簡析我國中等職業(yè)教育的發(fā)展邏輯

探尋我國中等職業(yè)教育的發(fā)展邏輯劉明興(北京大學(xué)中國教育財政科學(xué)研究所教授)田志磊(北京大學(xué)中國教育財政科學(xué)研究所博士后)人們對于我國中等職業(yè)教育的現(xiàn)狀和發(fā)展前景的判斷往往存在差異，觀點(diǎn)的交鋒常常十分激烈。北京大學(xué)中國教育財政科學(xué)研究所中職課題組在過去半年中，對全國東中西四個省三十個縣市進(jìn)行了覆蓋近百所中職學(xué)校的調(diào)研，研究者不僅見到了緊密結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、有力推動了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)升級的中職學(xué)校，也見到了人去樓空、奄奄一息的縣職教中心；不僅見到了瀕臨倒閉、毫無生機(jī)的民辦中職，也見到了欣欣向榮、具有全國影響力的改制中職學(xué)校。調(diào)研使研究者認(rèn)識到，中職教育的現(xiàn)狀比其他類型和層級的教育都更為復(fù)雜。在各地不同的發(fā)展環(huán)境中，中職學(xué)校提供著多樣化的教育功能，形成了不同的發(fā)展模式?！爸淙弧?，還要“知其所以然”。要理解紛繁復(fù)雜的現(xiàn)狀，需要跳出對于中職教育的刻板印象，探尋中職教育發(fā)展背后的邏輯。一、中職教育的供求：邏輯起點(diǎn)地方政府的中職教育發(fā)展意愿來源于三個不同的因素：中央政府考核、本地產(chǎn)業(yè)勞動力需求、居民教育需求。2005年，國務(wù)院《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》中明確提出了“普職比大體相當(dāng)”和“每個縣辦好一所職教中心”的政策目標(biāo)，此后的政策也在不同程度上延續(xù)了這一政策目標(biāo)。教育行政系統(tǒng)據(jù)此建立的問責(zé)制度，成為地方政府舉辦和維持中職學(xué)校的重要原因。相比政府“看的見的手”，市場供求這只“看不見的手”在中職教育發(fā)展中如何發(fā)揮作用，取決于當(dāng)?shù)卣c產(chǎn)業(yè)、企業(yè)的關(guān)系。一般來說，產(chǎn)業(yè)集群、大企業(yè)的需求更容易直接影響地方政府的職業(yè)教育政策，與招商引資項(xiàng)目相關(guān)的用人需求也更容易得到政府的響應(yīng)，而本地中小企業(yè)的勞動力需求則較難直接影響政府決策。老百姓的教育需求一般難以直接影響地方政府的教育供給意愿，但是在激烈的生源競爭中，老百姓的教育需求會通過“用腳投票”機(jī)制發(fā)揮作用——如果本地中職教育的類型或者質(zhì)量無法滿足老百姓需求，老百姓會選擇跨地區(qū)就讀或者外出務(wù)工。在中部某調(diào)研省，2013年中職學(xué)生跨省流動占3%（外省流入該?。?，地市內(nèi)跨區(qū)縣流動（主要是從縣域流向地級市市區(qū)）占到40%，跨地市流動占25%，流動就讀占到中職教育的大多數(shù)。上述激勵在各地的情況很不相同。例如，在東部地區(qū)，本地產(chǎn)業(yè)用人需求和居民教育需求是地方政府中職教育供給的“雙驅(qū)動”。部分縣市甚至出現(xiàn)了能夠收取“擇校費(fèi)”、錄取分?jǐn)?shù)超過普高的中職學(xué)校。這樣的優(yōu)質(zhì)中職學(xué)校通常和本地產(chǎn)業(yè)緊密聯(lián)系、在本地勞動力市場上建立了良好聲譽(yù)，而且本地產(chǎn)業(yè)能夠提供具有足夠吸引力的就業(yè)崗位。在中西部地區(qū)，中職教育與本地產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在聯(lián)系較弱，大部分中職畢業(yè)生并不在本地就業(yè)而是升學(xué)或者流向東部沿?；蛄飨騼?nèi)地大中城市，上級政府考核成為中西部中職教育供給更為主要的原因，甚至是相當(dāng)一部分農(nóng)業(yè)縣還有中職學(xué)校存在的原因。比如，某國家職業(yè)教育改革試驗(yàn)省制定了明晰的規(guī)則對各縣市職業(yè)教育發(fā)展進(jìn)行考核，部分縣的職業(yè)教育甚至成為“書記工程”。為了承接?xùn)|部沿海的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，中西部地區(qū)的職業(yè)教育配套也在改善中，受引資企業(yè)要求投入專項(xiàng)資金提升相關(guān)專業(yè)辦學(xué)條件的情況并不罕見，企業(yè)需求所扮演的角色正逐漸提升。