經(jīng)理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的問(wèn)題及對(duì)策

我國(guó)中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)中的問(wèn)題及對(duì)策一國(guó)庫(kù)制度概述：國(guó)庫(kù)是隨著人類社會(huì)的進(jìn)步、社會(huì)生產(chǎn)力水平的提高、國(guó)家的產(chǎn)生而發(fā)展起來(lái)的，是社會(huì)生產(chǎn)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。是專門(mén)負(fù)責(zé)辦理國(guó)家財(cái)政預(yù)算收納和支出的機(jī)關(guān)。擔(dān)負(fù)著國(guó)家預(yù)算資金的收納和庫(kù)款的支撥、代理政府債券的發(fā)行與兌付、反應(yīng)國(guó)家預(yù)算情況等重任。我國(guó)國(guó)庫(kù)發(fā)展大體上經(jīng)歷了兩個(gè)階段：一是實(shí)物形式為主的國(guó)庫(kù)（從夏朝一直延續(xù)到1904年的清朝）；二是貨幣形式為主的國(guó)庫(kù)（1905年清政府成立“戶部銀行”并行使中央銀行職能開(kāi)始，至今仍屬中央銀行辦理）。國(guó)庫(kù)制度系指對(duì)國(guó)家預(yù)算資金的保管，出納及相關(guān)事項(xiàng)的組織管理與業(yè)務(wù)安排。一般而言：國(guó)家根據(jù)其財(cái)政預(yù)算管理和金融體制，確立和實(shí)施相應(yīng)的國(guó)庫(kù)制度。人民銀行通過(guò)經(jīng)理國(guó)庫(kù)，可以確保國(guó)家預(yù)算資金的及時(shí)收付、準(zhǔn)確核算及庫(kù)款安全，這對(duì)于國(guó)家財(cái)政靈活調(diào)度資金、實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡、溝通財(cái)政和金融之間的聯(lián)系、促進(jìn)財(cái)政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)配合具有重要意義。（一）制度分類獨(dú)立國(guó)庫(kù)制：指國(guó)家特設(shè)經(jīng)管國(guó)家財(cái)政預(yù)算的職能機(jī)構(gòu)，專門(mén)辦理國(guó)家財(cái)政預(yù)算收支的保管、出納工作。目前世界極少數(shù)國(guó)家采用此制度。委托國(guó)庫(kù)制:國(guó)家不單獨(dú)設(shè)立經(jīng)管國(guó)家財(cái)政預(yù)算的專門(mén)機(jī)構(gòu)，而是委托銀行（主要是中央銀行）代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，銀行根據(jù)國(guó)家的法規(guī)條例，負(fù)責(zé)國(guó)庫(kù)的組織建制、業(yè)務(wù)操作及管理監(jiān)督。目前多數(shù)國(guó)家尤其是實(shí)行中央銀行制度的國(guó)家都實(shí)行委托國(guó)庫(kù)制。（二）國(guó)庫(kù)的職責(zé)與權(quán)限當(dāng)前我國(guó)國(guó)庫(kù)的職責(zé)主要為：準(zhǔn)確及時(shí)地收納國(guó)家各項(xiàng)預(yù)算收入。為財(cái)政機(jī)關(guān)開(kāi)立賬戶，審查并辦理國(guó)家預(yù)算支出的撥付。對(duì)各級(jí)財(cái)政庫(kù)存款和預(yù)算收入進(jìn)行會(huì)計(jì)賬務(wù)核算，正確反映財(cái)政收支的執(zhí)行情況。協(xié)助財(cái)政、稅務(wù)機(jī)關(guān)督促企業(yè)和其他有經(jīng)濟(jì)收入的單位及時(shí)向國(guó)家繳納應(yīng)繳款項(xiàng)，對(duì)于屢催不繳的，應(yīng)依照稅法協(xié)助扣收入庫(kù)。組織管理和檢查指導(dǎo)下級(jí)國(guó)庫(kù)的工作。辦理國(guó)家交辦的同國(guó)庫(kù)有關(guān)的其他工作。根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》的規(guī)定，國(guó)庫(kù)權(quán)限包括：各級(jí)國(guó)庫(kù)有權(quán)監(jiān)督、檢查征收部門(mén)所收款項(xiàng)是否按規(guī)定及時(shí)全部納入國(guó)庫(kù)，發(fā)現(xiàn)拖延或違法不繳的，應(yīng)及時(shí)查究處理。各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)要正確執(zhí)行國(guó)家財(cái)政管理體制規(guī)定的預(yù)算收入劃分辦法和分成留解比例；對(duì)于擅自變更各級(jí)財(cái)政之間收入劃分范圍、分成留解比例，以及隨意調(diào)整庫(kù)款賬戶之間存款余額的，國(guó)庫(kù)有權(quán)拒絕執(zhí)行。各級(jí)財(cái)政、征收機(jī)關(guān)應(yīng)按國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的退庫(kù)范圍、項(xiàng)目和審批程序辦理退庫(kù)，對(duì)不符合國(guó)家規(guī)定要求辦理退庫(kù)的，國(guó)庫(kù)有權(quán)拒絕執(zhí)行。