè)大局，著力增強黨組織的政治功能，聚焦重大民生工程、民心工程，促進黨建和業(yè)務深入融合，提升解決實際問題的本領，緊密結合實際，有針對性地提出有效措施，要讓數(shù)量與質量并重，進度與效果兼顧，推動解決群眾反映熱烈的教育、衛(wèi)生、住房等問題，加快推進社會治理現(xiàn)代化、市域經濟高質量發(fā)展。（二）做好新形勢下機構編制工作，要堅持穩(wěn)妥推進各項改革。深化改革是機構編制工作的主旋律。當前改革已經進入深水市，行政管理體制改革、“放管服”改革、綜合行政執(zhí)法體制改革、事業(yè)單位改革、重點領域體制機制改革等，越來越觸及深層次的權利和利益的再調整再分配，情況復雜，阻力和難度很大，一要謹慎處理改革與穩(wěn)定的關系，加強調研論證和評估工作，完善體制，創(chuàng)新機制，持續(xù)深化改革。二要更好地借勢借機借力，爭取黨委政府的重視和領導，爭取部門的配合和支持，加強溝通協(xié)調，形成合力，共同推進。（三）做好新形勢下機構編制工作，要規(guī)范機構編制管理方式。一要注重管理的科學化，加強對機構編制標準問題的研究，充分發(fā)揮標準在機構編制管理過程中的作用。機構設不設，編制核多少，編制結構怎么定，不是隨心所欲、討價還價，也不是拍腦袋、想當然，而是要建立一套科學完善的標準，要標準來管理，用標準來說話。二要注意管理的制度化。嚴格執(zhí)行編委會和編辦工作規(guī)則和工作細則，規(guī)范用編審批、辦理入編減編等工作程序，完善重大機構編制事項集中研究制度，聯(lián)合組織人事部門規(guī)范編內和編外人員管理制度，建立健全編制政務公開、編制動態(tài)管理、機構編制評估、目標管理等制度，用制度管長遠，把機構編制管理納入到制度化的軌道。三要注重管理方式創(chuàng)新。近年來隨著經濟社會的發(fā)展和城市規(guī)模擴大，嚴控機構編制與滿足事業(yè)發(fā)展需求之間的矛盾日益突出，這對機構編制部門配置有限資源、保障經濟社會發(fā)展的能力是一個嚴峻的考驗，需要編制部門迎難而上，與時俱進，突破過去“就機構論機構、就編制論編制”的思維局限，創(chuàng)新管理方式，講究靈活，守住底線，嚴控總量，盤活存量，統(tǒng)籌協(xié)調，動態(tài)管理，寬嚴有度，增減平衡，重點保障新增職能任務和重點領域、民生領域部門的機構編制，推進機構編制調控與經濟社會發(fā)展協(xié)調統(tǒng)一。提高編制使用效益，擴充編制周轉池?？梢酝ㄟ^簡政放權、購買服務等方式，也可以從職能和清單入手，根據法律立改廢情況及時梳理單位職能和權責清單，推進定崗定責定編，根據職能弱化或消失或擴展、任務縮減或增加等，對編制進行重新整合，提高編制使用效益，騰出閑置編制。（四）做好新形勢下機構編制工作，要推進機構編制法制化。依法行政是我們基本的治國方略，是政府履行職能的根本保障。要加大機構編制法律法規(guī)宣傳力度，樹立“編制即法”的概念，深化編制法制意識。要堅持“職能法定”原則，運用法治的思維方式，依法界定和科學規(guī)范政府職能，從不斷完善各部門“三定”規(guī)定和權責清單入手，加強合法性審查，逐步實現(xiàn)機構、職能、編制與工作程序的法定化，使機構編制工作有法可依，有章可循。二、查問題解瓶頸，推進X機構編制工作高質量發(fā)展市作為市的中心城市，是X市現(xiàn)代化工貿港口城市核心市，是X市中心市市東擴、北擴的主要市域，近年來，城市經濟社會快速發(fā)展，全市生產總值穩(wěn)步增長，城市規(guī)模和人口規(guī)模迅速擴大，機構編制部門充分發(fā)揮職能作用，深化行政體制改革，推進重點領域體制機制改革，厘清權責邊界，理順部門職責交叉事項，優(yōu)化機構編制資源配置，保障重點領域編制需求，為X市高質高效發(fā)展提供機構編制保障，取得良好實效。但目前還存在幾個比較突出的問題：（一）教職工編制缺口較大，阻礙中心城市教育事業(yè)發(fā)展近年來，市迅速發(fā)展，城市擴容，人口翻倍劇增至X萬，大量生源從周邊縣市市流入，X年減編控編后，中小學、幼兒園生數(shù)從X萬多凈增到X萬，我市陸續(xù)投入相應教育配套設施，新增小學X所，幼兒園X所，但因執(zhí)行中央減編控編政策，編制無法新增，目前編制供需矛盾十分突出，教職工編制缺口XX多名，今后隨著X市日益發(fā)展，勢必要投入更多教育資源，編制需求將持續(xù)增長。