二、中職教育的兩大主要功能從學(xué)生培養(yǎng)目的的角度來說，當(dāng)前我國中職學(xué)校實(shí)際上主要具有兩大功能，即就業(yè)前教育和升學(xué)教育，而后者在人們的討論中往往被忽視。就業(yè)前教育的目的是讓學(xué)生畢業(yè)后直接就業(yè)，學(xué)校給予學(xué)生的主要是就業(yè)所需要的技能訓(xùn)練；而升學(xué)教育的目的是讓學(xué)生畢業(yè)后升入高職甚至是本科院校，學(xué)校要讓學(xué)生為參加相應(yīng)的升學(xué)考試以及未來的課程學(xué)習(xí)做好準(zhǔn)備。各地中職學(xué)校在這兩種功能上的側(cè)重不一樣。辦好就業(yè)前教育，需要雙師型師資、昂貴的實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)設(shè)備、理實(shí)一體化的教學(xué)環(huán)境以及深度的校企合作，成本較高。在用工荒的大背景下，這些畢業(yè)生不愁就業(yè)；但是，從預(yù)期收入、勞動環(huán)境、發(fā)展前景、社會地位等方面來說，中職畢業(yè)生畢竟比不上高等院校的畢業(yè)生，校2013年二本上線近200人，招生數(shù)則超過1000人。也有一些該類地區(qū)的中職學(xué)校探索出了面向外地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展策略。如西部某貧困縣職教中心，抓住沿海發(fā)達(dá)地區(qū)紡織、焊接專業(yè)人才供給不足的機(jī)遇，通過穩(wěn)定的輸送合格且留得住的畢業(yè)生，使沿海合作企業(yè)在該校投入了大量的實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)設(shè)備，在解決設(shè)備條件不足以及就業(yè)渠道的問題后，近年來招生呈現(xiàn)上升的勢頭。調(diào)研中，部分地區(qū)經(jīng)歷了某些區(qū)域特征量變積累而導(dǎo)致中職教育發(fā)展模式質(zhì)變的情況。在西部某個能源化工產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)縣，居民富裕、政府財力充裕，該縣中職教育多年來一直是以面向本地產(chǎn)業(yè)為主的就業(yè)前教育模式，基本實(shí)現(xiàn)了普職比大體相當(dāng)。隨著近兩年來能源相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)入低谷，大型企業(yè)的用人需求下滑，員工收入也出現(xiàn)了大幅下滑，越來越多的家庭選擇讓孩子繼續(xù)讀書，繼續(xù)升學(xué)的人數(shù)超過直接就業(yè)人數(shù)，升學(xué)模式成為主流。在另一個調(diào)研縣，種植業(yè)發(fā)達(dá)，多種水果享譽(yù)全國，政府財力尚可，居民收入較高。該縣職教中心為國家改革示范校，早些年一直以面向東南沿海的就業(yè)前教育為主（該省對口高考本科指標(biāo)很少）。不過，隨著種植業(yè)收益的持續(xù)增加，面向沿海地區(qū)制造業(yè)的就業(yè)前教育的吸引力逐漸下滑，學(xué)校招生也有所下降。部分地方政府通過制度創(chuàng)新，特別是通過發(fā)展混合所有制，積極克服財政能力和本地產(chǎn)業(yè)這些方面的束縛。地方政府所推行的混合所有制改革主要有如下三種情況：（一）直接對公立中職學(xué)校進(jìn)行股份制改造，將控股權(quán)讓渡給民間資本，地方政府在師資、土地、校舍、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等方面給予一定的支持；（二）用工企業(yè)與中職學(xué)校以股份合作制的方式，建立特定專業(yè)的校企合作實(shí)訓(xùn)基地；（三）民辦中職學(xué)校或者勞動力培訓(xùn)、中介公司與公辦學(xué)校進(jìn)行特定專業(yè)的聯(lián)合培養(yǎng)，并以股份合作制的方式分享合作的收益。通過引入混合所有制改革，部分地區(qū)突破了客觀條件的制約，在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和財政能力比較薄弱的情況下，實(shí)現(xiàn)了以就業(yè)前教育為主的中職發(fā)展模式。