監(jiān)督財(cái)政存款的開(kāi)戶和財(cái)政庫(kù)款的支撥，對(duì)違反財(cái)政制度規(guī)定的任何開(kāi)戶和庫(kù)款支撥，國(guó)庫(kù)有權(quán)拒絕執(zhí)行。國(guó)庫(kù)對(duì)任何單位和個(gè)人強(qiáng)令辦理違反國(guó)家規(guī)定的事項(xiàng)，有權(quán)拒絕執(zhí)行，并及時(shí)向上級(jí)報(bào)告。國(guó)庫(kù)的各種繳庫(kù)、退庫(kù)憑證，須按國(guó)庫(kù)條例實(shí)施細(xì)則和銀行會(huì)計(jì)基本制度規(guī)定辦理。國(guó)庫(kù)有權(quán)拒絕受理不合規(guī)定的憑證。經(jīng)理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的內(nèi)容和意義我國(guó)中央銀行代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的主要內(nèi)容為：經(jīng)辦政府的財(cái)政收支，按國(guó)家預(yù)算要求協(xié)助財(cái)政、稅收部門(mén)收繳庫(kù)款；根據(jù)財(cái)政支付命令向經(jīng)費(fèi)單位劃撥資金，充當(dāng)國(guó)家金庫(kù)的出納。代理國(guó)債的發(fā)行與兌付。隨時(shí)向政府及財(cái)政部門(mén)反映辦理預(yù)算收支過(guò)程中的預(yù)算執(zhí)行情況，負(fù)有對(duì)國(guó)家預(yù)算收支和國(guó)庫(kù)資金轉(zhuǎn)移的監(jiān)督責(zé)任。中央銀行的經(jīng)理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)有著重要的意義：中央銀行經(jīng)理國(guó)家金庫(kù)符合對(duì)國(guó)家財(cái)富運(yùn)用、保管及監(jiān)督的特殊需要。中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)便利于國(guó)家預(yù)算收入的及時(shí)入庫(kù)和預(yù)算支出的按時(shí)撥付。中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)有利于財(cái)政部門(mén)和金融部門(mén)的相互銜接、相互制約及相互監(jiān)督，有利于財(cái)政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)。中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)，有助于擴(kuò)大中央銀行資金來(lái)源，對(duì)其控制貨幣供應(yīng)量和信貸規(guī)模、加強(qiáng)金融宏觀調(diào)控力度具有直接影響。中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)有利于發(fā)揮監(jiān)督作用，確保國(guó)庫(kù)資金安全。二我國(guó)經(jīng)理國(guó)庫(kù)制度的發(fā)展（一）夏朝秦朝時(shí)期的經(jīng)理國(guó)庫(kù)制度夏朝時(shí)期的國(guó)庫(kù)是以實(shí)物庫(kù)制形態(tài)出現(xiàn)的。秦始皇建立了封建集權(quán)制國(guó)家之后，隨之統(tǒng)一了財(cái)政管理，從而奠定了中國(guó)封建集權(quán)統(tǒng)一財(cái)政管理制度的基礎(chǔ)。從秦漢至清末，歷代封建王朝管理國(guó)家財(cái)政的專職機(jī)構(gòu)始終實(shí)行實(shí)物庫(kù)制。（二）清朝時(shí)期的經(jīng)理國(guó)庫(kù)制度清朝末年，清政府為維持日益衰敗的統(tǒng)治，對(duì)財(cái)政制度及國(guó)際相關(guān)機(jī)構(gòu)建制進(jìn)行整理，建立了公庫(kù)制度。1905年清政府成立了戶部銀行并行使中央銀行的職能，辦理國(guó)庫(kù)；1908年戶部銀行改為大清銀行，進(jìn)一步明確中央銀行辦理國(guó)庫(kù)事物及戶部款項(xiàng)的出入，由此中國(guó)的國(guó)庫(kù)制度出現(xiàn)了大變革，即由國(guó)家銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)取代了沿襲了幾千年的實(shí)物庫(kù)制。1910年，清朝資政院訂立統(tǒng)一國(guó)庫(kù)管理的《統(tǒng)一國(guó)庫(kù)章程》；1912年，大清銀行改組為“中國(guó)銀行”；1913年北京臨時(shí)參議院通過(guò)《中國(guó)銀行例則》，明確代理國(guó)庫(kù)為中國(guó)銀行的主要職責(zé)之一。其后至中華人民共和國(guó)成立的幾十年間，出北洋政府時(shí)期曾有中國(guó)銀行和交通銀行共同經(jīng)理國(guó)庫(kù)以外，所余時(shí)間均由國(guó)民政府時(shí)期的中央銀行代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)。