今年省市先后給我市下達部分教職工專項編制，我市也先后從市直部門調劑XX名編制給基層學校，但還無法填補缺口，大部分中小學、幼兒園無法按照教職工編制核定標準核定編制，有的幼兒園甚至只有個位數(shù)的編制，大部分用編外人員補充，由于編外人員流動性大，教師隊伍整體水平受限，在很大程度上制約我市教育事業(yè)的提質發(fā)展，特別是中學教育發(fā)展較慢，造成整個X市中心城市優(yōu)質教育資源過度集中，分布不均衡，催生高價學市房和教育不公平問題，影響群眾生產生活。（二）行政編制長期不足，造成混崗現(xiàn)象十分普遍X市于1997年經國務院批準設立，行政編制是由原鯉X市一分為三而來，因此建市以來我市行政編制一直處于嚴重不足的狀態(tài)，基本只夠配備科級領導干部，有的單位扣除領導使用的編制后，難以滿足一個內設股室配一名行政編制的要求，比如市統(tǒng)計局，行政編制X名，領導職數(shù)X名，扣除領導職數(shù)后，行政編制只剩X名，不夠X內設股室分配。而這種現(xiàn)象在街道更為明顯，大部分街道扣除黨政領導職數(shù)后，行政編制不夠街道五辦分配，造成街道定崗定責到人存在很大困難?；鶎拥慕鉀Q辦法只能是抽調事業(yè)人員頂崗，補充行政人員的不足，由此造成混崗現(xiàn)象十分突出，事業(yè)單位職能空掛或者履行不到位，人員編制難以按照單位職責配置，有限編制資源效益難以最大化，制約著我市管理體制機制、崗位設置的調整優(yōu)化等等。（三）法律制定相對滯后，部分職能存在管理漏洞機構改革進一步理順政府部門行政職能，明晰權責邊界，也將過去一些模棱兩可的職責暴露出來，推諉扯皮事項增多。一些新興領域的法律法規(guī)制定相對落后，導致一些職責歸口沒有法律依據，部門推諉扯皮，出現(xiàn)無人管的真空現(xiàn)象。這時往往交由編辦裁判，但是沒有法律依據，上級編制部門沒有統(tǒng)一明確的情況下，基層編辦往往難以裁決。比如《成品油市場管理辦法》廢止后，對無證經營非?；烦善酚瓦`法行為，因為無法律依據，處于各部門無法實施處罰的尷尬局面。今年在X街道發(fā)現(xiàn)一處涉嫌無證加柴油窩點，最終只能由商務局牽頭市場監(jiān)管局、應急局、公安分局等單位進行處理，消除隱患。再比如物流監(jiān)管，養(yǎng)犬管理、托管機構監(jiān)管等，因無法律明文規(guī)定，缺乏主管部門，有的各相關部門根據各自職責進行管理，容易推諉扯皮，造成監(jiān)管盲市和真空。（四）市市兩級部分事權劃分不明晰作為中心城市，市與市直部門在職權方面的聯(lián)系較為密切，尤其是綜合執(zhí)法體制改革，實行市市兩級一支執(zhí)法隊伍，除了城市管理執(zhí)法隊伍保留在我市，其他生態(tài)環(huán)保、交通運輸、市場監(jiān)管、文化市場、農業(yè)等領域的執(zhí)法隊伍均設在市級，市市兩級聯(lián)動更為緊密。在實際履職中，部分事權較為容易產生職權交叉、職責邊界不清等情況。比如市自然資源局職責至今未能與市級理順，“三定”規(guī)定至今未能制定印發(fā)；市農業(yè)農村水利局反映執(zhí)法體制改革后，市農業(yè)執(zhí)法機構連人帶編已經移交市局，但是在對違法占地行為的監(jiān)管執(zhí)法、對非法占用、破壞耕地行為的監(jiān)管執(zhí)法、“兩違”的監(jiān)管執(zhí)法、大氣污染防治監(jiān)管執(zhí)法（秸稈焚燒）等方面與市農業(yè)綜合執(zhí)法支隊仍為厘清。市場監(jiān)管局反映多頭重復監(jiān)管情況惡化，工作機制難以理順。對同一個違法線索，按照原執(zhí)法程序，由市市場監(jiān)管局或市局支隊檢查即可，而按現(xiàn)行執(zhí)法程序，需要由市局及派駐執(zhí)法大隊分別開展兩次及以上的檢查。雖然形式上不違反一個執(zhí)法層級的要求，但實際上在工作中不僅未解決機構重疊、職責交叉、多頭多層重復執(zhí)法的問題，反而給監(jiān)管對象帶來重復監(jiān)管問題，導致綜合監(jiān)管執(zhí)法效率較低。以上問題，成為阻礙我市機構編制工作發(fā)展的重難點，如何破解機構編制難題，助推機構編制工作高質量發(fā)展，成為我市當前一個重要研究課題，主要解決思路如下：（一）持續(xù)盤活機構編制資源在目前編制總量緊張、供需矛盾突出、資源配置不盡均衡的情況下，單純依靠增量解決編制問題已無空間，只能另辟蹊徑，通過內部挖潛、統(tǒng)籌調配來優(yōu)化編制資源配置。