例如，在一個調(diào)研的國家級貧困縣，地方政府將職教中心控股權(quán)讓渡給了一個來自東部地區(qū)的酒店管理企業(yè)，并繼續(xù)承擔(dān)公辦教師工資甚至是部分運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。該企業(yè)投入巨資改善了職教中心的辦學(xué)條件，將縣職教中心打造成了面向東部沿海就業(yè)的“服務(wù)業(yè)人才基地”。在另一個國家級貧困縣，本地交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)達(dá)，對于汽修人才需求較大。但是，政府財力有限，財政投入不足，難以支持一個較高質(zhì)量的汽修專業(yè)。通過和本地民辦中職學(xué)校進(jìn)行汽修專業(yè)的聯(lián)合培養(yǎng)，由民辦中職學(xué)校投入實(shí)訓(xùn)基地和實(shí)訓(xùn)課程教師，縣職教中心和民辦中職學(xué)校形成了事實(shí)上的共生關(guān)系——民辦機(jī)構(gòu)通過此類合作減低了獨(dú)立辦學(xué)的固定成本，公辦學(xué)校則提高了教學(xué)實(shí)訓(xùn)水平，辦學(xué)收益由雙方共享。四、民辦和公辦中職的四種關(guān)系：競爭、共生、差異化生存和改制近年來，由于整體生源下降、公辦中職學(xué)校支持力度加大等原因，民辦中職教育在全國層面出現(xiàn)滑坡。從學(xué)校來看，近幾年中職學(xué)校減少數(shù)的三分之一到一半來源于民辦中職；從招生來看，民辦中職招生占比從2010年的13%下降到2013年的10.8%。不過，現(xiàn)實(shí)中卻也有部分省份的民辦中職教育穩(wěn)中有升，有些地市甚至形成了以民辦中職教育為主的局面。表12010-2013年民辦中職基本情況中職學(xué)校招生數(shù)（萬）中職學(xué)校數(shù)（所）全部民辦占比全部民辦占比2010年870.42113.1913.05%2011年813.8795.7411.88%2012年754.1383.7511.1%12663264920.9%2013年674.7673.1610.8%12262248220.2%數(shù)據(jù)來源：歷年教育發(fā)展統(tǒng)計公報民辦中職學(xué)校在整個中職教育生態(tài)系統(tǒng)中起著十分重要的作用，并不只是公辦中職教育的補(bǔ)充那么簡單。站在區(qū)域的視角，民辦和公辦中職學(xué)校之間存在四種關(guān)系：競爭、共生、差異化生存、改制嚴(yán)格的嚴(yán)格的講，改制并不適合與其他三者并列。出于文章結(jié)構(gòu)考慮而歸入本節(jié)，請讀者見諒。不過，公辦學(xué)校改制是當(dāng)前民辦中職學(xué)校的一個重要來源，而且產(chǎn)生了一些棘手的現(xiàn)實(shí)問題，需要政策研究者給予足夠的重視。競爭關(guān)系最為常見。在區(qū)域特征所決定的發(fā)展空間里，雙方要么都以就業(yè)前教育為主，要么都以升學(xué)教育為主，共同競爭本區(qū)域內(nèi)的生源。過去幾年，公辦中職學(xué)校得到了更大的政策支持，民辦中職學(xué)校普遍在競爭關(guān)系中處于劣勢。在東部省份某個以升學(xué)教育為主的富?？h，政府財力一般，民辦中職曾占到半壁江山。由于地方財政需要承擔(dān)民辦中職學(xué)校的學(xué)生資助經(jīng)費(fèi)，地方政府提高了民辦中職學(xué)校的辦學(xué)門檻，導(dǎo)致民辦中職學(xué)校陸續(xù)退出。在另一些以就業(yè)前教育為主的地區(qū)，隨著近年來公辦中職學(xué)校財政投入的大幅增加、辦學(xué)條件的改善，民辦中職漸漸處于下風(fēng)。不過，調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)了少數(shù)地區(qū)民辦中職教育保持著優(yōu)勢。在西部某經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣，本地產(chǎn)業(yè)提供一些較高收入的技術(shù)工人崗位，而民辦學(xué)校利用學(xué)生培養(yǎng)和就業(yè)手段的靈活性掌握了中高端就業(yè)崗位資源（尤其是國企就業(yè)崗位資源），在面向本地產(chǎn)業(yè)提供就業(yè)前教育的競爭中，民辦學(xué)校勝出。