（三）新中國(guó)時(shí)期的經(jīng)理國(guó)庫(kù)制度中華人民共和國(guó)成立之后，中國(guó)人民政府為統(tǒng)一國(guó)家財(cái)政收支，以恢復(fù)經(jīng)濟(jì)、發(fā)展生產(chǎn)、穩(wěn)定社會(huì)，決定設(shè)立中央金庫(kù)。1950年中央人民政府政務(wù)院頒布了《中央金庫(kù)條例》，決定由中央人民政府設(shè)立中央金庫(kù)，各省設(shè)立中央分金庫(kù)，各縣設(shè)中央分支庫(kù)，各級(jí)金庫(kù)均由中國(guó)人民銀行代理，金庫(kù)主任由同級(jí)中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)擔(dān)任，從而確定了中華人民共和國(guó)的國(guó)庫(kù)制度為委托國(guó)庫(kù)制。國(guó)庫(kù)管理體制經(jīng)歷了集中統(tǒng)一金庫(kù)制、分級(jí)管理金庫(kù)制、四級(jí)金庫(kù)制等不同階段。1984年中國(guó)人民銀行專門(mén)行使中央銀行職能，國(guó)家財(cái)政稅收制度也有單一稅制改為復(fù)合稅制。為此，1985年7月27日國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》，該條例對(duì)國(guó)庫(kù)的性質(zhì)、任務(wù)、職能、權(quán)限做了明確規(guī)定，并確定中國(guó)人民銀行具體經(jīng)理國(guó)庫(kù)，負(fù)責(zé)辦理國(guó)家預(yù)算收支，進(jìn)一步明確了我國(guó)的國(guó)庫(kù)委托制及中央銀行對(duì)國(guó)家金庫(kù)的經(jīng)理職責(zé)。1995年頒布的《中國(guó)人民銀行法》，首次以立法形式明確了“經(jīng)理國(guó)庫(kù)”是中國(guó)人民銀行的職責(zé)之一，從而為《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》的實(shí)施奠定了法律基礎(chǔ)。根據(jù)2003年12月27日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)人民銀行法>的規(guī)定》，2004年2月1日其實(shí)是的《中國(guó)人民銀行法》（修正），規(guī)定“中國(guó)人民銀行依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定經(jīng)理國(guó)庫(kù)?！比覈?guó)中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)中存在的問(wèn)題及對(duì)策國(guó)庫(kù)既是國(guó)家預(yù)算執(zhí)行的重要參與者，又是中央銀行的一個(gè)職能部門(mén)，擔(dān)負(fù)著監(jiān)管的重任。通過(guò)國(guó)庫(kù)監(jiān)管，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)國(guó)家預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題和制密押，自成國(guó)庫(kù)聯(lián)行體系。從而減少中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，節(jié)省劃撥時(shí)間，疏通劃撥渠道，加快國(guó)庫(kù)資金的入庫(kù)和下?lián)芩俣?，有效遏制稅款的延壓和占用。增加?guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)分析工作的深度和廣度，不斷拓展國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)范圍。深入開(kāi)展國(guó)庫(kù)收支統(tǒng)計(jì)和調(diào)研分析工作是拓展國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的重要方面。在當(dāng)前改革與發(fā)展的新形勢(shì)下，國(guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)分析工作顯得尤為重要，它關(guān)系到國(guó)庫(kù)職能的發(fā)揮與地位的鞏固和提高，關(guān)系到國(guó)庫(kù)事業(yè)的發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我們一定要增強(qiáng)統(tǒng)計(jì)分析工作的科學(xué)性、全面性和實(shí)效性，真正把國(guó)庫(kù)收支統(tǒng)計(jì)分析納入貨幣政策和財(cái)政政策的分析系列。要進(jìn)一步做好國(guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)性工作，完善國(guó)庫(kù)收支統(tǒng)計(jì)分析指標(biāo)體系，建立和完善國(guó)庫(kù)收支統(tǒng)計(jì)分析信息資料庫(kù)。不斷改進(jìn)統(tǒng)計(jì)分析手段，加強(qiáng)預(yù)測(cè)方法的研究，嘗試建立計(jì)量分析模型,積極探索國(guó)庫(kù)資金實(shí)證分析的新思路。