一是強化空編情況分析，提高編制使用效率。建立各行業(yè)空編臺賬，結合人員結構、人員流動情況定期對空編進行分析，通過空編率的比較對各行業(yè)用編情況進行評估，確定合理空編率的范圍，合理收回空編，加強機構編制資源儲備，對教育、衛(wèi)生等保障民生領域的公益服務事業(yè)單位盡量壓低空編率，避免編制閑置，提高編制使用效率。二是用好用活編制周轉池。通過加強部門編制配置使用情況的評估，通過大力推進職責任務相近、業(yè)務交叉重疊事業(yè)的整合重組，加大“小微單位”“空殼單位”和“僵尸單位”撤并力度等方式，騰出沉淀和低效配置的編制資源，增加周轉池儲備量。制定“人才編制周轉池”制度方案，統(tǒng)籌盤活，重點用于加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設。三是繼續(xù)在學校、醫(yī)院實行人員總量控制辦法，強化義務教育、公共醫(yī)療、疾病防控等領域的用編保障。建立健全編外用工管理制度，規(guī)范編外人員管理，規(guī)范用工范圍、用工崗位、用工計劃、薪酬待遇、用工招聘流程等，建立健全編外人員臺賬，加強人員日常管理，提高編外用工效能，保證學校、醫(yī)院高質量發(fā)展。四是積極探索購買服務方式破解編制瓶頸。我們在教育領域率先進行嘗試，利用國企出資辦學，成立教育集團，興辦幼兒園，購買服務，將編外教師統(tǒng)一納入該集團管理，解決今后編外人員管理上存在的諸多隱患，也緩解教育編制壓力。五是建議上級編制部門適當下?lián)苄姓幹?，解決我市長期以來由于行政編制不足而造成的混崗現(xiàn)象。加大創(chuàng)新力度，探索跨市域調劑教職工編制辦法，從人口生源主要流出地或者空編較多的地市調劑編制給外來人口急劇增多、新生數(shù)量凈增較快的地市使用，統(tǒng)籌大局，推進編制資源配置整體趨向平衡，保障X市中心城市教育編制資源，不斷推進教育強市強市建設。（二）推進機構編制法定化。機構編制法定化包含機構、職能、權限、程序、責任法定化，主要體現(xiàn)在“三定”規(guī)定?！叭ā币?guī)定是機構編制法定化的重要形式，是各部門各單位機構職責權限、人員配備和工作運行的基本依據，推進機構編制法定化，一要著力推進機構職責法定化。XX年以來，我市全覆蓋制定市級X個涉改部門“三定”規(guī)定，并以黨內規(guī)范性文件形式印發(fā)實施，對全市X家事業(yè)單位進行清理規(guī)范，近期對市委文明辦等X個未涉改部門的職責進行梳理，重新制定“三定”規(guī)定，已形成送審稿，擬提交編委會研究。通過“三定”規(guī)定制定工作和事業(yè)單位清理規(guī)范，全面梳理黨政機構和事業(yè)單位主要職責，推進政事分開，厘清部門職責交叉重復等問題。在“三定”規(guī)定制定的基礎上，要持續(xù)加強對部門落實“三定”規(guī)定的跟蹤評估，促進部門內部職責、業(yè)務有機融合，建立部門職責爭議協(xié)調機制，對機構改革后部門職責運行中出現(xiàn)的新情況新問題進行協(xié)調協(xié)商，形成一致意見，確保部門職責清晰、機構運行有序。二要全面推行權責清單制度，運用清單將各級政府的權力與責任予以確定和公布。全覆蓋梳理各部門權責清單和賦權事項監(jiān)管責任清單，探索各街道“屬地管理”清單和執(zhí)法賦權清單，完善權責清單動態(tài)調整機制，加強與“三定”規(guī)定銜接，進一步明確政府職能邊界，規(guī)范行政職責運行，推進部門履職盡責。（三）推進重點領域體制機制改革創(chuàng)新。清理規(guī)范開發(fā)市管理機構，科學設置，合理定位，理順開發(fā)市管理機構與各方職責關系，通過改革推動開發(fā)市創(chuàng)新發(fā)展。繼續(xù)深化綜合行政執(zhí)法改革，梳理市街兩級執(zhí)法事項權責清單，厘清綜合行政執(zhí)法日常監(jiān)管與執(zhí)法辦案職責邊界，探索建立健全市街兩級日常監(jiān)管與行政執(zhí)法協(xié)同協(xié)作工作機制及執(zhí)法改革相關配套制度。部署事業(yè)單位改革模擬工作，不斷優(yōu)化全市事業(yè)單位機構設置和職能配置，持續(xù)推進事業(yè)單位改革。三、查擺差距加強整改，推動機構編制提質增效對照方案，我們認真查擺編制部門和個人在工作理念、工作能力、工作作風與新時代機構編制工作高質量發(fā)展之間的差距。首先，黨性意識不足