共生關(guān)系比較少見，需要進(jìn)行混合所有制的制度創(chuàng)新，而且需要適宜的社會環(huán)境。在共生關(guān)系之下，公辦學(xué)校利用民辦學(xué)校在政策和資源配置方式上的靈活性，民辦學(xué)校利用公辦學(xué)校的校舍、教師、設(shè)備等存量資源，從而共同發(fā)展。在中部某人口大縣，該縣兩所以就業(yè)前教育為主的民辦中職學(xué)校都和縣職教中心進(jìn)行合作。其中一所無自建校園，在新建成的縣職教中心內(nèi)修建教學(xué)樓，約定使用十年后該樓歸職教中心所有，而該民辦學(xué)校的學(xué)生則可以使用職教中心的相關(guān)設(shè)施。另一所學(xué)校擁有自建校園，和縣職教中心進(jìn)行部分高成本專業(yè)的聯(lián)合培養(yǎng)，由民辦學(xué)校投入實(shí)訓(xùn)基地和實(shí)訓(xùn)課程教師，辦學(xué)收益雙方共享。差異化生存是指公辦和民辦學(xué)校有著不同的招生對象、學(xué)生有著不同的畢業(yè)去向，雙方之間既無激烈的競爭也無緊密的合作。在西部某個經(jīng)濟(jì)發(fā)展不錯的地級市，民辦中職招生規(guī)模占到了全市的一半以上，多所民辦中職學(xué)校已有較大的規(guī)模。上規(guī)模的民辦學(xué)校往往在某一個或者幾個專業(yè)上具備核心競爭力，甚至在全國性的細(xì)分勞動力市場上建立了聲譽(yù)。此外，制造業(yè)相關(guān)專業(yè)培養(yǎng)成本高，民辦學(xué)校的優(yōu)勢專業(yè)往往是服務(wù)業(yè)相關(guān)專業(yè)。由于優(yōu)勢專業(yè)集中，無法滿足本地區(qū)學(xué)生多元化的專業(yè)需求，故民辦學(xué)校生源來自整個西部甚至是全國，地市以外的生源占大多數(shù)；公辦中職學(xué)校則以地市內(nèi)生源為主。由于民辦和公辦之間并不存在激烈的競爭關(guān)系，而且能在一定程度上帶動郊區(qū)城市化進(jìn)程（民辦學(xué)校校址大多在城市新區(qū)），地方行政部門采取了“無為而治”的態(tài)度，并在諸多政策方面提供便利，為其發(fā)展提供了寬松的環(huán)境。改制指的是從公辦學(xué)校改制成民辦學(xué)校。根據(jù)改制的主要原因，又可以分為兩種：出于成本考量、出于辦學(xué)績效考量。由于歷史原因，部分地方政府主管著一些面向本地以及周邊地區(qū)培養(yǎng)專業(yè)性人才的老中專學(xué)校，比如醫(yī)學(xué)類中專學(xué)校，在長期辦學(xué)過程中建立了不錯的聲譽(yù)，學(xué)校的生源主要來自周邊縣市。隨著中職免費(fèi)政策的實(shí)施，東部省份的補(bǔ)助資金主要由地方政府承擔(dān)，而這類學(xué)校的本地生源比重較低，地方財政缺乏為外地孩子買單的積極性，催生了這類公辦學(xué)校改制為民辦。在一些地區(qū)，公辦學(xué)校缺乏充足投入或因機(jī)制不靈活而陷入困境，地方政府為了提高辦學(xué)績效而推動改制。此時，既有引入外部投資者收購的，也有交由學(xué)校原管理層收購的，不過后者主要是在富裕地區(qū)出現(xiàn)。從調(diào)研中民辦學(xué)校的處境來看，與區(qū)域內(nèi)公辦中職屬于競爭關(guān)系的民辦中職正大面積陷入困境，只有少數(shù)掌握了高質(zhì)量就業(yè)崗位渠道的民辦中職發(fā)展良好；與區(qū)域內(nèi)公辦中職屬于差異化生存或共生關(guān)系的民辦中職生存良好，但是招生市場中信息不對稱所帶來的巨額招生成本、就業(yè)市場中高端就業(yè)崗位寡頭壟斷所帶來的效率損失和學(xué)生高額就業(yè)成本值得關(guān)注；改制的學(xué)校則比較復(fù)雜，調(diào)研中的多起改制既有成功也有失敗，風(fēng)險較大，很大程度上取決于經(jīng)營者的能力、意圖和態(tài)度。在改制的過程中，需要提防“借辦學(xué)之名，行圈地之實(shí)”，也需要提防股權(quán)結(jié)構(gòu)安排不當(dāng)對學(xué)校運(yùn)行帶來的沖擊。五、結(jié)語在我國的中職教育領(lǐng)域，市場的需求——不管是行業(yè)企業(yè)的用人需求還是老百姓孩子的就學(xué)需求——往往是通過政府的“看得見的手”，特別是教育行政系統(tǒng)的政策和措施，來發(fā)揮作用。政府如何看待、對待市場的“看不見的手”，“看得見的手”和市場的“看不見的手”之間的沖突和協(xié)調(diào)，這些問題至關(guān)重要。在現(xiàn)實(shí)中，市