要培養(yǎng)國(guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)分析專門(mén)人才，不斷提高國(guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)分析水平，為國(guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)分析工作的深入開(kāi)展提供強(qiáng)有力的人力和技術(shù)保障。5、實(shí)行財(cái)稅庫(kù)橫向聯(lián)網(wǎng)。稅款積壓的原因很多，但最關(guān)鍵的是管理體制上的征收與繳庫(kù)職能一體化。治本之策只能是實(shí)現(xiàn)兩個(gè)突破，即突破稅款順序流轉(zhuǎn)的做法，突破稅款結(jié)算的商業(yè)銀行票據(jù)結(jié)算網(wǎng)絡(luò)為依托的思維定勢(shì)，推行“兩個(gè)分離”，即票據(jù)傳遞與資金運(yùn)動(dòng)分離（票款分離），征收與繳款分離（征繳分離）。運(yùn)用現(xiàn)代高科技信息手段，按照效益財(cái)政的要求，最大限度地降低稅款入庫(kù)成本，構(gòu)筑具有系統(tǒng)性、超前性的稅款直達(dá)國(guó)庫(kù)模式。為此，實(shí)現(xiàn)財(cái)、稅、庫(kù)計(jì)算機(jī)橫向聯(lián)網(wǎng)，以簡(jiǎn)化入庫(kù)手續(xù)和程序，降低財(cái)、稅、庫(kù)工作人員的工作量，提高稅款入庫(kù)速度，保證預(yù)算收入及時(shí)足額入庫(kù)，盡可能杜絕壓稅現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，人民銀行應(yīng)加大對(duì)經(jīng)收處延壓稅款的檢查處罰力度和基層部門(mén)的監(jiān)管實(shí)施力度。構(gòu)筑國(guó)庫(kù)“核算監(jiān)管型”模式。應(yīng)增強(qiáng)國(guó)庫(kù)隊(duì)伍力量，改善國(guó)庫(kù)干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，抓好國(guó)庫(kù)干部的金融、財(cái)稅綜合業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，不斷提高國(guó)庫(kù)干部的綜合能力，促使國(guó)庫(kù)由“核算型”向“核算監(jiān)管型”模式轉(zhuǎn)變。當(dāng)前應(yīng)主要抓好四方面的工作：監(jiān)測(cè)國(guó)庫(kù)資金運(yùn)動(dòng)情況，督促預(yù)算資金及時(shí)準(zhǔn)確入庫(kù)，解決國(guó)庫(kù)資金入庫(kù)難的問(wèn)題，并大力擠掉財(cái)稅收入中的“水分”，禁絕財(cái)政資金“空轉(zhuǎn)”、征收機(jī)關(guān)“以貸納稅”、“買(mǎi)稅賣(mài)稅”等違法、違規(guī)現(xiàn)象；嚴(yán)格監(jiān)督庫(kù)款支撥，為實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡把關(guān)；嚴(yán)格監(jiān)督預(yù)算收入的退庫(kù)，加強(qiáng)退庫(kù)管理；嚴(yán)格賬戶管理，禁絕財(cái)稅系統(tǒng)多頭開(kāi)戶，防止國(guó)庫(kù)資金流失。強(qiáng)化國(guó)庫(kù)內(nèi)控機(jī)制。為了消除國(guó)庫(kù)資金隱患，建立一套科學(xué)、規(guī)范和完善的國(guó)庫(kù)內(nèi)控制度已勢(shì)在必行。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)從以下三個(gè)方面著手：操作程序標(biāo)準(zhǔn)化，即要嚴(yán)格按照《中國(guó)人民銀行關(guān)于國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算管理與操作的規(guī)定》操作，把分銷、細(xì)化的崗位責(zé)任系統(tǒng)化，形成規(guī)范、合理、實(shí)用的標(biāo)準(zhǔn)化流程，以規(guī)范國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算管理；構(gòu)筑三道防線，即自控防線、互控防線和監(jiān)控防線，建立、健全國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算重要崗位的制約、監(jiān)督機(jī)制，建立“前臺(tái)核算”與“后臺(tái)復(fù)核”相分離的機(jī)制等；嚴(yán)把“五關(guān)”，即憑證審查關(guān)、賬務(wù)復(fù)核關(guān)、部門(mén)對(duì)賬關(guān)、事后監(jiān)督關(guān)和離崗（任）審計(jì)關(guān)，做到未雨綢繆，防患于未然，以徹底消除國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)隱患，防范國(guó)庫(kù)案件發(fā)生，確保國(guó)庫(kù)資金安全完整。進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)債管理工作。

各級(jí)國(guó)庫(kù)要密切關(guān)注憑證式國(guó)債市場(chǎng)態(tài)勢(shì)的變化，加強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)研，提高市場(chǎng)預(yù)測(cè)能力，及時(shí)準(zhǔn)確地